THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO AN TOÀN NỢCÔNG CỦA VIỆT NAM HIỆN NAY LỜI MỞ ĐẦUTrong bối cảnh nền kinh tế thế giới phát triển mạnh mẽ và có nhiều chuyển biến khó lường,điển hình là khủng
THỰC TRẠNG NỢ CÔNG CỦA VIỆT NAM HIỆN NAY
Lý thuyết về nợ công
Thuật ngữ “nợ công” đã từng được biết đến vào đầu thập niên 80 của thế kỷ XX khi Mêhicô là quốc gia đầu tiên tuyên bố không trả được nợ vay của Quỹ tiến tệ quốc tế (năm 1982) Tiếp đến khủng hoảng nợ công ở Áchentina (năm 2001) với khoản nợ 90 tỷ USD – mức nợ lớn nhất trong lịch sử đất nước Hàng loạt quốc gia với tổng số nợ lên đến 240 tỷ USD đã tuyên bố hoãn trả nợ Nợ công là một khái niệm tương đối phức tạp Tuy nhiên, hầu hết những cách tiếp cận hiện nay đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó Vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng cùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ Nhà nước hay nợ Chính phủ
Tuy nhiên, nợ công hoàn toàn khác với nợ quốc gia Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân) Như vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia.
Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu công quá lớn của Chính phủ Nhu cầu chi tiêu quá nhiều (đặc biệt cho các khoản đầu tư công) so với nguồn thu có được (từ thuế, phí, lệ phí thu được) sẽ dẫn đến thâm hụt ngân sách buộc Chính phủ phải đi vay tiền (trong hoặc ngoài nước) thông qua nhiều hình thức (như phát hành công trái, trái phiếu, hiệp định tín dụng) và vay tiền trực tiếp từ các ngân hàng thương mại, các thể chế tài chính quốc tế… để trang trải thâm hụt ngân sách dẫn đến nợ công
Xung quanh khái niệm và nội hàm nợ công vẫn còn nhiều quan điểm chưa thống nhất Theo Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Nợ công, theo nghĩa rộng, là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt động do ngân sách nhà nước quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước và trong trường hợp vỡ nợ, nhà nước phải trả nợ thay) Theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc lập được Chính phủ bảo lãnh thanh toán Quan niệm về nợ công của Ngân hàng Thế giới cũng tương tự như quan niệm của
Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên hợp quốc, bao gồm bốn nhóm chủ thể: (1) nợ của Chính phủ Trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của Ngân hàng Trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ.
Tùy thuộc vào thể chế kinh tế và chính trị, quan niệm về nợ công ở mỗi quốc gia cũng có sự khác biệt
Theo quy định của pháp luật Việt Nam Luật Quản lý Nợ công số 29/2009/QH12, nợ công được hiểu bao gồm ba nhóm là: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, ngoài nước, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân dân Chính phủ hoặc các khoản vay khác do
Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành.
Như vậy, có các quan điểm khác nhau về nợ công nhưng nhìn chung nợ công đều được hiểu bao gồm nợ chính phủ và nợ chính phủ bảo lãnh Điểm khác biệt ở các quan điểm này là nợ chính phủ có hay không bao gồm nợ doanh nghiệp nhà nước Việc đưa hay không nợ doanh nghiệp nhà nước vào cơ cấu nợ công đều có những lí do riêng của mỗi quốc gia
Một cách khái quát nhất, có thể hiểu “nợ công (nợ Chính phủ hoặc nợ quốc gia) là tổng giá trị các khoản tiền mà Chính phủ thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương đi vay nhằm bù đắp cho các khoản thâm hụt ngân sách” Vì thế, nợ Chính phủ, nói cách khác, là thâm hụt ngân sách lũy kế tính đến một thời điểm nào đó Để dễ hình dung quy mô của nợ Chính phủ, người ta thường đo xem khoản nợ này bằng bao nhiêu phần trăm so với tổng sản phẩm quốc nội (GDP).
2/ Đặc trưng cơ bản của nợ công
Tuy có nhiều cách tiếp cận rộng hẹp khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc điểm chủ yếu sau:
Thứ nhất, nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trả nợ trực tiếp và trả nợ gián tiếp Trả nợ trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay Trả nợ gián tiếp là trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh (ví dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân hàng Đầu tư và Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài).
Thứ hai, nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: Một là,đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; Hai là, đề đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị xã hội Nguyên tắc quản lý nợ công Việt Nam là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản trên.
Thứ ba, mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích cộng đồng Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của cộng đồng Ở Việt Nam, xuất phát từ bản chất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là của dân, do dân và vì dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, cụ thể là đề phát triển kinh tế – xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất.
3 Bản chất của nợ công
Về bản chất, nợ công chính là các khoản vay để trang trải thâm hụt ngân sách Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp Vì vậy, suy cho cùng, nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách Tỷ lệ nợ công/GDP chỉ phản ảnh một phần nào đó về mức độ an toàn hay rủi ro của nợ công Mức độ an toàn hay nguy hiểm của nợ công không chỉ phụ thuộc vào tỷ lệ nợ/GDP mà quan trọng hơn, phụ thuộc vào tình trạng phát triển của nền kinh tế.
Khi xét đến nợ công, chúng ta không chỉ cần quan tâm tới tổng nợ, nợ hàng năm phải trả mà phải quan tâm nhiều tới rủi ro và cơ cấu nợ Vấn đề quan trọng phải tính là khả năng trả nợ và rủi ro trong tương lai, chứ không chỉ là con số tổng nợ trên GDP. Để đánh giá tính bền vững của nợ công, tiêu chí tỉ lệ nợ công/GDP được coi là chỉ số đánh giá phổ biến nhất cho cách nhìn tổng quát về tình hình nợ công của một quốc gia Mức an toàn của nợ công được thể hiện qua việc nợ công có vượt ngưỡng an toàn tại một thời điểm hay giai đoạn nào đó không.
Tóm lại, việc đánh giá đúng thực trạng nợ công và bản chất nợ công của một nền kinh tế, một quốc gia là vô cùng quan trọng, đặc biệt trong những thời điểm nhạy cảm Bởi lẽ, nếu chỉ chú trọng vào con số tỷ lệ nợ công cao một cách thuần túy sẽ gây nên hiệu ứng tâm lý hoang mang,kích động, thiếu tin tưởng, làm gia tăng căng thẳng xã hội, bị giới đầu cơ lợi dụng tấn công, dễ gây rối loạn nền kinh tế, thậm chí dẫn nền kinh tế đến bên bờ vực phá sản Ngược lại, nếu yên tâm với tỷ lệ nợ công còn trong giới hạn an toàn mà không phân tích cẩn trọng, chú ý đúng mức đến khoản nợ đó được hình thành như thế nào, bằng cách nào, thực trạng nền kinh tế ra sao và khả năng trả nợ thế nào…, cũng dễ đẩy nền kinh tế rơi vào vòng xoáy thâm hụt ngân sách, tác động tiêu cực đến tăng trưởng.
Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công.
Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vay:
Nợ công gồm có hai loại: Nợ trong nước và nợ nước ngoài.
Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân, tổ chức trong nước.
Thực trạng nợ công ở Việt Nam hiện nay
Trong bối cảnh nợ công châu Âu đang lan rộng và cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu chưa tìm ra lối thoát, nhiều chuyên gia nghiên cứu đã cảnh báo nợ công của Việt Nam cũng đang ở mức nguy hiểm và có xu hướng gia tăng nhanh Có rất nhiều rủi ro tiềm ẩn trong chi tiêu công, trả nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam, đòi hỏi phải có cái nhìn nghiêm túc về vấn đề này để có những giải pháp quản lý nợ công một cách hiệu quả trong thời gian tới Bài viết phân tích thực trạng nợ công hiện nay ở Việt Nam, những nguyên nhân dẫn đến nợ công và đề xuất một số giải pháp kiểm soát nợ công trong bối cảnh nợ công ở nhiều nước trên thế giới tiếp tục lan rộng và khó kiểm soát
1 Vài nét về tình hình nợ công trên thế giới giai đoạn sau cuộc khủng hoảng 2007-2008:
Theo số liệu do “The Economist” cập nhật tính đến đầu tháng 3/2013, những khu vực và quốc gia có tổng mức nợ công tuyệt đối cao nhất hiện nay là Bắc Mỹ,Brazil,châuÂu,TrungQuốc, ẤnĐộ,NhậtBảnvà Australia
Trong đó, Nhật Bản là nước có số nợ công khổng lồ nhất, lên tới hơn 12,5 nghìn tỷ USD (tương đương 226,1% GDP), tiếp theo là Mỹ nợ hơn 11,8 nghìn tỷ USD (tương đương 75,2% GDP) Nhiều quốc gia trong khối sử dụng đồng tiền chung châu Âu cũng đang có mức nợ công hàng nghìn tỷ USD như Đức nợ gần 2,7 nghìn tỷ USD (tương đương 83% GDP), Italy nợ trên 2,4 nghìn tỷ USD (tương đương 120,8% GDP), Pháp nợ hơn 2,3 nghìn tỷ USD (tương đương 90,5% GDP), Anh nợ hơn 2,2 nghìn tỷ USD (tương đương 91,4% GDP), … Hy Lạp,
“tâm bão” nợ công của châu Âu hiện nợ gần 395 tỷ USD (tương đương 157,5%GDP) Trung Quốc cũng đang là nước có mức nợ công cao trên thế giới Tổng mức nợ công của Trung Quốc tính tới cuối năm 2010 là gần 1,03 tỷ nghìn tỷ USD, nhưng nợ công cũng chỉ chiếm có 17% GDP của Trung Quốc
2 Tình hình nợ công ở Việt Nam
Việt Nam mở cửa kinh tế được 25 năm và đã đạt được những bước phát triển vượt bậc Chỉ trong vòng 10 năm, GDP của Việt Nam đã tăng lên gấp 3 lần, từ 32,7 tỷ USD năm 2001 lên
Tuy nhiên, Việt Nam vẫn thuộc nhóm các nước đang phát triển, quy mô nền kinh tế của Việt Nam vẫn là nhỏ so với mặt bằng chung của thế giới; nền kinh tế phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp thô và công nghiệp nhẹ là chủ yếu Do đó, hiện tại và trong tương lai gần, việc tăng vay nợ chính phủ nói riêng và nợ công nói chung là một nhu cầu tất yếu vì Việt Nam vẫn rất cần sự hỗ trợ về mặt tài chính (tức là vay nợ và viện trợ phát triển chính thức) từ các tổ chức đơn phương, đa phương trên thế giới để phát triển nền kinh tế hơn nữa.
Trong giai đoạn qua, Chính Phủ đã phải bỏ ra một khoản tiền khá lớn để đối phó với tác động tiêu cực từ cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái toàn cầu Có nghĩa là với việc bội chi NSNN gia tăng với tốc độ nhanh chóng khiến quy mô nợ công có xu hướng tăng nhanh cả về tuyệt đối và tương đối
Về tuyệt đối, trong vòng 10 năm từ 2001 đên 2010, dư nợ công đã tăng gấp gần 6 lần và lên tới khoảng 930 nghìn tỉ VNĐ Bản tin nợ công số 1 do Cục QLN & TCĐN thuộc BTC công bố nợ công đạt trên 1000 nghìn tỉ VNĐ vào 2011.
Về tương đối, tỉ lệ nợ công/GDP đã tăng từ mức 32,3% GDP năm 2001 lên đến 56,3% GDP năm 2010 và đạt 54,9% GDP vào năm 2011.
Biểu đồ về tình hình nợ công của Việt Nam từ năm 2001-2010
Tuy nhiên, trên thực tế luôn có sự chênh lệch giữa cách tính nợ công của Việt Nam so với các tổ chức tài chính quốc tế và một số quốc gia do cách tính về phạm vi nợ công khác nhau Theo công bố của IMF trên The Economist, nợ công của Việt Nam khác so với số liệu công bố của Chính phủ Việt Nam Theo The Economist Intelligence Unit, nợ công của Việt Nam năm 2001 mới là 11,5 tỷ USD, tương đương 36% GDP, bình quân mỗi người gánh số nợ công xấp xỉ 144 USD Nhưng tính đến hết năm 2010, nợ công đã tăng lên 55,2 tỷ USD, tương đương 54,3% GDP và hiện tại, trên đồng hồ đo nợ công toàn cầu của The Economist, nợ công của Việt Nam tới tháng 5/2014 là 81,4 tỷ USD, tăng 11 % so với năm ngoái Trung bình, mỗi người dân Việt đang gánh 900,13 USD nợ, chiếm 47,8 % GDP.
Vì tình hình nợ công khác nhau nên số liệu về nợ công được công bố có thể không trùng nhau nhưng trước yêu cầu tăng chi để kích thích tăng trưởng nhằm ngăn chặn đà suy giảm kinh tế trong thời gian tới, chắc chắn mức bội chi sẽ còn tiếp tục tăng lên.
Ngoài việc xem xét quy mô và tốc độ tăng trưởng nợ công, cần xem xét đến cơ cấu nợ, đánh giá khả năng trả nợ trong tương lai và kiếm soát rủi ro đối với nợ công
Cơ cấu giữa nợ CP, nợ đc CP bảo lãnh và chính quyền địa phương
Nợ CP (gồm khoản vay nước ngoài, chủ yếu là vay ODA và vay ưu đãi, khoản phát hành TPCP trong nước) chiếm tỉ trọng cao nhất nhưng có xu hướng giảm dần Năm 2010 dư nợ CP là 898 nghìn tỉ VNĐ, chiếm 79% tổng số dư nợ công, tương ứng 46,5% GDP Đến 2011, tỉ lệ nợ công là 54,9% GDP trong đó nợ chính phủ là 43,2% GDP
Nợ được CP bảo lãnh (gồm khoản vay trong ngoài nước của các DN, tổ chức tín dụng, các tổng công ty, tập đoàn lớn, Ngân hàng phát triển, Ngân hàng CSXH, … ) chiếm tỉ lê nhỏ so vơi tổng nợ công nhưng lị có xu hướng tăng Năm 2010 dư nợ ở mức 201 nghìn tỉ VNĐ, chiếm 10,5% GDP Đến 2011 tăng lên 11.3% GDP và tiếp tục có xu hướng tăng nhanh.
Nợ của chính quyền địa phương (các khoản huy động từ kho bạc, vay NHPTVN, phát hành TPCQĐP) chiếm tỉ lệ rất nhỏ, nằm trong giới hạn theo quy định của luật NSNN Năm 2010 ở mức 27 nghìn tỉ đồng, tương đương 2,6% GDP Đến 2011 là 0,4% GDP.
Cơ cấu nợ trong nước và nước ngoài
Trong cơ cấu nợ công tính đến ngày 31/12/2010, nợ trong nước chiếm 42% và nợ nước ngoài chiếm 58% Giai đoạn này nợ nước ngoài có xu hướng giảm và nợ trong nước có xu hướng tăng trong tổng nợ công Trong cơ cấu nợ nước ngoài, Trong nợ nước ngoài, ODA chiếm tỷ trọng lớn (chiếm khoảng 85% nợ nước ngoài) còn lại các khoản nợ tín dụng thương mại chiếm khoảng 8%, vay ưu đãi chiếm khoản 6% tổng vay (Hình 1)
Bảng 1: Cơ cấu nợ công của Việt Nam năm 2006 – 2010 Đơn vị 2006 2007 2008 2009 2010 Bình quân
Nợ chính phủ % Nợ công 85,0 68,0 76,2 79,2 82,1 78,1
Nợ nước ngoài của chính phủ
Nợ nước ngoài của khu vực công
Nợ nước ngoài của khu vực công
(Nguồn: Bộ Tài Chính, Bản tin nợ nước ngoài số 6)
Nguyên nhân, giải pháp, kiến nghị
Nợ công hiện nay ở Việt Nam có thể xuất phát từ một số nguyên nhân chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, do bội chi ngân sách lớn và kéo dài khiến vay nợ trở thành nguồn lực chính để bù đắp vào thâm hụt ngân sách Đây là nguyên nhân chính khiến tình hình nợ công ngày càng trở thành gánh nặng cho nền kinh tế Chi tiêu công mở rộng gây sức ép lên thâm hụt ngân sách của Việt Nam Thâm hụt thương mại của Việt Nam luôn duy trì ở mức cao và kéo dài Một tỷ lệ khá lớn vốn tài trợ cho thâm hụt cũng đến từ bên ngoài, trong đó số tiền vay nợ (qua ODA, vay thương mại, phát hành trái phiếu chính phủ quốc tế) ngày càng lớn Dù hiện tại tỷ lệ nợ công/GDP vẫn ở mức an toàn(dưới 65%), nhưng tỷ lệ này đang ngày càng tăng nhanh và sẽ nhanh chóng tiệm cận mức giới hạn an toàn 65% Áp lực thâm hụt ngân sách càng nặng hơn khi Việt Nam đang có hàng loạt dự án quy mô rất lớn như mở rộng thủ đô Hà Nội, xây dựng nhà máy điện hạt nhân, dự án đường cao tốc Bắc Nam,… Đây là những dự án tiêu tốn chi phí cao và phần lớn số tiền không phải là tiền tiết kiệm trong nước, mà đến từ nguồn vốn vay từ nước ngoài Thứ hai, chính sách kích cầu của Chính phủ trong những năm qua đã khiến bội chi ngân sách của Việt Nam tăng cao và Chính phủ buộc phải vay nợ để bù đắp ngân sách, dẫn đến nợ công tăng cao Năm 2008, Chính phủ chi 1 tỷ USD để kích cầu đầu tư và tiêu dùng, đến năm 2009, Chính phủ lại tung hai gói kích cầu với tổng trị giá 9 tỷ USD Và gần đây nhất là vào năm 2013, gói kích cầu trị giá 30.000 tỷ VND đã được bơm vào thị trường bất động sản.Nhờ các gói kích cầu này, nền kinh tế Việt Nam đã có nhiều thay đổi tích cực trong khủng hoảng, nhưng đó cũng là một trong những nguyên nhân khiến nợ công gia tăng Ngân sách nhà nước vốn đã rất căng thẳng vì nguồn thu từ thuế giảm trong những năm khủng khoảng kinh tế toàn cầu, cùng với giá dầu thế giới giảm khiến doanh thu của Chính phủ bị ảnh hưởng, cho nên việc tung ra các gói kích cầu trên đã ảnh hưởng mạnh đến tài chính công
Thứ hai, đồng tiền của Việt Nam mất giá khá nhiều so với tiền của những nước mà Việt Nam vay vốn như Nhật Bản, EU…
Trong tổng số tiền vay nợ nước ngoài của Việt Nam năm 2012 thì có đến hơn 34% vay nợ bằng đồng yên Nhật Bản (JPY); 28,8% là vay nợ bằng đồng đôla Mỹ (USD); gần 10% là bằng đồng euro (EUR); còn lại là những đồng tiền khác
Vay nước ngoài có những tác động nguy hại đến nền kinh tế Thời gian đầu, một dòng ngoại tệ lớn chảy vào trong nước sẽ làm giảm sức ép cân đối ngoại tệ Tuy nhiên, trong trung và dài hạn, việc Chính phủ phải cân đối nguồn ngoại tệ trả nợ gốc và lãi sẽ đẩy nhu cầu ngoại tệ tăng cao, làm giá đồng nội tệ, tăng chi phí nhập khẩu máy móc thiết bị và nguyên liệu, tăng chi phí đầu vào của nền kinh tế, dẫn tới các nguy cơ lạm phát Tỷ giá tăng cao sẽ làm chi phí thanh toán nợ trở nên đắt đỏ hơn, càng làm tăng nguy cơ vỡ nợ, nếu quy mô nợ vượt quá sức chịu đựng của ngân sách nhà nước Việc vay nợ nước ngoài lớn nhất bằng đồng JPY và USD sẽ rất bất lợi vì hiện nay đồng JPY và USD đang có xu thế tăng giá, do đó tỷ giá JPY/VND sẽ tiếp tục tăng lên, điều này sẽ làm tăng gánh nặng nợ nước ngoài của Việt Nam bởi: Một là, khi đa số các khoản vay nước ngoài là vay trung và dài hạn thì rủi ro tín dụng và rủi ro tỷ giá cao; Hai là, rủi ro kép với mức chênh lệch lãi suất được đánh giá theo lãi suất thị trường Nếu như chênh lệch lãi suất quá lớn giữa thị trường trong nước và thị trường quốc tế để thực hiện cân bằng tài khoản vốn có thể gia tăng mức độ đôla hóa và tạo áp lực lên tỉ giá Ba là, khi tính toán tỉ giá thực và sức mua ngang giá của tiền đồng vào từng thời kỳ Giữa số vốn vay và số vốn trả nợ khi đáo hạn vốn vay nước ngoài sẽ chịu tác động của tỉ giá rất lớn, nếu như sử dụng và quản lý vốn vay không có hiệu quả Sự mất giá của tiền đồng Việt Nam đã tạo ra nhiều khó khăn hơn cho các doanh nghiệp trong việc trả nợ, khiến nợ công ngày càng gia tăng.
Thứ ba, thâm hụt ngân sách đã trở thành căn bệnh kinh niên, đầu tư lại không ngừng mở rộng kéo theo lạm phát và lãi suất cao khiến cho việc hoàn trả nợ công ngày càng trở nên đắt đỏ
Sau khủng hoảng tài chính toàn cầu, mức thâm hụt ngân sách của Việt Nam tăng tương đối cao (6,5% GDP năm 2010), vượt mức qui định quốc tế (5% GDP) do việc thực hiện chính sách kích cầu kinh tế
Trong khi các nước phát triển vẫn duy trì mức lãi suất sàn thấp lịch sử nhằm kích thích sự phục hồi kinh tế và chấp nhận lạm phát trong chừng mực nhất định Lãi suất cơ bản tiệm cận 0% ở hầu hết các nước như: FED (Mỹ): 0,25%; ECB (EU): 1%; BOE (Anh): 0,5%; Nhật Bản 0,1% Ngược lại, lãi suất huy động lẫn lãi suất cho vay của Việt Nam vẫn đứng ở mức cao.
Với tỉ lệ nợ cao, thâm hụt ngân sách triền miên, Việt Nam đang bị các tổ chức tài chính quốc tế xếp vào mục rủi ro cao, với mức bảo hiểm rủi ro tín dụng CDS (Credit Default Spread – Giá hợp đồng bảo hiểm rủi ro càng cao thì nguy cơ gặp rủi ro, mất an toàn tài chính càng lớn) là
263, xếp ngay sau Hy Lạp (321) và Ai Len (466) Điều này sẽ là một cản trở rất lớn trong việc thu hút các luồng vốn đầu tư gián tiếp, trực tiếp và cho vay nước ngoài Do đó cần phải có các biện pháp thắt chặt tài khóa, quản lý chi tiêu tiết kiệm và hợp lý hơn trong thời gian tới để kiềm chế thâm hụt ngân sách
Thứ tư, mở rộng đầu tư công một cách ồ ạt nhưng không hiệu quả dẫn đến nợ công tăng mạnh
Trong nhiều năm qua, Nhà nước đầu tư rất lớn cho các công trình công cộng, đặc biệt là cơ sở hạ tầng, cảng biển, sân bay, đặc khu kinh tế Các chuyên gia cho rằng, với tình hình tỉnh nào cũng lập kế hoạch xây dựng cảng biển, đệ trình kế hoạch làm sân bay, tỉnh nào cũng xin làm đặc khu kinh tế, thì đầu tư công dàn trải và lãng phí là điều tất yếu xảy ra Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, mỗi năm Việt Nam cần khoảng 25 tỷ USD để đầu tư cho cơ sở hạ tầng, trong khi đó vốn huy động được hàng năm từ các nguồn của Nhà nước cũng như của tư nhân chưa đến 16 tỷ USD, phần còn lại là phải vay nợ nước ngoài Chi tiêu và đầu tư nợ công kém hiệu quả đang đem lại những rủi ro đáng báo động cho nền kinh tế Nó khiến mức thâm hụt ngân sách của Việt Nam luôn ở mức rất cao trong khu vực, đồng thời khiến hiệu quả đầu tư trên một đồng vốn luôn ở mức thấp Nếu giai đoạn 2000-2005 bỏ ra gần 5 đồng có thể tạo ra 1 đồng tăng thêm của GDP, đến giai đoạn 2006-2010 phải bỏ ra 7,4 đồng mới tạo ra 1 đồng tăng thêm của GDP Trong nhiều năm gần đây, Việt Nam đang gặp phải vấn đề thâm hụt kép: thâm hụt ngân sách và chi tiêu công đều ở mức cao Tuy chưa đủ điều kiện để xảy ra một cuộc khủng hoảng nợ công như một số nước châu Âu và Mỹ như thời gian qua, bởi Việt Nam vẫn là một trong những nền kinh tế có tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, nhưng một khi tốc độ tăng trưởng kinh tế suy giảm vì nhiều lý do khác nhau thì Chính phủ buộc phải lựa chọn các gói kích thích kinh tế khiến nợ công ngày càng tăng mạnh hơn Với mức nợ công của Chính phủ như hiện nay, nhiều ý kiến cho rằng đầu tư công tiếp tục có xu hướng đi vay nước ngoài với lãi suất cao, khiến nợ công của Việt Nam càng tăng nhanh, gây khả năng dễ bị tổn thương đối với nền kinh tế vĩ mô. Theo Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại, lãi suất trung bình nợ nước ngoài của Chính phủ tăng từ 1,54%/năm vào năm 2006 lên 1,9%/năm vào năm 2009 và năm 2010 đạt 2,1%/năm. Với thực trạng này, chi phí trả lãi đang trở thành gánh nặng ngày càng gia tăng của Chính phủ. Trong khi nợ nước ngoài của khu vực công tăng cao những năm gần đây, thì tỷ lệ dự trữ ngoại hối so với tổng dư nợ ngắn hạn lại có xu hướng giảm mạnh Điều này cho thấy việc trả nợ nước ngoài ở Việt Nam tuy vẫn ở trong mức độ an toàn, nhưng có nguy cơ mất an toàn trong nhiều năm tới khi Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình, không còn được hưởng ưu đãi từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong khi vay nợ từ các ngân hàng thương mại nước ngoài gặp rất nhiều khó khăn.
Chi tiêu cho đầu tư công ở Việt Nam thời gian qua liên tục gia tăng khiến nợ công tăng mạnh, gây hiệu ứng nghịch cho hiệu suất tăng trưởng Nợ công Việt Nam được coi là nguy cơ tiềm ẩn của khủng hoảng và bất ổn định, tạo gánh nặng cho nền kinh tế, làm giảm hoặc trì hoãn đầu tư tư nhân Do đầu tư công kém hiệu quả buộc Chính phủ phải tăng thu ngân sách (qua thuế, phí hoặc vay mới) để trả nợ, khiến nền kinh tế rơi vào bất ổn, trì trệ hoặc lạm phát gia tăng. Đầu tư công chưa hiệu quả là nguồn gốc lớn nhất làm tăng nợ công Đầu tư công ở châu Âu và
Mỹ trở thành tâm điểm gây bất ổn kinh tế toàn cầu và đã dẫn đến khủng hoảng nợ công 2010. Ở Việt Nam, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển kinh tế không thể phủ nhận, đầu tư công còn nhiều hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tư Tốc độ tăng đầu tư giai đoạn (2001 – 2011) luôn cao hơn tốc độ tăng trưởng GDP Khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) chiếm tỷ lệ đầu tư công cao nhất nhưng hiệu quả đầu tư lại thấp nhất Đầu tư công luôn đi cùng với lãng phí và tốn kém, thậm chí với mức độ ngày càng nặng nề, mức thất thoát lên đến 20 – 30% Nguyên nhân do quản lý kém, đầu tư không hợp lý, đầu tư nhiều vào các ngành tư nhân sẵn sàng đầu tư; thiếu đầu tư tương xứng cho những ngành có khả năng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế và đầu tư thiếu tập trung, không dứt điểm cho các công trình trọng điểm… Đầu tư công và quản lý đầu tư công kém hiệu quả không chỉ khiến hiệu quả đầu tư xã hội bị hạn chế, mà còn làm gia tăng nhiều hệ quả tiêu cực khác, như tăng sức ép lạm phát trong nước; mất cân đối vĩ mô, hạn chế sức cạnh tranh và chất lượng phát triển của nền kinh tế trong hội nhập Đặc biệt, đầu tư công kém hiệu quả làm tăng gánh nặng và tác động tiêu cực đến nợ công, do làm tăng nợ chính phủ, nhất là nợ nước ngoài.
Thứ năm, nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nước ngày càng lớn
Mặc dù trong cơ cấu nợ công của Việt Nam hiện nay chưa tính đến nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nước, nhưng trong cơ cấu nợ của doanh nghiệp do Chính phủ bảo lãnh hầu hết là các khoản vay ngắn hạn, vì vậy trong trường hợp doanh nghiệp không có khả năng trả nợ, Chính phủ sẽ là người phải trả nợ thay cho doanh nghiệp Hơn thế, nhiều chuyên gia cho rằng, việc không tính nợ của doanh nghiệp nhà nước trong cơ cấu nợ công của Việt Nam là điều khó lường trước được rủi ro, có khả năng đưa Việt Nam rơi vào cái bẫy khủng hoảng nợ công nếu không kiểm soát tốt nợ của doanh nghiệp nhà nước Theo báo cáo của Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương, đầu tư của 22/100 doanh nghiệp nhà nước lớn năm 2010 tương đương
17 tỷ USD (17% GDP), và nếu tính cả 100 doanh nghiệp nhà nước thì quy mô đầu tư của khu vực doanh nghiệp này là rất lớn, trong đó phần lớn là đi vay Theo báo cáo của Chính phủ gửi Quốc hội vào ngày 1/11/2010, nợ của 81/91 doanh nghiệp nhà nước (chưa tính Vinashin) trong năm 2009 là 813.435 tỷ đồng, tương đương 49% GDP Nếu tính cả nợ của Vinashin, nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nước vào cuối năm 2009 tương đương 54,2% GDP Rõ ràng nợ của cả doanh nghiệp nhà nước và Chính phủ đều tăng rất nhanh trong một thời gian rất ngắn, trong đó mức tăng nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nước thật sự đáng lo ngại Nếu nhìn vào con số tuyệt đối, sau khi trừ đi các khoản nợ nước ngoài và với những tính toán thận trọng nhất thì trong năm 2009, khu vực doanh nghiệp nhà nước chiếm không dưới 60% trong tổng tín dụng nợ nội địa tăng thêm của toàn nền kinh tế Đây là bằng chứng cho thấy các doanh nghiệp nhà nước là đối tượng được hưởng lợi nhiều nhất từ chương trình hỗ trợ lãi suất và kích cầu của Chính phủ năm 2009 Với mức nợ của doanh nghiệp nhà nước lớn như trên, Chính phủ không nên loại nợ của doanh nghiệp nhà nước ra khỏi nợ công của Việt Nam bởi nếu doanh nghiệp nhà nước không trả được nợ thì ngân sách sẽ phải gánh
2.Giải pháp quản lý nợ công hiệu quả ở Việt Nam trong thời gian tới
Những phân tích trên cho thấy, Việt Nam đang có nhiều dấu hiệu giống với một số nước châu Âu lâm vào tình trạng khủng hoảng nợ công, đó là: i) Tăng trưởng kinh tế giảm kể từ sau khủng hoảng tài chính Mỹ năm 2008 đến nay; ii) Thâm hụt ngân sách và nợ công lớn, có xu hướng tăng nhanh; iii) Lạm phát tăng cao và khó kiềm chế; iv) Cơ cấu nợ công nước ngoài tăng cao trong khi tỷ lệ dự trữ ngoại hối/tổng dư nợ ngắn hạn giảm mạnh; v) Nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nước rất lớn nhưng chưa được tính vào cơ cấu nợ công; vi) Việt Nam đang bị áp lực không được vay các khoản vay ưu đãi lãi suất thấp (như ODA) mà tiến tới phải vay các khoản vay thương mại với lãi suất cao hơn, thời gian vay ngắn hơn
Những yếu tố này khiến nợ công ở Việt Nam có nguy cơ nằm trong vùng rủi ro cao, nhất là khi nền kinh tế Việt Nam vẫn tiếp tục tăng trưởng dựa vào khai thác tài nguyên thiên nhiên, thâm dụng lao động, vốn, năng suất lao động thấp Cho đến nay, nợ công Việt Nam đã vượt ngưỡng an toàn, trong vài năm tới có khả năng tiếp tục tăng cao và thiếu bền vững Nhìn vào định hướng phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam từ nay đến năm 2020, có thể thấy trong thời gian tới Việt Nam sẽ tiếp tục phải đi vay để bù đắp những thiếu hụt đầu tư, bởi tỷ lệ tiết kiệm nội địa của Việt nam hiện nay chỉ là khoảng 27% GDP, trong khi mức đầu tư toàn xã hội đòi hỏi mỗi năm là 42% GDP Từ những nguyên nhân trên, sau đây là một số giải pháp nhóm đưa ra về vấn đề quản lí hiệu quả nợ công của nước ta trong thời gian tới:
Một là , hoàn thiện thể chế chính sách và các công cụ quản lý nợ công.
GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO AN TOÀN NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM
Khái niệm và các quy định về an toàn nợ công
Khái niệm: An toàn nợ công là ngưỡng nợ tối đa mà chính phủ được phép vay nợ.
Các quy định về an toàn nợ công:
Ngưỡng nợ công của mỗi quốc gia được cơ quan quyền lực cao nhất của quốc gia đó phê chuẩn, phụ thuộc vào bối cảnh kinh tế - xã hội, khả năng thu ngân sách nhà nước, kim nghạch xuất khẩu,… từng quốc gia Ngưỡng nợ thông thường được ấn định cho từng giai đoan và mang tính dài hạn, xác định theo tỉ lệ phần tram so với GDP, đôi khi là số tuyệt đối. Ở Việt Nam, giới hạn đó dựa trên cơ sở:
+ Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm. + Tình hình thực hiện các chỉ tiêu giám sát và an toàn về nợ giai đoạn 5 năm trước.
+ Tốc độ tăng trưởng và tỉ lệ tiết kiệm nội bộ của nền kinh tế.
+ Các cân đối giữa vay và khả năng giả nợ, cân đối ngoại tệ, nhu cầu và cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội, khả năng huy động vốn vay trong nước và nước ngoài cho đầu tư phát triển, cân đối ngân sách nhà nước và cán cân đối vĩ mô khác của nền kinh tế.
+ Tình hình và khả năng tăng trưởng xuất khẩu, cán cân thanh toán quốc tế, chính sách quản lí ngoại hối và tỷ giá trong từng giai đoạn.
+ Kinh nghiệm và thông lệ quốc tế về ngưỡng an toàn đối với các chỉ tiêu về nợ công. Để đảm bảo an toàn nợ công bền vững, cơ quan quyền lực quốc gia còn xây dựng hệ thống các chỉ tiêu giám sát về nợ công Tại Việt Nam, luật quản lí nợ công có hiệu lực từ 1/1/2010 quy định:
Chỉ tiêu Quy định của thủ tướng chính phủ Khuyến nghị của WB
1.Nợ công/GDP Chưa có < 50%
Nợ chính phủ bảo lãnh/GDP
Nợ chính quyền địa phương/GDP
2.Nợ nước ngoài của quốc gia/GDP
3.Dự trữ ngoại hối so với nợ NN ngắn hạn Chưa có >200%
4.Nghĩa vụ trả nợ CP/thu NSNN < 30% < 35%
5.Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài/XK < 20% < 25%
Bên cạnh các chỉ tiêu về an toàn nợ, để đảm bảo an toàn nợ công bền vững, cơ quan quyền lực quốc gia còn xây dựng hệ thống các chỉ tiêu giám sát về nợ công, bao gồm:
- nợ chính phủ so với GDP
- nghĩa vụ nợ chính phủ so với thu ngân sách nhà nước
- tỉ lệ lãi vay so với thu ngân sách nhà nước
- nghĩa vụ nợ dự phòng so với thu ngân sách nhà nước
- hạn mức vay thương mại nước ngoài và bảo lãnh vay nước ngoài của chính phủ
* Tuy nhiên, trên thực tế không có hạn mức an toàn chung cho nền kinh tế, không phải tỉ lệ nợ công trên GDP thấp là trong ngưỡng an toàn và ngược lại Mức độ an toàn nợ công phụ thuộc vào tình trạng mạnh hay yếu của nền kinh tế thông qua hệ thống chỉ tiêu kinh tế vĩ mô Chẳng hạn: Hoa Kì có tỉ lệ nợ công 96% GDP nhưng vẫn coi ở mức an toàn bởi năng suất lao động cao nhất thế giới là cơ sở đảm bảo bền vững cho việc giả nợ Nhật Bản có số nợ tương đương200% GDP vẫn được coi ở ngưỡng an toàn do 95% trái phiếu chính phủ do người dân NhậtBản nắm giữ, dự trữ ngoại tệ ở mức rất cao, tự chủ về tỷ giá hối đoái Trong khi đó, nhiều nước có tỉ lệ nợ trên GDP thấp hơn rất nhiều nhưng đã rơi vào tình trạng khủng hoảng nợ như:Venezuela năm 1981 tỷ lệ đó là 15% GDP, tương tự với Thái Lan năm 1996, trường hợpArgentina năm 2001 là 45% GDP Chính vì vậy để đánh giá đúng đắn độ an toàn nợ công,phải xem xét nợ công một cách toàn diện trong mối liên hệ với hệ thống chỉ tiêu kinh tế vĩ mô của nền kinh tế quốc dân, nhất là: tốc độ và chất lượng tăng trưởng kinh tế, năng suất lao động tổng hợp, hiệu quả sử dụng vốn (qua tiêu chí ICOR), tỉ lệ thâm hụt ngân sách, mức tiết kiệm nội địa và mức đầu tư toàn xã hội Bên cạnh đó những tiêu chí như: cơ cấu nợ công, tỉ trọng các loại nợ, cơ cấu lãi suất, thời gian trả nợ,… cũng cần phân tích kĩ lưỡng khi đánh giá tính bền vững nợ công.
Giải pháp đảm bảo an toàn nợ công tại Việt Nam
Chính phủ vừa có báo cáo đánh giá tổng thể về tình hình nợ công gửi đến Quốc hội Mặc dù dư nợ công, nghĩa vụ trả nợ đang tăng nhanh, nhưng Chính phủ khẳng định, vẫn tiếp tục giữ mức trần nợ công đến năm 2020 ở ngưỡng cho phép Song song với đó, Bộ Tài chính hiện đang thực hiện các giải pháp tích cực nhằm ổn định và phát triển thị trường trái phiếu Chính phủ, góp phần giảm áp lực nợ công.
Thực hiện Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ đang chỉ đạo các cơ quan có liên quan triển khai một số biện pháp tái cơ cấu nợ công Theo đó, từng bước chuyển từ cơ cấu vay ngắn hạn sang vay dài hạn, phát hành trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn dài hơn Bộ Tài chính đang triển khai Chiến lược phát triển thị trường trái phiếu tới năm 2020 với một nội dung quan trọng là tăng dần thời hạn phát hành trái phiếu Chính phủ Kết quả, đến cuối tháng 9-2014 đã huy động được khoảng 210.198 tỷ đồng, trong đó tỷ lệ trái phiếu có kỳ hạn ngắn hạn từ 3 năm trở xuống đã giảm đáng kể, chỉ còn 57% (năm 2013 là 79%) nhằm làm giảm dần các rủi ro về tái cấp vốn và thanh khoản đối với danh mục nợ trái phiếu Chính phủ.
Cần thay đổi cơ cấu nợ công theo hướng tăng tỷ trọng nợ trong nước nhiều hơn nợ nước ngoài Nợ trong nước có thể huy động thông qua các đợt phát hành trái phiếu với lãi suất phù hợp để huy động nguồn vốn nhàn rỗi trong người dân Nếu không thay đổi được cơ cấu nợ công theo hướng tăng cao nợ trong nước, Việt Nam sẽ rất khó khăn trong việc trả nợ nước ngoài bởi trong thời gian tới những ưu đãi từ nguồn vốn ODA cho Việt Nam sẽ giảm mạnh, buộc Chính phủ tiếp tục phải đi vay nợ tại các ngân hàng thương mại nước ngoài với lãi suất cao và thời gian ngắn hạn hơn rất nhiều Hơn nữa, việc vay nợ các ngân hàng nước ngoài rất nguy hiểm nếu gặp những biến động bất lợi về tỷ giá
Cần thực hiện kỷ luật tài khóa một cách rõ ràng và nghiêm ngặt để tránh tình trạng thâm hụt ngân sách triền miên Do thâm hụt ngân sách cần khoản bù đắp, hệ quả làm khả năng trả nợ kém đi Học tập bài học thắt lưng buộc bụng đối mặt với khủng hoảng kinh tế của châu Âu Cần tăng cường tiết kiệm, giảm trợ cấp, tăng thuế đối với người thu nhập cao,thoái vốn tại các doanh nghiệp làm ăn không hiệu quả.
nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay theo hướng: Đối với các chương trình, dự án đang triển khai cần rà soát, loại bỏ các dự án không hiệu quả, phân kỳ đầu tư để tập trung vốn cho các dự án cần đẩy nhanh tiến độ, sớm hoàn thành đưa vào khai thác và sử dụng. Đối với các dự án bổ sung mới cần lựa chọn kỹ ngay từ đầu, thực hiện tốt công tác chuẩn bị đầu tư, đánh giá, thẩm định chặt chẽ hiệu quả đầu tư và khả năng trả nợ, xác định rõ cơ chế tài chính cấp phát/cho vay lại ngay từ khi phê duyệt chủ trương đầu tư bằng nguồn vốn vay để đánh giá tác động lên nợ công => Theo đuổi mục tiêu phát triển kinh tế đi đôi với kiểm soát tiền vay và có kế hoạch trả nợ
Có những lĩnh vực ưu tiên rõ ràng trong chi tiêu sử dụng nợ công Những ưu tiên cần đặt ra là: các cơ sở hạ tầng công ích, các dịch vụ an sinh xã hội, các doanh nghiệp nhà nước không vì mục đích thương mại Các doanh nghiệp nhà nước vì thế cũng cần phải
