kháng nghị giám đốc thẩm trong tố tụng hành chính ở việt nam

Với tính chất là việc “ xem xét bản án do một Tòa án ban hành, chứ không phải xét xử một vụ án do người dân khiếu kiện” [35, tr.16] có thể thấy giám đốc thẩm là một giai đoạn tố tụng đặc

MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ KHÁNG NGHỊ GIÁM ĐỐC THẨM TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VIỆT NAM

Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa kháng nghị giám đốc thẩm trong tố tụng hành chính ở Việt Nam

Kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm trong TTHC là một nội dung quan trọng, đây là hoạt động có tính chuyên biệt của một số chủ thể đặc biệt được Nhà nước trao quyền Thuật ngữ “kháng nghị giám đốc thẩm” đã xuất hiện rất nhiều trong các diễn đàn khoa học pháp lý, tuy nhiên không phải ai cũng thật sự nắm chắc được đầy đủ nội hàm của khái niệm này Do đó, việc hiểu chính xác và đầy đủ khái niệm kháng nghị giám đốc thẩm là hết sức cần thiết, có ý nghĩa rất quan trọng trong khoa học nghiên cứu về kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC ở Việt Nam Để đảm bảo được tính logic, toàn diện và dễ hiểu, tác giả sẽ minh thị nội hàm của khái niệm “kháng nghị giám đốc thẩm” thông qua việc giải thích về hai cụm từ “kháng nghị” và “giám đốc thẩm”

Theo Từ điển Tiếng Việt, kháng nghị được hiểu là “sự bày tỏ ý kiến phản đối bằng văn bản chính thức”[64, tr.621], bên cạnh đó theo Từ điển Từ và Ngữ Việt Nam thì

“kháng nghị” có thể hiểu là “sự bày tỏ quan điểm phản đối, chống đối về một vấn đề, một ý kiến gì đó bất kì mà chủ thể kháng nghị cho rằng vấn đề đó, ý kiến đó là sai lầm” [27, tr.927] Như vậy, xét theo góc độ ngôn ngữ thông thường, kháng nghị là bày tỏ ý kiến không đồng ý, phản đối đối với một quyết định, ý kiến nào đó Nhận thấy, những từ điển đưa ra khái niệm trên là từ điển giải thích từ ngữ chung cho mọi lĩnh vực trong cuộc sống nên phần nào còn mang tính tổng quát, khái quát, thiếu chuyên sâu do đó các đặc điểm và đặc trưng của kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC vẫn chưa được thể hiện rõ ràng

Theo Từ điển Luật học, kháng nghị là “việc người có thẩm quyền bằng văn bản của mình gửi đến Tòa án có thẩm quyền làm ngưng hiệu lực phán quyết của Tòa án trong bản án, quyết định để xét xử theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm hoặc tái thẩm làm cho vụ án được chính xác, khách quan và đúng pháp luật” [63, tr.249] Với cách tiếp cận này, khái niệm kháng nghị đã làm nổi bật được một số đặc điểm của kháng nghị theo pháp luật như: thẩm quyền kháng nghị chỉ thuộc về một số cá nhân có thẩm quyền, hình thức kháng nghị được thể hiện bằng văn bản, mục đích hướng tới của kháng nghị là làm cho vụ án được giải quyết, xét xử một cách chính xác và đúng theo quy định của pháp luật Ngoài ra, có sự khác biệt hơn, Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học có nêu: “kháng nghị là việc người có thẩm quyền yêu cầu Tòa án xét lại bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật theo thủ tục phúc thẩm, xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật theo thủ tục giám đốc thẩm” [56, tr.183] Thông qua khái niệm này, một số vấn đề về chủ thể có thẩm quyền kháng nghị, đối tượng của kháng nghị là bản án, quyết định của Tòa án chưa có hoặc đã có hiệu lực pháp luật đã được làm rõ Như vậy, từ khái niệm, khía cạnh giải thích từ ngữ như trên, có thể hiểu: kháng nghị trong TTHC là hành vi tố tụng của người có thẩm quyền, thể hiện việc phản đối toàn bộ hoặc một phần bản án, quyết định của Tòa án nhằm bảo đảm cho việc xét xử được chính xác, công bằng Để có thể xây dựng khái niệm kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC đầy đủ và toàn diện thì việc giải thích khái niệm “giám đốc thẩm” cũng rất quan trọng Không khó để nhận thấy, khái niệm giám đốc thẩm hiện nay được đề cập trong khá nhiều công trình khoa học, được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhay và khá gần gũi Về mặt thuật ngữ,

Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học xác định đây là một giai đoạn tố tụng đặc biệt trong TTHC trong đó Tòa án cấp trên có thẩm quyền tiến hành xem xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án cấp dưới nếu phát hiện sai lầm dựa trên cơ sở kháng nghị của chủ thể có thẩm quyền [56, tr.54] Như vậy, thông qua cách hiểu này, khái niệm giám đốc thẩm không quá phức tạp và từ đây chúng ta thấy được tính chất đặc thù của việc giám đốc thẩm trong tố tụng nói chung và TTHC nói riêng Với tính chất là việc “ xem xét bản án do một Tòa án ban hành, chứ không phải xét xử một vụ án do người dân khiếu kiện” [35, tr.16] có thể thấy giám đốc thẩm là một giai đoạn tố tụng đặc biệt mà không phải là một cấp xét xử độc lập trong TTHC nói chung và giai đoạn tố tụng đặc biệt này chỉ phát sinh khi người có thẩm quyền kháng nghị trên cơ sở họ đã phát hiện những sai lầm trong bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhằm “chữa lỗi” của bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật, cho dù là lỗi về khía cạnh pháp lí hay khía cạnh sự kiện của vụ án, chứ không nhằm mục đích trực tiếp giải quyết vụ án về mặt nội dung”

[22, tr.12] Mặt khác, về mặt quan điểm khoa học, trong sách Bình luận Luật Tố tụng hành chính, tác giả Lê Việt Sơn cũng nhận định “giám đốc thẩm là thủ tục đặc biệt nhằm xét lại tính đúng đắn, hợp pháp của bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị khi có đủ căn cứ và điều kiện theo quy định của pháp luật” [23, tr.365] Qua cách tiếp cận này, tác giả cũng đã khẳng định giám đốc thẩm là thủ tục đặc biệt với mục đích là xét lại tính đúng đắn, hợp pháp của bản án, quyết định đã phát sinh hiệu lực pháp luật, cơ sở để phát sinh giám đốc thẩm là bị các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị dựa trên các căn cứ và điều kiện do pháp luật quy định Về mặt pháp lý, hiện nay Luật TTHC nước ta không có điều khoản nào quy định chính thức về khái niệm giám đốc thẩm tuy nhiên với quy định về tính chất của hoạt động giám đốc thẩm tại Điều 254 khi nêu ra rằng “Giám đốc thẩm là xem xét lại bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị giám đốc thẩm khi có căn cứ quy định tại Điều 255 của Luật này” phần nào đã làm rõ cách hiểu, cách tiếp cận của các nhà làm luật về chế định này Do vậy, dù các học giả, các nhà nghiên cứu có nhiều cách diễn đạt khác nhau về khái niệm giám đốc thẩm nhưng nhìn chung hiện nay họ đều thừa nhận những đặc điểm cơ bản của giám đốc thẩm như: một là, giám đốc thẩm không phải là cấp xét xử độc lập, là thủ tục đặc biệt trong TTHC; hai là, đối tượng của giám đốc thẩm là bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án; ba là, điều kiện để phát sinh giám đốc thẩm là phải có kháng nghị của các chủ thể đặc biệt được Nhà nước trao quyền và bốn là, cơ sở để kháng nghị giám đốc thẩm phải có các căn cứ pháp luật quy định Đối với thuật ngữ “kháng nghị giám đốc thẩm”, cả về mặt lý luận và học thuật cũng có những quan điểm có đề cập Với TTHC, tác giả Võ Văn Sơn Thất cho rằng:

“kháng nghị giám đốc thẩm là hoạt động tố tụng, do người có thẩm quyền thực hiện theo một trình tự, thủ tục luật định, khi phát hiện sai lầm trong các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật, để yêu cầu Tòa án xem xét lại vụ án theo thủ tục giám đốc thẩm” [52, tr.7] Với TTHS, tác giả Phạm Ngân Giang cho rằng kháng nghị giám đốc thẩm là việc ban hành một văn bản để can thiệp trực tiếp vào toàn bộ hoặc một phần bản án, quyết định của Tòa án đã phát sinh hiệu lực pháp luật nhưng có căn cứ cho rằng có sai lầm nghiêm trọng trong quá trình xử lý vụ án và văn bản này phải được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục luật định; đây sẽ là cơ sở để phát sinh việc xét lại tính đúng đắn, hợp pháp của một bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật theo thủ tục giám đốc thẩm và có thể dẫn tới sự thay đổi hoặc chấm dứt hiệu lực pháp luật của toàn bộ hoặc một phần bản án, quyết định bị kháng nghị [19, tr.8] Có thể thấy, dù khái niệm này không đặt trong bối cảnh của TTHC tuy nhiên thông qua cách tiếp cận đó chúng ta có thể tiếp cận hoàn chỉnh hơn về kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC Như vậy, trong khuôn khổ quan điểm học thuật, các tác giả đều cùng chung quan điểm rằng kháng nghị giám đốc thẩm là hành vi tố tụng của chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật tố tụng nhằm yêu cầu Tòa án có thẩm quyền xem xét lại bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật khi có căn cứ do Luật quy định

Từ các phân tích, bàn luận chi tiết nêu trên, đặt trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, tác giả rút ra được khái niệm kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC như sau: Kháng nghị giám đốc thẩm trong tố tụng hành chính là hành vi tố tụng của người có thẩm quyền yêu cầu Tòa án có thẩm quyền xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án khi có những căn cứ, điều kiện do pháp luật quy định nhằm bảo đảm cho việc xét xử VAHC luôn được chính xác, công bằng, khách quan

Làm rõ các đặc điểm của kháng nghị giám đốc thẩm luôn là phần quan trọng không thể thiếu trong quá trình nghiên cứu, giúp chúng ta nhận thấy được sự khác biệt với kháng nghị phúc thẩm, kháng nghị tái thẩm trong TTHC Theo đó, từ khái niệm đã nêu trên, kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC có các đặc điểm sau:

Thứ nhất, kháng nghị giám đốc thẩm trong tố tụng hành chính là hành vi của một số chủ thể có thẩm quyền

Nhìn chung, trong TTHC, hầu hết các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án cấp sơ thẩm, phúc thẩm đều bảo đảm được tính chính xác, hợp pháp, đúng đắn Tuy nhiên, điều này khó có thể tuyệt đối Bởi quá trình giải quyết sơ thẩm, phúc thẩm VAHC là quá trình phức tạp, gồm nhiều trình tự, thủ tục khác nhau, các văn bản pháp luật được áp dụng để đưa ra phán quyết cũng rất đa dạng, phức tạp, trải rộng ở nhiều lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước do vậy còn tồn tại một số bản án, quyết định sơ thẩm, phúc thẩm mặc dù đã có hiệu lực pháp luật nhưng chưa thật sự chính xác, chỉn chu, không đúng pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của các đương sự trong vụ án Do đó, để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo đảm dân chủ trong xét xử VAHC, bảo đảm hiệu quả trong công tác xét xử và bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, pháp luật TTHC đã ghi nhận quyền kháng nghị giám đốc thẩm của một số chủ thể đặc biệt Theo đó, chỉ khi có kháng nghị của các chủ thể có thẩm quyền mà Luật TTHC trao quyền, thủ tục giám đốc thẩm VAHC mới có thể được phát sinh Xem xét dưới khía cạnh là quyền, việc kháng nghị giám đốc thẩm phụ thuộc vào ý chí của chủ thể có thẩm quyền; dựa trên những căn cứ, điều kiện được Luật quy định họ có quyền thực hiện kháng nghị giám đốc thẩm đối với bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật Khi đặt dưới khía cạnh là hành động thì kháng nghị giám đốc thẩm phải là hành vi tố tụng của một số chủ thể có thẩm quyền với mục đích đề nghị Tòa án có thẩm quyền tiến hành việc xem xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật theo thủ tục giám đốc thẩm Quá trình thực hiện hành vi này, các chủ thể có thẩm quyền phải tuân thủ chặt chẽ các quy định về trình tự, thủ tục trong Luật TTHC, không được tiến hành một cách tùy tiện Tòa án có thẩm quyền sẽ chỉ tiến hành giám đốc thẩm để thẩm định lại bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật bị chủ thể có thẩm quyền đã kháng nghị khi việc thực hiện hành vi kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm đáp ứng đầy đủ các quy định về cách thức, thủ tục, trình tự thực hiện và Tòa án chỉ xem xét theo phạm vi, đối tượng đã bị kháng nghị Ngược lại, khi kháng nghị không đáp ứng đúng trình tự, thủ tục do luật định thì sẽ không làm phát sinh trách nhiệm của Tòa án trong việc giải quyết kháng nghị của chủ thể có thẩm quyền Nói chung, khi đặt dưới khía cạnh là hành động thì kháng nghị giám đốc thẩm được hiểu là hành vi tố tụng của một số chủ thể đặc biệt có thẩm quyền

Thứ hai, đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm trong tố tụng hành chính là bản án, quyết định của Tòa án đã phát sinh hiệu lực pháp luật

Khi xem xét các quy định về kháng nghị giám đốc thẩm nói riêng và hệ thống pháp luật tố tụng ở Việt Nam nói chung; có thể thấy kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC, TTDS, TTHS sẽ có những khác biệt nhất định điều này phần nào xuất phát từ bản chất, nguyên tắc trong các lĩnh vực này là khác nhau, song đều có chung một đặc điểm đó là đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm là bản án, quyết định của Tòa án đã phát sinh hiệu lực pháp luật Đây chính là một trong những sự khác biệt lớn nhất giữa kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm và kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm Bởi khác với kháng nghị giám đốc thẩm, đối tượng của kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm là bản án, quyết định của Tòa án chưa có hiệu lực pháp luật Không khó để nhận thấy tính chất của hoạt động giám đốc thẩm chính là nguyên nhân của sự khác biệt này, khi đây không phải là một cấp xét xử mà là một thủ tục tố tụng đặc biệt để xét lại bản án, quyết định bị kháng nghị bởi các chủ thể có thẩm quyền Từ đó có thể nhận định rằng những bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm nếu chưa có hiệu lực pháp luật thì không phải là đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm Quan điểm này cũng được kế thừa bền vững trong lịch sử tố tụng ở nước ta và phù hợp với mô hình thẩm xét

Cụ thể hơn, đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm là những bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm đã có hiệu lực pháp luật; bản án, quyết định của Tòa án cấp phúc thẩm; những quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm của Ủy ban thẩm phán TANDCC Về mặt lý luận, bản án, quyết định của Tòa án sơ thẩm sau khi xét xử sẽ chưa phát sinh hiệu lực pháp luật ngay lập tức mà sau khi xét xử sẽ có một khoảng thời gian nhất định để nếu như không đồng ý với bản án, quyết định được Tòa án đưa ra, các chủ thể tham gia tố tụng có thể thực hiện quyền kháng cáo, Viện kiểm sát thực hiện quyền kháng nghị, việc kháng cáo, kháng nghị phúc thẩm sẽ làm phát sinh thủ tục xét xử phúc thẩm vụ án; nếu hết thời hạn kháng cáo, kháng nghị mà không có kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm thì bản án, quyết định của Tòa án sơ thẩm sẽ phát sinh hiệu lực pháp luật Một vụ án khi trải qua hai cấp xét xử thì coi như đã được giải quyết xong Tuy nhiên, bên cạnh những bản án chính xác, hợp pháp, nghiêm minh thì vẫn còn số ít những bản án, quyết định của Tòa án vì một số nguyên nhân chủ quan hoặc khách quan mà xuất hiện những sai lầm, những vi phạm nghiêm trọng trong công tác giải quyết vụ án Xuất phát từ sự tôn trọng công lý, sự thật, lẽ công bằng trong TTHC, trách nhiệm của các cơ quan trong hệ thống cơ quan tư pháp cho nên pháp luật đã quy định về việc kháng nghị giám đốc thẩm đối với bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án nhưng phát hiện có sai lầm nghiêm trọng Tựu chung lại, đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC là bản án, quyết định đã phát sinh hiệu lực pháp luật của Tòa án

Thứ ba, kháng nghị giám đốc thẩm phải được thực hiện theo trình tự, thủ tục luật định Để đảm bảo tính thống nhất, trật tự của các thủ tục tố tụng, giống như Luật TTHS, TTDS, Luật TTHC cũng đặt việc thực hiện các hành vi tố tụng trong khuôn mẫu chuẩn chỉnh trên những trình tự, thủ tục chặt chẽ Do đó, tương tự như các hành vi kháng cáo, kháng nghị phúc thẩm, kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC cũng phải được thực hiện theo trình tự, thủ tục nhất định Như đã nêu ở trên, thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm thuộc về một số chủ thể đặc biệt Luật định, tuy nhiên không phải vì vậy mà việc kháng nghị không phải tuân theo quy trình nào Các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm khi thực hiện kháng nghị không chỉ tuân theo các quy định về mặt nội dung như: đối tượng kháng nghị, căn cứ kháng nghị, điều kiện kháng nghị… mà còn phải tuân theo các quy định về mặt thủ tục như: cách ban hành quyết định kháng nghị, gửi quyết định kháng nghị tới cơ quan có thẩm quyền, thông báo về việc kháng nghị Những thủ tục này đều được quy định trong Luật TTHC và đều đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền thật sự cẩn thận, tỉ mỉ trong việc thực hiện kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm Việc đặt ra trình tự, thủ tục đối với hoạt động kháng nghị giám đốc thẩm không chỉ để đảm bảo tính thống nhất, trật tự của các thủ tục tố tụng mà còn bởi kháng nghị giám đốc thẩm là hoạt động mang tính định hướng của các chủ thể có thẩm quyền khi tham gia tố tụng nên chỉ khi hoạt động kháng nghị giám đốc thẩm được thực hiện theo đúng quy định của pháp luật thì việc ban hành quyết định kháng nghị mới đạt được giá trị pháp lý cao nhất từ đó các Tòa án có bản án, quyết định bị kháng nghị có thể kịp thời, nghiêm túc nhìn nhận những sai lầm; Tòa án giám đốc thẩm có căn cứ đầy đủ nhất, tốt nhất để xem xét giải quyết tính hợp pháp hay không hợp pháp cả về hình thức và nội dung của kháng nghị

Thứ tư, kháng nghị giám đốc thẩm là cơ sở phát sinh trách nhiệm giám đốc thẩm của Tòa án có thẩm quyền

Giám đốc thẩm là một thủ tục đặc biệt trong TTHC, nó không phải là một thủ tục mặc nhiên tồn tại đối với tất cả các VAHC mà chỉ phát sinh khi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật thực hiện kháng nghị hợp pháp Nói cách khác, kháng nghị giám đốc thẩm là cơ sở làm phát sinh trách nhiệm giám đốc thẩm của Tòa án cấp có thẩm quyền Dù muốn hay không thì Tòa án có thẩm quyền giám đốc thẩm cũng phải thực hiện xem xét lại bản án, quyết định của Tòa án cấp dưới đã có hiệu lực pháp luật khi có kháng nghị giám đốc thẩm hợp pháp của các chủ thể có thẩm quyền Trong TTHC, Tòa án nhân dân được chia thành 4 cấp, tuy nhiên theo quy định tại Điều 264 Luật TTHC năm 2015 thì chỉ có TANDCC, TANDTC là có thẩm quyền giám đốc thẩm Việc giám đốc thẩm rất quan trọng đồng thời có tính phức tạp cao, do đó cần có đội ngũ Thẩm phán có chuyên môn cao mới có đủ kinh nghiệm, kiến thức để xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị, do đó việc pháp luật giao thẩm quyền giám đốc thẩm cho TANDCC, TANDTC là hoàn toàn hợp lí Qua đây cũng thể hiện được tư duy tiến bộ của những nhà làm luật khi đã nhìn nhận, xem xét một cách nghiêm túc, kỹ lưỡng để có thể chọn lọc được Tòa án có thẩm quyền giám đốc thẩm, từ đó đã khắc phục được những vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong quá trình giải quyết VAHC, bảo đảm tính đúng đắn của bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật đồng thời góp phần đảm bảo hiệu quả, chất lượng của công tác giám đốc thẩm

Kháng nghị giám đốc thẩm theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam

Giám đốc thẩm là một thủ tục tố tụng đặc biệt đồng thời là một chế định vô cùng quan trọng trong hệ thống pháp luật nói chung và Luật TTHC nói riêng Các quy định của pháp luật TTHC Việt Nam về chế định này từng bước được hoàn thiện qua các Luật TTHC năm 2010 và 2015 điều này đã tạo cơ sở pháp lý để Tòa án thực hiện thủ tục giám đốc thẩm đạt hiệu quả cao hơn; các bản án, quyết định của tòa án đảm bảo đúng quy định của pháp luật, đảm bảo khách quan, công bằng, dân chủ và pháp chế xã hội chủ nghĩa Khi tìm hiểu về thủ tục giám đốc thẩm, việc nghiên cứu về kháng nghị giám đốc thẩm là sự thự cần thiết và có ý nghĩa rất quan trọng Theo Luật TTHC, kháng nghị giám đốc thẩm được tiếp cận và hiểu qua các tiêu chí như: đối tượng, căn cứ, điều kiện, chủ thể có thẩm quyền, thời hạn, trình tự, thủ tục kháng nghị giám đốc thẩm và thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị giám đốc thẩm Dưới đây, tác giả sẽ trình bày, phân tích:

1.2.1 Đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm

Khi xem xét về kháng nghị giám đốc thẩm thì việc nghiên cứu, xem xét về đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm giữ vai trò rất quan trọng Luật TTHC Việt Nam hiện chưa quy định về đối tượng kháng nghị giám đốc thẩm trong một điều luật cụ thể mà được thể hiện gián tiếp thông qua nhiều điều luật tại Chương XV như: Điều 254 quy định về tính chất của thủ tục giám đốc thẩm, Điều 255 quy định về căn cứ, điều kiện để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm và quy định tại một số điều luật khác như Điều 256, Điều 260, Điều 263, Theo đó, có thể thấy, đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC là bản án, quyết định của Tòa án đã phát sinh hiệu lực pháp luật Điều này đã phân biệt rõ ràng giữa đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm và đối tượng của kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm trong luật TTHC; khi đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm là bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật còn đối tượng của kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm là bản án, quyết định đình chỉ, quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật Để có thể nhìn nhận và đánh giá một cách toàn diện, người nghiên cứu sẽ phân tích tách biệt về bản án đã có hiệu lực pháp luật và quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật là đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC

Thứ nhất, về bản án đã có hiệu lực pháp luật Tuy hiện nay chưa có quy định cụ thể về bản án đã có hiệu lực pháp luật là đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm là bản án như thế nào, của Tòa án cấp nào nhưng có thể hiểu bản án đã có hiệu lực pháp luật là bản án sơ thẩm đã phát sinh hiệu lực pháp luật và bản án phúc thẩm

Bản án hành chính sơ thẩm là văn bản tố tụng được lập bởi HĐXX sơ thẩm, thể hiện quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm về xét xử VAHC lần đầu Nội dung và hình thức của bản án sơ thẩm VAHC phải tuân theo quy định tại Điều 194 Luật TTHC Bản án hành chính sơ thẩm phản ánh những kết quả của phiên tòa sơ thẩm và ý kiến của HĐXX sơ thẩm đồng thời cũng đánh dấu sự kết thúc của toàn bộ quá trình xét xử sơ thẩm Cũng giống như trong TTDS, TTHS, bản án hành chính sơ thẩm khi được HĐXX ban hành chưa có hiệu lực ngay lập tức mà còn có thời gian nhất định để các đương sự trong vụ án có thể thực hiện kháng cáo, Viện kiểm sát nhân dân kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm nếu thấy cần thiết Khi bản án hoặc phần của bản án sơ thẩm VAHC bị kháng cáo, kháng nghị phúc thẩm thì sẽ được Tòa án cấp phúc thẩm tiến hành xét xử lại theo thủ tục phúc thẩm và sẽ có hiệu lực pháp luật khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm theo quy định tại các Điều 229 và 241 của Luật TTHC Khi bản án, phần bản án hoặc quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm “không bị kháng cáo, kháng nghị thì có hiệu lực pháp luật kể từ ngày hết thời hạn kháng cáo, kháng nghị” [7] trừ trường hợp pháp luật có quy định được thi hành ngay

Bản án phúc thẩm VAHC là văn bản tố tụng ghi nhận phán quyết của Tòa án cấp phúc thẩm có thẩm quyền sau khi xét xử lại phần bị kháng cáo, kháng nghị Nội dung và hình thức của bản án phúc thẩm VAHC luôn phải tuân thủ chặt chẽ các quy định của pháp luật mà cụ thể là Điều 242 của Luật TTHC Khác với Bản án sơ thẩm, bản án phúc thẩm sẽ phát sinh hiệu lực pháp luật kể từ ngày tuyên án Lý giải cho điều này là do khi thực hiện nguyên tắc hai cấp xét xử thì xét xử phúc thẩm là cấp xét xử cuối cùng do đó bản án ngay sau khi được tuyên sẽ có hiệu lực ngay lập tức Bản án phúc thẩm đã đánh dấu sự kết thúc toàn bộ quá trình điều tra, truy tố, xét xử và bản án, quyết định được tuyên trong bản án có tính chất mệnh lệnh nhà nước buộc các cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan phải tuân theo

Từ các phân tích trên, chúng ta thấy, ở nước ta chỉ bản án sơ thẩm đã có hiệu lực pháp luật, bản án phúc thẩm mới là đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC Quy định này đã tạo một cơ chế kiểm soát chặt chẽ hơn tính đúng đắn của các phán quyết trong bản án đã có hiệu lực pháp luật đồng thời bảo đảm triệt để các quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự trong vụ án, sự công bằng và nghiêm minh trong công tác xét xử VAHC

Thứ hai, về quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án Đây cũng là một trong những đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC Thế nhưng, nếu như bản án đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án là đối tượng bị kháng nghị giám đốc thẩm khá phổ biến và chiếm tỷ lệ cao trên thực tế [49] thì quyết định đã có hiệu lực pháp luật ít bị kháng nghị giám đốc thẩm hơn, chiếm tỷ lệ khiêm tốn khoảng 18,9% trong tổng các vụ giám đốc thẩm trên cả nước Để có thể giải quyết VAHC, trong quá trình TTHC, chủ thể tiến hành tố tụng ở giai đoạn sơ thẩm VAHC có thể ban hành rất nhiều quyết định khác nhau nhằm giải quyết các vấn đề trong thời gian xử lý vụ án như: quyết định chuyển vụ án, quyết định hoãn phiên tòa, quyết định tạm ngừng phiên tòa… Trong quá trình giải quyết phúc thẩm VAHC, chủ thể tiến hành tố tụng có thể ban hành quyết định hoãn phiên tòa xét xử phúc thẩm, quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm, quyết định hủy bản án sơ thẩm…Có thể thấy, trong quá trình sơ thẩm, phúc thẩm VAHC chủ thể tiến hành TTHC có thể ban hành các quyết định khác nhau để giải quyết các vấn đề cần thiết nhưng không phải tất cả các quyết định này đều là đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm mà chỉ có những quyết định mang tính chất đặc biệt, có ảnh hưởng lớn tới công tác giải quyết vụ án cũng như ảnh hưởng đến quyền lợi, nghĩa vụ của các đương sự trong vụ án mới là đối tượng của kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm Hiện nay, trong Luật TTHC không có quy định cụ thể quyết định đã có hiệu lực pháp luật nào của Tòa án là đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm Tuy nhiên, nhìn nhận vào lý thuyết và căn cứ vào thực tiễn hoạt động giám đốc thẩm, tác giả nhận thấy các quyết định có hiệu lực pháp luật là đối tượng của kháng nghị giám đốc thẩm thường là quyết định tạm đình chỉ, quyết định đình chỉ giải quyết vụ án đã phát sinh hiệu lực pháp luật của Tòa án cấp sơ thẩm, quyết định công nhận đối thoại thành và đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm, quyết định giải quyết kháng cáo đối với quyết định đình chỉ, quyết định giải quyết kháng nghị đối với quyết định tạm đình chỉ, quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm… Ví dụ như: Quyết định giải quyết việc kháng cáo đối với quyết định đình chỉ giải quyết VAHC số 60/2019/QĐPT-HC ngày 23/7/2019 của TANDCC tại Hà Nội về “Khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai” Ngày 01/9/2021, Chánh án TANDTC đã ban hành quyết định kháng nghị giám đốc thẩm đối với Quyết định đình chỉ giải quyết việc kháng cáo đối với quyết định đình chỉ giải quyết VAHC số 60/2019/QĐPT-HC ngày 23/7/2019 của TANDCC tại Hà Nội [39]

Bên cạnh một số quyết định nêu trên, trong TTHC, các quyết định giám đốc thẩm hoặc tái thẩm của Tòa án nhân dân có thẩm quyền cấp dưới cũng là đối tượng của kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm Tuy nhiên, để có thể có được một phán quyết cuối cùng đồng thời tránh tình trạng kéo dài việc giải quyết vụ án nên quyết định giám đốc thẩm, tái thẩm của Hội đồng thẩm phán TANDTC sẽ không là đối tượng bị kháng nghị giám đốc thẩm và phán quyết được đưa ra bởi Hội đồng thẩm phán TANDTC sẽ là phán quyết cuối cùng, đánh dấu sự kết thúc toàn bộ một vụ án

1.2.2 Căn cứ, điều kiện kháng nghị giám đốc thẩm

Theo quy định tại Điều 254 Luật TTHC, có thể thấy kháng nghị giám đốc thẩm sẽ là cơ sở duy nhất để Tòa án có thẩm quyền tiến hành hoạt động giám đốc thẩm từ đó kịp thời phát hiện và sửa chữa những vi phạm, sai lầm trong bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án nếu có Hơn nữa, như đã chỉ ra ở trên giám đốc thẩm là thủ tục tố tụng đặc biệt chứ không phải là một cấp xét xử Xuất phát từ nguyên nhân này, có thể thấy “căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm phải phù hợp với tình chất của giám đốc thẩm đó là có vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong việc xử lý vụ án” Trên cơ sở kế thừa và phát huy so với Luật Tố tụng hành chính năm 2010, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã liệt kê 3 căn cứ để kháng nghị giám đốc theo thủ tục giám đốc thẩm như sau:

Thứ nhất, kết luận trong bản án, quyết định của Tòa án không phù hợp với những tình tiết khách quan của vụ án phương hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự

Những tình tiết khách quan của vụ án là những sự kiện có thật diễn ra trên thực tế liên quan đến việc giải quyết vụ án và đây cũng là những tình tiết tồn tại ngoài ý muốn của con người Những tình tiết này đóng vai trò rất lớn trong công tác xét xử, giải quyết vụ án bởi thông qua chúng, các vấn đề trong vụ án được làm rõ Để nhìn nhận, đánh giá các tình tiết này một cách bao quát, chính xác đòi hỏi thẩm phán – người trực tiếp tiến hành giải quyết vụ án phải có quan điểm rõ ràng, toàn diện và thật sự khách quan Đối với mỗi tình tiết, Tòa án phải xem xét thận trọng và đánh giá đầy đủ các mặt, các mối liên hệ của nó, đồng thời đặt nó trong mối liên hệ biện chứng với những tình tiết khác trong vụ án Khi chưa xem xét, đánh giá toàn diện các tình tiết trong vụ án các chủ thể tiến hành tố tụng tuyệt đối không được đưa ra những nhận định, kết luận phiến diện, không có căn cứ để tránh làm ảnh hưởng tới quá trình giải quyết vụ án Tòa án luôn phải sử dụng sự thật làm căn cứ cho những quyết định được đưa ra Tuy nhiên, trên thực tế, việc thu thập các chứng cứ này không phải lúc nào cũng đầy đủ và đúng đắn mà có đôi khi vì lý do chủ quan hoặc khách quan mà việc thu thập những tình tiết khách quan của vụ án có nhiều thiếu sót dẫn tới “quyết định của Tòa án không phản ánh đúng bản chất vụ án” [43, tr.18] thậm chí làm thay đổi bản chất và sự thật của vụ án Từ đó, làm giảm tính chính xác của công tác giải quyết vụ án, làm giảm tính hiệu quả của bản án, quyết định được ban hành, quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự trong vụ án không được đảm bảo Một trong những biểu hiện của việc Tòa án đưa ra kết luận để giải quyết vụ án không thật sự phù hợp với các tình tiết khách quan là việc chưa thu thập đủ các tài liệu chứng cứ, chưa đánh giá toàn diện các tình tiết khách quan nhưng vẫn tiến hành giải quyết vụ án vì vậy mà quyết định, phán quyết được đưa ra không chính xác, thiếu cơ sở, đánh giá sai chứng cứ, tài liệu và thậm chí xâm hại nghiêm trọng tới quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến vụ án

Với tư cách là cơ quan “bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân” [1] Tòa án có trách nhiệm đánh giá một cách đầy đủ, chính xác, toàn diện và khách quan các tình tiết trong vụ án Nếu việc thu thập các tình tiết khách quan chưa đầy đủ, thiếu chính xác thì Tòa án phải nhanh chóng khắc phục để có thể đưa ra phán quyết công minh nhất Song, trên thực tế vì nhiều lý do khác nhau mà không ít những sai lầm, hạn chế vẫn còn tồn tại án như: kết luận trong bản án, quyết định của Tòa án không dựa vào chứng cứ có ý nghĩa quan trọng nhưng Tòa án không đề nghị bổ sung, làm rõ mà vẫn ban hành quyết định; các chứng cứ mà Tòa án thu thập được không thống nhất với nhau…

Ví dụ: Tại Bản án hành chính sơ thẩm số 69/2018/HCST ngày 08/11/2018, TAND tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu đã quyết định: không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của bà M về việc đề nghị hủy Công văn số 1590/UBND-TNMT ngày 17/4/2018 của Chủ tịch UBND huyện Xuyên M, Công văn số 45/UBND-TNMT ngày 26/3/2018, Quyết định số 163/QĐ- KPHQ ngày 03/82018 và quyết định số 188/QĐ-CCXP ngày 14/8/2018 của Chủ tịch UBND xã Bình C, huyện Xuyên M

Ngày 19/11/2018, bà M có Đơn kháng cáo Tại Bản án hành chính phúc thẩm số 128/2020/HC-PT ngày 20/05/2020, TANDCC tại Thành phố Hồ Chí Minh đã quyết định: Chấp nhận yêu cầu khởi kiện của bà M hủy các văn bản: Công văn số 1590/UBND- TNMT ngày 17/4/2018 của Chủ tịch UBND huyện X; Công văn số 45/UBND-TNMT ngày 26/3/2018, Quyết định số 163/QĐ-KPHQ về áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả và Quyết định số 188/QĐ-CCXP ngày 14/8/2018 đều của Chủ tịch UBND xã Bình C về việc cưỡng chế buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả đối với bà M

Tuy nhiên, qua quá trình tập hợp, xác minh và đánh giá toàn diện các tình tiết khách quan, kết quả cho thấy rằng kết luận của TANDCC tại thành phố Hồ Chí Minh trong bản án phúc thẩm là không phù hợp với những tình tiết khách quan của vụ án trên thực tế, làm thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ án

THỰC TRẠNG THỰC HIỆN KHÁNG NGHỊ GIÁM ĐỐC THẨM TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM

Những kết quả đã đạt đƣợc trong thực tiễn thực hiện quy định của pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam về kháng nghị giám đốc thẩm

Luật TTHC hiện hành ra đời trên cơ sở kế thừa và phát triển từ các quy định của Luật TTHC năm 2010, song đã bổ sung nhiều quy định mới theo hướng đảm bảo tính công khai, minh bạch trong TTHC đồng thời đảm bảo quyền tranh tụng và mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đã và đang mang lại những hiệu quả tích cực cho công tác giải quyết VAHC Trong đó, việc tiếp tục hoàn thiện các quy định về kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC đã đem lại những khởi sắc trong việc thực hiện công tác này Công tác kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC đã từng bước đi vào nền nếp, có trọng tâm, chất lượng kháng nghị giám đốc thẩm được đưa ra ngày càng được đảm bảo về cả nội dung và thủ tục, việc tiếp nhận và trả lời đơn đề nghị xem xét kháng nghị giám đốc thẩm ngày càng được quan tâm, củng cố, kịp thời phát hiện và khắc phục những sai sót, vi phạm của Tòa án, góp phần đảm bảo tính đúng đắn, công bằng, khách quan, hợp pháp của các bản án, quyết định của Tòa án đã phát sinh hiệu lực pháp luật

Về phía Viện kiểm sát, hoạt động tiếp nhận đơn đề nghị xem xét giám đốc thẩm và công tác kháng nghị giám đốc thẩm nhận được nhiều sự quan tâm đặc biệt từ lãnh đạo của VKSNDTC và VKSNDCC Thời gian qua, công tác tiếp nhận, giải quyết đơn đề nghị xem xét giám đốc thẩm của các cá nhân, cơ quan, tổ chức được quan tâm thực hiện đúng mức, thời hạn xử lý được bảo đảm, tránh tình trạng tồn đọng đơn đề nghị xem xét theo thủ tục giám đốc thẩm một cách tối đa, tạo được niềm tin, sự an tâm cho các cá nhân, tổ chức có đơn đề nghị [62] Song song với đó là chất lượng các quyết định kháng nghị giám đốc thẩm VAHC của Viện trưởng VKSNDTC, VKSNDCC được nâng cao rõ rệt, các căn cứ kháng nghị rõ ràng, mọi hoạt động phục vụ cho công tác kháng nghị giám đốc thẩm VAHC được khẩn trương thực hiện Các quyết định kháng nghị giám đốc thẩm được chủ thể có thẩm quyền ban hành kịp thời, đúng thời hạn Luật định, nội dung trong các quyết định kháng nghị giám đốc thẩm phần lớn được đảm bảo và áp dụng đúng theo các quy định của pháp luật TTHC Tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm VAHC của Viện kiểm sát nhân dân được Tòa án chấp nhận tương đối cao, nhiều năm vượt so với yêu cầu của Quốc hội đề ra Trong năm 2021, phía Viện kiểm sát “đã ban hành 24 kháng nghị giám đốc thẩm VAHC, tăng 07 kháng nghị (41,2%), HĐXX đã xét xử 16 vụ án, chấp nhận 10 kháng nghị, đạt tỷ lệ 62,5%” [60] Trong 2 năm 2021 và năm 2022, trong lĩnh vực hành chính, Viện kiểm sát nhân dân “đã ban hành 42 kháng nghị giám đốc thẩm được Tòa án chấp nhận kháng nghị là 30 kháng nghị (đạt 78,9%, vượt 3,9% so với chỉ tiêu Quốc hội)”

[61] và theo Báo cáo công tác của Viện kiểm sát nhân dân tại Kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XV có thể thấy tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm VAHC được HĐXX chấp nhận trong năm 2023 tiếp tục tăng và vượt chỉ tiêu của Quốc hội Điều này đã đóng góp thiết thực trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự trong VAHC Bên cạnh đó, để nâng cao hơn nữa chất lượng thực hiện công tác kháng nghị giám đốc thẩm VAHC nói riêng và kháng nghị giám đốc thẩm nói chung, VKSND luôn luôn chủ động, nghiêm túc thực hiện việc tự đánh giá, ban hành thường xuyên các thông báo rút kinh nghiệm về hoạt động kiểm sát, kháng nghị của Viện kiểm sát, đặt ra các tiêu chí trọng điểm nhằm hạn chế mức thấp nhất trường hợp kháng nghị giám đốc thẩm không được HĐXX chấp nhận

Về phía Tòa án, theo quy định của pháp luật hiện hành, các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm VAHC đó là Chánh án TANDTC và Chánh án TANDCC, bên cạnh đó TANDCC và TANDTC lại là hai cơ quan có thẩm quyền trực tiếp giám đốc thẩm, tái thẩm VAHC theo phạm vi thẩm quyền mà Luật TTHC phân định Do đó, việc thực hiện công tác kháng nghị giám đốc thẩm của lãnh đạo hai cấp Tòa án này vô cùng quan trọng và đón nhận rất nhiều sự chú ý của các chủ thể có liên quan Nhìn chung, theo báo cáo tổng kết công tác ngành Tòa án năm 2022 và năm 2023, công tác kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm đối với các vụ án của Chánh án TANDTC và Chánh án TANDCC luôn được thực hiện thận trọng, chặt chẽ, có căn cứ, tuân thủ nghiêm các quy định của pháp luật Công tác giải quyết đơn đề nghị giám đốc thẩm, tái thẩm có nhiều tiến bộ, trong năm 2022 “tỷ lệ giải quyết đơn đạt 62,4% vượt 2,4% so với chỉ tiêu Quốc hội đề ra” [47] Bên cạnh đó, theo Báo cáo tổng kết công tác ngành Tòa án năm

2023, có thể nhận thấy được sự quan tâm chỉ đạo và quyết tâm thực hiện công tác này của các cấp có thẩm quyền giải quyết đơn đề nghị giám đốc thẩm trong ngành Tòa án, khi tỷ lệ giải quyết đơn nhìn chung có xu hướng tăng so với năm trước đồng thời “vượt yêu cầu Nghị quyết Quốc hội và Tòa án đề ra” [48] Chất lượng kháng nghị giám đốc thẩm của các chủ thể có thẩm quyền trong ngành Tòa án ngày càng được nâng cao, đặc biệt là những kháng nghị giám đốc thẩm của Chánh án TANDTC trong những năm gần đây luôn đạt tỷ lệ chấp nhận đến mức tuyệt đối: “ 100% quyết định kháng nghị của Chánh án

TANDTC đều được HĐTP chấp nhận kháng nghị, không có vụ án nào do Chánh án TANDTC kháng nghị nhưng phải rút kháng nghị, không có vụ án nào để quá thời hạn giám đốc thẩm” [48] Không khó để nhận thấy, một trong những lý do chính dẫn đến tỷ lệ quyết định kháng nghị giám đốc thẩm có chất lượng cao tăng lên là sự nghiên cứu, đánh giá kĩ lưỡng đối với các đối tượng, căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm trong các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật và sự thận trọng trong công tác rà soát, phân loại để xem xét, giải quyết đơn đề nghị giám đốc thẩm, bảo đảm không để quá hạn thời hạn giải quyết theo quy định pháp luật của Tòa án [46] Đa phần, các quyết định kháng nghị giám đốc thẩm VAHC do Tòa án ban hành đều đáp ứng yêu cầu về trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật đồng thời có căn cứ kháng nghị rõ ràng, chất lượng các quyết định kháng nghị không ngừng được nâng cao

Như vậy, từ các đánh giá, phân tích trên đây, chúng ta thấy công tác kháng nghị giám đốc thẩm đối với các vụ án nói chung và VAHC nói riêng đã đạt được những thành tựu, kết quả tích cực và góp phần vào thành tích chung của toàn ngành tư pháp, kiểm sát và công cuộc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam Để tăng thêm tính thuyết phục cũng như chứng minh cho các đánh giá, nhận định trên, tác giả đã công phu nghiên cứu tất cả các báo cáo tổng kết công tác năm của ngành Tòa án từ năm 2019 đến năm 2023 để trích lọc số liệu, tính tỷ lệ % và mã hóa thành các số liệu tổng hợp ở bảng số liệu và biểu đồ sau:

Bảng số liệu chi tiết thể hiện tình hình kháng nghị giám đốc thẩm vụ án hành chính trong phạm vi cả nước từ 01/1/2019 đến 31/12/2023

Số vụ án hành chính đã xét xử sơ thẩm, phúc thẩm

Tổng số vụ án hành chính có kháng nghị giám đốc thẩm

Tỷ lệ vụ án hành chính có kháng nghị giám đốc thẩm (%)

Số vụ án hành chính có kháng nghị giám đốc thẩm được thụ lý

Số vụ án hành chính có kháng nghị giám đốc thẩm đã xét xử

Số vụ án hành chính có kháng nghị giám đốc thẩm được chấp nhận

Số vụ án hành chính có kháng nghị giám đốc thẩm không được chấp nhận

Tỷ lệ vụ án hành chính có kháng nghị giám đốc thẩm được chấp nhận

Biểu đồ thể hiện số lƣợng vụ án hành chính có kháng nghị giám đốc thẩm đã đƣợc xét xử, số kháng nghị giám đốc thẩm đƣợc chấp nhận, số kháng nghị giám đốc thẩm không đƣợc chấp nhận trong phạm vi cả nước từ 01/01/2019 đến 31/12/2023

Số vụ án hành chính có kháng nghị giám đốc thẩm đã được xét xử

Số kháng nghị giám đốc thẩm được chấp nhận

Số kháng nghị giám đốc thẩm không được chấp nhận

Tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm VAHC được chấp nhận

Thông qua các số liệu được thể hiện trong bảng và biểu đồ biểu thị nêu trên, chúng ta có thể thấy được tình hình công tác kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC trên phạm vi cả nước từ năm 2019 đến năm 2023 như sau: tình hình kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC có biến động, tuy nhiên nhìn chung có xu hướng giảm Mặc dù số lượng các VAHC đã được xét xử sơ thẩm, phúc thẩm có chiều hướng tăng theo các năm tuy nhiên số lượng VAHC có kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm lại giảm dần qua từng năm Năm 2019 trên phạm vi cả nước đã ban hành 68 kháng nghị giám đốc thẩm chiếm 0,95% tổng số VAHC đã xét xử sơ thẩm, phúc thẩm; đến năm 2023 đã giảm xuống còn 45 kháng nghị giám đốc thẩm chiếm tỷ lệ 0,49%; đã giảm 0,46% so với năm 2019 Qua đó, có thể nhận thấy rằng các Tòa án cấp sơ thẩm, phúc thẩm đã thực hiện khá tốt các quy định về trình tự, thủ tục tố tụng cũng như áp dụng pháp luật nội dung trong giải quyết các VAHC nhờ đó mà chất lượng của công tác này ngày càng được nâng cao, tỷ lệ VAHC có kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm giảm dần Bên cạnh đó, tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm của các chủ thể có thẩm quyền được HĐXX chấp nhận ngày càng cao, năm 2019 tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm được chấp nhận là 88,89% đến năm 2023 con số này là 95,12% tăng 6,23% Tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm VAHC được HĐXX chấp nhận tăng dần đồng nghĩa với tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm VAHC được HĐXX không chấp nhận giảm dần, năm 2019 tỷ lệ kháng nghị giám đốc thẩm bị bác là 11,11% đến năm

2023 giảm xuống còn 4,88% giảm 6,23% Những số liệu này đã cho thấy những tín hiệu tín cực trong công tác kháng nghị giám đốc thẩm VAHC ở nước ta; qua các năm, chất lượng việc thực hiện kháng nghị giám đốc thẩm VAHC luôn được đảm bảo và ngày càng được nâng cao

Thêm vào đó, để có thể làm sâu hơn phần trình bày trên, tác giả xin được trích lược VAHC mà có kháng nghị giám đốc thẩm của Chánh án TANDTC Kháng nghị được ban hành có căn cứ rõ ràng, việc kháng nghị được thực hiện hợp pháp, chính xác nên đã được HĐXX giám đốc thẩm chấp nhận, cụ thể như sau:

Nguồn gốc diện tích 3.442,5 m² (đo thực tế là 3.433,4 m²) đất tại Thửa đất số 84,

Tờ bản đồ số 13, phường XB, thành phố LK, tỉnh ĐN là của bà H1 đã được cấp GCN quyền sử dụng đất số U 328804, mục đích sử dụng “CD/XD”, thời hạn sử dụng đất đến năm 2037 Ngày 06/8/2010, ông H và vợ là bà T nhận chuyển nhượng của bà H1 toàn bộ diện tích đất nêu trên Ngày 13/4/2011, UBND thị xã LK cấp GCN quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất số BĐ 183452 cho ông H và bà T; diện tích đất 3.408 m², thời hạn sử dụng đất đến năm 2037, nguồn gốc sử dụng đất là

“Công nhận quyền sử dụng đất như Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất” Hàng năm, ông H có thực hiện đóng thuế tiền sử dụng đất Để thực hiện Dự án xây dựng Trung tâm thương mại và Dân cư LK tại phường XB, thị xã LK (nay là thành phố LK), ngày 29/8/2019, UBND thành phố LK ban hành Quyết định số 1958/QĐ-UBND về việc thu hồi diện tích 3.433,4 m² đất tại Thửa đất số 84 nêu trên của gia đình ông H Ngày 11/9/2019, UBND thành phố LK ban hành Quyết định số 2026/QĐ-UBND về việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ cho ông H, bà T với tổng giá trị là 3.232.859.155 đồng (trong đó không bồi thường giá trị đất, lý do: “đất không thu tiền sử dụng đất”) Ngày 11/9/2019, ông H có đơn khiếu nại Đến ngày 21/1/2020, Chủ tịch UBND thành phố LK ban hành quyết định số 117/QĐ-UBND về việc giải quyết khiếu nại của ông H với nội dung bác đơn khiếu nại Ngày 13/2/2020, ông H có đơn khởi kiện đề nghị hủy Quyết định số 1958/QĐ-UBND ngày 28/9/2019 của UBND thành phố LK và Quyết định số 117/QĐ-21/1/2020 của Chủ tịch UBND thành phố LK

Tại Bản án hành chính sơ thẩm số 22/2020/HC-ST ngày 14/9/2020, TAND tỉnh ĐN quyết định: bác yêu cầu khởi kiện của ông H về việc hủy Quyết định số 1958/QĐ- UBND ngày 28/9/2019 và Quyết định số 117/QĐ-21/1/2020

Ngày 24/9/2020, ông H có đơn kháng cáo đối với Bản án hành chính sơ thẩm nêu trên

Tại Bản án hành chính phúc thẩm số 541/2020/HC-PT ngày 31/12/2021, TANDCC tại Thành phố Hồ Chí Minh đã quyết định: chấp nhận kháng cáo của ông H; chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông H; hủy Quyết định số 1958/QĐ-UBND ngày 28/9/2019, Quyết định số 117/QĐ-21/1/2020 và Quyết định số 2026/QĐ-UBND ngày 11/9/2019 đều của Chủ tịch UBND thành phố LK

Những khó khăn trong thực tiễn thực hiện quy định của pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam về kháng nghị giám đốc thẩm

Có thể nhận thấy, trong những năm qua công tác kháng nghị giám đốc thẩm VAHC đã đạt được một số thành tựu đáng ghi nhận, góp phần bảo đảm về cả số lượng và chất lượng của các quyết kháng nghị đồng thời nâng cao uy tín và thể hiện trọn vẹn trách nhiệm giám sát hoạt động xét xử vụ án hành chính của TAND đối với các chủ thể có thẩm quyền Song, với tính chất là một loại hoạt động phức tạp, đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị cần phải thật sự thận trọng, tỉ mỉ trong tất cả các bước từ khi tiếp nhận đơn đề nghị giám đốc thẩm tới khi ban hành quyết định kháng nghị, cùng với một số lý do khách quan và chủ quan mà vẫn còn những hạn chế, khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện công tác này

Thứ nhất, việc xử lí bước đầu với đơn đề nghị xem xét bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật theo thủ tục giám đốc thẩm chưa được đảm bảo

Theo báo cáo Tổng kết công tác ngành Tòa án năm 2023 và phương hướng, nhiệm vụ trọng tâm năm 2024 có thể thấy, tổng số đơn đề nghị tái thẩm, giám đốc thẩm được Tòa án giải quyết vượt so với chỉ tiêu Nghị quyết Quốc hội giao, tuy nhiên vì một số lý do chủ quan và khách quan nêu trên mà tỷ lệ giải quyết đơn đề nghị kháng nghị giám đốc thẩm đối với các vụ án mà đặc biệt là án hành chính chưa thật sự cao Một trong những nguyên nhân đó là bởi công tác giải quyết, xem xét, xử lý bước đầu đơn đề nghị kháng nghị giám đốc thẩm đối với VAHC chưa đạt được con số tuyệt đối, chưa đáp ứng chỉ tiêu mà ngành Tòa án đề ra Đơn đề nghị xem xét bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật theo thủ tục giám đốc thẩm là nguồn cung cấp thông tin về việc phát hiện sai lầm, vi phạm trong bản án, quyết định đã phát sinh hiệu lực pháp luật Trong nhiều trường hợp đây còn là điều kiện để các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm giám đốc thẩm thực hiện kháng nghị Do đó, có thể thấy, loại đơn này có vai trò rất quan trọng trong việc thực hiện công tác kháng nghị giám đốc thẩm Mặc dù có vai trò khá to lớn, song hiện nay việc xử lý bước đầu với đơn đề nghị xem xét kháng nghị giám đốc thẩm được thực hiện chưa thật sự hiệu quả, chưa đáp ứng được kỳ vọng của chủ thể làm đơn Hiện nay, tỷ lệ đơn đề nghị kháng nghị giám đốc thẩm trong tố tụng nói chung và TTHC nói riêng rất nhiều, điều này phần nào xuất phát từ tâm lý sau khi nhận được bản án, quyết định đã có hiệu lực thi hành đương sự có ngay đơn đề nghị giám đốc thẩm, từ đó đặt ra nhiều khó khăn trong việc tiếp nhận và xử lý đơn Mặt khác, nhiều đơn, vụ việc không có chứng cứ rõ ràng gây mất nhiều thời gian xác minh trong khi số lượng công chức thực hiện công tác thẩm định, xem xét đơn đề nghị giám đốc thẩm hiện nay còn thiếu hụt trầm trọng và chưa được đào tạo qua một lớp nghiệp vụ chuyên sâu nên công tác xem xét đơn đó còn rất chậm và ở dạng thức tản mạn chưa có sự tập trung cao [44, tr.30] Trong một số trường hợp, việc trả lời đơn chưa chính xác, lập luận chưa thật sự thuyết phục, vẫn còn một vài trường hợp trả lời là không có căn cứ kháng nghị nhưng sau đó lại phát hiện có vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong bản án, quyết định đã có hiệu lực của Tòa án nên đã bị Chánh án TANDTC hoặc Viện trưởng VKSNDTC kháng nghị giám đốc thẩm Điều này phần nào đã gây tâm lý không tốt cho người làm đơn đề nghị chủ thể có thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm đồng thời đã tạo nên những áp lực cho công tác xử lý đơn đề nghị giám đốc thẩm Tại phiên chất vấn và trả lời chất vấn nhóm vấn đề thuộc lĩnh vực Kiểm sát tại Phiên họp Thứ 21 của UBTVQH ngày 21/3/2023, Viện Trưởng VKSNDTC Lê Minh Trí đã nêu rõ “giải quyết đơn đề nghị giám đốc thẩm, tái thẩm là áp lực lớn cho cả Tòa án và Viện Kiểm sát” [67] Nhìn chung, công tác xử lý bước đầu với đơn đề nghị giám đốc thẩm bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án còn tồn tại những hạn chế nhất định về trình tự, thủ tục, tài lực, vật lực trong tiếp nhận và xử lý đơn, từ đó đã và đang gây ra nhiều khó khăn cho việc thực hiện công tác này

Thứ hai, việc thực hiện chuyển hồ sơ giám đốc thẩm tới các cơ quan có thẩm quyền theo yêu cầu của TAND, VKSND và công tác xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ chưa đảm bảo

Bên cạnh những hạn chế còn tồn tại trong công tác xử lý bước đầu đơn đề nghị giám đốc thẩm, trong công tác giải quyết đơn đề nghị giám đốc thẩm còn tồn tại một số hạn chế nhất định trong việc chuyển hồ sơ giám đốc thẩm, phối hợp giữa các cơ quan có liên quan Viện trưởng VKSNDTC Lê Minh Trí đã nêu rõ tất cả những vụ việc mà Viện có hồ sơ thì đều được giải quyết vượt chỉ tiêu đề ra, song vẫn tồn tại những vụ việc mà Viện không có hồ sơ để giải quyết do đó nếu tính cứ có đơn đề nghị xem xét bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật theo thủ tục giám đốc thẩm là phải giải quyết thì công tác giải quyết loại đơn này của ngành Kiểm sát không đạt mục tiêu đề ra [67]

Thực tế, hiện nay việc thực hiện yêu cầu chuyển hồ sơ giám đốc thẩm cho VKSND, TAND có thẩm quyền giải quyết còn chậm, thậm chí có tình trạng một số Tòa án không gửi hồ sơ hoặc không tiến hành thông báo, thông báo không đúng thời hạn quy định cho Viện kiểm sát có yêu cầu biết về việc đã chuyển hồ sơ cho Tòa án, Viện kiểm sát có thẩm quyền, cá biệt có trường hợp chậm chuyển hồ sơ giám đốc thẩm dẫn đến hết thời hạn kháng nghị Ngoài ra, công tác xác minh, thu thập chứng cứ để tiến hành giải quyết một số vụ án vẫn còn còn chậm, thậm chí không nhận được kết quả ủy thác, một số thẩm tra viên chưa thật sự phát huy được tính chủ động, tích cực trong việc thu thập tài liệu, chứng cứ có liên quan, sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong việc cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến vụ án chưa thật sự đảm bảo chặt chẽ và kịp thời Chính vì vậy đã đặt ra nhiều khó khăn trong việc làm rõ các nội dung của vụ án đồng thời có thể làm ảnh hưởng tới chất lượng của kháng nghị được đưa ra

Thứ ba, chất lượng các quyết định kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC còn chưa được bảo đảm, một số kháng nghị giám đốc thẩm chưa toàn diện, thiếu căn cứ kháng nghị, nội dung kháng nghị chưa rõ ràng

Trong tố tụng nói chung và TTHC nói riêng, kháng nghị giám đốc thẩm là một thủ tục đặc biệt, có tính phức tạp cao, luôn đặt các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị ở trạng thái phải thực hiện xem xét chắc chắn, tỉ mĩ, kỹ lưỡng trước khi quyết định ban hành quyết định kháng nghị giám đốc thẩm Qua thực tiễn hiện nay, về cơ bản công tác kháng nghị giám đốc thẩm VAHC được thực hiện tương đối tốt, tỷ lệ kháng nghị thành công cao, sự giám sát của Tòa án cấp trên với Tòa án cấp dưới được đảm bảo Song, không thể phủ nhận sự thật rằng án hành chính thường liên quan đến quá trình dài, tính chất phức tạp cao, công tác cung cấp tài liệu, hồ sơ, chứng cứ có liên quan đến vụ án không phải lúc nào cũng được các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện kịp thời kịp thời và đầy đủ Cũng bởi điều này và tính phức tạp vốn có của hoạt động kháng nghị giám đốc thẩm mà trên thực tế vẫn còn tồn tại một vài quyết định kháng nghị giám đốc thẩm chưa bảo đảm, còn có những thiếu sót, sai lầm, một số quyết định kháng nghị giám đốc thẩm không đầy đủ căn cứ kháng nghị, nội dung kháng nghị không rõ ràng, gây ra nhiều khó khăn cho hoạt động giám đốc thẩm của Tòa án có thẩm quyền Cá biệt, tồn tại một vài quyết định kháng nghị giám đốc thẩm không đưa ra được căn cứ kháng nghị, có quyết định kháng nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát đề nghị Tòa án thực hiện giám đốc thẩm hủy, sửa bản án của Tòa cấp dưới nhưng không nêu rõ điểm sai sót trong bản án, quyết định đó Ngoài ra, còn tồn tại hiện tượng, ban hành kháng nghị giám đốc thẩm với những căn cứ, nhận định không chính xác làm kéo dài việc thi hành án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật, làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, đồng thời gia tăng khối lượng công việc cho các TANDCC, gây áp lực về tâm lý cho các Tòa án địa phương [45, tr.7] Để làm rõ lập luận này, tác giả xin trích lược VAHC có kháng nghị giám đốc thẩm sau:

Khoảng từ năm 2014 đến ngày 31/8/2016, ông H là Hiệu trưởng Trường THCS thị trấn X, huyện X, tỉnh Y Trong thời gian này, ông H có dấu hiệu phạm tội Tham ô tài sản Ngày 20/4/2017, UBND huyện X chuyển hồ sơ kiến nghị khởi tố đối với ông H đến Cơ quan Cảnh sát điều tra - Công an huyện X Do không chứng minh được dấu hiệu tội phạm nên Công an huyện X kết luận: Giai đoạn ông H làm hiệu trưởng đã thiếu trách nhiệm trong công tác quản lý, không phát hiện kế toán chiếm đoạt ngân sách nhà nước với số tiền 81.340.276 đồng, do số tiền không đủ định lượng cấu thành tội phạm thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng, đề nghị UBND huyện X kiểm điểm, xử lý hành chính ông H theo quy định của pháp luật

Ngày 28/12/2018, Chủ tịch UBND huyện X ban hành Quyết định số 1859/QĐ- UBND xử lý kỷ luật công chức bằng hình thức buộc thôi việc đối với ông H Không đồng ý, ông H khởi kiện yêu cầu hủy Quyết định số 1859/QĐ-UBND nêu trên và bồi thường thiệt hại

Tại Bản án hành chính sơ thẩm số 01/2019/HC-ST ngày 13/11/2019, TAND huyện X, tỉnh Y đã quyết định với nội dung: không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông

Không đồng ý với Bản án hành chính sơ thẩm nêu trên, ông H kháng cáo

Tại Bản án hành chính phúc thẩm số 01/2020/HC-PT ngày 06/3/2020, TAND tỉnh

Y đã quyết định: Bác kháng cáo của ông H, giữ nguyên quyết định của bản án sơ thẩm

Ngày 08/10/2020, Viện trưởng VKSNDCC tại Thành phố Hồ Chí Minh ban hành Quyết định số 236/QĐKN-VKS-HC kháng nghị đối với Bản án hành chính phúc thẩm số 01/2020/HC-PT ngày 06/3/2020 của TAND tỉnh Y theo thủ tục giám đốc thẩm

Tại phiên tòa, Hội đồng giám đốc thẩm nhận định:

[1] Về thời hạn ban hành quyết định kỷ luật buộc thôi việc : Về nội dung Kháng nghị của Viện trưởng VKSNDCC tại Thành phố Hồ Chí Minh cho rằng VKSND tỉnh Y ban hành Công văn số 199/VKS-P3 ngày 09/7/2018 đã xác định không đủ căn cứ chứng minh ông H có yếu tố vụ lợi, chiếm đoạt cá nhân nên Công an huyện X đề nghị UBND huyện X xử lý hành chính đối với ông H Căn cứ theo khoản 2 Điều 80 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì thời hạn để xử lý kỷ luật đối với ông H tối đa không quá 04 tháng Tòa án hai cấp của tỉnh Y chưa đề nghị UBND huyện X cung cấp tài liệu pháp lý giải thích việc để quá thời hạn xử lý vi phạm hành chính đối với ông H mà bác đơn khởi kiện là chưa đủ căn cứ vững chắc

Tuy nhiên, để có cơ sở xác định hành vi của ông H có đủ yếu tố cấu thành tội phạm hay không, phải chờ kết quả xét xử phúc thẩm của TAND tỉnh Y đối với bị cáo A (nguyên kế toán của trường do ông H làm Hiệu trưởng), do bị cáo A kháng cáo cho rằng bỏ lọt tội phạm là hành vi của ông H Tại Bản án hình sự phúc thẩm số 92/2018/HS-PT ngày 08/10/2018 của TAND tỉnh Y đã xác định không truy cứu trách nhiệm hình sự đối với ông H Do đó, ngày 28/12/2018 Chủ tịch UBND huyện X ban hành Quyết định số 1859/QĐ-UBND xử lý kỷ luật buộc thôi việc đối với ông H là còn thời hạn ban hành theo quy định tại khoản 2 Điều 80 Luật Cán bộ công chức năm 2008

[2] Về áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với ông H Về nội dung

Kháng nghị của Viện trưởng VKSNDCC tại Thành phố Hồ Chí Minh có nêu: Căn cứ khoản 5 Điều 14 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 của Chính phủ quy định về hình thức kỷ luật buộc thôi việc áp dụng đối với công chức, đồng thời dẫn chiếu Điều

3 Nghị định số 107/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ để cho rằng UBND huyện X ban hành quyết định xử lý kỷ luật ông H bằng hình thức buộc thôi việc là không phù hợp với các quy định của pháp luật

Nguyên nhân của những khó khăn trong thực tiễn thực hiện quy định của pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam về kháng nghị giám đốc thẩm 46 1 Nguyên nhân pháp lý

Để có thể đưa ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện, khắc phục các hạn chế, bất cập trong thực tiễn thực hiện kháng nghị giám đốc thẩm trong Luật TTHC Việt Nam, cần phải xác định các nguyên nhân gây nên những hạn chế, bất cập đó Do đó, tác giả tập trung phân tích 2 nhóm nguyên nhân căn bản sau:

Việc thực hiện kháng nghị giám đốc thẩm VAHC có được thực hiện chính xác, khách quan, bảo đảm hiệu quả hay không phần lớn phụ thuộc vào các quy định của Luật

TTHC năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2019 và một số văn bản có liên quan về kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC Về cơ bản, so với Luật TTHC năm 2010, Luật TTHC hiện hành đã bổ sung, làm rõ một số quy định nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho công tác kháng nghị giám đốc thẩm được thực hiện đúng đắn Tuy nhiên, qua đánh giá việc thực hiện quy định của Luật TTHC về kháng nghị giám đốc thẩm trong thực tiễn, tác giả nhận thấy một vài quy định của Luật TTHC còn hạn chế, chưa rõ ràng Cụ thể như sau:

Thứ nhất, Luật Tố tụng hành chính quy định về căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm vụ án hành chính chưa rõ ràng

Căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm trong tố tụng nói chung và TTHC nói riêng có vai trò vô cùng quan trọng, là nội dung cốt lõi của chế định giám đốc thẩm Nhìn chung, Luật TTHC hiện hành đã quy định tương đối ổn về các căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm, phần nào tạo điều kiện thuận lợi để chủ thể có thẩm quyền thực hiện kháng nghị giám đốc thẩm Song, theo quan sát và nghiên cứu chuyên sâu, tác giả nhận thấy quy định của Luật TTHC còn chưa thật sự toàn diện, một số quy định còn thiếu rõ ràng, gây không ít khó khăn, lúng túng và cách hiểu không thống nhất trong quá trình nghiên cứu, áp dụng và thực thi pháp luật

Một là, đối với căn cứ tại điểm b khoản 1 Điều 255 Luật TTHC hiện hành, Luật TTHC và các văn bản có liên quan chưa giải thích rõ ràng thế nào là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tục

Trên thực tế, có thể nhận thấy căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm “Có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ không được bảo vệ theo đúng quy định của pháp luật” là một trong những căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm khá phổ biến

Tuy nhiên, hiện nay trong cả Luật TTHC hiện hành, các văn bản hướng dẫn thi hành và các công văn giải đáp thắc mắc của TANDTC hằng năm vẫn chưa chi tiết hóa thế nào là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng và thế nào là vi phạm thủ tục tố tụng chưa đến mức nghiêm trọng Do đó, khó tránh khỏi có cách hiểu không thống nhất, hiểu theo lối suy diễn mang tư duy chủ quan về căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm “vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng”, đồng thời khiến cho việc thực tiễn giải quyết án hành chính của Tòa án cấp sơ thẩm và Tòa án cấp phúc thẩm đã có nhiều trường hợp vi phạm thủ tục tố tụng mặc dù không vi phạm một số nguyên tắc cơ bản của Luật TTHC nhưng vẫn ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự Vì vậy thiếu sót này được xem là khiếm khuyết nghiêm trọng của Luật TTHC hiện hành Với những cách hiểu khác nhau về căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm “có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng”, các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm sẽ thực hiện kháng nghị giám đốc thẩm thiếu đồng bộ, tùy tiện thậm chí mang màu sắc của việc lạm quyền gây ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích chính đáng của các đương sự Mặt khác, khi không giải thích cụ thể thế nào là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng sẽ gây ra những khó khăn, lúng túng cho Hội đồng giám đốc thẩm khi tiến hành xem xét chấp nhận hay không chấp nhận quyết định kháng nghị giám đốc thẩm và đây chính là nguyên nhân mấu chốt làm cho chất lượng cũng như hiệu quả của công tác giám đốc thẩm chưa được bảo đảm, việc thực hiện chưa thống nhất trên phạm vi cả nước Với các phân tích trên đây, chúng ta đã thấy căn cứ kháng nghị nêu trên còn thiếu sự minh thị và cần được đưa ra đánh giá, làm rõ và hoàn thiện hơn

Hai là, đối với căn cứ quy định tại điểm c khoản 1 Điều 255 Luật TTHC hiện hành chưa có hướng dẫn, giải thích rõ thế nào là có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật

Có thể thấy, công tác giải quyết VAHC là một quá trình phức tạp, gồm nhiều trình tự, thủ tục khác nhau, để có thể ban hành bản án, quyết định được đúng đắn, khách quan, hợp pháp Tòa án phải áp dụng khá nhiều các văn bản quy phạm pháp luật Về nguyên tắc, việc áp dụng pháp luật phải chính xác, không được có sai sót, nhầm lẫn bởi nếu chỉ áp dụng sai nội dung của điều khoản, sai văn bản pháp luật thì toàn bộ kết quả trong bản án, quyết định của Tòa án chắc chắn sẽ không hợp pháp, không công bằng, không khách quan, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự Do đó, việc Luật TTHC đặt ra căn cứ “có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật” là căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm là rất cần thiết Song, việc đưa ra quy định nhưng chưa thực sự làm rõ về quy định đó đã gây ra những cách hiểu không chính xác, đôi khi gây ra tranh cãi trong khoa học pháp lý, bên cạnh đó, không bảo đảm được tính nhất quán trong việc áp dụng pháp luật giữa các Tòa án

Hiện nay, trong khoa học pháp lý có 2 cách hiểu được cho là điển hình về định nghĩa “có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật” Quan điểm thứ nhất cho rằng: “Sai lầm nghiêm trọng trong việc áp dụng pháp luật là việc Tòa án vận dụng sai quy định của pháp luật điều chỉnh loại tranh chấp mà Tòa án đang giải quyết Có những sai lầm nghiêm trọng trong việc áp dụng pháp luật là việc áp dụng sai điểm, khoản, điều luật của đạo luật hoặc áp dụng một văn bản pháp luật đã hết hiệu lực thi hành hoặc đã được thay thế bằng văn bản pháp luật mới” [31, tr.185] Quan điểm thứ hai là: “có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật là việc áp dụng không đúng quy phạm pháp luật trong việc xem xét tính hợp pháp của đối tượng khiếu kiện, áp dụng quy phạm pháp luật không còn hiệu lực pháp luật, áp dụng không đúng với tinh thần nội dung của quy phạm pháp luật giải quyết vụ án” [23, tr.368] Có thể thấy, hai quan điểm trên đều có những điểm chung nhất định, đều xác định áp dụng pháp luật ở đây là áp dụng pháp luật nội dung nhằm giải quyết tranh chấp hành chính, tuy nhiên cách hiểu nào là chính xác và thuộc về cách giải thích của chính các nhà làm luật hiện nay thì lại chưa có lời giải đáp Vì vậy, việc hiểu đầy đủ, toàn diện, thống nhất về khái niệm “sai lầm trong việc áp dụng pháp luật” hiện nay mới chỉ dừng lại ở quan điểm cá nhân và theo nhận thức chủ quan của mỗi người, dẫn đến sự tùy tiện, thậm chí lạm quyền khi đưa ra căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm Hạn chế này khó có thể được nhìn nhận và cần phải có sự hướng dẫn rõ ràng từ các nhà lập pháp

Thứ hai, Luật TTHC hiện hành quy định về điều kiện kháng nghị giám đốc thẩm chưa thực sự hợp lý Điều kiện kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC được quy định khá rõ tại khoản

2 Điều 255 Luật TTHC Nhìn chung, đặt ra quy định về điều kiện kháng nghị là cơ sở để kiểm soát hoạt động kháng nghị của các chủ thể có thẩm quyền, bảo đảm cho việc thực hiện công tác kháng nghị được chặt chẽ, phù hợp và hiệu quả Song, theo quan sát điều khoản luật này và liên hệ với thực tiễn giám đốc thẩm, tác giả nhận thấy, phần nào quy định về điều kiện kháng nghị giám đốc thẩm trong Luật TTHC chưa thật sự hợp lý, có phần quá chặt chẽ làm giảm đi ý nghĩa của công tác kháng nghị giám đốc thẩm VAHC Bởi lẽ, theo quy định của điều khoản này thì trừ trường hợp bản án, quyết định đã phát sinh hiệu lực của Tòa án “xâm phạm đến lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của người thứ ba” thì các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm không cần tới đơn của người đề nghị giám đốc thẩm vẫn có thể thực hiện kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm; còn đối với tất cả các trường hợp còn lại, để có thể thực hiện kháng nghị giám đốc thẩm đối với bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án, các chủ thể có thẩm quyền cần có đủ 2 điều kiện đó là: phải có một trong các căn cứ để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm được quy định tại khoản 1 Điều 255 và phải có đơn của cá nhân, cơ quan, tổ chức (có thể là đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự hoặc bất kỳ cá nhân khác, cơ quan, tổ chức nào đó) Một điểm hạn chế có thể thấy rõ trong quy định này đó là với quy định như vậy thì khi chủ thể có thẩm quyền kháng nghị phát hiện ra căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm nhưng không có đơn đề nghị xem xét bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật theo thủ tục giám đốc thẩm đồng thời không thuộc trường hợp có thể kháng nghị giám đốc thẩm mà không cần tới đơn đề nghị giám đốc thẩm thì các chủ thể này không thể thực hiện kháng nghị giám đốc thẩm, dẫn tới những sai lầm, vi phạm không được kịp thời sửa chữa, quyền, lợi ích hợp pháp của các đương sự trong VAHC không được đảm bảo Đây là quy định còn thiếu sự hợp lý, không kịp thời đảm bảo được tính chính xác và đúng đắn của bản án, quyết định đã phát sinh hiệu lực pháp luật của Tòa án

Mặt khác, việc đặt ra điều kiện thứ hai trong các điều kiện kháng nghị giám đốc thẩm đã nêu là thực sự chưa hợp lý khi quy định các chủ thể có quyền được làm đơn đề nghị kháng nghị giám đốc thẩm rất rộng, rộng tới mức không cần thiết, bao gồm tất cả các cá nhân, cơ quan, tổ chức Thêm vào đó, các chủ thể là “cơ quan, tổ chức, cá nhân khác” được quy định tại khoản 2 Điều 256 cũng chưa được giải thích rõ ràng, gồm những ai, những chủ thể này có nhất định có liên quan trực tiếp, gián tiếp đến VAHC hay chỉ cần biết về tình tiết vụ án là đều có thể thông báo cho những chủ thể có thẩm quyền kháng nghị xem xét theo thủ tục giám đốc thẩm Sự hoài nghi này, thực sự có những trăn trở nhất định Qua thực tiễn công tác giám đốc thẩm, hầu hết chủ thể thường xuyên làm đơn đề nghị xem xét bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án theo thủ tục giám đốc thẩm chỉ là đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự bởi vì họ là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp bởi những bản án, quyết định đó Ngược lại, các chủ thể khác mà không phải là đương sự trong VAHC, họ rất ít và thậm chí là không làm đơn đề nghị xem xét theo thủ tục giám đốc thẩm Hơn nữa, việc quy định như vậy là chưa thực sự phù hợp với tinh thần của Luật TTHC hiện hành, khi mà người khởi kiện là những chủ thể trực tiếp bị ảnh hưởng bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính Chính bởi các lý lẽ này, tác giả cho rằng quy định về điều kiện kháng nghị giám đốc thẩm thứ hai không khả thi đồng thời vô hình chung cản trở hoạt động kháng nghị giám đốc thẩm của các chủ thể có thẩm quyền

Bên cạnh đó, việc quy định quá nhiều chủ thể có quyền làm đơn đề nghị xem xét bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án theo thủ tục giám đốc thẩm như tại khoản 2 Điều 255, khoản 2 Điều 256, Điều 257 Luật TTHC là một trong những nguyên nhân gây ra tình quá tải đơn, thư yêu cầu giám đốc thẩm; không những gây lãng phí về nhân lực cũng như vật lực của cơ quan, người tiến hành tố tụng mà còn tạo ra những khó khăn cho công tác áp dụng pháp luật Đồng thời, khi quá tải đơn, thư yêu cầu giám đốc thẩm có thể dẫn tới tình trạng đơn, thư yêu cầu không được trả lời kịp thời gây ra tình trạng khiếu nại, tố cáo làm suy giảm uy tín của cơ quan tư pháp, kiểm sát

Ngoài ra, việc đặt ra quy định: trường hợp bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án “xâm phạm đến lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của người thứ ba” [7] thì các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị có thể thực hiện kháng nghị giám đốc thẩm mà không cần tới đơn đề nghị chỉ là quy định mang tính

Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về kháng nghị giám đốc thẩm

Có thể thấy “nâng cao chất lượng kháng nghị giám đốc thẩm chính là nâng cao hiệu quả trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về kháng nghị giám đốc thẩm, đảm bảo đến mức độ tối đa việc phát hiện và xử lý các bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật nghiêm trọng” [18, tr.52] Nhằm hướng tới việc nâng cao chất lượng của công tác kháng nghị giám đốc thẩm, việc hoàn thiện các quy định pháp luật về kháng nghị giám đốc thẩm, tạo hành lang pháp lý cho việc thực hiện hoạt động này được hiệu quả và đồng bộ là yêu cầu cấp thiết được đặt ra Từ các phân tích trong phần nguyên nhân pháp lý, tác giả đã làm rõ một số hạn chế, bất cập trong quy định về kháng nghị giám đốc thẩm trong Luật TTHC hiện hành Từ cơ sở này, tác giả sẽ đề xuất các giải pháp hoàn thiện để khắc phục những hạn chế qua đó hướng tới và xây dựng hoàn thiện, chỉn chu hơn các nội dung nói chung và chế định giám đốc thẩm trong TTHC nói riêng

Thứ nhất, pháp luật TTHC cần hoàn thiện theo hướng quy định cụ thể, rõ ràng hơn các căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm tại khoản 1 Điều 255

Căn cứ để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm là một trong những tiêu chí quan trọng nhất, không thể thiếu trong công tác kháng nghị giám đốc thẩm VAHC Việc hoàn thiện minh thị các quy định về căn cứ kháng nghị không chỉ bảo đảm chất lượng của công tác giám đốc thẩm VAHC, mà còn là cơ sở thể hiện sự giám sát hoạt động xét xử giữa Tòa án cấp trên với Tòa án cấp dưới đồng thời góp phần giảm thiểu những sai sót trong các quyết định, bản án của Tòa án, đảm bảo cho việc áp dụng pháp luật về căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm được đúng đắn và thống nhất Mặc dù có vai trò quan trọng như vậy, song hiện nay một vài quy định của Luật TTHC còn tồn tại những điểm bất cập, hạn chế gây lúng túng trong việc xác định căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm Vì vậy, tác giả sẽ đề xuất một số giải pháp khắc phục như sau:

Một là, Luật TTHC và các văn bản có liên quan cần có quy định hướng dẫn, giải thích rõ thế nào là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng trong căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm tại điểm b khoản 1 Điều 255

Trong công tác kháng nghị giám đốc thẩm VAHC, căn cứ kháng nghị là điều kiện tiên quyết để các chủ thể có thẩm quyền thực hiện kháng nghị giám đốc thẩm Nếu căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm được quy định rõ ràng, minh thị sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể trong việc xác định căn cứ, nâng cao hơn chất lượng của công tác kháng nghị giám đốc thẩm; ngược lại nếu quy định về căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm mập mờ, không rõ ràng thì sẽ gây nhiều cách hiểu bất nhất với nhau, tạo ra nhiều khó khăn cho công tác kháng nghị Như đã phân tích, Luật TTHC hiện hành chưa giải thích rõ thế nào là “vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng”, tiêu chí nào để đánh giá các vi phạm thủ tục tố tụng là chưa nghiêm trọng, nghiêm trọng hay đặc biệt nghiêm trọng, điều này đã gây nên nhiều cách hiểu mang tính cảm tính, do đó mà việc áp dụng pháp luật chưa thống nhất Vì lẽ đó, tác giả đề xuất, Luật TTHC cần phải có điều khoản để giải thích rõ ràng thế nào là “vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng” trong căn cứ để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm tại khoản 2 Điều 255 Luật TTHC

Hiện nay, về mặt học thuật, “vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng” có nhiều cách giải thích khác nhau, tuy nhiên tác giả nhận thấy có hai quan điểm tiêu biểu là: Quan điểm thứ nhất cho rằng: vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng là những vi phạm ảnh hưởng đến việc xác định sự thật của vụ án không chính xác hoặc xâm phạm nghiêm trọng đến quyền tố tụng của những người tham gia tố tụng [23, tr.375]; Quan điểm thứ hai cho rằng: vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng là những vi phạm đồng thời dẫn đến hậu quả tước bỏ, làm hạn chế quyền và lợi ích hợp pháp của người tham gia tố tụng hoặc ảnh hưởng đến việc xác định sự thật khách quan của vụ án [58, tr.9] Có thể thấy, hai quan điểm trên đã đưa ra những lý giải dựa trên những phương diện tiếp cận khác nhau, cách lý giải có một phần tương đồng nhưng cũng có phần nào thể hiện sự khác biệt rõ ràng Việc lựa chọn cách hiểu nào cho phù hợp không chỉ dựa vào cách lập luận mà còn cần phải soi chiếu vào thực tiễn công tác giám đốc thẩm ở nước ta và cần phải có sự hướng dẫn của những nhà làm luật Về phía tác giả, để giải thích và xác định được thế nào là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng thì cần thực hiện việc xem xét các quy định của pháp luật hiện hành kết hợp đồng thời với việc tập trung, làm sáng tỏ các yếu tố cấu thành Cụ thể, theo tác giả: thứ nhất , cần dựa vào tinh thần của Nghị quyết 02/2016/NQ-HĐTP ngày 30/6/2016 của Hội đồng thẩm phán TANDTC là “phải căn cứ vào các quy định của pháp luật tố tụng và pháp luật nội dung được áp dụng tại thời Điểm ra bản án, quyết định bị đề nghị kháng nghị, bị kháng nghị” [12] Thứ hai cần bám sát và làm rõ các yếu tố của vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng là: 1/ Chủ thể của vi phạm thủ tục tố tụng đó là ai? 2/ Chỉ vi phạm các trình tự, thủ tục hay vi phạm tất cả các nội dung do Luật TTHC quy định? 3/ Hậu quả của việc vi phạm thủ tục tố tụng đó phải có tính chất gây ảnh hưởng, cản trở việc thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, ảnh hưởng đến lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước, lợi ích của người thứ ba Một khi làm rõ được những vấn đề này chắc chắn khái niệm “vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng” sẽ được hình thành một cách toàn diện, cụ thể, minh thị, nhận được sự đồng tình cao

Dẫn chiếu sang lĩnh vực TTHS, tuy hiện nay Bộ luật TTHS và các văn bản có liên quan chưa có quy định cụ thể về thế nào là “vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng” là căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm nhưng ở lĩnh vực này, trước đây Nghị quyết 04/2004/NQ- HĐTP ngày 5 tháng 11 năm 2004 hướng dẫn thi hành một số quy định về “Xét xử sơ thẩm” có hướng dẫn như sau: “Vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng là trường hợp

BTTHS quy định bắt buộc phải tiến hành theo thủ tục tố tụng đó nhưng cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng bỏ qua hoặc thực hiện không đúng xâm phạm nghiêm trọng đến quyền lợi của bị can, bị cáo, người bị hại, nguyên đơn, bị đơn, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan trong vụ án hoặc làm cho việc giải quyết vụ án thiếu khách quan, toàn diện” [11]; bên cạnh đó hiện nay dựa trên tinh thần Điều 4 Thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-VKSNDTC-BCA-TANDTC ngày 27 tháng 8 năm 2010 của VKSNDTC, Bộ Công an và TANDTC thì giải thích về vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng theo hướng là “trong quá trình điều tra, truy tố, xét xử, cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ các trình tự, thủ tục do Bộ luật TTHS quy định đã xâm hại nghiêm trọng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người tham gia tố tụng hoặc ảnh hưởng đến việc xác định sự thật khách quan và toàn diện của vụ án” [13] và có quy định một số trường hợp cụ thể tại khoản 2 Điều này Hiện nay, tuy Nghị quyết 04/2004/NQ-HĐTP ngày 5/11/2004 đã hết hiệu lực nhưng với cách hướng dẫn tại nghị quyết này và thông tư liên tịch nêu trên đã phần nào cho chúng ta hiểu rõ hơn về vi phạm thủ tục tố tụng nghiêm trọng và không nghiêm trọng Tuy nhiên theo cách hướng dẫn này, việc mặc định vi phạm thủ tục tố tụng là vi phạm các trình tự, thủ tục do Bộ luật TTHS quy định có sự chưa bao quát hết Ngoài thủ tục trong TTHS, Bộ luật TTHS còn quy định một số điều mà Tòa án phải tuân thủ trong quá trình xét xử như quy định về thẩm quyền xét xử hay các quy định về giới hạn xét xử sơ thẩm, thẩm quyền của Tòa phúc thẩm… mà thực tiễn có thể thấy các hành vi thụ lý sai thẩm quyền, vi phạm trong quá trình thu thập tài liệu, chứng cứ vẫn mặc nhiên là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng và là căn cứ của kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm Do đó, việc thừa nhận nội dung hướng dẫn trong văn bản trên trong lĩnh vực TTHS làm cơ sở để quy định vi phạm nghiêm trọng thủ tục TTHC cần phải có sự chắt lọc và cân nhắc kỹ càng

Từ các phân tích trên đây, theo tác giả chúng ta có thể hiểu “vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng là trong quá trình thụ lý, giải quyết VAHC, người tiến hành tố tụng, cơ quan tiến hành tố tụng đã không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đủ các quy định của pháp luật TTHC làm ảnh hưởng đến việc xác định sự thật khách quan của vụ án hoặc xâm hại nghiêm trọng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự” Mặc dù, khái niệm và cách hiểu này chỉ được thể hiện theo quan điểm chủ quan của tác giả nhưng thiết nghĩ Luật TTHC và các văn bản có hướng dẫn thi hành nên có điều khoản hướng dẫn cụ thể theo mô phỏng của khái niệm mà tác giả đã đưa ra để bảo đảm việc áp dụng và thực thi pháp luật được đồng bộ, thống nhất

Hai là, Luật TTHC và các văn bản có liên quan cần có quy định chính thức nhằm hướng dẫn, giải thích thế nào là sai lầm trong việc áp dụng pháp luật

Kháng nghị giám đốc thẩm VAHC là một hoạt động chuyên biệt có tính chất thường xuyên, hằng năm số lượng quyết định kháng nghị giám đốc thẩm được các chủ thể có thẩm quyền ban hành không ít Thông qua kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, những sai phạm, thiếu sót trong bản án, quyết định đã phát sinh hiệu lực pháp luật của Tòa án được kịp thời phát hiện và khắc phục Việc ban hành quyết định kháng nghị giám đốc thẩm đúng đắn, có đầy đủ căn cứ là điều rất cần thiết cho việc nâng cao chất lượng công tác giám đốc thẩm Để thực hiện được điều đó, một trong những yêu cầu tiên quyết đặt ra đó là các quy định của pháp luật về kháng nghị giám đốc thẩm mà đặc biệt là căn cứ để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm phải được quy định đầy đủ, rõ ràng, hợp lí Song, theo phân tích ở trên, căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm tại điểm c khoản 1 Điều

255 Luật TTHC “có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật” chưa thực sự minh thị, rõ ràng điều này đã gây ra những cách hiểu, quan điểm không thống nhất, tạo ra không ít khó khăn trong việc xác định và xây dựng căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm Xuất phát từ bất cập này, tác giả đề xuất Luật TTHC và các văn bản có liên quan cần khẩn trương hướng dẫn giải thích rõ thế nào là “sai lầm trong việc áp dụng pháp luật” Đề xuất này nhằm hướng tới bảo đảm việc hiểu và áp dụng pháp luật được thống nhất, tránh việc tùy tiện, lạm quyền khi xác định căn cứ kháng nghị, đồng thời bảo đảm tính hiệu quả của công tác kháng nghị giám đốc thẩm trong TTHC Về giải pháp cụ thể, theo tác giả cần thực hiện kết hợp cùng lúc hai hoạt động Thứ nhất, xem xét, tiếp thu tinh thần quan điểm cho rằng có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật “bao gồm tất cả những sai lầm trong việc xác định đúng sự việc thực tế đã xảy ra; sai lầm trong việc lựa chọn quy phạm pháp luật phù hợp với trường hợp cụ thể; sai lầm trong việc ra văn bản áp dụng pháp luật; sai lầm trong việc tổ chức thực hiện văn bản áp dụng pháp luật cả về nội dung cũng như hình thức, thủ tục tố tụng” [27, tr.48] Thứ hai, cần phải minh thị các yếu tố sau trong quá trình giải thích về sai lầm trong việc áp dụng pháp luật Về chủ thể có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật là ai? Pháp luật bị áp dụng sai là pháp luật nội dung hay pháp luật về thủ tục? Hậu quả của việc áp dụng sai lầm pháp luật như thế nào? Những sai lầm đó ảnh hưởng tới quyền, lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức cá nhân, người thứ ba, Nhà nước ở mức độ nào ? Từ các tiêu chí này, trong phạm vi nghiên cứu có hạn của mình, tác giả xin đề xuất khái niệm có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật như sau: “có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật là việc Tòa án khi giải quyết VAHC đã không áp dụng hoặc áp dụng không đúng văn bản quy phạm pháp luật nội dung trong việc xem xét tính hợp pháp của đối tượng khiếu kiện, áp dụng quy phạm pháp luật nội dung đã hết hiệu lực pháp luật, áp dụng không đúng với tinh thần nội dung của quy phạm pháp luật khi giải quyết vụ án”

Thứ hai, pháp luật TTHC cần có những sửa đổi kịp thời về điều kiện kháng nghị giám đốc thẩm theo hướng khả thi hơn

Việc đặt ra điều kiện để các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị thực hiện kháng nghị giám đốc thẩm trong Luật TTHC là rất cần thiết, góp phần không nhỏ vào việc loại bỏ các trường hợp tùy tiện, lạm quyền trong việc kháng nghị giám đốc thẩm đồng thời nâng cao chất lượng hiệu quả của công tác giám đốc thẩm Để có thể đảm bảo phát huy tốt nhất ý nghĩa này đòi hỏi các quy định trong Luật TTHC về điều kiện để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm cần phải cân nhắc, tính toán kỹ lưỡng Tuy nhiên, việc thực hiện điều này trong Luật TTHC phần nào còn hạn chế, quy định về điều kiện kháng nghị giám đốc thẩm chưa thực sự khả thi, gây không ít cản trở cho hoạt động kháng nghị giám đốc thẩm Do đó, theo tác giả Luật TTHC cần phải thiết kế lại các quy định này theo hướng đơn giản, rõ ràng và khả thi hơn

Một là , cần lược bỏ điều kiện thứ hai trong hai điều kiện để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm mà tác giả đã phân tích trong phần Nguyên nhân pháp lý Cụ thể, theo quan điểm của tác giả Luật TTHC cần quy định như sau: khi các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm phát hiện ra các căn cứ kháng nghị giám đốc thẩm thì họ có quyền tự mình ban hành quyết định kháng nghị giám đốc thẩm mà không bắt buộc phải có đơn đề nghị kháng nghị giám đốc thẩm của các cá nhân, cơ quan, tổ chức khác Thiết nghĩ, đề xuất này sẽ góp phần khắc phục những bất cập cản trở quyền kháng nghị giám đốc thẩm của các chủ thể được pháp luật trao quyền, đồng thời đảm bảo những sai lầm, thiếu sót trong bản án, quyết định đã phát sinh hiệu lực pháp luật của Tòa án được kịp thời phát hiện từ đó quyền và lợi ích hợp pháp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến VAHC được bảo đảm tốt nhất

Hai là , cần sửa đổi quy định về chủ thể có quyền làm đơn đề nghị kháng nghị giám đốc thẩm VAHC Như đã phân tích ở phần nguyên nhân pháp lý, có thể thấy việc quy định chủ thể có quyền làm đơn đề nghị rất rộng là không cần thiết Vì lẽ đó, tác giả đề xuất Luật TTHC cần sửa đổi, bổ sung như sau: Chỉ đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự mới có quyền làm đơn đề nghị kháng nghị giám đốc thẩm Việc quy định tập trung và cụ thể này giúp cho công tác xem xét, giải quyết đơn đề nghị của người dân được thực hiện đảm bảo, đồng thời giảm thiểu áp lực đặt ra cho các cơ quan có thẩm quyền Mặt khác, cũng cần quy định minh thị hơn trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền trong việc tiếp nhận, xem xét, giải quyết đơn đề nghị kháng nghị giám đốc thẩm của đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự trong VAHC để nâng cao hơn tính toàn diện trong các quy định của pháp luật và hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền

Ba là, cần công bố, giải thích các án lệ hành chính để hướng dẫn giải thích rõ thế nào là xâm phạm tới lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng, lợi ích của người thứ ba Đẩy mạnh việc thực hiện công tác này sẽ góp phần không nhỏ trong việc quy định một cách minh thị, thấu đáo các quy định trong Luật TTHC, góp phần tạo hành lang pháp lý toàn diện hơn để kháng nghị giám đốc thẩm được thực hiện chính xác, thuận lợi, hiệu quả

Thứ ba, cần thiết phải bổ sung quy định chi tiết về việc “ thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị giám đốc thẩm ”