Pháp luật về bảo Đảm quyền tài sản của người sử dụng Đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng Đất

Tính cấp thiết của đề tài Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ để Nhà nước quản lý thống nhất đất đai, là phương thức để Nhà nước khẳng định và thực hiện quyền định đoạt đối với đ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - LUẬT

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS PHẠM VĂN VÕ

TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2022

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các ví

dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật

Nay do vậy, tôi viết Lời cam đoan này với mục đích đề nghị Khoa Luật xem xét cho tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

TÁC GIẢ

PHẠM KIM NGUYÊN

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu 3

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 6

3.1 Mục đích nghiên cứu 6

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu 6

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 7

4.1 Đối tượng nghiên cứu 7

4.2 Phạm vi nghiên cứu 7

5 Phương pháp nghiên cứu 8

6 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài 8

7 Kết cấu của đề tài 9

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN TÀI SẢN CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT 10

1.1 Khái niệm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quyền tài sản 10

1.1.1 Khái niệm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 10

1.1.2 Khái niệm quyền tài sản của người sử dụng đất 13

1.2 Tác động của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến quyền tài sản của người sử dụng đất 23

1.2.1 Tác động tích cực của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến quyền tài sản của

người sử dụng đất 23

1.2.2 Tác động tiêu cực của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến quyền tài sản của người sử dụng đất 25

1.2.2.1 Tác động đến giá trị quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất 25

1.2.2.2 Tác động đến quyền giao dịch quyền sử dụng đất 27

1.2.2.3 Tác động đến việc sử dụng đất của người sử dụng đất 29

1.3 Khái niệm, vai trò của việc bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 31

1.3.1 Khái niệm việc bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 31

1.3.2 Vai trò của việc bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 37

1.3.2.1 Đối với Người sử dụng đất 37

1.3.2.2 Đối với nhà nước 40

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 43

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN TÀI SẢN CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN 45

2.1 Thực trạng pháp luật 45

2.1.1 Thực trạng pháp luật về bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong lập, phê duyệt và công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 45

2.1.1.1 Nguyên tắc lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất 45

2.1.1.2 Căn cứ và nội dung lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất 50

2.1.1.3 Thực trạng pháp luật lấy ý kiến về quy hoạch kế hoạch sử dụng đất 52

2.1.1.4 Thực trạng pháp luật về thẩm định quy hoạch kế hoạch sử dụng đất 55

2.1.1.5 Thực trạng pháp luật về công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 57

2.1.2 Thực trạng pháp luật về bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 59

2.1.2.1 Về việc chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 59

2.1.2.2 Về việc thực hiện quyền giao dịch quyền sử dụng đất 62

2.1.2.3 Về việc thực hiện quyền khai thác, sử dụng đất 66

2.2 Giải pháp hoàn thiện 68

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 77

KẾT LUẬN 78 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ để Nhà nước quản lý thống nhất đất đai, là phương thức để Nhà nước khẳng định và thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai, giúp Nhà nước lựa chọn được phương án sử dụng đất đạt hiệu quả cao nhất về kinh tế - xã hội, môi trường - sinh thái, an ninh - quốc phòng… Quy hoạch,

kế hoạch sử dụng đất là một trong các nội dung quản lý nhà nước về đất đai Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất góp phần đảm bảo cho việc sử dụng đất đúng mục đích, tiết kiệm, ngăn ngừa tình trạng giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất tùy tiện Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất góp phần “tăng cường hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nước về đất đai, góp phần tích cực vào việc phát huy tiềm năng đất đai phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và chuyển đổi cơ cấu lao động thông qua chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, tạo việc làm mới, tăng thu nhập, cải thiện đời sống cho nhân dân” Đồng thời, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn góp phần bảo vệ quỹ đất nông nghiệp, đặc biệt đất trồng lúa, bảo đảm an toàn lương thực quốc gia, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên đồng thời đáp ứng nhu cầu

sử dụng đất cho sự nghiệp công nghiệp hóa - hiện đại hóa và phát triển đô thị, tạo nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo cân bằng sinh thái và bảo vệ môi trường1

Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được nhà nước ta chính thức quy định trong Luật Đất Đai 1987, đến nay qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện nhằm tạo hành lang pháp lý để điều chỉnh các mối quan hệ liên quan đến đất đai Bên cạnh kết quả đạt được, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vẫn còn bộc

lộ những hạn chế nhất định, như: quy hoạch sử dụng đất chồng chéo, chưa phù hợp với quy hoạch tổng thể, quy hoạch của các ngành khác; chất lượng chưa đáp ứng yêu cầu, mang tính hình thức và chưa theo kịp so với tình hình SDĐ; dự báo thiếu

1 Lê Thị Phúc (2014), “Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất qua thực tiễn tại tỉnh Thừa Thiên Huế”, Luận án tiễn sĩ luật học, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, tr 01

tầm nhìn chiến lược dài hạn, phải điều chỉnh nhiều lần, quy hoạch thường đi sau thực tiễn, tình trạng quy hoạch “treo” vẫn diễn ra phổ biến2, tiến độ lập, phê duyệt

và thực hiện kế hoạch sử dụng đất hằng năm của cấp huyện còn chậm, tính khả thi không cao Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng trên là do pháp luật quy hoạch,

kế hoạch sử dụng đất chưa quy định cụ thể, thiếu nhất quán, chưa khoa học; kỷ cương, kỷ luật trong khâu lập, phê duyệt, tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch,

kế hoạch sử dụng đất chưa nghiêm; sự buông lỏng quản lý, nôn nóng chạy theo lợi ích kinh tế ở một số địa phương làm rối loạn tình hình SDĐ để lại nhiều hệ lụy về môi trường, bất ổn xã hội Vấn đề quy hoạch và điều hành lập kế hoạch sử dụng đất

là hoạt động diễn ra ở mọi quốc gia trên thế giới vì đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt Mọi nhà nước đều có yêu cầu lập quy hoạch sử dụng đất sao cho sử dụng đất phải đem lại hiệu quả cao nhất Quy hoạch sử dụng đất chính là việc khoanh định các vùng đất để sử dụng vào nhiều mục đích sản xuất kinh doanh, phục vụ đời sống, phát triển kinh tế và bảo vệ tổ quốc Các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất có thể được cơ quan nhà nước có thẩm quyền điều chỉnh trong từng thời gian và địa điểm khác nhau Việc điều chỉnh quy hoạch nhằm mục đích phục vụ cho chương trình phát triển kinh tế xã hội 3

Tuy nhiên, thực tế cho thấy các chính sách quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với các quy định tương đối “ nghiêm ngặt” về chuyển đổi công năng sử dụng đất vô hình chung đã trói chặt người sử dụng đất vào những ràng buộc nhất định Mặc dù, ngay cả khi quyền sử dụng đã trở thành “tài sản” thực thụ thì người sử dụng đất vẫn không có nhiều cơ hội để cải thiện cuộc sống do tài sản của họ hoặc không thể chuyển đổi sang công năng khác, hoặc mức độ sinh lời rất hạn chế và không ổn định khi đã bắt đầu có những dự án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Vì vậy, để bảo đảm

2 Nguyễn Thị Phương Thảo (2016), Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất từ thực tiễn thành phố Vinh, tỉnh Nghệ An, Luận văn thạc sĩ, Khoa luật, Học viện khoa học xã hội, Hà Nội, tr.02

3 Doãn Hồng Nhung (2004), “Quy hoạch đất đai trong việc bảo vệ các giá trị truyền thống

và công cuộc xây dựng, phát triển đất nước “, Tạp chí Luật học, số Đặc san về Luật Đất đai, tr 29 -

32

quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thì yêu cầu đặt ra cần hoàn thiện rõ hơn những quy định cụ thể của pháp luật Do đó, tác giả

lựa chọn đề tài “Pháp luật về bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong

quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất” làm luận văn thạc sĩ luật học chuyên ngành Luật

dân sự và tố tụng dân sự

2 Tình hình nghiên cứu

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở Việt Nam không còn là vấn đề mới khi

nó được ghi nhận là một hoạt động cơ bản của cơ quan quản lý nhà nước Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không chỉ ảnh hưởng mạnh mẽ đến sự phát triển kinh

tế - xã hội của một quốc gia mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích thiết thân của các chủ thể, quy hoạch sử dụng đất vì vậy luôn là vấn đề nóng của xã hội Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiện nay thu hút sự quan tâm đặc biệt của cả các

cơ quan, tổ chức, các nhà hoạch định chính sách lẫn người hoạt động thực tiễn và các nhà khoa học, đã có nhiều bài viết trên tạp chí, trên báo điện tử bàn về các vấn

đề quy hoạch sử dụng đất Song các bài viết này còn mang tính nhỏ lẻ, đề cập những thiếu sót, bất cập, hạn chế của một quy hoạch sử dụng đất cụ thể ở một địa phương, một dự án cụ thể, hoặc các công trình nghiên cứu vấn đề quy hoạch sử dụng đất dưới các góc độ và phương pháp tiếp cận khác nhau (góc độ xã hội học, góc độ kinh tế, kỹ thuật…) Cho đến nay, ở cấp độ luận văn thạc sĩ , chưa có công trình nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện về bảo đảm quyền tài sản của

người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Có thể kể đến các công

trình tiêu biểu như sau:

- Luận án tiến sĩ luật học “Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất qua thực tiễn

tại tỉnh Thừa Thiên Huế” của NCS Lê Thị Phúc thực hiện tại Khoa Luật Đại học

Quốc gia Hà Nội năm 2014 Luận án luận giải, xây dựng những vấn đề lý luận cơ

bản về pháp luật quy hoạch sử dụng đất như: Khái niệm, đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất dưới góc độ là đối tượng điều chỉnh của pháp luật, sự cần thiết phải điều chỉnh pháp luật đối với quy hoạch sử dụng đất Từ góc độ lý luận, luận án xác định

nội dung, hình thức điều chỉnh của pháp luật quy hoạch sử dụng đất, chỉ ra pháp luật quy hoạch sử dụng đất Việt Nam chịu sự chi phối của các yếu tố như chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, lịch sử và hội nhập quốc tế Bằng các phương pháp khác nhau, trong đó có phương pháp điều tra xã hội học, luận án đã khảo sát thực tiễn thực hiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất tại tỉnh Thừa Thiên Huế, chỉ ra những hạn chế, bất cập như: quy hoạch treo, quy hoạch chưa bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, chưa phát huy được lợi thế về du lịch văn hóa của tỉnh Thừa Thiên Huế Từ cơ sở nghiên cứu lý luận, Luận án đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất và đảm bảo thực hiện như: ban hành một Luật quy hoạch chung, hoàn thiện các quy định cụ thể về phương pháp, thẩm quyền xây dựng quy hoạch sử dụng đất, tuyên truyền giáo dục pháp luật, kêu gọi các nguồn tài trợ đảm bảo tài chính cho hoạt động quy hoạch sử dụng đất, sử dụng công nghệ trong quá trình xây dựng, tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch sử dụng đất;

- Luận văn thạc sĩ luật học “Thưc ̣ thi pháp luâṭ về quy hoac ̣h, kế hoạch sử

dụng đất qua thực tiễn tại thi ̣xã Sơn Tây thành phố Hà Nội” của học viên cao học

Nguyễn Huy Cận thực hiện tại Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2016 Luâṇ văn cố gắng đưa ra phân tích môṭ cách có hê ̣thống về các quy điṇh của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Đồng thời, phân tích thực trạng quy hoạch,

kế hoạch sử dụng đất tại thị xã Sơn Tây thành phố Hà Nội dưới góc độ ghi nhận những kết quả đạt được (mặt tích cực) và những hạn chế, bất cập còn tồn tại trong công tác quy hoạch, kế hoach sử dụng đất thông qua việc đưa ra những số liệu và

những ví dụ chứng minh cụ thể Từ đó, đưa ra những yêu cầu và đề xuất những giải

pháp đổi mới, hoàn thiện pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

- Bài viết “Chế định thu hồi đất và vấn đề đảm bảo quyền tài sản của người

sử dụng đất” của TS Lưu Quốc Thái đăng tải trên Tạp chí Khoa học pháp lý, Số 03

(70), năm 2012 Theo tác giả, việc nhà nước lấy đất của người SDĐ để phục vụ cho mục đích công cộng là việc làm cần thiết và tất yếu Tuy nhiên, cách thức lấy đất và vấn đề bù đắp tổn thất vật chất cho người bị lấy đất cần được xem xét cẩn trọng để

có quy định phù hợp, tuyệt đối không được lạm dụng quyền lực để thu hồi tài sản hợp pháp của người SDĐ một cách không sòng phẳng Bên cạnh đó, khái niệm “lợi ích công cộng” cần được giới hạn một cách phù hợp, không được mở rộng tùy tiện

vì như vậy hoạt động thu hồi đất sẽ rất dễ bị lạm dụng

- Bài viết “Đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trong công tác quy

hoạch sử dụng đất” của TS Đặng Anh Quân đăng tải trên Tạp chí Nhà nước và

pháp luật, Số 4(288) năm 2012 Theo tác giả, quy hoạch sử dụng đất được tiến hành

là vì sự phát triển chung của xã hội, quy hoạch cho mọi người dân và vì mọi người dân Đòi hỏi này cho thấy quy hoạch sử dụng đất phải mang tính khả thi, cần có sự tham gia, ủng hộ của cộng đồng, nhất là người dân trong vùng quy hoạch Hay nói một cách khác, quyền lợi của người sử dụng đất trong công tác quy hoạch sử dụng đất cần được đảm bảo một cách thiết thực hơn dưới các khía cạnh: (i) đảm bảo sự

ổn định cuộc sống của người dân khi quy hoạch; (ii) cho phép và đảm bảo người sử dụng đất có quyền khiếu nại đối với công tác quy hoạch sử dụng đất, nhất là trong trường hợp quyền được thông tin, đóng góp ý kiến của họ không được đảm bảo, hoặc quyền lợi của họ bị xâm phạm bởi chính các quy hoạch sử dụng đất không khả thi, hoặc chậm triển khai; (iii) đảm bảo quyền được thông tin, đóng góp ý kiến đối với quy hoạch sử dụng đất của người dân,

- Bài viết “Bảo đảm quyền giám sát của công dân đối với việc lập, công bố

và thực hiện kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện” của PGS.TS Phan

Trung Hiền đăng tải trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 17 (345) năm 2017 Theo tác giả, quyền giám sát của công dân trong quản lý và SDĐ là quy định tiến bộ, thể hiện tính ưu việt của chế độ ta, là Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân Điều này càng có ý nghĩa thiết thực đối với một quốc gia có chế độ sở hữu toàn dân về đất đai Việc thực thi quyền giám sát chính là quyền thực thi quyền tối cao của chủ sở hữu về đất đai (toàn dân) đối với chủ thể được giao quyền đại diện chủ

sở hữu về đất đai (Nhà nước) Quyền giám sát là cơ sở để thực hiện các quyền như quyền tiếp cận thông tin, quyền tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước và thực hiện dân chủ cơ sở, dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện Trong lĩnh vực quản lý và

SDĐ, đặc biệt là khâu lập, công bố quy hoạch, kế hoạch SDĐ của cấp huyện, hoạt động này là cơ sở để thực hiện một loạt các hoạt động tiếp theo như: giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất Do vậy, nếu hoạt động này được thực hiện nghiêm túc sẽ góp phần nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý và SDĐ ở Việt Nam

- Bài viết “Công khai, minh bạch để bảo vệ quyền lợi của người bị thu hồi

đất” của PGS.TS Nguyễn Quang Tuyến đăng tải trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,

Số 3(211), năm 2012 Theo tác giả, thu hồi đất không chỉ là một phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước mà còn là giải pháp đáp ứng các nhu cầu sử dụng đất của quá trình công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước Trên thực tế, thu hồi đất là hoạt động khó khăn, phức tạp và dễ phát sinh tham nhũng, tranh chấp, khiếu kiện, bởi hoạt động này trực tiếp đụng chạm đến lợi ích của nhiều chủ thể khác nhau: Nhà nước, xã hội, lợi ích của người bị thu hồi đất

và lợi ích của người được hưởng lợi từ việc nhà nước thu hồi đất… Trong nhiều trường hợp, người bị thu hồi đất không đồng thuận với việc thu hồi và phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư do cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định Một trong những nguyên nhân của tình trạng này là do sự thiếu công khai, minh bạch trong quá trình thực hiện việc thu hồi đất

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của đề tài là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật về bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch,

kế hoạch sử dụng đất Từ đó đề xuất định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật

và bảo đảm tổ chức thực hiện pháp luật về bảo đảm quyền tài sản của người sử

dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, đề tài phải thực hiện các nhiệm vụ

nghiên cứu cụ thể sau đây:

- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, về

quyền tài sản của người sử dụng đất;

- Nghiên cứu, phân tích một cách có hệ thống và khoa học về tác động tích cực và tiêu cực của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến quyền tài sản của người sử dụng đất, dưới các khía cạnh cơ bản như: (i) giá trị quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất; (ii) giao dịch quyền sử dụng đất; (iii) việc sử dụng đất của người

sử dụng đất;

- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về khái niệm, vai trò của việc bảo đảm

quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

- Đánh giá thực trạng pháp luật quy hoạch sử dụng đất, nêu bật được những

ưu điểm và hạn chế, bất cập của hệ thống pháp luật về bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong lập, phê duyệt và công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong thực hiện quy hoạch, kế

hoạch sử dụng đất;

- Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và pháp luật về bảo đảm quyền tài sản của người

sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là nghiên cứu lý luận và hệ thống pháp luật về bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử

dụng đất

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu của Luận văn là nghiên cứu vấn đề lý luận và pháp lý về bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, do đó tác giả tập trung vào các quy định của Luật Đất Đai 2013, Bộ luật dân sự

năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất Đai 2013

5 Phương pháp nghiên cứu

Từ cơ sở lý thuyết đó tác giả Luận văn đã tìm hiểu những quy định của pháp luật trên cơ sở xem xét thực tế áp dụng chúng, các phương pháp cụ thể mà tôi sử dụng trong quá trình nghiên cứu đề tài này đó là:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Phương pháp này chủ yếu được sử dụng

ở chương 1 để phân tích, lý giải, lập luận những vấn đề lý luận về bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để giải quyết khái niệm khoa học về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyền tài sản của người sử dụng đất; tác động của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến quyền tài sản của người sử dụng đất; khái niệm, vai trò của việc bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sử dụng đất

- Phương pháp giải thích pháp luật được sử dụng chủ yếu ở chương 2 để phân tích, giải thích các quy phạm pháp luật về bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật

6 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

Với mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu như trên, tác giả hy vọng Luận văn

sẽ góp phần tạo ra một cách nhìn toàn diện, sâu sắc, khoa học và thực tiễn hơn pháp luật về bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam Bên cạnh đó, bằng việc phân tích, đánh giá một cách có hệ thống các quy định của pháp luật hiện hành về bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng Luận văn có khả năng đóng góp những giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật và thực thi pháp luật về bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng trong phạm

vi cả nước Đồng thời, Luận văn còn là tài liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu lập pháp, các nhà khoa học liên ngành, học viên, sinh viên chuyên ngành Luật, người sử dụng đất

7 Kết cấu của đề tài

Ngoài lời mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của đề tài gồm 2 chương:

Chương 1: Tổng quan về bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất

trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Chương 2: Thực trạng pháp luật về bảo đảm quyền tài sản của người sử

dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và giải pháp hoàn thiện

CHƯƠNG 1:

TỔNG QUAN VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN TÀI SẢN CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG

ĐẤT TRONG QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT

1.1 Khái niệm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quyền tài sản

1.1.1 Khái niệm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất giữ vai trò quan trọng trong việc tăng cường hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nước về đất đai, góp phần tích cực vào việc phát huy tiềm năng của đất đai phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội, quốc phòng, an ninh, và chuyển đổi cơ cấu lao động thông qua chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, tạo việc làm mới, tăng thu nhập và cải thiện đời sống nhân dân Trong khoa học pháp lý, khái niệm quy hoạch sử dụng đất nói chung là hệ thống biện pháp của nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai một cách hợp lý, có hiệu quả thông qua việc phân bổ quỹ đất, khoanh định các loại đất, tận dụng tiềm năng đất đai nhằm khai thác hợp lý tài nguyên, bảo vệ môi trường Quy hoạch sử dụng đất được lập theo địa giới hành chính bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền và

kỳ quy hoạch sử dụng đất là mười năm Kế hoạch sử dụng đất là bước cụ thể hóa quy hoạch sử dụng đất trong thời gian ngắn hạn từ một năm đến năm năm và cũng được lập theo địa giới hành chính bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền4 Về kỹ thuật lập pháp, Luật Đất Đai qua các thời kỳ Luật Đất Đai năm 1987, Luật Đất Đai năm 1993, Luật Đất Đai năm 2003; và Luật Đất Đai năm 2013, mỗi lần ban hành, sửa đổi đều dành nhiều quy định về vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Vì vậy, trong những năm gần đây chất lượng của quy hoạch kế hoạch sử dụng đất được nâng lên đáng kể, và là công cụ pháp lý quan trọng để quản lý nhà nước về đất đai thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của đất nước Theo đó, Luật Đất Đai số 45/2013/QH13 ngày 29 tháng 11 năm 2013 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành ngày 1 tháng 7 năm 2014 quy định quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ

4 Phạm Thị Huyên (2015), “ Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong quản lý đô thị ở Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.17

và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế

- xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên

cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định5 Kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất6

Đặc điểm của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thể hiện ở các điểm sau:

Thứ nhất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có pháp quy kĩ thuật

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai đầy đủ, hợp

lý, khoa học và có hiệu quả cao thông qua việc phân phối (khoanh định cho các mục đích và các ngành) và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất (các giải pháp

sử dụng cụ thể), nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai và môi trường7”

Một là, về tính pháp lý Quy hoạch, kế hoạch có tính pháp lý bởi nó nhằm

đảm bảo chế độ quản lý và sử dụng đất theo pháp luật thông qua việc xác nhận mục đích sử dụng đất của người sử dụng đất theo quy hoạch Đối với nhà nước, thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhà nước sử dụng quyền định đoạt đối với đất đai Điều 4, Luật Đất Đai 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” Nhà nước có đầy đủ ba quyền năng của chủ sở hữu là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt, nhưng đất đai là loại tài sản đặc biệt nên nhà nước không thể định đoạt đất đai như tài sản thông thường là bán, tặng, cho mà định đoạt thông qua hoạt động quy hoạch sử dụng đất và một số hoạt động khác như quyết định thu hồi đất, định giá đất và quyết

5 Khoản 2, Điều 3, Luật đất đai năm 2013

6 Khoản 3, Điều 3, Luật đất đai năm 2013

7 Võ Tử Can (2008), “Phương pháp luận cơ bản về quy hoạch sử dụng đất”, Dự án 3-Chương trình hợp tác Việt Nam-Thụy Điển về đổi mới hệ thống tài chính, Hà Nội tr.11

định mục đích sử dụng đất Đối với người sử dụng đất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là căn cứ để thực hiện các quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật,

ví dụ như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất Bên cạnh việc tuân thủ quy hoạch trong quản lý đất đai thì người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất và thực hiện các quyền của mình cũng không được trái với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Hai là, về tính kỹ thuật Ngoài tính pháp chế, quy hoạch, kế hoạch sử dụng

đất

còn có tính kỹ thuật bởi đó là việc sử dụng các công tác chuyên môn như điều tra, khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu, các chỉ tiêu đất đai để xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên cơ sở tiến bộ của khoa học kỹ thuật;

Thứ hai, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những công cụ để

quản lý đất đai được thống nhất

Hoạt động quản lý đất đai không thể tách rời quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau khi được quyết định, xét duyệt nó có hiệu lực thi hành, cơ quan có thẩm quyền quyết định hoạt động giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đều phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất8 Bên cạnh việc tuân thủ quy hoạch trong quản lý đất đai thì người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất và thực hiện các quyền của mình cũng không được trái với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Xét về bản chất, quy hoạch sử dụng đất là sự định hướng chiến lược cho công tác quản lý và sử dụng đất trong tương lai Nó góp phần đảm bảo cho đất đai được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và đạt hiệu quả kinh tế cao, đồng thời ngăn ngừa tình trạng giao đất, cho thuê đất tùy tiện, trái thẩm quyền Nhìn chung, quy

8 Hà Minh Hòa (2007), Một số phương hướng hoàn thiện phương pháp quy hoạch sử dụng đất, Kỷ yếu Hội thảo khoa học về Quy hoạch sử dung đất, Trường Đại học Luật Đại học Huế, tr.5

hoạch, kế hoạch sử dụng đất giữ vai trò quan trọng trong việc tăng cường hiệu lực

và hiệu quả của quản lý Nhà nước về đất đai9

Thứ ba, quy hoạch, kế hoạch hoạch sử dụng đất là cơ sở để sử dụng đất đai

hợp lý, tiết kiệm

Ý tưởng, mục đích sử dụng đất của nhà nước được ghi nhận và thực hiện thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Bằng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Nhà nước tính toán đến các điều kiện kinh tế, chính trị xã hội, đến nhu cầu sử dụng đất cho các mục tiêu phát triển của đất nước, tính toán đến quỹ đất của cả nước và từng địa phương để tìm ra phương án sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm;

1.1.2 Khái niệm quyền tài sản của người sử dụng đất

Dưới góc độ kinh tế luật, TS Phạm Duy Nghĩa quan niệm quyền tài sản có thể được hiểu là một cách ứng xử của con người đối với nhau liên quan đến những tài sản khan hiếm Pháp luật tài sản quy định mối quan hệ của con người với nhau đối với tài sản khan hiếm chứ không phải quy định mối quan hệ với tài sản [Nếu A

là chủ một cửa hàng, điều đó có nghĩa là chỉ có một mình A có quyền khai thác cửa hàng đó theo ý của mình, những người khác bị loại bỏ khỏi quyền khai thác đó] Bản chất của quyền tài sản là sự phân chia giới hạn kiểm soát tài nguyên khan hiếm Trong quyền tài sản bao giờ cũng có hàm ý tập trung sự quyền soát cho người này

mà giới hạn sự kiểm soát cho người khác Trong một lý thuyết của Harold Demsetz (1967) quyền tài sản được hiểu là tập hợp của rất nhiều quyền và lợi ích, trong đó

có các quyền cơ bản như kiểm soát việc sử dụng tài sản, quyền thụ hưởng lợi nhuận

từ việc sử dụng tài sản, các quyền chuyển nhượng, thế chấp tài sản Theo lý thuyết này, quyền tài sản đương nhiên có thể bị kiểm soát và chia sẻ lợi ích cho nhiều chủ thể10.TS Nguyễn Ngọc Điện định nghĩa: “Quyền tài sản trong luật thực định Việt

9 Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012), Báo cáo số 193/BC-BTNMT ngày 06/09/2012 về Tổng kết tình hình thi hành Luật Đất đai 2003 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai, tr.14

10 Phạm Duy Nghĩa (2013), “Giáo trình Luật Kinh tế”, Nhà xuất bản Công an nhân dân, tr.96-97

Nam được hiểu là quan hệ pháp luật khác với quan hệ sở hữu mà trên cơ sở quan hệ khác đó, một lợi ích định giá được bằng tiền hình thành và thuộc về một chủ thể của quan hệ đó11” Dưới góc độ luật thực định, quyền tài sản là một dạng tài sản và có quy định đặc thù trong các bộ luật dân sự Cụ thể, trong BLDS năm 2005 quyền tài sản được định nghĩa là: “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự, kể cả quyền sở hữu trí tuệ12” Theo các nhà bình luận BLDS năm 2005 thì điều kiện để trở thành quyền tài sản là đối tượng đó phải có khả năng chuyển giao trong giao dịch dân sự Điều này dẫn đến nhiều quyền

có giá trị về vật chất nhưng pháp luật có những quy định không cho phép chuyển giao (như quyền mua nhà tái định cư ) hoặc quyền đòi bồi thường do xâm phạm tới yếu tố nhân thân gây ra những khó khăn cho việc áp dụng pháp luật Tuy nhiên, thực tiễn lại có những thứ không bao giờ được chuyển giao nhưng vẫn là tài sản như đất đai (theo quy định BLDS năm 2005 là tài sản thuộc sở hữu nhà nước và không thể chuyển giao vì chỉ nhà nước mới là chủ sở hữu) nên việc đưa thêm điều kiện trên là không thuyết phục, có sự nhầm lẫn giữa tài sản (thế nào là tài sản) và cơ chế điều chỉnh tài sản (một khi là tài sản có được chuyển giao không)13 Do đó, BLDS năm 2015 đã quy định quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác14 Quyền là một quyền năng dân sự chủ quan của chủ thể và được pháp luật ghi nhận và bảo vệ Quyền tài sản hiểu theo nghĩa rộng là quyền của cá nhân, tổ chức được pháp luật cho phép thực hiện hành vi xử sự đối với tài sản của mình và yêu cầu người khác phải thực hiện một nghĩa vụ đem lại lợi ích vật chất cho mình

11 Nguyễn Ngọc Điện (2005), “Cần xây dựng lại khái niệm quyền tài sản trong luật dân sự”, Nghiên cứu lập pháp, Số 3(50), tr.16

12 Điều 181 BLDS năm 2005

13 Hoàng Thế Liên (2010), “Bình luận khoa học Bộ luật dân sự năm 2005, Tập 1”, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr.122

14 Điều 115 BLDS năm 2015

Xét theo ý nghĩa này thì quyền sở hữu (vật quyền) cũng là một loại tài sản15 Việc thay đổi này hoàn toàn phù hợp và cần thiết với thực tiễn Việc mở rộng phạm vi đối tượng của quyền được coi là tài sản mặc dù không có khả năng chuyển giao trong giao dịch dân sự còn tạo tiền đề để việc ghi nhận một số đối tượng có giá trị trong thực tiễn nhưng chưa được pháp luật thừa nhận bởi hạn chế trọng việc chuyển giao của nó như quyền đối với tài sản ảo trong internet16 Như vậy, điều 115 BLDS năm 2015 khẳng định quyền sử dụng đất là quyền tài sản và đây là điểm mới so với quy định điều 181 BLDS năm 2005 Thực ra việc BLDS năm 2015 coi quyền sử dụng đất là quyền tài sản không thực sự mới so với BLDS năm 2005 Bởi lẽ, Điều

322 BLDS năm 2005 quyền tài sản dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự đã liệt kê quyền sử dụng đất trong những quyền tài sản Cụ thể, Khoản 2 Điều 322 BLDS năm 2005 quy định: “Quyền sử dụng đất được dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự theo quy định của Bộ luật này và pháp luật về đất đai” Điểm mới của BLDS năm 2015 ở đây chính là đã ghi nhận một cách rõ ràng trong quy định chung chứ không phải ghi nhận trong một chế định cụ thể như BLDS năm 2005

Điều 4 Luật Đất Đai năm 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” Điều này thể hiện sự vận dụng sáng tạo, đúng đắn các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin về vấn đề đất đai vào hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam, sự nhận thức đúng đắn của Đảng ta, bởi đất đai

là tài sản cực kỳ quý báu, là một nguồn lực nội sinh quan trọng để phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam hiện nay Khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân sẽ bảo đảm cho thành phần kinh tế nhà nước giữ được vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân, trên cơ sở đó giữ được định hướng XHCN Đất đai thuộc sở hữu toàn dân tạo khoản thu cho ngân sách nhà nước thông qua việc thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, các loại thuế liên quan đến đất đai và các loại phí, lệ

15 Đoàn Thị Ngọc Hải (2018), “Chế định tài sản và quyền sở hữu trong pháp luật dân sự Việt Nam”, Cổng thong tin điện tử Bộ Tư pháp, [https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao- doi.aspx?ItemID=2361], (truy cập ngày 22/11/2019)

16 Đỗ Văn Đại (2016), “Bình luận khoa học những điểm mới của Bộ luật dân sự năm 2015”, Nxb Hồng Đức- Hội luật gia Việt Nam, tr.126

phí quản lý và sử dụng đất, tạo điều kiện thuận lợi cho các ngành, các thành phần kinh tế và các vùng kinh tế phát triển, tạo cơ sở điều tiết, phân phối thu nhập, bảo đảm sự vận hành của nền kinh tế17 Do hình thức sở hữu toàn dân đối với đất đai, do

đó chủ thể được nhà nước trao quyền sử dụng đất là chủ thể tư và chủ thể công (các

cơ quan nhà nước, các doanh nghiệp nhà nước, cộng đồng dân cư) Những chủ thể được nhà nước trao quyền sử dụng đất gọi là người sử dụng đất Về kỹ thuật lập pháp, trao quyền sử dụng đất chưa được định nghĩa trong các văn bản của pháp luật Việt Nam Luật Đất Đai năm 2003 và năm 2013 chỉ liệt kê ba hình thức trao quyền

sử dụng đất đó là giao quyền sử dụng đất, cho thuê quyền sử dụng đất và công nhận quyền sử dụng đất Theo TS Ninh Thị Hiền thì trao quyền sử dụng đất được hiểu là việc nhà nước thông qua một giao dịch cho người sử dụng đất một quyền tài sản đối với một diện tích đất trong một thời hạn và điều sử dụng đất nhất định để thu về một lợi ích nhất định18 Theo quy định của Luật Đất Đai năm 2013 thì người sử dụng đất bao gồm19:

i “Tổ chức trong nước gồm cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức sự nghiệp công lập và tổ chức khác theo quy định của pháp luật về dân sự (sau đây gọi chung là tổ chức)

ii Hộ gia đình, cá nhân trong nước (sau đây gọi chung là hộ gia đình, cá nhân);

iii Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ;

17 Nguyễn Quang Tuyến (2018), “Pháp luật đất đai Việt Nam từ năm 1945 đến nay”, Nxb Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, tr.78

18 Ninh Thị Hiền (2018), “Pháp luật về trao quyền sử dụng đất từ nhà nước cho các chủ thể kinh doanh bất động sản tại Việt Nam”, Nxb Chính trị Quốc gia, tr.105

19 Điều 5 Luật đất đai năm 2013

iv Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và cơ sở khác của tôn giáo;

v Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ;

vi Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về quốc tịch

vii Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài gồm doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp Việt Nam mà nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần, sáp nhập, mua lại theo quy định của pháp luật về đầu tư.”

Luật Đất Đai năm 2013 quy định các hình thức trao quyền sử dụng đất của nhà nước cho người sử dụng cụ thể:

Thứ nhất, giao đất là việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất để trao

quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất20 Khi được nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất thì người sử dụng đất phải trả tiền sử dụng đất cho nhà nước đất cho nhà nước Thời hạn nhà nước trao quyền sử dụng đất cho các nhà đầu

tư là 50 hoặc 70 năm

Thứ hai, cho thuê đất là việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất

cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất21 Nhà đầu tư có thể lựa chọn hình thức thuê trả tiền đất hàng năm hoặc trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê Thời hạn thuê đất cho các nhà đầu tư là 50 hoặc 70 năm

20 Khoản 7 Điều 3 Luật đất đai năm 2013

21 Khoản 8 Điều 3 Luật đất đai năm 2013

Sự phân biệt này dựa vào hình thức pháp lý: giao đất được tiến hành thông qua quyết định hành chính, còn thuê đất thông qua hợp đồng Người sử dụng đất dưới hình thức giao đất có thu tiền hoặc thuê đất mà tiền thuê đã nộp một lần cho cả thời gian thuê thì được quyền chuyển quyền sử dụng đất (Điều 174 Luật Đất Đai năm 2013)

Thứ ba, Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất là việc Nhà nước trao quyền

sử dụng đất cho người đang sử dụng đất ổn định mà không có nguồn gốc được nhà nước giao đất, cho thuê đất thông qua việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu đối với thửa đất xác định Khi nhà nước công nhận quyền sử dụng đất thì người sử dụng đất phải nộp tiền sử dụng đất Thời hạn công nhận quyền sử dụng đất từ 50 đến 70 năm 22

Trải qua bốn lần sửa đổi Luật Đất Đai, quyền sử dụng đất tuy chưa đạt tới sở hữu tư nhân tuyệt đối, song đã trở thành một quyền tài sản quan trọng Theo TS Phạm Duy Nghĩa, ngoại trừ người thuê đất trả tiền thuê hằng năm, người sử dụng đất có thể có hàng chục quyền mang tính loại trừ, tức là các quyền tài sản tư23 : (1) Được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ; (2) Được hưởng hoa lợi, phụ thiêm; (3) Khiếu nại, tố cáo khi QSDĐ bị vi phạm; (4) Chuyển đổi; (5) Chuyển nhượng; (6) Cho thuê; (7) Cho thuê lại; (8) Thừa kế; (9) Tặng cho; (10) Thế chấp; (11) Bảo lãnh (đệ đương); (12) Góp vốn bằng QSDĐ; (13) Được bồi thường khi nhà nước thu hồi; (14) Được bảo hộ khi QSDĐ bị vi phạm

Theo tác giả xét khía cạnh nguồn lực kinh tế, quyền tài sản bao gồm quyền

sử dụng, quyền hưởng lợi ích từ các thực thể trong xã hội và của nhà nước24, thì quyền tài sản của người sử dụng đất bao gồm các nhóm quyền cơ bản như: (i) thực

22 Điều 25 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06 tháng 01 năm 2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các Thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai

23 Phạm Duy Nghĩa (2011), “Giáo trình Pháp luật đại cương”, NXB Công An Nhân Dân, tr.78

24 Nguyễn Văn Sửu (2010), “Đổi mới chính sách đất đai ở Việt Nam từ lý thuyến đến thực tiễn:, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 42

hiện các giao dịch quyền sử dụng đất, (ii) quyền bề mặt, (iii) quyền đối với tài sản gắn liền với đất, (iv) các nhóm quyền khác

Thứ nhất, quyền tài sản là thực hiện các giao dịch quyền sử dụng đất của

người sử dụng đất Quyền giao dịch QSDĐ của người SDĐ đã được thừa nhận từ LDĐ năm 1993 nhưng thuật ngữ giao dịch QSDĐ lại không được chính thức sử dụng và giải thích trong các quy định của pháp luật đất đai Luật Đất Đai năm 2003 luật đất đai đầu tiên có phần giải thích thuật ngữ đất đai nhưng cũng không đề cập

và giải thích về giao dịch QSDĐ Văn bản pháp luật đầu tiền chính thức sử dụng thuật ngữ này chính là Nghị định 181/2004/NĐ-CP ban hành ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai Tuy nhiên, “siêu nghị định” chỉ đề cập đến thuật ngữ giao dịch QSDĐ một lần tại Điều 184 mà không có giải thích gì thêm Luật Đất Đai năm 2013 cũng một lần duy nhất đề cập đến giao dịch về QSDĐ tại Khoản 6, Điều 12 nhưng việc đề cập chỉ mang tính “ngẫu nhiên” và cũng không có giải thích Nếu dựa vào các quy định chung về giao dịch dân sự theo BLDS năm

2014 thì có thể hiểu giao dịch QSDĐ là những hành vi pháp lý đơn phương hoặc theo thỏa thuận của chủ thể SDĐ với nhau hoặc với chủ thể khác phù hợp với quy định của pháp luật đất đai, theo đó xác lập thay đổi chấm dứt các quyền và nghĩa vụ nhất định với QSDĐ trong giao dịch25 Có thể nói giao dịch QSDĐ là một giao dịch tài sản, nó thể hiện mối quan hệ giữa người với người, trong đó đối tượng của quan

hệ là QSDĐ- một loại tài sản đặc biệt Thông qua các giao dịch này quyền sử dụng đất sẽ được lưu chuyển trên thị trường như các loại hàng hóa khác Cần lưu ý giao dịch QSDĐ không đồng nghĩa với chuyển quyền SDĐ khi thực hiện giao dịch đó không làm thay đổi chủ thể SDĐ Bằng chứng khi giải thích về chuyển QSDĐ thì Luật Đất Đai năm 2013 quan niệm: “Chuyển quyền sử dụng đất là việc chuyển giao quyền sử dụng đất từ người này sang người khác thông qua các hình thức chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử

25 Lưu Quốc Thái (2016), “Những vấn đề pháp lý về thị trường quyền sử dụng đất Việt Nam”, Nxb Hồng Đức, tr.144

dụng đất26 Định nghĩa này đã loại ra hai giao dịch cho thuê QSDĐ và thế chấp QSDĐ Theo pháp luật hiện hành thì người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất 27,

Thứ hai, Quyền bề mặt là khái niệm mới được quy định trong Bộ luật Dân sự

năm 2015 của Việt Nam, nhưng đối với các nước trên thế giới thì đây là khái niệm

không hề mới, được quy định từ rất lâu trong luật dân sự La Mã Theo cách hiểu

ban đầu thì “quyền bề mặt” là quyền sử dụng bề mặt đất để tạo lập các tài sản gắn liền với đất và một người có thể có quyền bề mặt bằng cách thỏa thuận với chủ sở hữu đất cho phép xây dựng công trình trên đó, bằng cách như vậy, người đó có được quyền bề mặt Họ phải thanh toán một chi phí hợp lý cho chủ đất theo thỏa thuận, đó là tiền thuê đất28 Theo quy định tại Điều 267 BLDS năm 2015 thì

“Quyền bề mặt là quyền của một chủ thể đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không

gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể

khác” Về quyền bề mặt, có thể hiểu như quyền sử dụng phần không gian trên bề

mặt bất động sản và phổ biến là đất đai để xây dựng các công trình dân dụng hoặc công nghiệp… và sử dụng cả phần phía trên và phía dưới mặt đất Quyền bề mặt

có hiệu lực từ thời điểm bên có quyền sử dụng đất chuyển giao mặt đất, mặt nước, khoảng không trên mặt đất, mặt nước và lòng đất cho chủ thể có quyền bề mặt (trừ trường hợp có thỏa thuận khác hoặc luật có liên quan có quy định khác) Quyền bề mặt có hiệu lực đối với mọi cá nhân, pháp nhân, trừ trường hợp luật liên quan có quy định khác29 Chủ thể của quyền bề mặt có quyền khai thác sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất thuộc QSDĐ của người khác để xây dựng và canh tác Chủ thể của quyền bề mặt có quyền sở hữu đối

26 Khoản 10, Điều 3 Luật đất đai năm 2013

27 Khoản 1, Điều 167 Luật đất đai năm 2013

28 Bùi Ai Giôn (2017), “Quyền bề mặt theo quy định của Bộ luật Dân sự 2015”, Tạp chí Luật sư Việt Nam, Số 10 (43), tr 5 - 9

29 Phùng Trung Tập (2016), “ Về quyền hưởng dụng và quyền bề mặt”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Số 15 (319), tr 40 - 46

với tài sản được tạo lập Khi quyền bề mặt chấm dứt, chủ thể của quyền bề mặt phải trả lại mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước, trong lòng đất cho chủ thể có QSDĐ Trường hợp chủ thể quyền bề mặt không xử lý tài sản trước khi quyền bề mặt đó chấm dứt thì quyền sở hữu tài sản đó thuộc về chủ thể có QSDĐ kể từ thời điểm quyền bề mặt chấm dứt

Thứ ba, quyền đối với tài sản gắn liền với đất Theo quy định của pháp luật

hiện hành thì tài sản gắn liền với đất bao gồm nhà, công trình xây dựng và tài sản gắn liền khác gắn liền với nhà công trình xây dựng đó Những tài sản này phải liên quan chặt chẽ đến đất đai, nhà, công trình xây dựng và không thể tách rời Nhưng lều tạm, giàn giáo, cây trồng ngắn ngày không thường xuyên gắn liền với đất do vậy chúng không phải là bất động sản 30 Nhà là bất động sản phổ biến và được điều chỉnh bởi khung pháp lý hoàn chỉnh, nhà theo nghĩa thông thường được xây dựng chủ yếu là đáp ứng nhà cầu ở và sinh hoạt của con người là đây chính là đối tượng điều chỉnh của Luật nhà ở năm 2014 Theo đó nhà ở được hiểu là công trình xây dựng với mục đích để ở và phục vụ cho nhà cầu của hộ các nhân gia đình31 Tuy nhiên, ngoài nhà ở thì nhà còn có thể được xây dựng để thực hiện các mục đích khác như cho thuê, kinh doanh, thương mại điển hình là các loại condotel, officete Condotel là sự kết hợp giữa căn hộ chung cư và khách sạn Không giống như khách sạn, mỗi căn hộ trong Condotel được bán riêng lẻ như những căn hộ chung cư 32 Theo đó, Condotel một loại hình khách sạn được xây dựng theo kết cấu của căn hộ chung cư chứ không phải là việc sử dụng hỗn hợp hai mục đích khách sạn và căn hộ chung cư Các dự án condotel hiện được đầu tư xây dựng tập trung tại các đô thị du

lịch, ven biển và được quản lý, vận hành, khai thác với chức năng chính là khách sạn (lưu trú ngắn hạn và không hình thành đơn vị ở)33 Trong thời hạn sử hữu, chủ

sở hữu các sản gắn liền với đất được thực hiện các quyền cơ bản như: quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất; thế chấp, góp vốn bằng tài sản gắn liền với đất34 Tùy theo từng hình thức sở hữu tài sản mà chủ sở hữu được thực hiện các quyền khác nhau

Ví dụ đối với nhà ở thì chủ sở hữu thực hiện các quyền cơ bản như: Bán, chuyển nhượng hợp đồng mua bán, cho thuê, cho thuê mua, tặng cho, đổi, để thừa kế, thế chấp, góp vốn, cho mượn, cho ở nhờ, ủy quyền quản lý nhà ở35

Thứ tư, các nhóm quyền tài sản khác phát sinh trong những trường hợp mang

tính chất đặc thù, và với chủ thể sử dụng đất nhất định Trong nhóm quyền tài sản này có thể đề cập được bồi thường về đất khi nhà nước thu hồi đất ở Trong trường hợp bị thu hồi đất ở, quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất trực tiếp bị xâm hại Họ không chỉ mất quyền sử dụng đất ở mà còn buộc phải di chuyển chỗ ở Đời sống của họ bị ảnh hưởng rất lớn Để giúp họ vượt qua khó khăn, ổn định đời sống thì nhà nước phải thực hiện việc bồi thường Hơn nữa, xét về phương diện lý luận, thiệt hại về lợi ích của người sử dụng đất là hậu quả phát sinh trực tiếp từ hành

vi thu hồi đất của nhà nước gây ra Vì vậy, nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho họ Trong điều kiện kinh tế thị trường, quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt Do đó, khi nhà nước thu hồi đất ở của người

sử dụng đất để sử dụng vào bất kể mục đích gì mà làm phương hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ thì Nhà nước phải có bổn phận và nghĩa vụ bồi thường36 Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất

33 Ngô Trung Hòa (2018), “Phát triển và quản lý condotel - cơ sở pháp lý và thực tiễn”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Số 13 (365), tr 47 - 51

34 Khoản 4, Điều 95 Luật đất đai năm 2013

35 Điều 10 Luật nhà ở năm 2014

36 Cao Đình Lành (2018), “Thực thi pháp luật bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Số 5 (314), tr 35 – 40

bị thu hồi cho người sử dụng đất37 Đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất bao giờ cũng gắn với một sự kiện pháp lý là Nhà nước ra quyết định thu hồi đất38

1.2 Tác động của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến quyền tài sản của người sử dụng đất

1.2.1 Tác động tích cực của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến quyền tài sản của người sử dụng đất

Thứ nhất, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất làm tăng giá trị quyền sử dụng

đất Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất sản xuất nông nghiệp sang đất đô thị đang là xu thế không thể cưỡng lại được39 Theo TS Phạm Thu Thủy thì chuyển mục đích sử dụng đất là việc thay đổi mục đích sử dụng đất từ mục đích này sang mục đích khác, hay nói cách khác thay đổi công dụng của từng loại đất cho phù hợp với nhu cầu và thực tiễn sử dụng đất, nhằm đáp ứng quyền lợi của người sử dụng đất, của Nhà nước và toàn xã hội 40 Theo đó, Luật Đất Đai cho phép người sử dụng đất được chuyển mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp và

từ đất phi nông nghiệp không phải là đất ở sang đất ở41 Căn cứ để cơ quan quản lý nhà nước đất đai có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất dựa vào kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt42 Như vậy, việc chuyển mục đích sử dụng đất bên cạnh nhu cầu của người sử dụng đất còn phải căn cứ vào việc quyết định mục đích sử dụng đất của nhà nước thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định Điều 14 của

37 Khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013

38 Điều 53 Hiến pháp năm 2013

39 Phạm Thị Huyên (2015), “ tldd”, tr.27

40 Trần Quang Huy (2017), “Bình luận chế định quản lý nhà nước về đất đai trong Luật Đất đai 2013 “, Nxb Tư pháp, tr.81

41 Điều 57 của Luật Đất đai năm 2013

42 52 của Luật Đất đai năm 2013

Luật Đất Đai năm 2013 khẳng định: “Nhà nước quyết định mục đích sử dụng đất thông qua quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất” Như vậy thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, giá trị quyền sử dụng đất sẽ được gia tăng nếu người sử dụng đất thực hiện việc chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp và từ đất phi nông nghiệp không phải là đất ở sang đất ở Đất ở là loại đất có giá trị cao nhất hiện nay, cả theo quy định của pháp luật lẫn thực tế giao dịch Điều này xuất phát từ sự chênh lệch quá lớn giữa cung và cầu, đặc biệt đối với các khu vực đô thị Do đó, giá trị giao dịch về nhà ở, QSDĐ ở thường lớn hơn nhiều so với giá trị giao dịch các loại BĐS khác43 Đồng thời, việc chuyển mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp và từ đất phi nông nghiệp không phải là đất ở sang đất ở thì người sử dụng đất được sử dụng với thời hạn ổn định và lâu dài, tạo điều kiện cho các chủ thể có đất được sử dụng với thời hạn dài nhất, điều đó cũng có nghĩa là lợi ích của người sử dụng đất luôn được chú trọng trọng quá trình sử dụng44;

Thứ hai, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là căn cứ để người sử dụng đất

thực hiện việc khai thác quyền sử dụng đất Nhìn từ góc độ luật tài sản, Quyền SDĐ được hiểu là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất đai Tuy nhiên, đất đai là nguồn tài nguyên quý giá, giá trị sử dụng cao mà lại không thể sinh sôi nảy nở nên những quy định về QSDĐ đai thường có những quy định riêng biệt mang tính chặt chẽ hơn so với những loại tài sản còn lại45 Nghiên cứu so sánh, pháp luật các nước phát triển quy định, người sử dụng đất được thực hiện các hoạt động xây dựng, khai thác đối với vùng không gian trên và dưới mặt đất, bao gồm quyền chuyển đổi mục đích sử dụng và cường độ, mật độ xây dựng đất đai 46 Quyền khai thác, phát triển trên một mảnh đất có thể được phân thành hai dạng

43 Lưu Quốc Thái (2016), “tldd”, tr.58

quyền nhánh, một là quyền khai thác-xây dựng không gian trên và dưới mặt đất hai

là quyền hưởng lợi từ quá trình phát triển đất47 Về nguyên tắc, vấn đề quy hoạch và điều hành lập kế hoạch sử dụng đất là hoạt động diễn ra ở mọi quốc gia trên thế giới

vì đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt Mọi nhà nước đều có yêu cầu lập quy hoạch

sử dụng đất sao cho sử dụng đất phải đem lại hiệu quả cao nhất Quy hoạch sử dụng đất chính là việc khoanh định các vùng đất để sử dụng vào nhiều mục đích sản xuất kinh doanh, phục vụ đời sống, phát triển kinh tế và bảo vệ tổ quốc Các quy hoạch

và kế hoạch sử dụng đất có thể được cơ quan nhà nước có thẩm quyền điều chỉnh trong từng thời gian và địa điểm khác nhau Việc điều chỉnh quy hoạch nhằm mục đích phục vụ cho chương trình phát triển kinh tế xã hội48 Thực tiễn cho thấy, giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng, cấp giấy

phép xây dựng là hai lĩnh vực có liên quan chặt chẽ với nhau49

1.2.2 Tác động tiêu cực của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến quyền tài sản của người sử dụng đất

1.2.2.1 Tác động đến giá trị quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp của Nhà nước về quản lý và tổ chức sử dụng đất hợp lý, hiệu quả thông qua việc bố trí, phân

bổ đất đai cho các mục đích sử dụng Các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một bộ phận quan trọng của ngành luật đất đai, là công cụ pháp lý quan trọng

để quản lý và sử dụng đất có hiệu quả50 Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện quy hoạch,

kế hoạch sử dụng đất vẫn còn nhiều tồn tại, bất cập như việc điều chỉnh quy hoạch

sử dụng đất sai mục đích, kém hiệu quả, vi phạm pháp luật còn xảy ra một số nơi51

47 Sang Jin 2013 The Feature of the Land Development Right and the Institutional Plight

of Urban Planning in Transitional China Modern Urban Research: 38-44

Đặc biệt, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã tác động tiêu cực đến giá trị quyền sử

dụng đất và tài sản gắn liền với đất trong trường hợp thu hồi đất Điều 16 Luật Đất

Đai năm 2013 có nêu rõ các trường hợp nhà nước quyết định thu hồi đất như sau: (i)

thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; (ii) thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; (iii) thu hồi đất

do chấm dứt việc SDĐ theo pháp luật, do tự nguyện trả lại đất, hay vì có nguy cơ đe dọa tính mạng con người Việc thu hồi đất phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt Trong điều kiện kinh tế thị trường, QSDĐ được coi như là một tài sản, một loại hàng hóa đặc biệt Việc chuyển giao đất từ nhà nước đến người sử dụng đất thông qua các hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất có thể coi là một loại “giao dịch” - thực chất nó là quan hệ của thị trường đất đai sơ cấp - mà ở đó, người sử dụng đất phải trả tiền cho nhà nước mới được sử dụng đất Khi nhà nước thu hồi đất từ người sử dụng đất thì bản chất “tài sản”, “hàng hóa” của QSDĐ cũng không thay đổi Đây là

lý do tại sao mà Luật Đất Đai có chế định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất52 Tuy nhiên, từ Luật Đất Đai 2003 đến nay, giá đất tính tiền bồi thường đều là giá của Nhà nước, dù cơ chế hình thành có khác nhau qua từng giai đoạn Xu hướng phổ biến là cơ quan nhà nước sẽ quyết định mức giá bồi thường thấp hơn giá thị trường thực sự Hậu quả là lợi ích của người bị thu hồi đất khó mà được đảm bảo sòng phẳng53 Do đó, giá trị quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất sẽ bị sụt

giảm so với giá trị thị trường nếu “rơi” vào trường hợp bị thu hồi đất Ví dụ, theo

nhận định của Tòa án nhân dân TP Hồ Chí Minh tại bản án số 232/2018/HC-PT thì :“Do đất của ông bị ảnh hưởng bởi một dự án mở rộng đường Rừng Sác, Ủy ban Nhân dân huyện Cần Giờ đã ban hành Quyết định số 310/QĐ-UBND ngày 07/02/2007 phê duyệt kinh phí bồi thường, hỗ trợ số tiền 1.477.849 đồng và Quyết

52 Lưu Quốc Thái (2012), “Chế định thu hồi đất và vấn đề đảm bảo quyền tài sản của người

sử dụng đất”, Tạp chí Khoa học pháp lý, Số 03 (70), tr.57-63

53 Lưu Quốc Thái (2015), “Bản chất, vai trò của hoạt động thu hồi đất trong điều kiện kinh

tế thị trường Nghiên cứu Lập pháp, Viện nghiên cứu Lập pháp, 2015, Số 14 (294), tr 19-24;38

định số 536/QĐ-UBND ngày 10/4/2007 thu hồi 6.575m2 đất của hộ gia đình ông Việc Ủy ban nhân dân huyện Cần Giờ căn cứ Phương án số 414/PABT ngày 11/6/2004 áp dụng đơn giá theo Quyết định của Ủy ban nhân dân Thành phố để tính bồi thường, hỗ trợ đã vi phạm Khoản 2 Điều 42 Luật đất đai năm 2013, làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của gia đình ông bởi lẽ đơn giá năm 1995 không thể áp dụng cho việc bồi thường năm 2007 Căn cứ Điều 15 Quyết định số 31/2003/QĐ-UB ngày 10/3/2003 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh quy định tạm thời về trình tự, thủ tục tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ thiệt hại

và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thì Phương án bồi thường số 414 của Hội đồng bồi thường đã hết hiệu lực áp dụng Đồng thời, ra quyết định bồi thường trước khi có quyết định thu hồi đất là trái với quy định pháp luật54”

1.2.2.2 Tác động đến quyền giao dịch quyền sử dụng đất

Thực tế không thể phủ nhận là quy hoạch sử dụng đất của chúng ta hiện nay chất lượng thấp, không có tính khả thi, hiệu quả thấp, tức quy hoạch sau khi được tổ chức xây dựng với rất nhiều chi phí nhưng nó lại không được thực hiện, vấn đề quy hoạch “treo”, đang trở thành vấn đề nóng của xã hội 55.Theo thống kê của Sở Tài nguyên và Môi trường, tính đến năm 2019 TP Hồ Chí Minh còn khoảng 547 dự án treo với tổng diện tích hơn 20.000 ha Có thể nêu các siêu dự án như: dự án khu đô thị Bình Quới - Thanh Ða (quận Bình Thạnh) rộng 426 ha với tổng cộng hơn 3.000

hộ dân sinh sống bị treo 26 năm; dự án Công viên Sài Gòn Safari (huyện Củ Chi) rộng 485 ha với hơn 700 hộ dân bị ảnh hưởng treo từ năm 2004; dự án khu đô thị Sing - Việt (huyện Bình Chánh) rộng 331ha với 571 hộ dân bị ảnh hưởng, di dời treo từ năm 1997; dự án khu đô thị Ðại học Quốc tế (huyện Hóc Môn) rộng hơn 900

54 Bản án số 232/2018/HC-PT ngày 08/202/2018 của Tòa án nhân dân TP Hồ Chí Minh về việc khiếu kiện hành chính về thu hồi, bồi thường và hỗ trợ

55 Lê Thị Phúc (2008), “Pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.91

ha treo gần 20 năm56 Mặc dù, Luật đất đai năm 2013 đã quy định: “Diện tích đất ghi trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được công bố phải thu hồi để thực hiện dự án hoặc phải chuyển mục đích sử dụng đất mà sau 03 năm chưa

có quyết định thu hồi đất hoặc chưa được phép chuyển mục đích sử dụng đất thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt kế hoạch sử dụng đất phải điều chỉnh, hủy

bỏ và phải công bố việc điều chỉnh, hủy bỏ việc thu hồi hoặc chuyển mục đích đối với phần diện tích đất ghi trong kế hoạch sử dụng đất57” Hệ quả của các tình trạng quy hoạch treo, điều chỉnh quy hoạch các dự án nhiều lần không chỉ ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân trong vùng quy hoạch, mà còn gia tăng áp lực về hạ tầng, cảnh quan đô thị58 Việc thực tế xuất hiện các xuất hiện rất nhiều rất nhiều quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất “treo”, thiếu tính khả thi đã hạn chế việc thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất của người sử dụng đất Theo quy định của Luật Đất Đai năm 2013 thì người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất59 Mặc dù, Khoản 3, Điều 49 Luật Đất Đai năm 2013 quy định: “Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt kế hoạch sử dụng đất không điều chỉnh, hủy bỏ hoặc có điều chỉnh, hủy bỏ nhưng không công bố việc điều chỉnh, hủy bỏ thì người sử dụng đất không bị hạn chế về quyền theo quy định tại khoản 2 Điều này” Tuy nhiên, thực tế người sử dụng đất gặp khó khăn trong việc thực hiện các hoạt động “chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất” Thực tiễn xảy ra trường hợp, diện tích đất ghi trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp đã được công bố phải thu hồi để thực hiện dự án, tuy nhiên quá thời hạn trên cơ quan quản

lý nhà nước vẫn chưa thực hiện việc điều chỉnh, hủy bỏ và phải công bố việc điều chỉnh, hủy bỏ việc thu hồi với phần diện tích đất ghi trong kế hoạch sử dụng đất,

56 Trần Kháng (2019), “Quy hoạch treo, dự án treo hiện hình từ Bắc vào Nam”, vn/money/news/bài-3-quy-hoạch-treo-dự-án-treo-‘hiện-hình’-từ-bắc-vào-nam/ar-AABWX2b], truy cập ngày 2/1/2020

[www.msn.com/vi-57 Khoản 3, Điều 49 Luật đất đai năm 2013

58 Phạm Thị Huyên (2015), “ tldd”, tr.30

59 Khoản 1, Điều 167 Luật đất đai năm 2013

dẫn đến các tổ chức cá nhân có nhu cầu nhận chuyển nhượng, thế chấp hoặc góp vốn bằng quyền quyền sử dụng đất đối với với phần diện tích đất ghi trong kế hoạch

sử dụng đất có tâm lý “ái ngại” trong việc thực hiện các giao dịch với người sử dụng đất, bởi có nguy cơ xuất hiện các rủi ro tiềm ẩn

1.2.2.3 Tác động đến việc sử dụng đất của người sử dụng đất

Hiện nay, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được điều chỉnh bởi Luật Đất Đai năm 2013, quy hoạch đô thị được điều chỉnh bởi Luật quy hoạch đô thị năm 2009, còn quy hoạch điểm dân cư nông thôn được điều chỉnh bởi Luật xây dựng năm

2003, sửa đổi bổ sung năm 2009 Từ ngày 1/1/2015 quy hoạch xây dựng nông thôn bao gồm quy hoạch chung xây dựng xã và quy hoạch chi tiết xây dựng điểm dân cư nông thôn được điều chỉnh bởi Luật xây dựng năm 2014 thay thế Luật xây dựng năm 2003 sửa đổi bổ sung năm 2009 Kế hoạch sử dụng đất nói chung là việc phân chia quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong quy hoạch sử dụng đất Kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm; kỳ sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh và

kỳ quy hoạch sử dụng đất quốc phòng an ninh là 05 năm Riêng kỳ sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm60 Theo Luật Đất Đai năm 2013, kế hoạch sử dụng đất có vai trò hết sức quan trọng Đây không chỉ là cơ sở để xác định vị trí, diện tích đất phải thu hồi nhằm thực hiện các dự án công ích, phát triển kinh tế xã hội mà còn xác định các diện tích cần chuyển mục đích sử dụng Hơn nữa, thời hạn công bố và thực hiện kế hoạch sử dụng đất cũng là căn cứ để xác định quyền và nghĩa vụ pháp lý của người dân có đất rơi vào quy hoạch61 Trường hợp người sử dụng đất có đất được quy hoạch sẽ bị có những “hạn chế” nhất định khi thực hiện quyền hưởng dụng trên đất Để theo kịp với những biến đổi nhanh chóng của thị trường BĐS, cũng là góp phần làm cho QSDĐ có nội dung tương tự như quyền tài sản các nước khác, pháp luật đã bổ sung thêm quyền hưởng dụng được tách ra từ quyền sở hữu

60 Điều 3 & 37 Luật đất đai năm 2013

61 Phan Trung Hiền (2018), “Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (Cập nhật Luật Đất đai (hiện hành) và các văn bản hướng dẫn thi hành mới nhất)”, Nxb Chính trị Quốc gia - Sự thật, tr.28

đất đai62 Luật Việt Nam thừa nhận rằng quyền hưởng dụng là quyền được thực hiện trực tiếp trên tài sản Cụ thể, người có quyền hưởng dụng có quyền trực tiếp khai thác năng lực sinh lợi của tài sản (trực canh trên đất, tự mình ở trong nhà hoặc cho thuê nhà), cũng có quyền cho thuê khoán đối với tài sản63 Nếu, người sử dụng đất

có đất được quy hoạch vì việc thực hiện các hoạt động khai thác, hưởng lợi từ đất gặp nhiều khó khăn Theo quy định của Luật xây dựng năm 2014 thì điều kiện cấp giấy phép xây dựng đối với công trình trong đô thị phải phù hợp với mục đích sử dụng đất theo quy hoạch sử dụng đất được phê duyệt64 Như vậy, người sử dụng đất

là tổ chức, cá nhân thuộc khu vực có quy hoạch được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, công bố nhưng chưa thực hiện và chưa có quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, thì được xét cấp giấy phép xây dựng có thời hạn65[Giấy phép xây dựng có thời hạn là giấy phép xây dựng cấp cho xây dựng công trình, nhà ở riêng lẻ được sử dụng trong thời hạn nhất định theo kế hoạch thực hiện quy hoạch xây dựng (Khoản 18, Điều 3 Luật Xây dựng năm 2014)] Đồng thời, người sử dụng đất không nhận được khoản bồi thường, hỗ trợ các công trình gắn liền với đất khi thực hiện quy hoạch Theo đó, Khoản 1, Điều 94 Luật xây dựng năm 2014 quy định: “Chủ đầu tư cam kết tự phá dỡ công trình khi hết thời hạn tồn tại được ghi trong giấy phép xây dựng có thời hạn, nếu không tự phá dỡ thì bị cưỡng chế và chịu mọi chi phí cho việc cưỡng chế phá dỡ

62 Ninh Thị Hiền (2018), “tldd”, tr.63

63 Nguyễn Ngọc Điện (2017), “Những điểm mới về quyền sở hữu và các quyền khác đối với tài sản trong Bộ luật Dân sự 2015 “, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Số 07 (335), tr 8 - 19

64 Khoản 2 Điều 91 Luật xây dựng năm 2014

65 Quyết định 26/2017/QĐ-UBND Quy định một số nội dung về cấp Giấy phép xây dựng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh

1.3 Khái niệm, vai trò của việc bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

1.3.1 Khái niệm việc bảo đảm quyền tài sản của người sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Quyền tài sản là một trong các quyền cơ bản, quan trọng nhất của công dân, nên pháp luật của bất kỳ quốc gia nào cũng đều có những quy định để bảo vệ quyền tài sản Điều 163 BLDS năm 2015 quy định: “Không ai có thể bị hạn chế, bị tước đoạt trái luật quyền sở hữu, quyền khác đối với tài sản ” Theo lý luận truyền thống của luật dân sự thì bảo vệ quyền tài sản được hiểu là những biện pháp trong khuôn khổ pháp luật tác động đến hành vi xử sự của con người, nhằm phòng ngừa, ngăn chặn những hành vi xâm hại đến quyền tài sản, khắc phục những thiệt hại vật chất cho chủ sở hữu Còn phương thức bảo vệ quyền quyền tài sản là cách thức mà nhà nước và chủ sở hữu sử dụng để bảo vệ chủ sở hữu khỏi những hành vi xâm hại đến quyền tài sản, khắc phục những thiệt hại vật chất cho chủ sở hữu Quyền quyền tài sản được bảo vệ bằng các biện pháp hình sự, hành chính hay dân sự66 Trong thực tế

sự xâm phạm đến quyền tài sản rất đa dạng và phong phú bởi vậy pháp luật đã quy định nhiều biện pháp để chủ sở hữu quyền tài sản có thể lựa chọn các biện pháp khác nhau để bảo vệ mình67 Như vậy, bảo vệ quyền tài sản được hiểu là cách thức nhà nước trao cho cá nhân, tổ chức tự mình hoặc thông qua người khác đảm bảo quyền tài sản thực sự tồn tại và được thực thi trong thực tế Bảo vệ quyền tài sản là

sự ghi nhận của nhà nước các biện pháp, cách thức mà chủ thể quyền sở hữu sử dụng để chống lại các hành vi có nguy cơ hoặc đã xâm phạm đến các quyền năng của mình68 Như đã đề cập, quyền sử dụng đất là quyền tài sản thuộc sở hữu của tổ

66 Nguyễn Hữu Huyên (2009), “Bảo vệ quyền sở hữu - nhìn từ góc độ luật so sánh”, Cồng thông tin điện tử

Bộ Tư Pháp, [https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=1193] (truy cập ngày 22/11/2019)

67 Hoàng Thế Liên (2010), “Bình luận khoa học Bộ luật dân sự năm 2005, Tập 1”, Nxb Chính trị Quốc gia, tr.592

68 Tống Thị Hường (2014), “Bảo vệ quyền sở hữu theo pháp luật dân sự Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.06

chức, hộ gia đình, cá nhân phát sinh trên cơ sở quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc từ các giao dịch nhận chuyển quyền sử dụng đất Việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt quyền sử dụng đất phải tuân thủ các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định69 Như vậy, với

tư cách là chủ sở hữu quyền sử dụng đất, người sử dụng đất được thực hiện các biện pháp để bảo vệ tài sản theo luật định Thực tiễn cho thấy các hành vi xâm phạm đến quyền lợi của người sử dụng đất xuất phát từ nhiều chủ thể khác nhau, và các

nguyên nhân khác nhau.Trong nền kinh tế thị trường, có thể thấy “tham nhũng trong quản lý đất đai” là tác nhân chủ yếu vi xâm phạm đến quyền lợi của người sử dụng đất Qua công tác thanh tra, kiểm tra và dựa theo kết quả của công tác điều tra

xã hội học do một số tổ chức quốc tế đã tiến hành, cho thấy tham nhũng trong việc quy hoạch sử dụng đất, thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất và tính toán bồi thường,

hỗ trợ, tái định cư được diễn ra phổ biến với nhiều hình thức khác nhau Ví dụ, các nhà đầu tư cấu kết với cán bộ quản lý về đất đai để mua một diện tích lớn đất nông nghiệp Sau đó, họ tác động với cấp có thẩm quyền để sửa quy hoạch, chuyển diện tích này thành đất phi nông nghiệp với sự chênh lệch về giá trị một cách vô cùng lớn70 Với tư cách là nội dung quan trọng của hoạt động quản lý nhà nước về đất đai [là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện trên thực tế các chính sách nhà nước về lĩnh vực đất đai71], quy hoạch kế hoạch sử dụng đất là quyền đại diện của chủ sở hữu toàn dân về đất đai do Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện Hoạt động quản lý quy hoạch kế hoạch sử dụng đất

do các cơ quan quản lý đất đai bao gồm Chính phủ, UBND các cấp và cơ quan quản

lý đất đai có thẩm quyền riêng thực hiện Trong quá trình tạo lập, ban hành hoặc

69 Hồ Quang Huy (2017), “Suy nghĩ về khái niệm quyền sử dụng đất của Việt Nam”, Cồng thông tin điện tử

Bộ Tư Pháp, [https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2168] (truy cập ngày 22/11/2019)

70 http://tks.edu.vn/thong-tin-khoa-hoc/chi-tiet/119/633, truy cập ngày 22/12/2019

71 Trần Quang Huy (2017), “tldd”, tr.14

thực hiện hoạt động quản lý quy hoạch kế hoạch sử dụng đất có thể xuất hiện các

“lợi ích nhóm” thực hiện các hoạt động mang tính chất “tư lợi” nhằm làm sai lệch, biến đổi quy hoạch kế hoạch sử dụng đất gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng Theo TS Ninh Thị Hiền thì lợi ích nhóm tức là lợi ích của một nhóm người nào đó liên kết với nhau để trục lợi, vơ vét của chung của nhà nước và tập thể để mưu lợi cho lợi ích mình gắn kết Hay nói cách khác, lợi ích nhóm là lợi ích của nhóm người móc nối với nhau, thông đồng với nhau để lách luật, làm những điều phi pháp để trục lợi, xâm phạm đến lợi ích nhà nước, tập thể

và cá nhân Để đạt được lợi ích nhóm, con người lợi dụng các sở hở, lợi dụng quyền lực quan hệ để móc nối kiếm lợi Trong lĩnh vực đất đai, lợi ích nhóm trước hết là

sự câu kết của những cán bộ đương chức thoái hóa biến chất, với những kẻ lợi dụng người này để có được chính sách có lợi72 Trong khoa học pháp lý, các giao dịch mang tính chất tư lợi là các giao dịch mà trong đó có thể sẽ chứa đựng các khả năng xung đột về quyền lợi Ở những giao dịch này, quyền lợi của nhà nước, và tập thể của một số cá nhân có nguy cơ bị xâm hại do các thủ thể thiết lập với những người liên quan Những người liên quan này trực tiếp có quyền quyết định thiết lập các giao dịch hoặc có thể ảnh hưởng trực tiếp đến việc quyết định đó nên họ có khả năng thu lợi riêng cho các cá nhân từ việc thực hiện các giao dịch đã thiết lập nếu như không có sự kiểm soát73 Theo báo cáo đất đai với tổng kết sơ bộ năm 2020 của

60 tỉnh thành cả nước thì đã phát hiện 190.000 trường hợp vi phạm về diện tích đất

là 8.000 ha, trong đó sai phạm phổ biến là bán đất trái phép, cấp đất, giao đất trái thẩm quyền Các sai phạm trong quy hoạch đất đai như việc lập quy hoạch các KCN, KCX, làng nghề vào các vùng dân cư tập trung, sử dụng toàn bộ diện tích đất nông nghiệp; quy hoạch đô thị sinh thái nhưng lại bỏ dở dang Ngoài ra có nhiều sai

72 Ninh Thị Hiền (2018), “tldd”, tr 51

73 Doãn Hồng Nhung, Phạm Tuấn Anh (2018), “Pháp luật về hạn chế giao dịch tư lợi trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất tại Việt Nam”, Nxb Tư pháp, tr.36