Luận văn thạc sĩ Kinh tế chính trị: Ngân sách nhà nước Việt Nam: thực trạng và giải pháp

Vì vậy, cần không ngừng hoàn thiện và nâng cao hiệu quả của chính sách và cơ chế quản lý ngân sách nhà nước không chỉ có ý nghĩa quan trọng trong việc bồi dưỡng và tập trung các nguồn th

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VA NHÂN VAN

Luận văn Thạc sĩ Khoa học Kinh tế

Người hướng dén khoa học: ‘TS Trinh Huy Quách

HÀ NỘI 1998

MỤC LỤC

TrangLỒI MỎ ĐẦU 3

CHƯNG I, NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CÓ TÍNH CHẤT LÝ

: LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG NỀN KINH TẾ 6

THỊ TRƯỜNG

1.1 Khái luận về ngân sách Nhà nuée 6

1.1.1 Đặc điểm của ngân sách Nhà nước trong nên kinh tế thị 6

trường.

1.1.2 Nội dung của ngân sách Nhà nước 1

1.1.3 Quy mô ngân sách Nhà nước 19

1.1.4 Co cấu ngân sách Nha nước ae

1.2 Chính sách ngân sách Nhà nước (chính sách tài khoá) 24 1.2.1 Định nghĩa và cách phân loại 24

I.2.2 Mục tiêu của chính sách ngân sách Nhà nước 28 1.2.3 Công cụ của chính sách ngân sách Nhà nước 30

CHƯỜNG 2 THỰC TRANG CUA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

VIỆT NAM VÀ CHÍNH SÁCH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 39

2.1 Hé thong ngân sách Nhà nước Việt Nam qua các giai — 39

đoạn phát triên.

2.1.1 Ngân sách Nhà nước trước thời kỳ đổi mới (1945-1985) 39

2.1.2 Ngân sách Nhà nước từ khi đổi mới đến nay (1986-đến 47

nay).

2.2 Anh hưởng của chính sách ngân sách Nhà nước đến doi 35

sống kinh tế - xã hội.

2.2.1 Những tác động tích cực của chính sách và cơ chế quan lý — 55

thu chi ngân sách Nhà nước đối với đời sống kinh tế - xã hội.

2.2.2 Hạn chế của chính sách và cơ chế quan lý thu chỉ ngân sách — 59

Nha nước trong thời gtan qua.

3.2.

CS TẾ

CHƯNG 3 MOT SỐ ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM

PHÁT HUY VAI TRO CUA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG

VIỆC ĐIỀU CHỈNH VĨ MÔ NỀN KINH TẾ Ở VIỆT NAM

TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY.

Cụ thể hoá các chương trình mục tiêu trong luật ngân sách

Nhà nước nhằm thực hiện thu và chi ngân sách Nhà nước có

hiệu quả

Công khai hoá toàn bộ hay phần lớn nội dung của ngân

sách Nhà nước.

Một số giải pháp.

Tập trung các nguồn thu vào ngân sách Nhà nước, đặc biệt

là nguồn thu từ thuế.

Thực hiện chính sách chi ngân sách Nhà nước đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả.

Thực hiện cân đối thu chỉ ngân sách Nhà nước, bão đảm

thâm hụt ngân sách Nhà nước ở mức an toàn cho phép.

Nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý ngân sách Nhà

nước thông qua hiệu quả hoạt động của quốc hội.

LỜI MỞ ĐẦU

1 Tinh cấp thiết của đề tài

Kể từ sau đại hội Đảng cộng sản Việt nam lần thứ sáu (tháng 12/1986), nền kinh tế nước ta bước vào thời kỳ đổi mới toàn diện và sâu sắc.

-_ Sự chuyển đổi nền kinh tế Việt nam từ kế hoạch hoá tập trung là chính

sang nền kinh tế chủ yếu vận động theo cơ chế thị trường có sự quan lý của nhà nước đã không làm giảm vai trò và chức năng kinh tế của nhà nước, chỉ

làm thay đổi các phương thức và biện pháp tác động của nhà nước đến sự phát

triển kinh tế - xã hội Tuy nhiên, sự chuyển đổi đó sẽ không thực hiện được nếu như không có sự đổi mới về lý luận và thực tiễn quản lý trên tất ca các

mặt trong đó có tài chính và ngân sách.

Với quy mô bằng khoảng 20% GDP, có tác động mạnh mẽ và toàn điện

đến mọi khía cạnh, lĩnh vực của đời sống xã hội, ngân sách nhà nước ngày

càng khẳng định vai trò là một trong những công cụ điều tiết vĩ mô quan

trọng của Nha nước thực hiện các chức năng kinh tế”ˆ- xã hội nhằm đưa nềnkinh tế quốc dân dat tới mục tiêu chiến lược dé ra

Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, cho đến nay,

ngân sách nhà nước vẫn chưa phát huy hết chức năng, vai trò của mình Vẫn

còn có quan niệm rằng ngân sách nhà nước chỉ bao dam nguồn vốn cho các

hoạt động của bộ máy nhà nước và chi cho các chương trình kinh tế - xã hội

đo nhà nước lựa chọn mà thường lại ôm đồm và dàn trải.

Vì vậy, cần không ngừng hoàn thiện và nâng cao hiệu quả của chính sách

và cơ chế quản lý ngân sách nhà nước không chỉ có ý nghĩa quan trọng trong

việc bồi dưỡng và tập trung các nguồn thu vào ngân sách, bố trí hợp lý các

khoản chi phục vụ sự nghiệp ổn định và phát triển kinh tế - xã hội mà còn

nhằm phát huy vai trò quan lý điều tiết nền kính tế của Nhà nước Xuất phat

tỪ vai trò quan trọng của ngân sách nhà nước và nhu cầu thực tiễn nói trên,

chúng tôi chon dé tài: "Ngan sách nhà nước Việt nam: Thực trạng và giải

pháp” làm luận văn cao học của mình.

2 Tình hình nghiên cứu

Với vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước,

ngân sách nhà nước là đối tượng nghiên cứu rộng rãi của quốc gia trên thế giới

cả trên góc độ lý thuyết lần trong thực tiễn Kết qua nghiên cứu về lĩnh vực

nay của các trường phát Keynes và trường phái Tân cổ điển, cũng như những

kinh nghiệm thực tiễn thu được trong quá trình lâu đài quản lý ngân sách nhà

nước trong nền kinh tế thị trường đã làm phong phú thêm kho tàng kiến thức của nhân loại về lĩnh vực kinh tế vĩ mô phức tạp và năng động này.

Ở Việt nam, trong những năm qua đã có những công trình nghiên cứu về

ngân sách của Việt nam Có thể vì mục đích của các tác gia, nên những tài

liệu này chủ yếu tập trung vào khía cạnh thống kê- thực hành của vấn đề còn

phần lý luận chưa được đưa ra đến mức cần thiết Việc xây dựng cơ sở khoa

học cho sự đổi mới công tác quản lý ngân sách nhà nước hiện này đang đượccoi là vấn đề bức xúc của nhiều nước trên thế giới trong đó có Việt nam

3 Mục đích của luận văn

Luận văn vận dụng lý thuyết về ngân sách nhà nước và chính sách ngân

sách (chính sách tài khoá) trong nền kinh tế thị trường có điều tiết để phân

tích thực trạng của ngân sách nhà nước Việt nam và những ảnh hưởng của

chính sách ngân sách nhà nước đến đời sống kinh tế - xã hội Từ đó đưa ra

một số định hướng và giải pháp nhằm nâng cao vai trò của ngân sách nhànước trong điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế ở nước ta trong giai đoạn hiện nay,

phục vụ cho mục tiêu chung của đất nước là tăng trưởng kinh tế, công bằng và

hiệu quả

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng chính mà đề tài tập trung nghiên cứu là ngân sách nhà nước

Việt nam qua các giai đoạn phát triển và những ảnh hưởng của chính sách

ngân sách đến đời sống kinh tế - xã hội.

3 Phương pháp nghiên cứu:

Để thực hiện nội dung nghiên cứu của luận văn, chúng tôi sử dụng

phương pháp nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử.

Ngoài ra còn sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê và

tìm hiểu thực tế

6 Kết cấu của luận văn:

Ngoài mục lục, lời mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu gồm 3 chương sau:

Chương | Những vấn dé co bản có tính chất lý luận về ngân sách Nhà

nước trong nền kinh tế thị trường.

Chương 2 Thực trạng của ngân sách Nhà nước Việt Nam và chính sách

ngân sách Nhà nước.

Chương 3 Một số định hướng và giải pháp nhằm phát huy vai trò của

ngân sách Nhà nước trong việc diéu chỉnh vĩ mô nền kinh tế ở Việt Nam

trong giai đoạn hiện nay.

7 Đóng góp của luận văn:

Một là, trình bày một cách có hệ thống những vấn đề cơ bản có tính chất

lý luận về ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường.

Hai là, phân tích thực trạng của ngân sách nhà nước Việt nam qua các

thời kỳ phát triển; anh hưởng của chính sách ngân sách đến đời sống kinh tế

-xã hội ở Việt nam.

Ba là, trên cơ sở đó, dé xuất một số định hướng và giải pháp nhằm nâng

cao vai trò của ngân sách nhà nước trong việc điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế

-xã hội.

Nhân dip này tôi xin chân thành cam ơn các thầy cô giáo và các bạn đã

tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu tại khoa Kinh tế

trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn.

Tôi xin bày to lòng biết ơn tới TS Trịnh Huy Quách đã hướng dẫn

nhiệt tình, tận tuy để bản luận văn này được hoàn thành

CHUONG I

NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN CÓ TÍNH CHẤT LÝ LUẬN VỀ NGÂN

SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG NEN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG

1.1 KHÁI LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC"

1.1.1 ĐẶC ĐIỂM CUA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG NỀN KINH TẾ

THỊ TRƯỜNG

a Ban chất của ngân sách nhà nước.

Để thấy rõ đặc điểm của ngân sách Nhà nước trước hết ta xem xét bản

chất của ngân sách Nhà nước.

Vấn đề bản chất của ngân sách Nhà nước đã được bàn nhiều trong các

chuyên đề nghiên cứu khoa học:

“ Ngân sách Nhà nước là khâu tài chính tập trung quan trọng nhất, là

kế hoạch tài chính cơ bản, tổng hợp của Nhà nước: Nó giữ vai trò chủ đạo

trong hệ thống tài chính và có tính chất quyết định sự phát triển của nền

— 39)

kinh tế quốc dân theo định hướng xã hội chủ nghĩa”[7]

“ Ngân sách Nhà nước là những quan hệ kinh tế phat sinh trong quá

trình phân phốt giá trị của cải xã hội gắn liền với việc thực hiện các chức

năng của Nhà nước” [I0]

“ Ngân sách Nhà nước là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà

nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các

nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và

điều hành nền kinh tế-xã hội của mình” [13]

Song “các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước huy động và sử dung các nguồn tài chính ”là rất rộng, nhiều khi vượt ra khỏi phạm vi của ngân sách nhà nước Thí dụ việc

trốn thuế là một hiện tượng cần khắc phục khi thực hiện ngân sách nhà

nước, việc quy định mức thuế quá cao trong khi nền kinh tế đang trong giai

đoạn suy thoái là vấn dé cần rút kinh nghiệm và điều chỉnh kịp thời, chúng

là những vấn đề có liên quan đến ngân sách nhà nước, nhưng bản thânchúng không phai là ngân sách nhà nước Thí dụ khác, việc xác định mức

lãi suất ngân hàng thương mại, tỷ giá hối đoái là những vấn đề liên quan đến việc huy động và sử dụng vốn trong nước và nước ngoài, nhưng chúng

là vấn đề của tiền tệ chứ không phải của ngân sách Nhà nước

Mặt khác trong các định nghĩa, các tác giả thường chưa nêu rõ hai

đặc trưng cơ bản của ngân sách Nhà nước là tính cưỡng chế và tính không

hoàn lại :

Vì vậy, theo chúng tôi ngân sách nhà nước chính là tòan bộ các khoản

thu và chỉ của Nhà nước để đảm bảo thực hiện chức năng kinh tế-xã hội

của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, gọi là năm tài khóa

(thường là một năm) với hai tính chất đặc trưng sau:

Thứ nhất, có tính cưỡng chế, có nghĩa là các khoản thu có tính cưỡng

bức bằng pháp luật (trừ các khoản thu ngoài thuế Các khoản thu này

thường chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng số ngân sách nhà nước), các khoản

thu chịu sự giám sát của pháp luật

Thứ hai, có tính không hoàn lại, có nghĩa là không trực tiếp bù dap khi

chi và không bị mac nợ khi thu

b Đặc điểm của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường.

Trong mọi thời đại, ngân sách nhà nước luôn luôn là công cụ tài chính

chỉ của một chủ thể duy nhất, đó là Nhà nước Nói cách khác, không bao

gồm đa thành phần mà chỉ có một sở hữu duy nhất-sở hữu Nhà nước là đặc

điểm chung nhất của ngân sách nhà nước trong mọi chế độ xã hội và mọi

cơ chế kinh tế.

Xuất phát từ đặc điểm này, có thể nhận thấy, mọi quan hệ tài chính

hội tụ ở ngân sách nhà nước dù là việc hình thành hay sử dụng các nguồn

tài chính đều đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước thông

qua việc tạo lập hay sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước-quỹ ngân sách nhà nước Việc tạo lập hay sử dụng quỹ ngân sách đó lại được thực hiện thông

qua các hoạt động thu chi ngân sách và các hoạt động này luôn luôn được

tiến hành trên cơ sở các luật do Nhà nước quy định Nói khác đi, ngân sách

nhà nước mang tính pháp lý cao, nó luôn gắn với quyền lực kinh tế, chính

trị của Nhà nước Đặc điểm kể trên của ngân sách nhà nước là chung cho

-_ mọi chế độ xã hội và mọi cơ chế quan lý kinh tế Nhưng điểm đáng chú ý

là trong điều kiện phát triển kinh tế theo cơ chế thị trường có sự quản lý

của Nhà nước thì ngân sách nhà nước lại mang những đặc điểm mới Đó là:

Thứ nhất, nếu như trong mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung, nội

dung thu, chi của ngân sách nhà nước mang nặng dấu ấn của chế độ công hữu về tư liệu sẵn xuất và sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước vào các hoat

động san xuất kinh doanh, thì trong mô hình kinh tế mới, nội dung thu, chỉ

ngân sách nhà nước lại phản ánh rõ nét chế độ sở hữu đa thành phần và sự

can thiệp gián tiếp của Nhà nước vào các hoạt động sản xuất kinh doanh _

7

Với đặc điểm đó, trong nền kinh tế thị trường, thu ngân sách không

phải chủ yếu là phân phối lần đầu, cũng không phải chỉ bó khung trong hai

hình thức sở hữu quốc doanh và tập thể, mà nó mang tính chất phân phối

lại là chủ yếu dưới hình thức thuế và nó huy động các nguồn tài chính được

tạo ra từ mọi thành phần kinh tế Ngân sách nhà nước không còn đơn

thuần là quỹ tiền tệ của Nhà nước để bao cấp cho mọi hoạt động của nền

kinh tế mà nó trở thành công cụ quan trọng của Nhà nước trong quản lý

của ngân sách lại mang đặc điểm là luôn gắn với thực trang kinh tế, gắn

với các quan hệ thị trường, không tách rời sự vận động của các phạm trù

giá trị khác như giá ca, lãi suất, ti giá hối đoái, thu nhập, tiền lương

Với đặc điểm đó ngân sách không còn là công cụ bao cấp cho toàn bộ nền kinh tế, mà ngân sách được sử dụng như công cụ điều chỉnh các hoạt

động kinh tế, ngân sách chỉ giải quyết những vấn đề mà thị trường khônggiải quyết được, đặc biệt là các vấn đề xã hội và các kết cấu hạ tầng

Những đặc điểm cơ bản kể trên được thể hiện rõ nét hơn qua từng mật

hoạt động thu, chỉ ngân sách nhà nước

Thu ngân sách không chỉ nhằm giải quyết cho yêu cầu chỉ ngân sách

mà luôn luôn được dat trong mối quan hệ với các vấn đề kinh tế Các hình

thức, phương pháp, mức độ động viên ( quy mô, tốc độ) luôn được xem xét trong mối quan hệ phù hợp với tốc độ và hiệu quả kinh tế Xu hướng chung

là quy mô, tốc độ động viên vốn của ngân sách tỷ lệ thuận với tốc độ và

hiệu qua của nền kinh tế Nhung trong một số trường hợp thì mục tiêu tăng

trưởng kinh tế lại đòi hỏi phải giảm thuế để kích thích đầu tư Như thế,

thông qua việc sử dụng các hình thức, phương pháp động viên và xác định

mức độ động viên, Nhà nước sử dụng ngân sách như một công cụ có hiệu

quả trong quan lý vĩ mô nền kinh tế.

Quan hệ chỉ ngân sách nhà nước với các vấn đề kinh tế, xã hội có sự

thể hiện phúc tạp hóa Song nhìn chung tính bao cấp trong chỉ ngân sách

giảm căn bản Xu hướng chung là: chi ngân sách nhà nước chủ yếu tập

trung đầu tư cho việc xây dựng kết cấu hạ tầng, các ngành kinh tế mũi

nhọn, đầu tư vào các doanh nghiệp công, tạo môi trường và điều kiện thuận

lợi cho hoạt động kinh tế, chỉ cho bộ máy quản lý Nhà nước và giải quyết

các vấn đề xã hội

Trong điều kiện chuyển từ một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung

sang kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước như nước ta, đòi hỏi xử

lý hợp lý mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế, kiểm soát lạm phát và giải

quyết việc làm cũng là đặc điểm đáng chú ý trong hoạt động chi ngân sách

nhà nước

Tựu chung lại, ngân sách nhà nước là một bộ phận quan trọng nhất trong hệ thống tài chính quốc gia Nó thực hiện những quan hệ kinh tế phát

sinh trong quá trình hình thành, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung

lớn nhất trong nền kinh tế Quan hệ kinh tế căn bản nhất được thực hiện

qua ngân sách nhà nước đó là quan hệ thu và chỉ ngân sách Qua đó,

Ngân sách nhà nước còn là một trong những công cụ quan trọng nhất để

Nhà nước có thể thực hiện được vai trò, điều tiết vĩ mô nền kinh tế.

1.1.2 NỘI DUNG CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC.

Như phần trên đã trình bày, ngân sách nhà nước bao gồm những khoản

thu ngân sách nhà nước và những khoản chi ngân sách nhà nước Ngoài ra,

đo trong thực tế có sự không khớp nhau giữa tổng các khoản thu và tổng

các khoản chỉ, nên trong nội dung ngân sách nhà nước còn phải xem xét

vần đề xử lý chênh lệch giữa các khoản thu và khoản chi, vấn đề cân đốingân sách, cụ thể là thâm hụt ngân sách nhà nước khi tổng chi vượt quá

tổng thu và dư thừa ngân sách khi tổng thu lớn hơn chi.

a Phụ ngân sách:

Trong thu ngân sách nhà nước, nội dung quan trọng đầu tiên là quy

mô của nó, được thể hiện bằng giá trị tuyệt đối của tổng thu hoặc bằng giá

trị tương đối của nó so với tổng sản phẩm quốc nội (GDP) Mức huy động

GDP vào ngân sách nhà nước còn gọi là ty suất thu Mức thu này rất khác

nhau giữa các quốc gia, giữa các giai đoạn phát triển kinh tế và phụ thuộc

vào nhiều yếu tố khác nhau, nhưng nhìn chung có thể thấy những nét chung sau đây:

- Các nước có giá trị GDP tính theo đầu người cao thường có tỷ suất

thu cao hơn các nước có giá trị GDP thấp Quan sát các số liệu thực tế cho

thấy ty suất thu bình quân của các nước có GDP tính theo đầu người dưới

300 USD là 13,23%, từ 300-1550 USD là 18,17%; từ 1550 USD trở lên là

20,63%.

- Gitta các nước có giá trị GDP tính theo đầu người xấp xi như nhau, những nước có nguồn tài nguyên thiên nhiên lớn, mức khai thác và xuất khẩu cao thì thường có tỷ suất thu cao hơn so với các nước nghèo tài

nguyên thiên nhiên Thí dụ như ở Tô-gô, mặc dù thu nhập bình quân đầu

9

người chi đạt dưới 300 USD, nhưng xuất khẩu khoáng san và đầu mỏ

chiếm tỷ lệ cao trong tổng kim ngạch xuất khẩu, do đó tỷ xuất thu đạt tới

26,7%.

- Các nước có khu vực kinh tế Nhà nước lớn thì tỷ suất thu cũng lớn

hơn, bởi lẽ khi khu vực công cộng lớn thì nhu cầu chi cho khu vực này

cũng lớn, mà khoản thu nhập của đân cư đo khu vực này phân phối lại cũng

lớn, vì vậy cần có mức thu ngân sách nhà nước lớn kể cả về giá trị tuyệt đốt

cũng như về tỷ suất thu Thí dụ điển hình là trường hợp của Thụy Điển là

nước có khu vực Nhà nước rất lớn, tỷ suất thu năm 1995 là 60,3% và đến

năm 1998 dự kiến sẽ tăng lên tới 62.0% [34]

- Đối với từng quốc gia, tỷ suất thu có xu hướng tăng lên theo thời

gian Điều này, một mặt do nền kinh tế của mỗi quốc gia đều có xu thế

ngày càng được cải thiện, mặt khác, cũng chứng to xu hướng gia tăng sự

can thiệp của Nhà nước đối với quá trình phát triển nền kinh tế.

Xét về cơ cấu, thu ngân sách nhà nước bao gồm các nguồn thu sau:

Thu từ thuế và các khoản phí có tính chất thuế (gọi chung là thuế), khoản

đóng bảo hiểm xã hội và các khoản thu khác Trước đây, khi tính các

khoản thu ngân sách nhà nước , người ta thường gộp cả các phần nợ trong

nước và nước ngoài của Nhà nước để bù đắp khoản thâm hụt ngân sách nhà nước Tuy nhiên, ngày nay xuất phát từ quan điểm về tính không hoàn lại

của ngân sách nhà nước , người ta thống nhất không tính vào nội dung thu

ngân sách nhà nước các khoản nợ Nhà nước, mặc dù chúng có quan hệ

chặt chế với cân đối tài chính công cộng.

Trong số các nguồn thu ngân sách nhà nước thì nguồn thu từ thuếđóng vai trò quan trọng nhất, vì nó vừa chiếm tỷ lệ lớn nhất, thường chiếm

trên 75% tổng thu ngân sách nhà nước, vừa là biến điều khiển rất hữu hiệu

của chính sách tài khóa Tuy ở mỗi quốc gia có chính sách thuế khác nhau,thể hiện ở sự chú trọng đối với các sắc thuế và thuế suất khác nhau; nhưng

nhìn chung ở mỗi nước đều có rất nhiều loại thuế và có nhiều cách phân

loại chúng Tùy theo yêu cầu cụ thể, người ta sử dụng những cách phân

loại khác nhau Chẳng hạn căn cứ vào thuế suất áp dụng, thuế có thể gồm 2

nhóm lớn sau:

- Thuế theo tỷ lệ cố định: Theo đó mỗi người đóng thuế phải đóng một

tỷ lệ cố định không phụ thuộc vào số lượng doanh thu hay thu nhập thực tế

có được.

- Thuế lũy tiến và thuế lũy thoái: Một loại thuế, được gọi là theo tỷ lệ

ly tiến hay lũy thoái tùy theo nó lấy của người có thu nhập cao cùng mộtphan số thu nhập, một phân số nhỏ hon hay một phân số lớn hơn so với

người có thu nhập thấp

10

^“

Thuế suất

0 Hình | Đối tượng đánh thuế

HIẾN (thu nhập, doanh thu v.V )

Người ta cũng có thể căn cứ vào khả năng chuyển dịch thuế giữa

người nộp thuế và người chịu thuế để phân loại thuế Theo cách này thuế

sẽ được phân thành hai loại: thuế trực thu và thuế gián thu

Đối với các sắc thuế khi người nộp thuế đồng thời là người chịu thuế

thì các sắc thuế đó thuộc loại thuế trực thu

-Có thé hiểu thuế trực thu như là những sắc thuế ma Nha nước thu trực

tiếp của các cá nhân, của các tổ chức kinh tế khi các tổ chức, cá nhân này

có thu nhập Thuế trực thu đánh trên một cá nhân, một hộ gia đình, hay

một tổ chức kinh tế với mong đợi rằng, người bị đánh thuế ấy sẽ gánh chịu

gánh nang thuế khóa và không có khả năng thu hồi lại tiền thuế bang cách

chuyển món thuế ấy sang mot người nào khác Các sắc thuế điển hình

thuộc loại trực thu là thuế thu nhập dân cư, thuế thu nhập công ty, thuế tài sản, thuế kế thừa và quà tặng

Thuế gián thu là loại thuế mà ở đó người nộp thuế không đồng thời là

người chịu thuế Đặc điểm kinh tế của thuế gián thu là chúng chêm một vật

đệm vào giữa tổng số chỉ phí cho các yếu tố sản xuất ra sản phẩm với giá

cả mà người tiêu dùng chỉ trả Vật đệm này là thu nhập về thuế mà Nhà

nước thu được và người tiêu dùng hàng hóa phải gánh chịu Các sắc thuế

điển hình thuộc loại thuế gián thu là: thuế hàng hóa, thuế giá ti gia

tăng(GTGT), thuế doanh thu

Trong số rất nhiều sắc thuế khác nhau, đáng chú ý nhất là các loại

thuế sau đây:

- Thuế thu nhập dân cư Đây là khoản thuế có ý nghĩa không lớn đối

với các nước đang phát triển vì phần đông dân cư ở các nước này nhìn

chung có thu nhập quá thấp, chỉ đủ cho các nhu cầu tối thiểu, nhưng lại là

nguồn thu rất lớn ở các nước công nghiệp phát triển.

lI

- Thuế thu nhập công ty Đúng như tên gọi, loại thuế này đánh vào thu

nhập (nói chính xác hon, lợi tức trước khi nộp thuế) của công ty Loại thuế

này gây nhiều tranh cãi, vì nó liên quan đến vấn đề đánh thuế kép ( “ Thuế

chồng lên thuế”) Thật vậy, phần chia cho các cổ đông của lợi tức này chịu hai lần thuế, một lần dưới dạng thuế thu nhập công ty và một lần dưới dạng

thuế thu nhập dân cư của cổ đông Mặt khác, nhằm khuyến khích các công

ty tăng cường đầu tư và đổi mới công nghệ, nguồn thu từ loại thuế này ở

nhiều nước có xu hướng giảm trong cơ cấu các nguồn thu ngân sách nhà

nude

- Thuế hàng hóa và dịch vụ Đây là loại thuế quan trọng nhất trong

nhóm thuế gián thu, nhằm mục đích đánh vào khâu tiêu dùng cá nhân Tuy

nhiên đối với nhiều mặt hàng về nguyên tắc không thể phân biệt được

chúng được dùng vào mục đích tiêu dùng cá nhân hay làm nguyên liệu sản

xuất, trong khi thuế này lại do người bán trả Bởi vậy, trong quá trình luân

chuyển hàng hóa qua các khâu từ san xuất đến tiêu dùng cuối cùng, có

nhiều trường hợp hàng hóa đó bị đánh thuế nhiều lần làm cho giá thành của

nó tăng lên cao quá mức Để khắc phục tình trạng này trong thực tế có hai

giải pháp được đem ra áp dụng Một giải pháp là định mức thuế tương đối

thấp để sao cho sản phẩm hàng hóa dù có qua quá trình luân chuyển mà

chịu nhiều lần thuế thì tổng mức thuế chung cũng không quá cao Nhược

điểm của giải pháp nay là không khuyến khích tiêu dùng cho san xuất và

áp dụng công nghệ nhiều công đoạn Giải pháp thứ hai ngày càng được áp

dụng rộng rãi, được gọi với cái tên “thuế giá trị gia tăng”(GTGT) Theo

cách đánh thuế này, mỗi hàng hóa khi bán ra chỉ chịu thuế đánh vào mức

chênh lệch giữa giá trị bán ra của nó ( với tư cách là hàng hóa) và giá trị mua vào trước đây (với tư cách là nguyên liệu) Theo cách đánh thuế này,

thực chất mỗi sản phẩm chỉ chịu một lần thuế ứng với giá trị cuối cùng của

nó cho đù có qua nhiều nấc luân chuyển Ưu điểm nữa là thuế GTGT tạo ra nguồn thu ổn định cho Nhà nước.

- Thuế hàng hóa đặc biệt, còn gọi là thuế tiêu thụ đặc biệt Ở khía cạnh nào đó, cũng có thể xem loại thuế này gần với thuế hàng hóa và dịch

vụ Cái khác nhau về cơ bản giữa hai loại thuế này là, thứ nhất trong khi

thuế hàng hóa và dịch vụ áp dụng đối với một phạm vi rộng các sản phẩm,

thì thuế hàng hóa đặc biệt chỉ đánh vào một số mặt hàng cụ thể do Nhà

nước quy định, thí dụ như ở Mỹ đó là các mặt hàng đồ uống có cồn, thuốc

lá và xăng Ở Việt nam theo dự kiến thì việc 4p dụng thuế nay sẽ được mở

rộng từ 4 mặt hàng lên I0 mặt hàng, bao gồm thuốc lá, rươu bia, xăng dầu,

ô tô Khác biệt thứ hai, giữa hai loại thuế này là cấp thụ hưởng nguồn thu.

O Mỹ chính phủ liên bang chi thu thuế hàng hóa đặc biệt, còn thuế hàng

12

hóa và dịch vụ là nguồn thu quan trọng của ngân sách địa phưong.Một

khác biệt nữa là trong khi mức thuế xuất thuế hàng hóa và dịch vụ không cao lắm và có thể xét miễn giảm, thì thuế suất thuế hàng hóa đặc biệt rất

cao, có thể là 100% hoặc hon và thường không xét miễn giảm để thực hiện

chính sách hạn chế tiêu dùng các mặt hàng đó

- Thuế hải quan Loại thuế này tuy chiếm tỷ trọng không lớn trong hệ thống thuế, nhưng đóng vai trò quan trọng trong việc điều tiết quan hệ kinh

-_ tế đối ngoại Cùng với hạn ngạch xuất -nhập khẩu, thuế suất thuế xuất khẩu

và thuế nhập khẩu đối với từng mặt hang cụ thể anh hưởng rất lớn đến khối

lượng thuế xuất-nhập khẩu của các mặt hàng đó, từ đó điều tiết cơ cấu

hàng sản xuất và tiêu dùng trong nước, cơ cấu nhập khẩu, bảo hộ sản xuất

trong nước trong cuộc cạnh tranh giữa hàng nhập khẩu và hàng nội địa.

Tuy nhiên, việc xác định mức thuế suất thuế hải quan không phải là vấn đề

đơn giản Một mặt các quốc gia thường áp dụng chính sách “ có đi, có lại”

trong quan hệ kinh tế đối ngoại Nếu xác định mặt bằng thuế suất đối với các mặt hàng nhập khẩu từ quốc gia nào đó, thì thông thường các mặt hàng

xuất ra nước ngoài cũng phải chịu mưc thuế suất thuế nhập khẩu cao tương

ứng ở quốc gia đó và ngược lại Mặt khác, thuế suất thuế hải quan quá cao

thường là nguyên nhân gây ra tình trạng xuất-nhập lậu hàng hóa, vừa gây

thất thu ngân sách nhà nước, vừa gây tình trạng hỗn loạn trên thị trường

Ngoài ra, việc bảo hộ sản xuất trong nước bằng cách xác định thuế suất cao

- đối với hàng nhập khẩu dẫn đến tinh trạng làm mất sức cạnh tranh về giá

cũng như về chất lượng của hàng nội địa.

Ngoài các nguồn thu từ thuế, thu ngân sách nhà nước còn bao gồm các

khoản đóng góp bao hiểm xã hội Khoản này do những người thuê dan

công đóng, quy định bằng phần trăm nào đó toàn bộ hoặc một phần tổng

tiền lương và thưởng mà họ phải trả, đồng thời cũng do những người làm công ăn lương đóng, trích một tỷ lệ xác định toàn bộ hoặc một phần quỹ

lương và thưởng mà họ nhận được, với mục đích ổn định thu nhập trong

suốt cuộc đời của người lao động Về nguyên tắc, khoản đóng này dùng để

chi trả lương hưu, trợ cấp thất nghiệp và các khoản trợ cấp phúc lợi xã hộikhác Nếu như với nhiều khoản đóng bảo hiểm khác có tính chất tự

nguyện, thì khoản đóng góp bao hiểm xã hội là khoản thu có tính chất

cưỡng bức đối với mọi thể nhân và pháp nhân Vì vậy đóng góp bảo hiểm

_ xã hội tương đối gần với thuế hơn so với các khoản đóng bảo hiểm khác.

Do đó, ở một số nước như Thụy Điển, người ta gọi nó là các lệ phí xã hội

bắt buộc, còn ở Mỹ người ta gọi nó là thuế tiền công.

Phần đóng góp bảo hiểm xã hội trong tổng thu ngân sách nhà nước

thay đổi tùy theo moi nước Nhìn chung ở các nước phát triển tỷ lệ này dao

13

động từ 20 đến 45% Trong khi đó, ở các nước đang phát triển khoản đóng

góp này không đáng kể, và ở một số nước được gộp chung vào thuế thu nhập dân cư Sự khác biệt về tỷ lệ của khoản đóng góp bao hiểm xã hội trong tổng thu ngân sách nhà nước ở các nước phát triển và các nước đang

phát triển bắt nguồn từ mục đích sử dụng của khoản thu ngân sách nhà

nước này, đó là nhằm bắt buộc những người đang có công ăn việc làm phải

trích một phần trong thu nhập của mình để được hưởng lại khi mất khả

năng vĩnh viễn hoặc không có điều kiện tạm thời tham gia lao động Điều

nay rất có nghĩa đối với các nước có thu nhập cao, nhưng lại ít có giá trị

đối với các nước nghèo với trình độ chuyên môn hóa lao động thấp.

b Chỉ ngân sách nhà nước

Cho dù có cố gắng thiết kế chính sách thu ngân sách nhà nước tốt đến

đâu chăng nữa thì mục đích đầu tiên và cũng là quan trọng nhất của thu

ngân sách nhà nước là để đảm bảo nguồn tài chính cho chỉ tiêu công cộng (

chi tiêu nhà nước) Vì vậy, nguyên nhân chủ yếu của xu hướng tăng thu

ngân sách nhà nước là nhu cầu ngày càng tăng của chi ngân sách nhà nước

, điều này phan ánh nhu cầu can thiệp ngày càng tăng của Nhà nước đối với

tiêu kính tế vì những lý do sau:

- Nhu cầu của Nhà nước mua hàng hóa va dịch vụ ngày càng tăng Nói

cách khác, chi tiêu của Nhà nước mua các hàng hóa và dịch vụ do nền kinh

tế san xuất ra không ngừng tăng lên Quan sát số liệu về chi tiêu của Nhà

nước cho hàng hóa và dịch vụ ở Mỹ trong suốt thời kỳ 1929-1988 cho thấy

tổng chỉ của Nhà nước cho mua hàng hóa và dịch vụ tăng đáng kể, đạt

khoảng 15% của tổng sản phẩm quốc dan (GNP) trong giai đoạn

1929-1940, sau đó tăng lên mạnh trong thời gian chiến tranh thế giới lần thứ l1,

lúc cao điểm chiếm tới trên 45% GNP Về số tuyệt đối, năm 1988 khoản

chi tiêu Nhà nước này là 964 ty USD so với chỉ có 9 tỷ USD trong năm

1929.

Tại các nước đang phát triển, nhu cầu chi này của Nhà nước cũng

không kém phần gay gắt nhằm mục đích nâng cấp và phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, trợ cấp vật chất trực tiếp cho những hộ gia đình khó

khăn và chỉ cho rất nhiều chương trình kinh tế- xã hội khác.

- Nhu cầu chỉ trợ cấp tăng Cùng với việc chỉ mua hàng hóa và dịch

1, Nhà nước còn tiến hành chỉ trợ cấp bằng tiền Về bản chất chi trợ cấp

chính là việc phân bố lại các nguồn thu thuế từ mọi người chịu thuế để chi

cho những tầng lớp đân cư có khó khăn dưới dạng trợ cấp thất nghiệp, chỉ

bao hiểm xã hội và bảo đảm xã hội, trợ cấp thương tật - Trong những thập

14

kỷ gần đây dưới sức ép của những vấn dé xã hội, chi trợ cấp ở các nước

tăng lên rõ rệt.

Cân lưu ý sự khác biệt giữa chi mua hàng hóa va dich vụ với chi trợ cấp Thứ nhất, chỉ mua hàng hóa và dịch vụ trực tiếp chiếm dụng hoặc sử

dụng nguồn lực, sản phẩm nhận được khi đó đóng góp vào GDP; trái lại, tự

bản thân chỉ trợ cấp không đòi hỏi chiếm dụng nguồn lực và không liên quan đến sản xuất Thứ hai, hai khoản chỉ này có ảnh hưởng khác nhau đối

với nền kinh tế: Thông qua chi mua hàng hóa và dịch vụ xã hội sẽ phân bổ

lại nguồn lực từ tiêu dùng cá nhân sang tiêu dùng công cộng; ngược lại,

thông qua chi trợ cấp Nhà nước làm thay đổi cơ cấu hàng hóa tiêu dùng cá

nhân.

- Nhu cầu an ninh quốc phòng tăng Trong những năm qua, xung đột

vũ trang và “ chiến tranh lạnh” đã góp phần tăng chi tiêu Nhà nước cho an ninh quốc phòng ở Mỹ, chi tiêu cho quốc phòng chiếm 298 ty USD trong

năm 1988 ở các nước Đông Nam A, nhu cầu này cũng tăng mạnh Trong

năm 1989, chi cho quốc phòng của Malaysia chiếm 14,1% tổng chi ngân

sách nhà nước, Thái Lan con số này đạt tới 16,7% [I3, 107]

Chi cho an ninh quốc phòng là một vấn đề còn nhiều bàn cãi Một loai

quan điểm cho rằng cần củng cố an ninh quốc phòng và an ninh quốc gia

aA xn ~ aA? ` * 3 ⁄ “A , x

để 6n định xã hội và 6n định sản xuất Loại quan điềm khác thì lại cho

rằng cho an ninh quốc phòng sẽ hạn chế khả năng phát triển kinh tế, làm

phức tạp thêm những mâu thuẫn xã hội, cho nên chỉ nên chi ở mức hợp lý

phù hợp với tình hình thực tế đòi hỏi

- Gia tăng dân số Dân số thế giới không ngừng gia tăng mạnh mẽ

trong những thập kỷ qua, đặc biệt là ở các nước đang phát triển, cho dù đã

triển khai sâu rộng các chương trình dân số nhằm hạn chế sự bùng nổ đân

số này Rõ ràng rằng gia tăng dân số cũng có nghĩa là gia tăng số người

dân cần được bao dam các của cải và dịch vụ công cộng Điều đó càng

nghiêm trọng hơn đối với các nước có mức thu nhập bình quân đầu người

thấp.

Gia tăng dân số dẫn đến gia tăng nghèo đói, để giải quyết vấn dé đó

cần tăng ở mức tương ứng chi trợ cấp bằng tiền và bằng vật chất của Nhà nước Nói cách khác, ngay cả nếu như mức chi của Nhà nước tính trên đầu

người dân vẫn giữ ở mức không đổi, thì tổng chi tiêu chung của Nhà nước trong thập kỷ qua cũng đã tăng lên đáng kể theo mức tăng của dân số.

- Đô thị hóa và nhu cầu đối với tài sản công cộng tăng Cùng với

mức tang dân số, một yếu tố quan trọng khác gây nên mức gia tăng chi tiêu

cho Nhà nước là vị trí địa lý của dân số Cụ thể là đô thị hóa đang tăng

15

mạnh đói hỏi khoản chi phí rất lớn cho kết cấu hạ tầng đô thị ( đường xá,cầu cống, điện nước ), cho trị an, cứu hỏa Thêm vào đó, dân chúngngày càng đòi hỏi những hàng hóa và dịch vụ công cộng nhiều hơn về sốlượng, tốt hơn về chất lượng, đòi hỏi được sống trong điều kiện tốt hơntrong khi sự phát triển kinh tế luôn là nguy cơ gây ô nhiễm môi trường sinh

thái Chi phí cho các lĩnh vực văn hóa, giáo dục, y tế không ngừng được

tăng thêm Tất ca những điều đó điều trực tiếp dẫn tới tăng chi tiêu công

cộng.

Sự gia tăng mạnh mẽ của nhu cầu chi tiêu Nhà nước, trước hết là ở các

nước đang phát triển, trong những năm qua đã làm cho nghĩa vụ nộp thuế

ngày càng trở nên nặng nề hơn Năm 1988, mỗi người dân Mỹ phải đóngthuế với tổng số tiền gần 3 nghìn USD; Tỷ suất thuế ở Mỹ mới chi là 30%,tương đối không cao so với các nước công nghiệp phát triển Tỷ suất thuế ở

Nguồn thu từ thuế mặc dù cao như vậy những vẫn không đáp ứng được

nhu cầu chỉ ngân sách nhà nước Vì vậy, thâm hụt ngân sách nhà nước

đang trở thành căn bệnh phổ biến trên thế giới, kể cả ở các nước phát triểnlẫn các nước đang phát triển

c Cân đối ngân sách nhà nước.

Chi tiêu chính phủ về hàng hóa va dich vụ là bộ phận chính của chi

ngân sách, cũng như thuế là nguồn chủ yếu của thu ngân sách Ngân sách

của các quốc gia trên thế giới luôn phải đương đầu với vấn đề thâm hut

ngân sách.

Như trên đã phân tích, ngân sách nhà nước là tổng các kế hoạch chi tiêu và thu nhập hàng năm của chính phủ, bao gồm các khoản thu (chủ yếu

từ thuế) và các khoản chi ngân sách.

Nếu gọi B là hiệu số giữa thu và chi ngân sách, thì ta có: B = T-G

(trong đó T là thuế và G là chỉ tiêu chính phủ về hàng hóa và dịch vụ) và như vậy (hì:

Khi B>0, ta có thang dư ngân sách;

16

Khi B < 0, ta có thâm hụt ngân sách;

Khi B = 0, ta có cân bằng ngân sách

Các lý thuyết kinh tế hiện đại cho rằng, ngân sách nhà nước không

nhất thiết phải cân bằng theo tháng, năm Vấn đề là phải quản lý các nguồn

thu và chi sao cho ngân sách không bị thâm hut quá lớn và kéo dài Tuy

vậy, trong nhiều nước đặc biệt là các nước đang phát triển, các Chính phủ

vẫu theo đuổi một chính sách tài khóa thận trọng, trong đó chi ngân sách

phải nằm trong khuôn khổ các nguồn thu ngân sách.

Thực ra, trong nền kinh tế thị trường thâm hụt ngân sách thực tế chưa phải là một chỉ báo tốt về chính sách tài khóa của chính phủ Thật vậy, một

khi nền kinh tế vận động theo chu kỳ thì chính chu kỳ kinh doanh có tác

dụng không nhỏ đến thâm hụt ngân sách, người ta dễ dàng nhận thấy thu

ngân sách tăng lên trong thời kỳ phồn thịnh và giảm đi trong thời kỳ suy

thoái nền kinh tế Ngược lại, chỉ ngân sách vận động ngược chiều với chu

kỳ: Chi ngân sách tăng trong thời suy thoái và giảm trong thời kỳ phồn

thịnh của nền kinh tế Chính vì vậy, thâm hụt ngân sách sẽ trầm trọng hơn

trong thời kỳ suy thoái, bất chấp sự cố gắng của Chính phủ.

Có 3 loại thâm hụt ngân sách:

Thứ nhất, là thâm hụt ngân sách thực tế: Đó là thâm hụt khi số chỉ

thực tế vượt số thu thực tế trong một thời kỳ nhất định.

Thứ hai, là thâm hụt ngân sách cơ cấu: Đó là thâm hụt tính toán trong

trường hợp nếu nền kinh tế hoạt động ở mức sản lượng tiềm năng.

Thứ ba, là thâm hụt ngân sách chu kỳ: Đó là thâm hụt ngân sách bị

động do tình trạng của chu kỳ kinh doanh

Thâm hụt chu kỳ bằng hiệu số giữa thâm hụt thực tế và thâm hụt cơ

cấu.

Trong ba loại thâm hụt ngân sách trên, thâm hụt cơ cấu phan ảnh kết

quả hoạt động chủ quan của chính sách tài khóa như: định ra thuế suất,

phúc lợi, bảo hiểm Vì vậy, để đánh giá kết quả phải sử dụng thâm hụt cơ

cấu.

Ta thấy hàm ngân sách đơn giản có dạng sau: B= -G + tY

Trong đó: B là cân ngân sách;

G là chi tiêu ngân sách;

tY là thu ngân sách.

Nếu như chính phủ thiết lập một chính sách thu chi ngân sách sao cho

tai mức sản lượng tiểm năng thì ngân sách là cân bằng, lúc đó ta có:

Nếu mục tiêu của Chính phủ là luôn đạt được ngân sách cân bằng dù

sản lượng có thể thay đổi thế nào cũng được thì chính sách đó gọi là chính

sách tài khóa cùng chiều Lúc đó khi nền kinh thế suy thoái, ngân sách

thâm hụt, chính phủ phải giảm chi tiêu, hoặc tăng thuế, hoặc sử dụng cả

hai biện pháp ngân sách sẽ trở nên cân bằng Đổi lại, chỉ tiêu của nền kinh

tế sẽ giảm di, sản lượng cũng sẽ giảm theo, suy thoái sẽ thêm sâu sắc.

Ngược lại, nếu mục tiêu của chính phủ là giữ cho nền kinh tế luôn ở

mức sản lượng tiém năng với mức việc làn đầy đủ thì Chính phủ phải thực

hiện chính sách tài khóa ngược chiều (với chu kỳ kinh doanh) Lúc đó, khi

nên kinh tế suy thoái, chính phủ cần tăng chi tiêu hoặc giảm thuế, hoặc áp

dụng cả hai biện pháp nhằm giữ cho chỉ tiêu ở mức cao, sản lượng tăng lên

đến sản lượng tiểm năng Đổi lại, ngân sách sẽ thâm hụt Thâm hụt đó gọi

là thâm hụt cơ cấu, do chính sách chủ quan của chính phủ gây nên.

Việc chính phủ theo đuổi chính sách cùng chiều hay ngược chiều ( với

chu kỳ kinh doanh) phụ thuộc rất nhiều vào tình hình chính trị vào các tình

huống kinh tế cụ thể của mỗi nước, ở mỗi giai đoạn lịch sử khác nhau.

Thâm hụt ngân sách cơ cấu còn kéo theo hiện tượng tháo lui đầu tư.

Cơ chế tháo lui đầu tư như sau: Khi chi tiêu ngân sách tăng lên ( hoặc là

thu ngân sách giảm ), GNP sẽ tăng lên theo hệ số nhân, nhu cầu về tiền sã

tăng theo Với mức cung về tiền cho trước, lãi suất sẽ tăng lên, bóp nghẹt một số đầu tư Kết quả là một phần GNP tăng lên có thể bị mất đi do thâm

hụt cao kéo theo tháo lui đầu tư Về mặt ngắn hạn, quy mô của tháo lui đầu

tư là nhỏ Song về lâu dài quy mô này có thể là rất lớn Vì vậy, tác động

của chính sách tài khóa sẽ giảm đi Tác động tương tự cũng có thể xảy ra

đối với người tiêu dùng.

Nghiên cứu tác động của thâm hụt và tháo lui đầu tư đưa đến kết luận

là: cần phải có sự phối hợp chặt chế giữa chính sách tài khóa và chính sách

tiền lệ nói riêng và phối hợp đồng bộ giữa các chính sách kinh tế.

Đối với các nước đang phát triển, tình trạng thâm hụt ngân sách là

điều dễ hiểu, vì nhu cầu chi tiêu công cộng rất lớn khi nguồn thu từ thuế lại

18

_ bị hạn chế do mức sống của người dân còn thấp Điều khó giải thích hon

chính là thâm hụt ngân sách nhà nước ở các quốc gia có trình độ công

nghiệp phát triển cao, bởi vì tỉ suất thu thường là cao trong thu nhập quốc

dan tinh theo đầu người cao, nên tổng thu ngân sách rất lớn, trong khi đó

nhu câu chi phát triển kết cấu hạ tầng tuy lớn nhưng ti trọng vẫn nhỏ hon

so với các nước đang phát triển Nạn thâm hụt ngân sách luôn là vấn đề

quan tâm của toàn xã hội, vì suy cho cùng đó là món nợ mà nền kinh tế

phải tra, cho dù thâm hụt ngân sách nhà nước được bù dap bang phát hành

thêm tiền hay vay nợ trong nước hoặc nước ngoài.

Khi thâm hụt quá lớn và kéo dài, các Chính phủ đều phải nghĩ đến các

biện pháp hạn chế thâm hụt Biện pháp cơ bản thường là “ tăng thu va giảm chỉ” Tuy vậy, vấn dé dat ra là phải tính toán số tăng thu và giảm chi

thế nào để gây ảnh hưởng ít nhất đến tăng trưởng kinh tế, dam bảo mục

_ tiêu: tăng trưởng kinh tế, công bằng hiệu quả.

Khi các biện pháp tăng thu và giảm chi không giải quyết được toàn bộ

thâm hụt, các chính phủ phải sử dụng các biện pháp tài trợ cho thâm hụt như: vay nợ trong nước ( vay dân) bằng cách phát hành tín phiếu, công trái ; vay nợ nước ngoài; sử dụng dự trữ ngoại tệ, vay ngân hang (in tiền).

Mỗi biện pháp đều có thể gây nên những ảnh hưởng đến nền kinh tế.

Nghệ thuật quản lý vĩ mô là phải làm sao hạn chế và trung hòa các ảnh hưởng này làm cho chúng không gây nên những tác động xấu đến các mục

tiêu kinh tế vĩ mô

1.1.3 QUY MÔ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Quy mô ngân sách nhà nước, nếu so sánh với GDP thì gọi là ty lệ

động viên GDP vào ngân sách nhà nước hay tỉ suất thu ngân sách nhà nước

_„ về ban chất đó là khoản tiền mà Nhà nước lấy từ xã hội để trực tiếp phân

phối Mặc dù có một số quy luật chung về tỷ suất thu ngân sách nhà nước ,

như xu thế tăng tỷ suất thu ngân sách nhà nước theo thời gian, mối quan

hệ của nó với thu nhập bình quân đầu người, nguồn tài nguyên thiên

nhiên , nhưng các quy luật này khong đủ chặt chế để có thé dự báo quy

mô ngân sách nhà nước bằng các phương pháp toán kinh tế theo các quy

mô tăng trưởng hay các mô hình hồi quy đa yếu tố Va lai , mỗi quốc gia

có những đặc điểm và yêu cầu riêng, quy mô của khu vực kinh tế nhà nước

khác nhau, động thái riêng về tiêu dùng và tiết kiệm , nên chúng tôi cho

rằng cơ sở để xác định quy mô ngân sách nhà nước “ tối ưu” là nhu cầu

chi ngân sách nhà nước của chính phủ trong sự cân đối với kha năng thu

ngân sách nhà nước dé đảm bảo từng bước tạo được cân bằng thu-chi ngân

sách nhà nước

19

Trong lý luận kinh tế người ta đã phát hiện ra quy luật về mối quan

hệ giữa thuế suất và tổng thu từ thuế, theo đó, khi mức thuế suất không cao

lắm thì hai đại lượng này tỷ lệ thuận với nhau, nghĩa là tổng thu từ thuế sẽ

tăng lên khi tăng thuế suất Tuy nhiên, khi thuế suất tăng quá cao ( vượt

qua ngưỡng œ nào đó) thì tổng thu từ thuế lại có xu hướng giảm khi tiếp

tục tăng mức thuế suất Áp dụng quy luật này đối với mặt bằng thuế suất

nói chung, chúng ta có thể rút ra kết luận rằng tỷ suất thu ngân sách nhà

nước từ thuế không thể vượt quá một tỷ lệ nào đó của GDP Nếu lưu ý rằng

tổng các khoản thu ngoài thuế vào ngân sách nhà nước cũng là đại lượng

giới hạn (như ta đã biết, nói chung chỉ chiếm tỷ lệ khiêm tốn trong tổng thu

ngân sách nhà nước ), thì có thể thấy rằng tỷ suất thu ngân sách nhà nước

là đại lượng bị chặn trên bởi đại lượngBx (GDP), trong đó ( GDP) là giá trị

của tổng thu nhập quốc nội, còn B là một tham số thỏa mãn 0 < P < 1 Giá

trị của tham số 6 tùy thuộc vào các điều kiện kinh tế-xã hội cụ thể của mỗi

quốc gia.

Như vậy, chúng ta đã tìm ra về mặt lý thuyết “cận trên đúng” của

quy mô ngân sách nhà nước Bằng cách tương tự, chúng ta cũng có thể tìm

ra một đại lượng3x (GDP) là “ cận dưới” đúng của quy mô ngân sách nhà

nước Vì không thể xảy ra khả năng là ngân sách nhà nước bằng 0, vì ít ra

cũng phải có một khoản tiền để duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy

nhà nước; mặt khác, vì ngân sách nhà nước có thể thấp hơn mức tối đa có

thể huy động được ( bằng cách giảm một chương trình chỉ ngân sách nhà

nước ) nên có thể thấy rằng luôn nghiệm đúng bất đẳng thức:

Nhu vậy, chúng ta đã xác định về mặt ly thuyết miền biến thiên của

quy mô ngân sách nhà nước Cần nói rằng, mặc dù dãy bất đẳng thức trên

cho phép hạn chế miền tìm “ quy mô ngân sách nhà nước tối ưu”, nhưng

trong thực tế, trong xu thế thâm hụt ngân sách nhà nước ngày càng có tính

phổ biến và trầm trọng hơn thì vế phải của dãy bất đẳng thức trên SBC Px

(GDP) là có ý nghĩa thực tiễn hơn, khi cho biết giới hạn tối đa của chi ngân

sách nhà nước nếu muốn hạn chế mức thâm hụt ngân sách nhà nước Nếu

như bang cách nào đó chúng ta xác định được giá trị của tham s6B, thí dụ

như 22%, và mức thâm hụt ngân sách nhà nước được giới hạn ở mức không

quá 3% của GDP thì chúng ta dé dàng thấy rằng mức chi ngân sách nhà

nước tối đa là 25% của tổng sản phẩm quốc nội Còn việc tìm giới hạn dưới

20

của quy mô ngân sách nhà nước , theo chúng tôi, nên sử dụng cách tiếp cận

có tính thực tiễn hơn, cụ thể là xem xét các khả năng, giảm chỉ ngân sách

nhà nước mà không làm giảm hiệu quả của ngân sách nhà nước Mô hình

cụ thể về ngân sách nhà nước từ góc độ nâng cao hiệu quả của việc sử dụng ngân sách nhà nước sẽ được xem xét ở mục tiếp theo, ở đây chỉ giới hạn

xem xét một số khía cạnh có tính nguyên tắc.

Cân khẳng định rằng, quy mô ngân sách nhà nước có thể giảm bớt

được đáng kể trong giai đoạn chuyển đổi nhờ hạn chế một số dạng chỉ

ngân sách nhà nước vốn là đặc trưng cho cơ chế tập trung bao cấp Trước hết, đó là chi bù lỗ cho khu vực kinh tế nhà nước Kinh tế nhà nước chỉ có

thể giữ được vai trò chủ đạo trong phát triển kinh tế-xã hội của đất nước

nếu như hoạt động của nó có hiệu quả thực sự, trước hết là hiệu quả kinh tế_ ( kinh doanh có lãi) Chi bù lỗ cho khu vực kinh tế này dù dưới hình thức

nào để nó tồn tại “ bằng mọi giá” thì chẳng những duy trì quy mô to quá

mức cần thiết cho khu vực kinh tế này, làm tăng một cách không cần thiết

quy mô ngân sách nhà nước và làm giảm đáng kể hiệu quả của quá trình tái

sản xuất xã hội, mà còn làm giảm vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước

Hiện nay, Việt nam đã có nhiều nỗ lực trong việc xóa bỏ chế độ bao cấp

đối với khu vực kinh tế nhà nước Nhưng nguy cơ này vẫn còn tiểm tàng

khá lớn dưới hình thức doanh nghiệp hoạt động vì mục đích công ích, cũng

như ẩn dưới các đồi hỏi về chế độ ưu đãi về thuế, lãi suất cho các doanh

nghiệp nhà nước nói chung Đành rằng sự giúp đỡ của Nhà nước là cần

thiết cho các lĩnh vực và các ngành sẵn xuất mới xuất hiện cho đến khi các

doanh nghiệp này có đủ năng lực và kinh nghiệm để tồn tại và phát triển

trong cơ chế thị trường cạnh tranh Sự hỗ trợ dưới dạng bù lỗ từ ngân sách

nhà nước và bảo hộ bằng thuế quan là cần thiết, nhưng cũng chỉ trong

chừng mực nhất định: nếu như các nhà sản xuất mới đó triển khai công

việc một cách yếu kém, thì phai chấm dứt hỗ trợ đối với họ.

Ngoài ra, quy mô của ngân sách nhà nước cũng sẽ giảm được đáng kể

bằng cách từng bước trao quyển tự chủ về tài chính cho các don vị sự

nghiệp chuyên quản lý và khai thác các công trình thuộc kết cấu hạ tâng

kinh tế Cho đến nay, quy mô của ngân sách nhà nước đã bị phình lên một

cách không can thiết và cũng không kinh tế, khi ôm đồm lấy phần việc

này Ngoài những tác động của kết cấu ha tang đến sự phát triển của nên

kinh tế quốc dân, người ta cũng quan tâm đến hiệu quả kinh tế trực tiếp

đốt với các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế có kha năngtạo nguồn

thu ( thông qua phí và lệ phí) Nội dung của tự chủ về tài chính của các đơn

vị sự nghiệp có thể hiểu như sau:

Thứ nhất : là tự chủ về chi phí;

2I1

Thứ hai : là tự chủ về các nguồn thu từ khai thác các kết cấu hạ tầng

dưới dạng phí và lệ phí theo mức giá do các cấp thẩm quyền quy định.

Nguồn thu này sẽ được dùng để đáp ứng yêu cầu chi phí khai thác, hoàn trả

một phần hoặc từng phần chi phí đầu tư ( dudi dạng thuế vốn) và cho yêu

cầu đầu tư phát triển.

Thứ ba : là tự chủ về đầu tư từ khoản chênh lệch thu-chi mà đơn vị

được giữ lại sau khi đã hoàn thành nghĩa vụ ngân sách nhà nước theo quy

định, cũng như từ các nguồn vốn tự huy động , bao gồm cả liên doanh, cổ

phần hóa, phát hành trái phiếu hay vay tín dụng thương mại.

Việc ap dụng cơ chế tự chủ về tài chính cho các đơn vi sự nghiệp kinh

tế không chỉ cho phép giảm nhẹ gánh nặng của ngân sách nhà nước, mà

còn làm tăng phần thu ngân sách nhà nước , nghĩa là phần thu ngân sách nhà nước còn lại sau khi đã trừ đi các khoản chi ngân sách nhà nước , nhờ vào tác động của các đòn bẩy kinh tế nhằm làm tăng hiệu quả kinh tế của

các đơn vị này Thực vậy, cơ chế bao cấp đối với các đơn vị sự nghiệp kinh

tế theo nguyên tắc mọi khoản chỉ đều nộp về ngân sách nhà nước , mọi yêu

cầu chỉ được đáp ứng từ ngân sách nhà nước là cơ chế phi kinh tế, khôngkhuyến khích các đơn vị phấn đấu nâng cao hiệu qua cung ứng dịch vụ

bằng cách tăng thu, giảm chỉ phí ( vì tiền lương không gắn với năng suất và

hiệu qua), cũng như không tạo được cơ chế sử dụng vốn đầu tư một cách

có hiệu quả nhất Những hậu quả của cơ chế tập trung bao cấp làm nảy sinh hiện tượng “ đói đầu tư”-các đơn vị luôn đòi hỏi vốn đầu tư ( từ ngân

sách nhà nước ) cho đơn vị mình càng nhiều càng tốt, và bao giờ cũng đủ

cách để chứng minh tính khả thi của các chương trình cần đầu tư bất kể là

trong thực tế các chương trình này có thực sự đem lại hiệu quả kinh tế hay

không, trong khi cơ quan thẩm định Nhà nước rất khó phản bác được.

Hiện nay, ở nhiều nước đang phát triển, trong đó có Việt nam, khu

vực kinh tế Nhà nước phát triển mạnh và có xu hướng chèn ép các khu vực

kinh tế khác nhờ chính sách bao hộ của Nhà nước Bởi vậy, nếu muốn tăng

trưởng tốt về kinh tế để tránh tình trạng trì trệ thì Nhà nước nên trực tiếp

khuyến khích đầu tư trong khu vực kinh tế Nhà nước ( tuy giải pháp này

thường ít đem lại hiệu qua hơn so với khuyến khích đầu tư trong khu vực

kinh tế tư nhân) hơn là tăng cường đầu tư tập trung từ ngân sách nhà nước.

Có như vậy quy mô ngân sách nhà nước mới giảm bớt được “ gánh nặng” của mình.

1.1.4 CƠ CẤU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Cách tiếp cận thứ nhất đối với bài toán xác định cơ cấu ngân sách nhà

nước sẽ dựa vào giả thiết rằng nhiệm vụ thu ngân sách nhà nước chỉ đơn thuần

ad

là đủ để đáp ứng các nhu cầu về chỉ ngân sách nhà nước theo các chương trình

xã hội đã định trước, mà không quan tâm đến chức năng điều tiết kinh tế vĩ

mô của ngân sách nhà nước , thì vấn để xác định cơ cấu thu ngân sách nhà

_ nước trở nên rất đơn giản: Ngoài các khoản thu thuế, đối với các sắc thuế, phí

và lệ phí đã được quy định trong các luật có liên quan chỉ cần quy định mức

giá hợp lý ( không quá cao đến mức gây nên hiệu ứng nghịch giữa mức thuế

và giá trị thuế thu được) sao cho tổng thu thuế, phí và lệ phí cộng với các

khoắn thu ngoài thuế bằng hay vượt một chút so với khối lượng cần chi từ

ngân sách nhà nước cho các cấp

Cách tiếp cận trên, với giả thiết rằng thu ngân sách nhà nước chỉ thuần

túy đảm bảo nhu cầu chỉ ngân sách nhà nước ở mỗi cấp là không phù hợp với

thực tế hiện nay, khi mỗi quốc gia đều cố gang sử dụng ngân sách nhà nước

như công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô Với giả thiết này, việc xác định cơ cấu

ngân sách nhà nước đòi hỏi cách tiếp cận khác, cụ thể là bài toán xác định cơ

cấu tối ưu của sản phẩm quốc dân Nguyên tắc cơ bản của cách tiếp cận này

dựa vào sự tác động của thuế suất đến giá cả hàng hóa ( do thuế tro thành một yếu tố của giá thành) cũng như đến hành vi của người dân, từ đó góp phần quy

định cơ cấu sản xuất và tiêu dùng của xã hội °

Như đã biết, chi những san phẩm không có hoặc ít có độ nhậy cam về giá

mới không bị ảnh hưởng về khối lượng khi tăng giá, còn khối lượng các hàng

hóa khác được san xuất và bán trên thị trường đều chịu sự điều tiết của thuế do

sự tăng giá để bù đấp chi phí liên quan đến thuế Thí dụ điển hình là các

khoản thuế tiêu thụ đặc biệt đánh vào hàng hóa xa xi hoặc không được khuyến

khích tiêu dùng Tuy nhiên, nếu xem xét một cách chi tiết, có thể thấy rằng,

việc đánh thuế gián thu lên hàng hóa có ảnh hưởng khác nhau đến nhà sản

xuất và người tiêu dùng Cu thể là:nếu cầu về giá có độ nhạy cam về giá cao

mạnh hơn so với cung, thì việc tăng thuế suất có ảnh hưởng tới việc giảm giá (

một cách tương đối sau khi đã trừ đi khoản thuế phải nộp) của nhà sản xuất

nhiều hơn đến mức tăng giá tiêu dùng; trái lại, nếu cung nhạy bén hơn về giá

so với cầu, thì thuế sẽ ảnh hưởng tới việc tăng giá cho người tiêu dùng nhiều

hơn là giảm giá cho người sẵn xuất

Nhận xét trên đây cho chúng ta thấy những giới hạn khả năng tác động

của thuế tiêu thụ đặc biệt đến việc hạn chế tiêu thụ các hàng hóa có hại cho xã

hội (thuốc lá,rượu bia), do cầu các hàng hóa này có độ nhạy cảm về giá Vì

vậy, gần như toàn bộ phần thuế tiêu thụ đặc biệt được đặt lên người tiêu dùng,

còn tổng khối lượng cầu hầu như không thay đổi Mặt khác, việc đánh thuế

đặc biệt như vậy sẽ làm cho việc sản xuất chúng trở lên hấp dẫn hơn, vì nếu

trốn được thuế thì người bán sẽ có được siêu lợi nhuận Điều đó giải thích vì

sao nạn buôn lậu các mặt hàng có hại đối với xã hội là một căn bệnh kinh niên

23

ở mọi quốc gia trên thế giới, ngay cả khi Chính phủ áp dụng các hình phạt

nặng nhất.

Thuế và trợ cấp Nhà nước cũng ảnh hưởng mạnh đến hành vi kinh tế của các hộ kinh tế gia đình, thể hiện không chỉ ở chỗ họ sẽ chấp hành nghĩa vụ

nộp thuế ra sao ứng với mỗi sắc thuế theo mức thuế suất quy định, mà sâu xa

hơn họ sẽ cung ứng các nguồn lực của mình ( sức lao động, đất đai, vốn, năng

lực kinh doanh) như thế nao ứng với điều kiện thuế và trợ cấp do Nhà nước đề

ra.‘Nhu đã biết, các quyết định kinh tế phụ thuộc vào mối quan hệ giữa chỉ phí

tới hạn và lợi ích tới hạn có được từ chi phí tới hạn đó, cụ thể là người ta sẽ

ngừng đầu tư tại mức mà chỉ phí tới hạn bằng với lợi ích tới hạn Trong điều

kiện các yếu tố khác không thay đổi, việc tăng mức thuế ( đặc biệt theo mô

hình lũy tiến) và tăng trợ cấp nhà nước thường có tác dụng hạn chế người ta

đầu tư nguồn lực của mình

Xét về tổng thể nền kinh tế, thực tế cho thấy việc sử dụng ngân sách nhà nước như một công cụ để ổn định kinh tế vĩ mô là rất phức tạp, hầu như không

một quốc gia nào đạt được kết quả như mong muốn Trong khi đó, chính sách

tài khóa có thể có những đóng góp thực sự vào việc ổn định nền kinh tế, nếu

như chính sách này là phi rời rạc, còn gọi là chính sách tài khóa tự động, theo

đó thuần thuế ( bằng tổng giá trị thu thuế trừ đi các khoản trợ cấp từ ngân sách

nhà nước ) sẽ tự động thay đổi tỷ lệ với giá trị của thuần sản phẩm quốc dân

(NNP) Thực vậy, khi bắt đầu suy thoái về kinh tế, đoanh thu của các doanh

nghiệp và các cá nhân sẽ giảm đi, điều đó cũng có nghĩa là, khoản thu từ thuế

sẽ giảm đi một cách tự động ( và nói chung là rất nhanh vì tác động của thuế lũy tiến) Ngoài ra trong thời kỳ khó khăn về kinh tế Nhà nước sẽ phải trợ cấp nhiều hon cho dan chúng Kết qua là tổng thu của nên kinh tế sẽ không bi

thay đổi quá nhiều, do đó tiêu dùng của nhân dân không bị dao động quá lớn.

Tại nhiều nước, người ta gán cho ngân sách nhà nước quá nhiều sứ mạng

đến mức về thực chất không ai có thể thực hiện được Khi đó, không những

ngân sách nhà nước không đảm nhiệm được chức năng điều tiết kinh tế vĩ mô,

trái lại còn trở thành gánh nang cho nền kinh tế vì nó sử dụng một ty lệ quý

báu của GDP vào những chương trình kém hiệu qua, lại còn tạo nên gánh

nặng cho nền kinh tế phải trả nợ do thâm hụt ngân sách nhà nước Nói nhưvậy, chúng tôi không có ý phủ định vai trò điều tiết của chính sách tài khóa,

mà chỉ lưu ý tới giới hạn điều tiết của công cụ này.

1.2 CHÍNH SÁCH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC (CHÍNI SÁCH TÀI

KHOA).

1.2.1 ĐỊNH NGHĨA VA CÁCH PHAN LOẠI.

24

Do ngân sách nhà nước với quy mô và cơ cấu khác nhau sẽ có tác động

một cách khác nhau đến hoạt động của nền kinh tế và việc xác định quy mô và

cơ cấu này hoàn toàn nằm trong sự quyết định của Nhà nước, nên Nhà nước

hoàn toàn có khả năng dùng ngân sách nhà nước như một công cụ để điều khiển nền kinh tế nhằm đạt được các mục tiêu mong muốn Khi đó xuất hiện

khái niệm chính sách ngân sách nhà nước , hay còn gọi là chính sách tài khóa.

Vì ngân sách nhà nước là một khâu có vị trí đặc biệt trong cấu thành của

- hệ thống tài chính quốc gia nên lẽ tự nhiên chính sách ngân sách nhà nước là

một bộ phận cực kỳ quan trọng trong chính sách tài chính quốc gia-được quan

niệm là chính sách động viên phân phối và sử dụng các nguồn tài chính được biểu hiện bằng hệ thống các quan điểm, chủ trương và biện pháp tài chính của Nhà nước phù hợp với đặc điểm tình hình đất nước và đường lối phát triển kinh tế-xã hội trong từng thời kỳ Chính sách ngân sách nhà nước là phương

hướng cơ bản về sử dụng ngân sách như là một công cụ quản lý kinh tế-xã hội

của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định phù hợp với đặc điểm kinh tế-xã

hội và những nhiệm vụ lịch sử đặt ra cho Nhà nước trong thời kỳ đó.

Như vậy, cần lưu ý rằng trong nhiều tài liệu chính-thức người ta sử dụng

thuật ngữ "chính sách tài chính" Tuy nhiên cách gọi như vậy có thể gây lẫn

lộn giữa hai khái niệm khác nhau là " chính sách tài khóa"-chỉ liên quan đếnngân sách nhà nước và "chính sách tài chính"-liên quan đến nguồn lực tài

chính nói chung Trong chính sách tài chính, ngoài vấn đề ngân sách nhà nước

còn xem xét những vấn đề khác như thị trường tài chính, tài chính doanh

nghiệp, ngoại tệ, kiểm toán, tiết kiệm Vì vậy, để tránh sự hiểu lầm, trong

luận án này chúng tôi xin sử dụng thuật ngữ “chính sách tài khóa” để chi

chính sách về quy mô, cơ cấu thu-chi và thâm hụt ngân sách nhà nước

Chính sách tài khóa có tính độc lập tương đối, nhưng đồng thời cùng nằm

trong mối quan hệ tác động qua lại với các chính sách kinh tế-xã hội khác của

Nhà nước Điều đó có nghĩa là, một mặt trong điều kiện các chính sách khác

của Nhà nước vẫn giữ nguyên thì việc thay đổi chính sách tài khóa, gây ra

những hiệu ứng nhất định đến nền kinh tế; mặt khác các chính sách kinh tế-xã

hội của Nhà nước có thể hỗ trợ, can trở hoặc thậm chí triệt tiêu hiệu lực của

nhau Thí dụ, việc thực thi chính sách tài khóa kích thích, nghĩa là giảm thuế

và tăng chỉ tiêu công cộng dẫn đến tăng thâm hụt ngân sách nhà nước, có thể

làm triệt tiêu nỗ lực kiểm chế lạm phát bằng việc tăng lãi suất và mức dự trữ

bat buộc của ngân hàng thương mại, tăng cường việc bán chứng khoán của

chính sách tiền tệ Ngược lại, việc điều chỉnh thiếu hợp lý mặt bằng giá

nguyên vật liệu sẽ can trở cho việc thực hiện chuyển đổi cơ cấu sản phẩm

quốc dân hợp lý bằng chính sách ngân sách nhà nước Do đó, hiệu ứng của

chính sách tài khóa cần xem xét trong sự tác động chung của hệ thống các

25

chính sách kinh tế-xã hội của Nhà nước Trái lại, khi xem xét riêng các chính

sách liên quan đến ngân sách nhà nước, nếu không có những giải thích khác

thì có nghĩa là chúng ta mặc nhiên coi rằng các chính sách kinh tế-xã hội khác không mâu thuẫn và gây can trở cho chính sách nay.

Chính sách tài khóa, một mặt ràng buộc, vạch rõ gianh giới những bộ

phận khác nhau của các nguồn tài chính được phép và có thể tập trung vào quỹ

ngân sách, mặt khác xác định rõ lĩnh vực, quy mô, mức độ chi dùng các

nguồn tài chính được tập trung vào quỹ ngân sách cho các mục đích tích lũy

và tiêu dùng trong phạm vi toàn xã hội; cũng như, định hướng ưu tiên sử dụng

nguồn vốn ngân sách cho các mục tiêu cụ thé nhằm thực hiện các chức năng

của Nhà nước theo một trình tự hợp lý, đưa lại hiệu quả cao trong việc chỉ

dùng vốn ngân sách Chính những định hướng căn bản đó của chính sách tài

khóa đã góp phần ràng buộc quy mô của các qũy ngoài ngân sách và bộ phận

các nguồn tài chính được tập trung vào mỗi quỹ, đồng thời cũng chính điều đó

đã ràng buộc về lĩnh vực, quy mô và mức độ trang trai chi tiêu bằng các quỹ ngoài ngân sách Những phân tích kể trên cho thấy, chính sách ngân sách là

một bộ phận cực kỳ quan trọng có vai trò dẫn đường và có tác động chi phối

các bộ phận khác trong chính sách tài chính quốc gia

Về mặt cơ cấu, có thể hình dung chính sách tài khóa gồm các bộ phận

cấu thành như sau:

1 Dinh hướng của Nhà nước về động viên, tap trung các nguồn tài chínhZ Đ Le) ° o

vào quỹ ngân sách-quỹ tiền tệ cua Nha nước;

2 Định hướng của Nhà nước về phân phối và sử dụng quỹ ngân sách cho

việc thực hiện các chức năng của Nhà nước;

3 Phương hướng xây dựng và quan lý hệ thống ngân sách nhà nước

Tuy vậy, chính sách tài khóa không phải là bộ phận biệt lập mà nó phải

phù hợp với cơ chế quan lý kinh tế và có anh hưởng qua lại với các bộ phận

khác trong chính sách tài chính quốc gia, cũng như các chính sách kinh tế-xã

hội khác Các quyết định về chính sách tài khóa ( như tăng hay giảm mức thuế suất, khi nào cần tăng hay giảm mức chi tiêu của Chính phủ ) chủ yếu tùy

thuộc vào tình hình hiện tại và những dự đoán về xu hướng phát triển nền kinh

tế quốc dân.

Trong thực tiễn có nhiều cách khác nhau để tiếp cận chính sách tài khóa

Nếu dựa vào mặt thời gian có thể chia chính sách ngân sách thành:

- Chính sách ngân sách dai hạn thường từ 10 năm đến 15 năm;

- Chính sách ngân sách trung hạn thường là 5 năm;

26

- Chính sách ngân sách ngắn hạn thường từ 1 đến 2 năm.

Cách phân chia chính sách này thường thấy trong các nước áp dụng mô

hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung.

Nếu dựa vào sự biến động chu kỳ kinh doanh người ta chia chính sách

ngân sách thành:

- Chính sách ngân sách siết chặt ( chính sách ngân sách thắt chặt)

- Chính sách ngân sách kích thích ( chính sách ngân sách cởi mở);

- Chính sách ngân sách ổn định

Chính sách ngân sách siết chặt được quyết định trong trường hợp nền

kinh tế “ nóng ”-đầy Ap việc làm, nền kinh tế phát triển với tốc độ cao, mức giá đang tăng, lạm phát dự đoán sẽ còn tiếp tục tăng cao hơn nữa Để giảm toàn

-_ bộ nhu cầu, các biện pháp ngân sách thường được áp dụng là giam chi tiêu của

Chính phủ hay tăng thuế hoặc áp dụng cả 2 biện pháp để kiểm chế nền kinh tế

và kiểm chế lạm phát Cùng với các biện pháp ngân sách kể trên còn kết hợp với các biện pháp tài chính khác như nâng ty giá hối đoái, that chặt tiền tệ

Trong trường hợp nền kinh tế đang có nhiều người thất nghiệp và dự đoán

tình trạng đó sẽ còn tiếp tục kéo dài hoặc xấu hơn nữa, quá trình tái sản xuất

đang ở giai đoạn suy thoái, tốc độ phát triển kinh tế chậm chạp, người ta thường áp dụng chính sách ngân sách kích thích.Để tăng toàn bộ nhu cầu, các

biện pháp ngân sách thường được áp dụng là tăng các khoản chi tiêu của

Chính phủ, giam thuế hay tổng hợp cả hai biện pháp để kích thích nền kinh tế

và tăng việc làm Các biện pháp tài chính khác có thể được áp dụng đồng thời

như mở rộng tiền tệ, giam tỷ giá hối đoái

Nhưng nếu nền kinh tế được coi như đang ở trạng thái cân bằng hợp lý

với việc làm tương đối day đủ, giá cả ổn định, lạm phát ở mức chấp nhận được, thì không cần đòi hỏi thay đổi mối quan hệ hiện có giữa chỉ tiêu của chính phủ và thuế khóa Nếu để đáp ứng những nhu cầu quan trọng nào đó của

quốc gia mà Chính phủ phải tăng chi tiêu ngân sách thì sự gia tăng này cần

phải dựa trên cơ sở tăng nguồn thu từ thuế để giữ thế cân bằng cho toàn bộ

nền kinh tế Trong trường hợp này, người ta đã áp dụng chính sách ngân sách

ổn định.

Loại chính sách ngân sách theo cách phân loại kể trên thường được sử

dụng trong các nước có nền kinh tế thị trường Thực chất của chính sách này

là sử dụng những biện pháp tình huống về mặt tài chính để tác động vào các

hoạt động kinh tế, điều chỉnh chúng theo hướng tạo thế cân bằng và ổn định

trong phát triển kinh tế của nền kinh tế quốc dân.

27

1.2.2 MỤC TIÊU CỦA CHÍNH SÁCH NGÂN SÁCH.

Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện việc quản lý vĩ mô nền

kinh tế thông qua hệ thống các chính sách kinh tế vĩ mô Ở các nước khác

nhau và trong các thời kỳ phát triển khác nhau, các mục tiêu của chính sách

này có thể có những vị trí khác nhau Song xét về tổng thể các mục tiêu chung

được đặt ra là:

._ Thứ nhất, tốc độ tăng trưởng nhanh, sẵn lượng cao.

Sản lượng các hàng hóa và dịch vụ thường được đo bằng chỉ tiêu tổng sản

phẩm quốc dân-GNP Trong đó, GNP danh nghĩa là GNP được tính theo giá cả

hiện hành, còn GNP thực tế là GNP danh nghĩa đã điều chỉnh tỷ lệ lạm phát.

GNP thực tế là thước đo mức độ và sự tăng sản lượng của nền kinh tế Khi nền kinh tế sử dụng tiềm năng lao động ở mức cao thi GNP thực tế đạt mức tối da

và được gọi là sản lượng tiểm năng hay GNP tiểm năng Như vậy, mức sản

lượng thực tế cao và ngày càng tăng là mục tiêu số một của các chính sách vĩ

mô Đó cũng là mục tiêu hướng tới của chính sách ngân sách

4

Thứ hai, tỷ lệ người có công ăn việc lam cao và tỷ lệ thất nghiệp thấp.

Trong bối cảnh hiện nay, mục tiêu công ăn việc làm đầy đủ là mục tiêu

quan trọng mà mọi nền kinh tế đều phải hướng tới Điều đó không chỉ xuất

phát từ lý do kinh tế mà còn chứa đựng cả lý do chính trị và xã hội Tạo ra

nhiều việc làm trong nền kinh tế đòi hỏi phải giải quyết hàng loạt vấn dé, song vấn đề quan trọng không thể thiếu được là sự đầu tư phát triển kinh tế của Nhà nước Để đầu tư phát triển, tất yếu Nhà nước phải sử dụng công cụ ngân sách

nhà nước Chính sách ngân sách nhà nước phai đặt mục tiêu tao ra nhiều công

ăn việc làm trong nền kinh tế là một trong những mục tiêu quan trọng trong

việc xử lý các vấn đề thu, chi ngân sách nhà nước

Thứ ba, ổn định giá cả trong điều kiện thị trường tự do hoạt động, chấp

nhận một ty lệ lạm phát nhỏ.

Ôn định giá cả không có nghĩa là giá cả bị "đông cứng” Trong nền kinh

tế thị trường đó là điều không tưởng Giá cả ổn định ở đây cần nhận thức là

giá cả không tăng hoặc không giảm quá nhanh, sự thay đổi giá cả không mang

tính chất đột biến tạo nên những cú sốc cho nền kinh tế Khi mức độ giá cả

thay đổi giữa thời kỳ trước và thời kỳ sau là không đáng kể có nghĩa là tỷ lệ

lạm phát nhỏ.

Trong nền kinh tế thị trường, sự can thiệp vào giá ca của Nhà nước hoàn toàn khác với trong nền kinh tế chi huy O đây, hoàn toàn không có sự áp đặt

thô bạo của Nhà nước vào giá ca của từng loại hàng hóa và dịch vụ mà là sự

can thiệp gián tiếp của Nhà nước vào khía cạnh cung - cầu bằng việc sử dụng

28

các công cụ tài chính trong đó có công cụ ngân sách Chính vì vậy, chính sách

ngân sách nhà nước phải hướng tới mục tiêu ổn định tương đối giá cả, hạn chế

lạm phát.

Thứ tư, 6n định tỷ giá hối đoái và cân bằng xuất nhập khẩu trong quan hệ

_ kinh tế đối ngoại.

Hệ thống các chính sách kinh tế vĩ mô được sử dụng để đạt tới các mục

tiêu chung kể trên, song mỗi loại chính sách có vai trò khác nhau đối với mục tiêu này hay mục tiêu khác Vì thế, mỗi chính sách lại được sử dụng nhằm

những mục tiêu cụ thể hơn.

Đối với các nước đang phát triển, để ổn định tình hình kinh tế và xã hội,

hầu hết các nước phải đương đầu với cuộc khủng khoảng về nợ nước ngoài và

những vấn đề liên quan đến lạm phát, suy thoái kinh tế có nguồn gốc từ sự

thiếu hụt ngân sách nhà nước Vì thế, chính sách ngân sách nhà nước , bộ phận của chính sách tài chính quốc gia được Nhà nước sử dụng chủ yếu nhằm

điều chỉnh thu nhập chi tiêu của Chính phủ để hướng nền kinh tế phát triển ổn

định, bảo đảm công ăn việc làm và thu nhập cho người lao động Trong thời

gian ngắn, chính sách này nhằm đạt tới mục tiêu ổn định kinh tế và trong thời

gian đài, phải nhằm muc tiêu điều chỉnh cơ cấu kinh tế, tạo điều kiện cho nền

kinh tế tăng trưởng nhanh.

Trong giai đoạn hiện nay của nước ta, mục tiêu kinh tế vĩ mô đặt ra là đạt

tới sự ổn định kinh tế vững chắc trong những năm trước mất, đồng thời từng bước điều chỉnh cơ cấu kinh tế để đạt tới tốc độ tăng trưởng kinh tế cao hơn

trong những năm tiếp theo Những mục tiêu đó cũng chính là những mục tiêu

phải hướng tới của chính sách ngân sách trong những năm sắp tới.

Trong các nước đang phát triển, có thể hình dung các mục tiêu của chính

sách ngân sách tương ứng với các mục tiêu kinh tế vĩ mô trên những nét cơ bản như sau:

Thứ nhất, nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế, chính sách ngân sách phải

hướng vào mục tiêu thúc đẩy tăng tiết kiệm trong khu vực Nhà nước, tăng tiết

kiệm và tăng đầu tư trong khu vực tư nhân.

Thứ hai, nhằm thực hiện công bằng xã hội, chính sách ngân sách phải

hướng tới mục tiêu thu hẹp sự khác biệt thu nhập giữa các tầng lớp dân cư và

giữa các vùng khác nhau của đất nước, trên cơ sở bảo đảm tính hiệu quả của

sự phát triển kinh tế.

Thứ ba, nhằm mục tiêu ổn định kinh tế, chính sách ngân sách phải góp

phần kiềm chế và giảm tỷ lệ lạm phát, tạo công ăn việc làm, giảm tỷ lệ thất

nghiép.

2p

Thứ tư, nhằm mục tiêu hiệu quả kinh tế, chính sách ngân sách phải

hướng vào việc loại bỏ các can trở về tài chính dé đạt tới hiệu quả trên cả hai

khía cạnh thuế khóa và chi tiêu của Nhà nước.

1.2.3 CÔNG CỤ CỦA CHÍNH SÁCH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC.

Để đạt được các mục tiêu kể trên, các chính sách kinh tế vĩ mô nói

chung và chính sách ngân sách nói riêng đều phải sử dụng những công cụ

thích hợp riêng Việc lựa chọn các công cụ chính sách có ý nghĩa quantrọng trong việc thực hiện các mục tiêu đã định

Trong chính sách ngân sách nhà nước, chính sách thuế và chính sách

chi tiêu của Chính phủ là hai công cụ chủ yếu được sử dụng Bên cạnh hai

công cụ này, tín dụng Nhà nước (vay của Chính phủ) cũng có thể được áp

dụng trong trường hợp cần thiết và điều kiện cho phép.

a Chính sách thuế

Trong toàn bộ các quy định, thể chế của Nhà nước về việc thu nộp thuế tao thành chính sách thuế của một nước.

Chính sách thuế là một nhân t6 của chính sách ngân sách, va là một

bộ phận cấu thành của chính sách kinh tế của Nhà nước.

Tác động của chính sách thuế đối với các mục tiêu kinh tế vĩ mô phụ

thuộc vào việc xác định các yếu tố liên quan như: cơ cấu thuế (các loại

thuế), mức thuế, khả năng chuyển giao của thuế, mức độ và phạm vi ưu đãi

về thuế

Trong nền kinh tế thị trường, thuế giữ một vị trí quan trọng đối với sự

phát triển kinh tế xã hội của đất nước Có thể khái quát ảnh hưởng của

thuế trên các khía cạnh tổng quát sau:

a.l Thuế là công cụ chủ yếu tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước:

Do sự xuất hiện của bộ máy quản lý Nhà nước, phát sinh nhu cầu chi

tiêu cho sự hoạt động của bộ máy này Chang hạn, chi cho bộ máy quản lý

hành chính, an ninh-quốc phòng, chi cho việc xây dựng các công trình

công cộng đòi hỏi phải có sự đóng góp của từng thành viên trong xã hội.

Nhà nước có nhiêu nguồn thu, nhưng thu từ thuế là nguồn thu lớn nhất, quan trọng nhất đối với mọi quốc gia.

Khi nhiệm vụ của bộ máy quản lý Nhà nước được mở rộng, có thêm

nhiệm vụ điều hành và quan lý nền kinh tế, lúc đó nhu cầu chi tiêu của Nha

nước tang lên, đòi hỏi phải có nguồn để sử dụng vào việc chi tiêu lớn hơn.

Muốn vậy, không thể thiếu được sự đóng góp của người dan, của các tổ

30

chức kinh tế, xã hội Hơn nữa, sự đóng góp này ( thông qua thuế) cũng

phát triển tăng theo.

Thuế là nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước Cho nên hình

thành hoặc bãi bỏ một sắc thuế nào đó phải cân nhắc xem nó có ảnh hưởng

tới nguồn thu cho ngân sách nhà nước như thế nào và phản ứng của đời

sống xã hội ra sao.

Để thực hiện tốt vai trò này của thuế, chúng ta cần xem xét mối quan

hệ giữa tích lũy và tiêu dùng trong phạm vi toàn xã hội Đối với mọi quốc gia tích lũy đều dựa trên cơ sở của việc tiết kiệm tiêu dùng Sở dĩ như vậy

vì tích lũy trong nội bộ nên kinh tế quốc dân có ý nghĩa quyết định, đặc

biệt đối với các nước đang phát triển Điều đó đòi hỏi những tiêu dùng thiết

yếu, căn ban của người dân được dam bao, còn những tiêu dùng vượt quá kha năng của nền kinh tế thì không khuyến khích Trên cơ sở mối quan hệ

đó Chính phủ xây dựng, đặt ra được suất thuế của từng sắc thuế một cách

hợp lý.

a.2 Điều tiết va kích thích tăng trưởng kinh tế:

Trong nền kinh tế của bất kỳ quốc gia nào thì thu và chi tiêu của

Chính phủ déu anh hưởng đến sự phát triển kinh tế và giải quyết các vần dé

xã hội.

Đối với sự phát triển kinh tế, sự thay đổi của thuế có ảnh hưởng tới cầu và do đó ảnh hưởng tới tổng cầu.

Ai cũng thấy rằng thuế khóa làm giấm thu nhập của nhân dân Thuế

suất cao có xu hướng làm giảm mức chỉ tiêu cho tiêu dùng của các gia

đình, hơn thế nữa nó làm giảm mức đầu tư cho sản xuất kinh doanh Chẳng

hạn việc tăng thuế suất đối với thuế thu nhập và mức thuế lợi tức, sẽ dẫn

đến giảm múc tổng cầu và giảm tổng sản phẩm quốc dân-GNP thực tế Vi

thế, nó có kha năng ảnh hưởng đến khả năng tăng trưởng kinh tế của một

đất nước Ngoài ra, thuế còn tác động đến mức san lượng tiềm năng Nếu

giảm thuế suất đánh vào thu nhập từ đầu tư kinh doanh mới ( chang han,

khi nhà nước giảm thuế suất đối với thuế thu nhập, thuế lợi tức ), các

doanh nghiệp sẽ mở rộng sản xuất, tăng đầu tư vào máy móc trang thiết bị,

từ đó năng suất lao động tăng lên, sản lượng tiểm năng nhờ đó cũng tăng

lên.

Thuế còn ảnh hưởng tới cơ cấu của nền kinh tế Thông qua thuế suất,

có thể hạn chế ngành này hay khuyến khích phát triển ngành kia Nói cách

khác, thuế là công cụ quan trọng nhờ đó Nhà nước tiến hành phân phối và

điều tiết việc sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế

3]

Thông thường các Chính phủ có thể thực hiện các ưu đãi về thuế,

nhằm khuyến khích các tầng lớp dân cư, doanh nghiệp bỏ vốn vào kinh

doanh Thuế suất ưu đãi thường áp dụng đối với những ngành kinh tế phục

vụ cho mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế-xã hội, những loại hoạt động

sản xuất kinh doanh có hiệu quả và ngược lại.

a.3 Điều tiết thu nhập:

* "Trong nền kinh tế thị trường, việc phân phối thu nhập dựa trên cơ sở

của quan hệ hàng hda-tién tệ, chứ không phân phối cho những người cần

nó Hơn thế, hàng hóa được đặt vào tay người có thể trả nhiều tiền Do đó,

hệ thống thị trường hoạt động có hiệu quả có thể gây ra sự bất bình đẳng

lớn trong xã hội, và đây cũng là khuyết tật lớn của cơ chế thị trường.

Dé dam bảo sự công bằng xã hội, Nhà nước đã sử dụng các sắc thuế như một công cụ điều tiết thu nhập.

Nhà nước có một chính sách phân phốt hợp lý từ thu nhập của toàn xã

hội, thông qua việc sử dụng thuế thu nhập lũy tiến, thuế thu nhập cao Xây

dựng hệ thống hỗ trợ thu nhập, như trợ giúp người già, người tan tật, trẻ mồ

côi (hông qua các chế độ, chính sách của bảo hiểm xã hội.

Thuế đánh trên lợi nhuận của các tổ chức kinh tế là một công cụ để

Nhà nước chiếm hữu các lợi nhuận “vượt mức” mà các tổ chức kinh tế da

thu được.

Tóm lại, thuế có vai trò quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp tới sự phát

triển kinh tế-xã hội Tuy nhiên, thuế không thu quá cao để làm nhụt chí và

khát vọng làm giàu của nhà kinh doanh, tức là giảm khả năng tăng sản

lượng của đất nước Nhưng thuế cũng không thể thu quá thấp Vì như vậy,

nó sẽ ảnh hưởng tới nguồn thu cho ngân sách nhà nước, nguồn cơ bản để giải quyết các vấn dé xã hội Do đó, ở mỗi quốc gia, Nhà nước cần cân

nhắc những yêu cầu cụ thể của mình, để hoạch định một chính sách thống

nhất về thuế nhằm đạt được hiệu quả kinh tế-xã hội cao nhất

b Chỉ tiêu của chính phủ

Chí tiêu của chính phủ hay chỉ ngân sách nhà nước là một công cụ để

xác định quy mô tương đối của khu vực công cộng và khu vực tư nhân-bao

nhiêu phần trăm GNP được sử dụng cho toàn thể xã hội chứ không phải

cho từng cá nhân Mọi khoản chi tiêu của ngân sách nhà nước có tác động

to lớn đến các mục tiêu kinh tế vĩ mô.

Chỉ tiêu của ngân sách nhà nước làm tăng cầu bằng sức mua do phân

phối nguồn tdi chính cho các tổ chức kinh tế xã hội hoặc các khoản do Nhà

32

nước (ruc tiếp thực hiện Nói cách khác, chi ngân sách nhà nước có thể gây

áp lực trực tiếp trên thị trường hàng hóa và dịch vụ.

Trên thị trường vật phẩm tiêu dùng, áp lực của chi ngân sách được

thực hiện chủ yếu thông qua các khoản chi tiêu của những người nhận được

thu nhập từ các cơ quan công quyền và hệ thống bão hiểm xã hội Trong

trường hợp sản xuất có sự giảm sút, các khoản chi tiêu này của ngân sách

nhà nước góp phần làm giảm tổn thất về thu nhập của người lao động.

Chính những khoản thu nhập không bị mất đi do có sự chi tiêu của ngân

sách nhà nước là nhân tố làm ổn định cầu, giữ vững tốc độ tăng trưởng của

nền kinh tế.

Trên thị trường tư liệu sản xuất, áp lực của chi ngân sách được thực

hiện thông qua các khoản chi đầu tư của Chính phủ, chi trợ cấp, giúp đỡ

cho các doanh nghiệp bỏ vốn đầu tư, chi trợ giá để đảm bảo doanh lợi cho

các doanh nghiệp, từ đó kích thích sự phát triển của nền kinh tế.

Tóm lại, chỉ tiêu của ngân sách nhà nước đối với hoạt động kinh tế có

tác động dây chuyển Mỗi một khoản chi tiêu không chi tác động vào các

- mục đích đã định, mà còn có những tác động phụ trong quá trình thực hiện

các khoản chi tiêu đó Những tác động này còn làm nay sinh các mặt lợi

ích khác nhau Trong thực tế, mỗi một khoản chi tiêu có thể làm nay sinh

lợi ích chính và lợi ích phụ Nhà hoạt định chính sách trong lĩnh vực chỉ

tiêu ngân sách nhà nước phải hiểu rõ các mặt lợi ích xuất hiện khi tiến hành một khoản chi tiêu ngân sách nhà nước và điều đó cần được phân tích

đánh giá đầy đủ khi quyết định khoản chi tiêu nào đó của ngân sách nhà

nước.

Như vậy, đối với các mục tiêu kinh tế vi mô, chi ngân sách nhà nước

có tác động rất tích cực, nó là một trong những nhân tố cơ bản cho sự điều

tiết tăng trưởng nền kinh tế Tuy vậy, những tác động tích cực của ngân

sách chỉ có được với các điều kiện sau:

Thứ nhất, có sự lựa chọn đúng đắn giới hạn hợp lý của các khoản chi tiêu của ngân sách nhà nước so với tổng sản phẩm quốc nội GDP;

Thứ hai, có sự lựa chọn đúng đắn cho các mục tiêu cần giải quyết

trong kinh tế vi mô để sử dung các khoản chi ngân sách một cách có hiệu

quả;

Thứ ba, có nghệ thuật điều hành mức độ các khoản chi ngân sách phù

hợp với từng giai đoạn khác nhau của chu kỳ kinh doanh.

Nếu không đạt được các yêu cầu kể trên, các khoản chi ngân sách có

thể có những tác động tiêu cực tới các mục tiêu của kinh tế vi mô.

33

Trong trường hợp cầu tăng đột ngột làm tang giá hàng, các khoản chi

ngân sách sẽ bị trượt giá và các khoản trợ cấp xã hội sẽ tăng lên làm nảy

sinh xu hướng tâm lý chờ được cứu tế Chi tiêu công cộng quá lớn dẫn đến hình thành quá nhiều thị trường hàng hóa công cộng tức là quá nhiều thị

trường tránh khỏi sự cạnh tranh và do đó, các doanh nghiệp có nguy cơ bị

ảnh hưởng những lợi tức kém tính kích thích Tỷ trọng tương đối của các khoản chỉ ngân sách tăng lên trong khi sản xuất tăng chậm hơn có thể kéo

theo việc tăng tốc độ lạm phát Trong những trường hợp như thế, việc điều

chỉnh chi ngân sách dựa trên các yêu cầu kể trên là cần thiết để hạn chế tác

động tiêu cực và tăng những ảnh hưởng tích cực của chỉ ngân sách nhà

nude.

Chang hạn, như đã dé cập ở phần trước, trong trường hợp nền kinh tế

dang ở giai đoạn suy thoái, tỷ lệ thất nghiệp cao, công cu chi ngân sách

được sử dụng để kích thích nền kinh tế bằng cách tăng các khoản chi tiêu

của Chính phủ, giảm thuế; còn trong trường hợp ngược lại, nên kinh tế ở

giai đoạn hưng thịnh quá độ, lạm phát gia tăng thì việc hạn chế chỉ tiêu của

Chính phủ (hoặc tăng thuế suất hay sử dụng cả hai biện pháp ) là biện pháp

sử dụng công cụ chi ngân sách để kiểm chế nền kinh tế và kiểm chế lạm

phát.

Sự phân tích trên đây về tác dụng của chỉ ngân sách nhà nước là xét về

mặt định tính Trên góc độ định lượng, chúng ta có thể xem xét tác dụng

của chi tiêu ngân sách nhà nước như sau:

Trường hợp Ï: Chỉ tiêu của Chính phủ và tổng cầu trong nên kinh tế

Lat

dong.

Khi Chính phủ dự kiến mua sim hàng hóa va dich vụ, tổng cầu của

nền kinh tế sẽ tăng lên Lúc này tổng cầu sẽ bằng:

AD=C+l+©G

Trong đó: AD - Tổng cầu;

C - Cầu về hàng hóa và dịch vụ tiêu dùng của các hộ gia

đình;

I - Cầu về hàng hóa đầu tư của các hãng kinh doanh;

G - Chi tiêu hàng hóa và dịch vụ của Chính phủ:

Từ công thức trên ta thấy, khi Chính phủ dự kiến tăng chỉ tiêu, tổng

cầu sẽ tăng lên Tuy nhiên không có lý do mặc nhiên nào cho thấy chi tiêu

của Chính phủ biến thiên theo mức sẵn lượng và thu nhập Do vậy, chúng

ta gia định rằng dự kiến chi tiêu của Chính phủ là một số được ấn định

trước G Lúc đó G = G.

34

Khi chưa tính đến thuế, tổng cầu trong trường hợp này sẽ bằng:

Hay: ¥, =m.(C +7 +G)*, trong đó m là số nhân chi tiêu.

Đẳng thức * cho thấy chỉ tiêu của Chính phủ cũng có số nhân bằng số nhân của tiêu dùng và đầu tư Thực vậy, khi trong nền kinh tế tiêu dùng và

đầu tư của hộ gia đình và các kinh doanh không thay đổi, thì một sự thay

đổi nhỏ trong chỉ tiêu của chính phủ có thể dẫn đến một thay đổi lớn trong

san lượng, do tác động của số nhân chi tiêu, thí dụ như trong thời kỳ suy

thoái, ta có thể thayAC =AI = 0 Lúc này, nếu Chính phủ tăng chỉ tiêu lên một đơn vi,AG = | thì sẵn lượng cân bằng sẽ tăng lênAY =m.AG.

Trường hợp khi có thuế xuất hiện, thuế phụ thuộc vào thu nhập Như

vậy số thu nhập về thuế là một hàm của thu nhập T=tx Y

Trong đó t -thuế suất

Lúc này thu nhập có thể sử dụng YD sẽ bằng:

YD= Y -t.Y =(I -t) Y và hàm tiêu dùng có dang:

tÌ MPC- Khuynh hướng tiêu dùng cận biên nói lên rằng, nếu thu nhập

tăng lên một đơn vị thì tiêu dùng có xu hướng tăng lên là bao nhiêu

35

Dang thức ** cho thấy tiêu dùng, đầu tư và chi tiêu của Chính phủ có

cùng một số nhân Nói cách khác, trong nền kinh tế đóng tác dụng của việc

tăng chi tiêu của Chính phủ đến sẵn lượng cân bằng cũng giống như tác

dụng của việc hộ gia đình tăng thêm tiêu dùng và các hãng tăng thêm đầu

tư.

Trường hợp 2: Chỉ tiêu của Chính phú và tổng cầu trong nền kinh tế mở.

Trong trường hợp này chúng ta mở rộng đến khu vực ngoại thương,

tức là khu vực xuất nhập khẩu hàng hóa và dịch vụ.

Tổng cầu của nền kinh tế lúc này bằng:

AD=C+tl+O+Xx-IM

Trong đó: X - Cầu về hàng hóa và dịch vụ xuất khẩu

IM - Cầu về hàng hóa và dịch vụ nhập khẩu.

Nhu cầu xuất khẩu phụ thuộc chủ yếu vào nước ngoài Nhu cầu này

chủ yếu không liên quan đến thu nhập và sản lượng trong nền kinh tế trong

nước Do vậy, chúng ta coi cầu về hàng xuất khẩu là độc lập và không đổi

so với sản lượng;

X=X

Ngược lại nhu cầu nhập khẩu từ bên ngoài có thé là nhu cầu về

nguyên liệu cho sẵn xuất nội địa hay hàng hóa tiêu dùng của hộ gia đình

Trong cả hai trường hợp, nhập khẩu có thể tăng lên khi thu nhập và sản

lượng trong nước tăng Ta có:

IM = MPM Y

Trong đó MPM-khuynh hướng nhập khẩu cận biên.

Khuynh hướng nhập khẩu cận biên cho biết khi thu nhập quốc dân

tăng thêm một đơn vị, thì công dân trong nước muốn chi thêm cho hàng

nhập khẩu là bao nhiêu.

Kết hợp các đẳng thức trên, ta thu được đẳng thức tổng cầu trong nền

kinh tế mở

AD=C+1+G+X-IM

* AD=C+1+G+ MPC (1-t).Y +X -MPM.Y

AD=C+I+G+X+[MPC (1-t)-MPC ].Y

Trong đó: t- thuế suất ( của loại thuế phụ thuộc vào thu nhập)

Lúc này sử dụng điều kiện cân bằng của thị trường hàng hóa, chúng ta

có thể xác định được sản lượng cân bằng:

1

y=— _! (G47 4G 4X)

1- MPC(1- t) +MPM

1 =m, *(C + +G +X)

Trong đó: m, * chi số nhân chi tiêu trong nền kinh tế mỡ.

So sánh số nhân trong nền kinh tế đóng ( m¡), số nhân trong nền kinh

tế mở còn phụ thuộc vào MPM - khuynh hướng nhập khẩu cận biên Khi

khuynh hướng này càng lớn, số nhân càng nhỏ, điều này cho thấy hàng hóa

nhập khẩu có thể làm giảm sản lượng trong nước và do đó ảnh hưởng đến

mức việc làm, thất nghiệp trong nước.

Tóm lại, qua sự phân tích về định lượng trên ta có thể nhận thấy: chỉ

tiêu của Chính phủ có anh hưởng rất lớn đến thu nhập, sẵn lượng của nền

kinh tế Điều đó có nghĩa là, chi tiêu ngân sách nhà nước trước hết tác

- động đến thu nhập Khi thu nhập tăng lên thì hàng loạt các vấn đề kinh tế

phát sinh như quan hệ cung cầu thay đổi, quan hệ tiêu dùng và đầu tư cũng

có sự thay đổi, và như thế san lượng của nền kinh tế cũng thay đổi theo.

Trong khi nghiên cứu về chỉ ngân sách nhà nước trong các nước có

nền kinh tế thị trường, một hiện tượng đáng chú ý là, trong hầu hết các

nước, bội chi ngân sách là trường hợp phổ biến Bội chi ngân sách ngày

càng trầm trọng với sự gia tăng số lần trong các giai đoạn kế tiếp nhau với

khối lượng bội chí ngày càng lớn, với tỷ trọng mức bội chi ngân sách so

với GDP ngày càng cao và bội chi ở tất cả các cấp ngân sách ( gồm cả ngânsách trung ương và ngân sách địa phương)

Tình trạng kể trên được giải thích bởi việc thực hiện các chính sách tài chính không nhất quán và mẫu thuẫn nhau của Chính phủ Một mặt, để

a7

khuyến khích phát triển, các Chính phủ phải tiến hành cải cách hệ thống thuế theo hướng giảm bớt các sắc thuế, giảm mức thuế làm cho thu ngân

sách bị giảm mạnh Mặt khác, để thúc đẩy sự phát triển xã hội, Chính phủ

phải tăng chỉ cho các nhu cầu xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng, các công

trình công cộng, trợ cấp cho các doanh nghiệp, nghiên cứu khoa học làm

cho tổng chi ngân sách tăng lên quá sức đảm bảo của thu ngân sách Do

đó, bội chỉ là không tránh khỏi

Để bù đắp cho sự thâm hụt ngân sách, Chính phủ các nước này thường

lựa chọn một trong hai giải pháp: vay nợ hoặc phát hành thêm tiền giấy.

Phát hành thêm tiền giấy thường được sử dụng trong trường hợp thị

trường vốn bị khủng khoảng, không thuận lợi cho việc phát hành công trái.

Tuy vậy, do phát hành thêm tiền giấy không gắn với nhu cầu lưu thông

hàng hóa nên nó thường là nguyên nhân dẫn đến lạm phát Do đó, cácChính phủ thường tìm cách tránh né biện pháp này

Ngược lại, vay nợ là giải pháp ngày càng trở nên thường xuyên và

được 4p dụng rộng rãi hơn ở các nước Dé bù đắp cho số thiếu hụt ngân

sách, việc vay nợ của các Nhà nước có thể được tiếp hành trong nước cũng

như từ nước ngoài.

Với các nước đang phát triển như Malaysia, Indonesia vay nước

ngoài là nguồn quan trọng để bù đắp bội chỉ ngân sách ( Malaysia quy định

vay nợ theo tỷ lệ 25 % vay nước ngoài, 75% vay trong nước Indonesia

phần lớn thâm hụt ngân sách dùng nguồn bên ngoài để trang trải; và tổng

số nợ nước ngoài hiện đã lên tới trên 50 tỷ USD)

Với các nước tư bản phát triển như Mỹ, Đức, Pháp, số bội chỉ ngân

sách được bù đấp bằng nguồn vốn vay trong nước là chủ yếu.

Việc vay nợ trong nước để bù dip thâm hụt ngân sách thường được

các nước tiến hành bằng cách phát hành các loại chứng khoán và công trái

có lãi Chẳng hạn Đức cácloại công trái Liên bang, trái phiếu Liên bang, kỳ

phiếu kho bạc Liên bang, trái phiếu kho bạc ngắn hạn và dai hạn ở Pháp

thì phát hành tín phiếu kho bạc, trái phiếu kho bạc Malaysia vay dài hạn

bằng công trái Chính phủ và vay ngắn hạn bằng tín phiếu kho bạc.

Những xem xét kể trên về xu hướng chính sách thuế, xu hướng chi

ngân sách và giải pháp xử lý bội chi ngân sách ở các nước có nền kinh tế

thị trường giúp nhận ra những phương hướng, biện pháp phổ biến mà các

nước đã tiến hành trong việc hoạch định chính sách ngân sách nhằm sử dụng các công cụ thuế, chỉ ngân sách và tín dụng nhà nước để tác động đến các vấn đề kinh tế vi mô Việc nghiên cứu một cách có phê phán, vận dụng

một cách có cân nhắc, chọn lọc những kinh nghiệm kể trên là cần thiết cho

việc hoạch định chính sách ngân sách của nước ta phù hợp với điều kiện

xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường trong giai đoạn hiện nay.

38

CHUUNG 2

THỰC TRANG CUA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM VA

CHÍNH SÁCH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.1 HỆ THỐNG NHÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM QUA CÁC GIAI

DOAN PHAT TRIEN.

2.1.1 NGAN SÁCH NHÀ NƯỚC TRƯỚC THỜI KỲ ĐỔI MỚI (1945-1985)

Dưới chính thể Việt nam dan chủ cộng hòa, ngân sách nhà nước đã được

thiết lập vào tháng 1/1946, về co bản vẫn giữ nguyên như thời kỳ trước dưới sự

đô hộ của thực dân Pháp Ngay trong năm đầu tiên được thành lập, mục tiêu

của ngân sách chỉ tập trung cho việc cố gắng tạo nguồn thu dé đáp ứng phần nào nhu cầu chi cho quốc phòng Trong điều kiện chiến tranh kéo dài, san

xuất bị ngừng trệ nạn đói hoành hành khap nơi, thu ngân sách chỉ chủ yếu

trông vào cácloại thuế quan và thuế gián thu, được gọi là "đâm phụ quốc

phòng", nhưng cũng chỉ đáp ting được 28% nhu cầu chi Nhà nước ( chủ yêu để tài trợ cho quốc phòng) Khoản thâm hụt được bù đấp bằng phát hành tiền là

chủ yếu, ngoài ra còn có các hình thức hỗ trợ khác như phát hành công trái vàcác hình thức huy động tình nguyện sự đóng góp của nhân dân Nhìn chung,

đo thâm hụt ngân sách luôn trong tình trạng trầm trọng ( chi gấp khoảng 4 lần

thu), nên phai phát hành rất nhiều tiền để bù dip (năm 1951 số tiền phát hành

tăng gấp 60 lần só với năm 1948), nên đồng tiền mất giá nhanh.

Đặc điểm về ngân sách nhà nước trong thời kỳ này là sự phân cấp có tính

chất tình thế phụ thuộc vào nguồn vốn phân bổ ngân sách: trong thời kỳ đầu

gồm ngân sách trung ương, ngân sách địa phương, ngân sách hỏa xa, ngân

sách của 3 kỳ Bắc, Trung, Nam và ngân sách của hai thành phố Hà nội, Hãi

phòng Trong thời kỳ kháng chiến, cơ cấu tổ chức được rút gọn chỉ còn 2 cấp:

ngân sách tring ương và ngân sách xã Ngoài ra, do hệ thống tài chinh-tién tệ chưa phát triển nên một phần không nhỏ trong ngân sách nhà nước được phân

bổ dưới dạng hiện vật

» Về chi ngân sách trung wong, có thể chi làm 2 loại:

© Chỉ thường xuyén:

ay