Lịch sử hình thành và phát triển của hệ thống Cơ quan Nhân quyền quốc gia
Lịch sử hình thành Cơ quan Nhân quyền quốc gia
Cơ chế quốc gia về bảo vệ và thúc đẩy quyền con người xuất phát từ và nhằm thực hiện những nghĩa vụ của các Nhà nước được nêu trong tất cả các văn kiện quốc tế về quyền con người Nòng cốt của cơ chế là các cơ quan quốc gia về bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền Có vài nghiên cứu cho rằng đã xuất hiện những cơ quan với vai trò tương tự như một Cơ quan Nhân quyền quốc gia ở một số ít quốc gia ngay từ sau khi kết thúc Chiến tranh Thế giới thứ hai 2 Nói cách khác, ý tưởng về việc thành lập các thiết chế nhân quyền quốc gia đã có từ rất sớm Chẳng hạn, ở Thụy Điển, một thiết chế "đại diện người dân" hay "bảo vệ người dân", gọi là Ombudsman, đã được thành lập từ năm
1809, 3 với chức năng giám sát các cơ quan hành chính thông qua tiếp nhận và giải quyết khiếu nại của người dân Sau Chiến tranh Thế giới thứ hai, vào năm 1946, song song
1 Bản dịch của Chủ tịch Hồ Chí Minh
2 Cơ quan quyền con người của Liên minh châu Âu, “Sổ tay thành lập và công nhận các Cơ quan Nhân quyền quốc gia ở Liên minh Châu Âu”, 2012, tr.12
3 “The history of the Ombudsman”, Ombudsman Western Australia, https://www.ombudsman.wa.gov.au/About_Us/History.htm
2 với việc soạn thảo Tuyên ngôn Nhân quyền Phổ quát tại Liên Hợp Quốc, Hội đồng Kinh tế và Xã hội đã xem xét vấn đề thiết chế nhân quyền quốc gia và kêu gọi các nước thành viên Liên Hợp Quốc thành lập "các nhóm thông tin hoặc các ủy ban nhân quyền địa phương" Tuy vậy, sự nở rộ của các cơ quan này chỉ thật sự rõ rệt hơn kể từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX, chứng minh bởi việc tăng gấp bốn lần về số lượng và xuất hiện ở gần 100 quốc gia 4
Về cách thức hình thành, Hội đồng quốc tế về chính sách nhân quyền của Liên Hợp Quốc báo cáo rằng các Cơ quan Nhân quyền quốc gia thường được thành lập theo ba cách chính:
Một là, Cơ quan Nhân quyền xuất hiện tại các quốc gia đang gặp xung đột (thường là do mâu thuẫn nội bộ như Nam Phi, Ireland hoặc Tây Ban Nha) 5 , hoặc những nơi nào có nhiều các khiếu nại về việc vi phạm nghiêm trọng quyền con người để phản hồi các khiếu nại đó
Hai là, Cơ quan Nhân quyền quốc gia cũng có thể được thiết lập để đảm bảo an ninh thể chế trực tiếp, như một cơ quan được coi là sinh ra để giải quyết các vấn đề phổ biến về quyền con người (như ở Mexico và Nigeria)
Cuối cùng là để nhấn mạnh và củng cố các biện pháp bảo vệ nhân quyền mang tính cá nhân và đặc trưng ở quốc gia đó (như ở Úc và New Zealand).
Liên Hợp Quốc và hệ thống Cơ quan Nhân quyền quốc gia
Khi nói đến lịch sử về sự ra đời và phát triển của các Cơ quan Nhân quyền – không chỉ của quốc gia mà còn ở cấp độ khu vực và quốc tế, không thể không kể đến sự đóng góp to lớn của Liên Hợp Quốc Thông qua các cơ chế của Liên Hợp Quốc về nhân quyền, tổ chức liên chính phủ này đã có vai trò nền móng trong việc thúc đẩy và bảo vệ quyền con người
Nhân quyền đã được xác định là mối quan tâm chủ yếu của Liên Hợp Quốc kể từ khi thành lập Và cho dù xét ở phạm vi quốc tế, khu vực hay quốc gia thì trách nhiệm tôn trọng, bảo vệ và thực hiện các quyền con người vẫn trước hết thuộc về các quốc gia Các công việc xoay quanh việc quản lý nhân quyền rất phức tạp và phân tán Tất cả các bộ phận của chính phủ đều tham gia, cùng với đó là các cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội khác: cơ quan hành pháp, các cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp, một chương trình giáo dục về nhân quyền áp dụng ở tất cả các cấp… Trong số này, các tổ chức nhân quyền quốc gia chiếm một vị trí chủ đạo
Như đã nói, Liên Hợp Quốc có sự tham gia mạnh mẽ và sâu sắc vào việc thành lập và củng cố các Cơ quan Nhân quyền quốc gia Đây là một ưu tiên của Văn phòng Cao ủy Nhân quyền Liên Hợp Quốc (OHCHR) cũng như của các bộ phận khác trong Liên Hợp Quốc, chẳng hạn như Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) Ủy ban Nhân quyền Liên Hợp Quốc đã thông qua các nghị quyết vào năm 1992, trong đó
4 “Emerging Global Actors: The United States and National Human Rights Institutions”, Global Governance, P
5 Cardenas, Sonia, “Chains of Justice: The Global Rise of State Institutions for Human Rights”, University of Pennsylvania Press
3 khuyến nghị những nước nào chưa có bất kỳ thiết chế nhân quyền quốc gia nào thì nên đẩy mạnh việc xây dựng các tổ chức này, đồng thời cũng kêu gọi sự tiến bộ của những nước đã có thiết chế nhân quyền quốc gia Các hiệp định về nhân quyền khu vực cũng khuyến khích sự thành lập và phát triển các thiết chế nhân quyền thông qua các hỗ trợ theo các thỏa thuận quốc tế (như Diễn đàn của các tổ chức nhân quyền quốc gia châu Á
Trong hơn một thập kỉ kể từ cuối thế kỉ XX, số lượng Cơ quan Nhân quyền quốc gia đã tăng lên, phần lớn là nhờ sự hỗ trợ của Liên Hợp Quốc dành cho các cơ quan này một cách thực tế Mặc dù tất cả các Cơ quan Nhân quyền quốc gia được cho là nên có thẩm quyền rộng rãi để thực hiện bảo vệ và thúc đẩy quyền con người một cách có hiệu quả, nhưng sự phát triển này đã kéo theo những thách thức trong thực tiễn và hoạt động Nhiều trong số đó có thể kể đến như là: sự gia tăng chóng mặt và sự không đồng đều về số lượng của các Cơ quan Nhân quyền quốc gia ở các châu lục cùng với sự khác biệt về thể chế; đối mặt với sự đa dạng về lãnh thổ, dân tộc; nhu cầu cần có những quy chuẩn tối thiểu để các Cơ quan Nhân quyền quốc gia, dù về mặt cấu trúc hay thẩm quyền, có thể được đánh giá một cách công bằng và được công nhận (sau này, nguyên tắc Paris ra đời đã giải quyết yêu cầu này); thách thức liên quan đến xác định tầm quan trọng của những hoạt động bảo vệ cốt lõi như: ngăn chặn việc tra tấn và giam giữ người trái phép, giám sát và bảo vệ những cá nhân hoặc cơ quan có nhiệm vụ bảo vệ nhân quyền…
Nhằm để giải quyết phần nào các thách thức đặt ra trong những ngày đầu hình thành nên các Cơ quan Nhân quyền quốc gia, Ủy ban Nhân quyền liên hợp quốc đã triệu tập một hội nghị tại Paris vào năm 1991, nơi tập hợp đại diện của các tổ chức nhân quyền quốc gia từ khắp nơi trên thế giới để xác định các thuộc tính cốt lõi mà tất cả các
Cơ quan Nhân quyền quốc gia nên có đồng thời phát triển nên các quy tắc, hướng dẫn,… Nguyên tắc Paris là một văn kiện quốc tế có tính khuyến nghị (không có hiệu lực ràng buộc về pháp lý), được Đại hội đồng liên hợp quốc thông qua theo Nghị quyết 48/134 ngày 20/12/1993 Đây là bộ nguyên tắc quy định về quy chế của các cơ quan quốc gia trong việc thúc đẩy và bảo vệ quyền con người, đưa ra các tiêu chuẩn tối thiểu mà các tổ chức nhân quyền quốc gia phải có để được coi là đáng tin cậy và hoạt động hiệu quả
Các Nguyên tắc Paris được đồng thuận một cách rộng rãi, trong đó xác định sáu tiêu chí mà các Cơ quan Nhân quyền quốc gia phải đáp ứng để hoạt động hiệu quả, bao gồm:
Thứ nhất, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia cần phải có tính độc lập với các cơ quan nhà nước khác; mức độ độc lập càng cao càng tốt Nguyên tắc này không bắt buộc các cơ quan phải độc lập trên những khía cạnh nào vậy nên có thể hiểu là chỉ cần không hoàn toàn phụ thuộc thì tùy vào điều kiện thực tế của mỗi nước mà mỗi Cơ quan Nhân quyền quốc gia cụ thể sẽ có thể tự chủ về cách thức thành lập, cơ cấu thành phần hoặc chức năng, nhiệm vụ, …
Thứ hai, tính độc lập này được đảm bảo bởi hiến pháp hoặc luật Ở các nước có xây dựng Cơ quan Nhân quyền quốc gia thì trong hệ thống luật pháp của nước đó phải nêu rõ rằng cơ quan này độc lập với các cơ quan nhà nước khác và độc lập như thế nào
Chẳng hạn, Điều 1 và 2 của Luật về Ombudsman của Đan Mạch quy định: Thanh tra viên Quốc hội do quốc hội bầu ra nhưng không được là thành viên của Quốc hội 6
Thứ ba, các cơ quan có thẩm quyền phù hợp để tiếp nhận và xử lý những khiếu nại, tố cáo về vi phạm nhân quyền Các quyền này thường sẽ bao gồm: quyền điều tra về những vấn đề liên quan đến nhân quyền, quyền giám sát các cơ quan nhà nước khác trong thực hiện và ban hành các đạo luật về nhân quyền, v.v
Thứ tư, tính đa nguyên, tức là Cơ quan Nhân quyền quốc gia phải bao gồm những thành viên có khả năng đại diện cho phần lớn các thành phần trong xã hội
Thứ năm, các cơ quan này sẽ được cung cấp nguồn nhân lực và tài chính đầy đủ Đây là một nguyên tắc nhằm đảm bảo và duy trì cho các hoạt động của những cơ quan này được tiến hành trên thực tế
Thứ sáu, họ có thẩm quyền rõ ràng và rộng rãi bao trùm những tiêu chuẩn quyền con người phổ biến Thẩm quyền của các cơ quan này thường được quy định trong các đạo luật được ban hành khi thành lập
Khái niệm và đặc điểm của Cơ quan Nhân quyền quốc gia
Khái niệm Cơ quan Nhân quyền quốc gia
a) Khái niệm nhân quyền Để có thể đi đến một khái niệm về Cơ quan Nhân quyền ở quốc gia thì trước hết điều cần làm rõ đó chính là thuật ngữ “nhân quyền” hay “quyền con người” Trên thực tế, có nhiều cách định nghĩa khác nhau về quyền con người, mỗi định nghĩa tiếp cận vấn đề từ một góc độ nhất định, chỉ ra những thuộc tính nhất định, song chưa một khái niệm nào về quyền con người hoàn thiện, có thể phản ánh được đầy đủ nội dung, mọi khía cạnh của nó Ở cấp độ quốc tế, Văn phòng Cao ủy Liên Hợp Quốc đã định nghĩa: “nhân quyền là những bảo đảm pháp lý toàn cầu có tác dụng bảo vệ các cá nhân và các nhóm chống lại những hành động hoặc sự bỏ mặc mà làm tổn hại đến nhân phẩm, những tự do cơ bản của con người” 7 Một định nghĩa khác mang dấu ấn của học thuyết về các quyền tự nhiên cho rằng: quyền con người là những sự được phép (entitlements) mà tất cả thành viên của cộng đồng nhân loại, không phân biệt giới tính, chủng tộc, tôn giáo, địa vị xã hội ; đều có ngay từ khi sinh ra, đơn giản chỉ vì họ là con người Nhìn chung, nhân quyền hay quyền con người được hiểu là những nhu cầu, lợi ích tự nhiên, vốn có và khách quan của con người được ghi nhận và bảo vệ trong pháp luật quốc gia và các thỏa thuận pháp lý quốc tế 8
6 “Chapter I: Election, dismissal, etc.”, The Ombudsman Act, https://en.ombudsmanden.dk/introduction/loven/
7 United Nations, UNHCHR, “Freequently Asked Questions on a Human Rights-based Approach to
Development Cooperation”, New York and Geneva, 2006, tr.8
8 Khoa Luật – ĐHQGHN, Giáo Trình Lý Luận Và Pháp Luật Về Quyền Con Người, NXB Chính trị quốc gia,
Có thể thấy, từ lâu, nhiều quốc gia đã luôn xác định: con người vừa là mục tiêu, vừa là động lực cho sự nghiệp xây dựng đất nước và bảo vệ quyền con người là nhân tố quan trọng cho sự phát triển bền vững của mỗi quốc gia dân tộc Nhân quyền, do đó không chỉ đơn thuần là “thuật ngữ chung” mà còn là “sản phẩm chung” và “mục tiêu chung” của mọi quốc gia trên thế giới Vì lẽ ấy, nhiều cơ chế Cơ quan Nhân quyền khác nhau được xây dựng nhằm bảo vệ và thúc đẩy quyền con người ở cấp độ đa phương toàn cầu, khu vực và cấp độ quốc gia b) Khái niệm Cơ quan Nhân quyền quốc gia
Giống như định nghĩa về “nhân quyền”, hiện nay, vẫn chưa có một khái niệm chung, thống nhất về “Cơ quan Nhân quyền quốc gia” Theo Văn phòng Cao uỷ Liên hợp quốc về nhân quyền: “Cơ quan Nhân quyền quốc gia là những cơ quan nhà nước
(State bodies) có thẩm quyền hiến định và/hoặc luật định trong việc bảo vệ và thúc đẩy các quyền con người Các cơ quan này là một phần của bộ máy nhà nước và được nhà nước cung cấp kinh phí hoạt động” Theo Linda Reif, tác giả của “The Ombudsman,
Good Governance, and the International Human Rights System”, Cơ quan Nhân quyền quốc gia là “một cơ quan được nhà nước thiết lập bởi hiến pháp hoặc bởi luật hay nghị định, với chức năng được thiết kế để thúc đẩy và bảo vệ quyền con người.”, hay nói cách khác là “một cơ quan bán chính phủ hay một thiết chế luật định được ủy trị về quyền con người”
Như vậy, có thể rút ra một số nội dung chung cơ bản về Cơ quan Nhân quyền quốc gia như sau: (i) Cơ quan Nhân quyền quốc gia được hiểu là cơ quan do nhà nước thành lập và (ii) nhằm mục đích thúc đẩy và bảo vệ quyền con người trong phạm vi quốc gia
Và như đã đề cập trước đó, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia này được hình thành dựa trên cơ sở là Nguyên tắc Paris và được định hướng xây dựng dựa trên bộ nguyên tắc này
Các Cơ quan Nhân quyền quốc gia – ít nhất là các cơ quan tuân thủ nguyên tắc Paris – đang là nền tảng của các hệ thống bảo vệ nhân quyền quốc gia và ngày càng đóng vai trò là cơ chế chuyển tiếp giữa các quy tắc nhân quyền quốc tế với Nhà nước sở tại Cơ quan Nhân quyền quốc gia độc lập và không giống với các bộ phận khác của Chính phủ: các cơ quan này không nằm dưới quyền trực tiếp của cơ quan hành pháp, lập pháp hay tư pháp mặc dù theo quy định, các cơ quan này chịu trách nhiệm giải trình trực tiếp hoặc gián tiếp trước cơ quan lập pháp Chúng tuy tách biệt với Chính phủ song vẫn được nhận nguồn tài trợ độc quyền hoặc chủ yếu từ Chính phủ Các thành viên của
Cơ quan Nhân quyền quốc gia không được hình thành bằng con đường bầu, mặc dù cũng có lúc những thành viên này sẽ được bổ nhiệm bởi các đại diện được bầu (elected representatives) Việc phân loại Cơ quan Nhân quyền quốc gia là một cơ quan công quyền có ý nghĩa quan trọng trong quy định về việc giải trình, báo cáo công tác và chịu trách nhiệm của cơ quan này Nếu việc quản lý và chi tiêu công quỹ của Cơ quan Nhân quyền do Chính phủ điều hành, sự điều hành đó không được ảnh hưởng đến các khả năng của Cơ quan Nhân quyền quốc gia để chúng có thể thực hiện vai trò của mình một cách độc lập và hiệu quả
Rất nhiều người nhầm lẫn khi đồng nhất Cơ quan Nhân quyền quốc gia với các tổ chức phi chính phủ Thực chất, chúng không phải là các tổ chức phi chính phủ Đó là bởi các Cơ quan Nhân quyền quốc gia có cơ sở pháp lý theo luật định và có trách nhiệm
6 pháp lý cụ thể như một phần của bộ máy Nhà nước Điều này sẽ được làm rõ hơn khi tìm hiểu về các đặc điểm của Cơ quan Nhân quyền quốc gia
Các Cơ quan Nhân quyền quốc gia không chỉ là các yếu tố trung tâm của một hệ thống nhân quyền quốc gia vững mạnh: chúng còn là “cầu nối” giữa xã hội với các Nhà nước; chúng liên kết trách nhiệm của Nhà nước với quyền của công dân và chúng kết nối luật pháp quốc gia với các hệ thống nhân quyền của khu vực và quốc tế Đồng thời, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia cũng có thể chỉ trích chính hành động của các Chính phủ đã tạo ra và tài trợ cho họ, điều này không có gì đáng ngạc nhiên vì các Nhà nước vừa là chủ thể có nghĩa vụ chính trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền song cũng vừa là thủ phạm chính của các vi phạm nhân quyền.
Đặc điểm của Cơ quan Nhân quyền quốc gia
“Xét về bản chất, Cơ quan Nhân quyền quốc gia không hẳn là một cơ quan nhà nước, cũng không hẳn là một tổ chức phi chính phủ Đây là một thiết chế có tính chất nửa cơ quan nhà nước, nửa tổ chức xã hội, có chức năng tư vấn, hỗ trợ các nhà nước trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền.” 9 Xoay quanh nhận định này, tồn tại một số khác biệt trong góc nhìn của các nhà nghiên cứu cả ở Việt Nam và trên thế giới liên quan đến vị trí, tính chất của các Cơ quan Nhân quyền quốc gia Đầu tiên, khi xét đến Cơ quan Nhân quyền quốc gia là một cơ quan nhà nước
“càng độc lập càng tốt”, nó có các đặc điểm như sau:
Thứ nhất, Cơ quan Nhân quyền quốc gia có nhiều đặc điểm giống một cơ quan nhà nước, đặc biệt ở chỗ nó thuộc bộ máy nhà nước và thực hiện sứ mệnh của mình là bảo vệ và phát triển quyền con người bằng quyền lực nhà nước Với cách hiểu này, thì Nhà nước trên thực tế đóng vai trò là đơn vị tài trợ nguồn ngân sách cho các cơ quan này chứ các Cơ quan Nhân quyền quốc gia không nhận tài trợ từ phía xã hội hoặc từ các nhà tài trợ quốc tế như các tổ chức xã hội Đó là cơ sở để khẳng định đây không phải là các tổ chức xã hội hay tổ chức phi chính phủ
Thứ hai, khi tồn tại trong các bộ máy nhà nước, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia luôn có một vị trí tương đối độc nhất và độc lập Điều này là bởi các cơ quan này không nằm trong cơ cấu tổ chức của bất kỳ cơ quan nào trong bộ ba lập pháp, hành pháp, tư pháp Chằng hạn, mặc dù cùng hoạt động hướng đến việc bảo vệ nhân quyền nhưng Cơ quan Nhân quyền quốc gia không thuộc về nhánh tư pháp vì chúng không có chức năng xét xử Đặc điểm này cũng cho thấy sự tuân thủ nguyên tắc thứ nhất trong các Nguyên tắc Paris nêu trên về tính độc lập của Cơ quan Nhân quyền quốc gia Sự độc lập này đóng vai trò hết sức quan trọng và sẽ rất đáng lo ngại nếu không được giữ vững vì nó ảnh hưởng to lớn đến tính khách quan trong việc tiến hành các hoạt động bảo vệ, thúc đẩy quyền con người trong đó bao gồm việc giám sát và đưa ra những nhận định, góp ý, khuyến nghị về mức độ bảo vệ quyền con người trong hoạt động của các cơ quan nhà nước truyền thống Trong thực tế ở nhiều nước, nguồn ngân sách cho các hoạt động của Cơ quan Nhân quyền quốc gia sẽ được cấp bởi Chính phủ, nhưng không
9 Vũ Công Giao, Nguyễn Thủy Nguyên, “Luận bàn việc thành lập Cơ quan Nhân quyền quốc gia tại Việt
Nam”, Tạp chí Xây dụng Đảng, 2021, https://www.xaydungdang.org.vn/nhan-quyen-va-cuoc-song/luan-ban- viec-thanh-lap-co-quan-nhan-quyen-quoc-gia-tai-viet-nam-15897
7 có nghĩa là các cơ quan này sẽ lệ thuộc vào Chính phủ mà bắt buộc quy trình cung cấp tài chính này không được tạo điều kiện cho các tác động không chính đáng của Chính phủ tới các Cơ quan Nhân quyền
Thứ ba, khi xác định Cơ quan Nhân quyền quốc gia là cơ quan nhà nước thì có thể xếp nó vào nhóm những cơ quan hiến định độc lập (dù ở một số nước nó không được ghi nhận trong Hiến pháp) bởi tính độc lập của nó Cơ quan này có nhiệm vụ và chức năng chuyên trách trong lĩnh vực mà mình được giao – đó là lĩnh vực bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền trong phạm vi lãnh thổ
Thông qua các đặc điểm đó, có thể đưa ra một số nhận xét rằng: các Cơ quan Nhân quyền quốc gia theo cách hiểu này sẽ được cho là hoàn thiện nhất nếu nó chỉ đứng riêng một mình với vai trò là một cơ quan nhà nước cá biệt, càng cố gắng tách bạch với chính phủ và các tổ chức phi chính phủ càng tốt Với chỗ đứng được xác định như vậy, các cơ quan này có lợi thế để vận hành như một công cụ trung lập vừa bảo vệ người dân đồng thời cũng là công cụ đảm bảo cho việc Nhà nước, các cơ quan hoặc các cán bộ công chức sẽ phải chịu trách nhiệm trước các vi phạm nhân quyền do chính họ gây ra Mặt khác, cũng phải thẳng thắn nhìn nhận những khó khăn về mặt tài trợ ngân sách và xây dựng các mối quan hệ làm việc khi các Cơ quan Nhân quyền quốc gia tách hoàn toàn ra khỏi Chính phủ hoặc các tổ chức phi chính phủ Còn nếu các cơ quan này vẫn nhận tài trợ từ phía chính phủ (như thực tế ở hầu hết các quốc gia hiện nay), thì một bất cập xảy đến đó là quyền tự chủ của các Cơ quan Nhân quyền quốc gia sẽ không còn rõ rệt và gây trở ngại cho việc đưa ra những quyết định, kế hoạch riêng, độc lập
Khi nhìn nhận vị trí của các Cơ quan Nhân quyền quốc gia với cái nhìn mềm dẻo hơn, tức là một cơ quan có khả năng dung hòa những đặc điểm của nó theo cách nói:
“là một thiết chế nửa cơ quan nhà nước, nửa tổ chức xã hội” 10 , thì ta sẽ có một góc nhìn phần nào lạc quan hơn “Cơ quan Nhân quyền Quốc Gia là các cơ quan nhà nước được thành lập theo quy định của Hiến pháp hoặc luật nhưng chúng bị buộc phải hoạt động độc lập với chính phủ Tuy nhiên chúng cũng không phải các tổ chức phi chính phủ hay các tổ chúc xã hội Nhờ vào vị trí đặc biệt này, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia có thể hỗ trợ nối kết giữa các tổ chức xã hội với chính phủ Cùng với đó, chúng có tiềm năng ở sự chính danh và sức ảnh hưởng to lớn hơn các tổ chức xã hội có sứ mệnh tương tự.” 11
Cả hai ý kiến nêu ra đều phản ánh phần nào cách mà các Cơ quan Nhân quyền quốc gia trên thế giới vận hành, cũng như cho thấy những thách thức và cơ hội hiện có trong nhiệm vụ thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền Xem xét và tiếp thu một cách khách quan các quan điểm sẽ là kinh nghiệm cho chúng ta trong việc xây dựng và phát triển một Cơ quan Nhân quyền quốc gia vững mạnh và hiệu quả
Một số đặc điểm khác của Cơ quan Nhân quyền quốc gia dựa trên Nguyên tắc Paris:
10 Vũ Công Giao, Nguyễn Thủy Nguyên, “Luận bàn việc thành lập Cơ quan Nhân quyền quốc gia tại Việt
Nam”, Tạp chí nghiên cứu, hướng dẫn công tác tổ chức xây dựng đảng của ban tổ chức trung ương, 2021, https://www.xaydungdang.org.vn/nhan-quyen-va-cuoc-song/luan-ban-viec-thanh-lap-co-quan-nhan-quyen- quoc-gia-tai-viet-nam-15897
11 “Role of national human rights institutions”, Youtube: The Danish Institute for Human Rights
Về cơ sở pháp lý, để cho việc thành lập các Cơ quan Nhân quyền quốc gia được chính danh và hợp pháp thì việc thành lập này phải được ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật của các nước, trong đó quy định chi tiết về thành phần, cơ cấu và phạm vi, thẩm quyền của Cơ quan Nhân quyền quốc gia
Về cơ cấu thành viên, cần đảm bảo tính đa dạng về thành phần của các cơ quan này Theo đó, thành viên của Cơ quan Nhân quyền quốc gia bên cạnh những người đại diện của nhiều cơ quan trong bộ máy tư pháp, tổ chức trong xã hội, Quốc hội… thì còn phải có sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ hoạt động trong lĩnh vực quyền con người và chống phân biệt đối xử, các tổ chức công đoàn, các tổ chức xã hội và nghề nghiệp liên quan như đoàn luật sư, hiệp hội của các bác sĩ, nhà báo các nhà khoa học…; các xu hướng tôn giáo và triết học; các trường đại học; các nghị viện; các cơ quan chính phủ… Các thành viên này phải được lựa chọn, bổ nhiệm độc lập, được trao thẩm quyền độc lập nhất định Đặc điểm này chính là điều tạo nên nền tảng vững chắc cho Cơ quan Nhân quyền được công nhận đầy đủ bởi mọi tầng lớp nhân dân, mọi thành phần trong xã hội Bên cạnh đó, tính đa dạng về thành phần sẽ tạo ra những thuận lợi nhất định trong việc ủng hộ và sẵn sàng thi hành các quyết định của Cơ quan Nhân quyền quốc gia
Về thẩm quyền, nguyên tắc Paris khuyến khích việc trao thẩm quyền cho cơ quan quyền con người quốc gia “càng rộng càng tốt” và thẩm quyền đó còn phải được quy định rõ ràng trong Hiến pháp hoặc văn bản luật.
Mối quan hệ giữa Cơ quan Nhân quyền quốc gia và các thiết chế khác
Trong việc xây dựng các Cơ quan Nhân quyền quốc gia thì cần đảm bảo tính độc lập, song đây không phải là một cơ quan độc nhất, sứ mệnh bảo vệ và thúc đẩy quyền con người đã đặt ra cho các cơ quan này yêu cầu phải thực thi các hoạt động, kế hoạch trên cơ sở mối liên kết với Nhà nước, các tổ chức và các cá nhân, có như vậy thì Cơ quan Nhân quyền mới có thể tiếp cận một cách sâu sắc, thực tế và gần gũi đến đời sống của mọi tầng lớp người dân, từ đó kiến tạo mầm mống của sự bình đẳng
Về bản chất, Cơ quan Nhân quyền quốc gia không phải là một cơ quan nhà nước, cũng không phải là một tổ chức phi chính phủ Đây là một thiết chế có tính chất nửa cơ quan nhà nước, nửa tổ chức xã hội, có chức năng tư vấn, hỗ trợ các thiết chế khác trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền
Trên phương diện quốc tế, Liên Hợp Quốc đã quan tâm và tích cực tiếp nhận sự trợ giúp của các chủ thể ở nhiều cấp độ vào hoạt động bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền Ở cấp độ quốc gia, các nhà nước là chủ thể có nghĩa vụ chính trong việc bảo vệ, thúc đẩy nhân quyền, vừa là thủ phạm chính của các vi phạm nhân quyền, vì vậy, cần một cơ quan tư vấn có tính độc lập tương đối để góp ý và trợ giúp Các Cơ quan Nhân quyền quốc gia được thiết lập để đóng vai trò đó
Về thẩm quyền, theo các Nguyên tắc Paris, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia phải được pháp luật quốc gia giao quyền và nhiệm vụ thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền càng rộng càng tốt Tính độc lập (tương đối) là yếu tố không thể thiếu của các Cơ quan Nhân quyền quốc gia Theo các Nguyên tắc Paris, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia cần phải có tính độc lập với các cơ quan nhà nước khác; mức độ độc lập càng cao càng tốt
Không phải tất cả, song khá nhiều Cơ quan Nhân quyền quốc gia được giao cả thẩm quyền tiếp nhận và xử lý bất kỳ khiếu nại, tố cáo nào về vi phạm nhân quyền của quốc gia được gửi tới, hoặc chuyển tiếp chúng đến các cơ quan có thẩm quyền khác theo quy định pháp luật; giải quyết các khiếu nại bằng biện pháp hòa giải, bao gồm việc đưa ra những quyết định có tính ràng buộc, trên cơ sở giữ kín thông tin về người khiếu nại; thông báo cho chủ thể khiếu nại các quyền của họ, các giải pháp đền bù có thể và hỗ trợ họ đạt được các giải pháp đó; đưa ra khuyến nghị với bất kỳ cơ quan có thẩm quyền nào về bất kỳ vấn đề nào liên quan đến lập pháp, hành pháp và thực tiễn về nhân quyền
Từ những phân tích ở trên, có thể thấy, việc thành lập một hoặc một số cơ quan có chức năng của Cơ quan Nhân quyền quốc gia ở các nước hiện là cần thiết và có ý nghĩa nhiều mặt đối với các thiết chế khác, cụ thể: a) Với các cơ quan nhà nước
Thứ nhất, việc thành lập Cơ quan Nhân quyền quốc gia thúc đẩy, bảo vệ nhân quyền là một yêu cầu khách quan để bảo đảm sự tồn tại của các chính thể trên thế giới Thực tiễn trên thế giới cho thấy các Cơ quan Nhân quyền quốc gia là một phần cấu thành không thể thiếu trong cơ chế, bộ máy đó
Thứ hai, việc thành lập cơ quan này nhằm giải quyết ngày càng nhiều hơn các vấn đề về nhân quyền ở tất cả các cấp độ, quốc gia, khu vực và quốc tế, nhà nước đòi hỏi phải sớm hoàn thiện cơ chế, bộ máy hiện có về bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền mà hiện đang thiếu một cấu phần cơ bản là các Cơ quan Nhân quyền quốc gia
Thứ ba, với vị thế đặc biệt của nó, Cơ quan Nhân quyền quốc gia là cơ quan hữu ích giúp nhà nước giải quyết những yêu cầu khách quan, chủ quan kể trên, vì thiết chế này có thể:
(i) tư vấn và trợ giúp độc lập, khách quan, có tính xây dựng cho nhà nước trong việc bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền;
(ii) đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế, làm tăng uy tín của nhà nước trên trường quốc tế;
(iii) là đầu mối cung cấp thông tin khách quan, đáng tin cậy cho cộng đồng quốc tế về tình hình nhân quyền ở Việt Nam;
(iv) làm trung gian giúp giảm thiểu cũng như hóa giải những bất đồng giữa nhà nước và người dân, giữa nhà nước và các tổ chức quốc tế trong vấn đề nhân quyền b) Với các tổ chức xã hội
Thứ nhất, do tính đặc thù, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia bao gồm giới truyền thông, các tổ chức công đoàn, các tổ chức phi chính phủ, nói cách khác, đó là tất cả các thực thể của xã hội Vì thế, nó có thể dễ dàng phát hiện những vi phạm của các tổ chức nhà nước, cá nhân và có thể tham gia trợ giúp hiệu quả các tổ chức xã hội giải quyết khiếu nại của nạn nhân ở những mức độ khác nhau
Thứ hai, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia có thể hỗ trợ việc xây dựng các chương trình giảng dạy và nghiên cứu về quyền con người và tham gia triển khai các chương trình đó trên thực tế; thay mặt các tổ chức xã hội trình lên chính phủ, nghị viện và bất
10 kỳ cơ quan có thẩm quyền nào khác những quan điểm, khuyến nghị, đề xuất và báo cáo về bất kỳ vấn đề nào liên quan đến thúc đẩy và bảo vệ quyền con người
Thứ ba, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia đã và đang tích cực đóng góp vào việc bảo vệ, thúc đẩy quyền con người trong các tổ chức xã hội thông qua: tập hợp ý kiến, tổ chức trao đổi về quyền con người; tổ chức đối thoại về quyền con người; đại diện và bảo vệ quyền lợi cho các hội viên khi quyền lợi bị xâm phạm; phản ánh ý nguyện của các thành viên về bảo đảm, bảo vệ quyền con người; giám sát các cơ quan nhà nước, công chức nhà nước trong việc bảo vệ quyền con người …
Các mô hình Cơ quan Nhân quyền quốc gia phổ biến
Uỷ ban nhân quyền quốc gia (National Human Rights Commission/ Committee)
(2) Cơ quan thanh tra Quốc hội (Ombudsman);
(3) Cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể (Specialized
Theo kết quả khảo sát vào năm 2009 của Văn phòng Cao ủy Liên Hợp Quốc về quyền con người, mô hình Cơ quan Nhân quyền quốc gia phổ biến nhất là Ủy ban nhân quyền quốc gia (chiếm 58% trên tổng số các Cơ quan Nhân quyền quốc gia trên thế giới) Mô hình Thanh tra Quốc hội đứng ở vị trí thứ hai, chiếm 30% và đặc biệt phổ biến ở Châu Mỹ 12 Chỉ có một số nhỏ các Cơ quan Nhân quyền quốc gia trên thế giới được thành lập dưới dạng thức khác
Trong phạm vi công trình nghiên cứu này, nhóm tác giả sẽ tập trung phân tích ba mô hình Cơ quan Nhân quyền quốc gia phổ biến nhất bao gồm: Ủy ban nhân quyền quốc gia (National Human Rights Commission/ Committee), Cơ quan Thanh tra Quốc hội (Ombudsman), Cơ quan chuyên trách về vấn đề nhân quyền (Specialized Institutions) ở các khía cạnh là cách thức hình thành, cơ cấu tổ chức và phương diện hoạt động chủ yếu
1.3.1 Uỷ ban nhân quyền quốc gia (National Human Rights Commission/ Committee) a) Cách thức thành lập Ủy ban nhân quyền quốc gia là mô hình chiếm tỷ lệ cao hơn cả trong số các Cơ quan Nhân quyền quốc gia hiện có trên thế giới, với tỷ lệ xuất hiện ở các quốc gia lên đến hơn 50% Do sự phân bố rộng rãi đó nên thiết chế này còn được biết đến với vài tên gọi khác, ví dụ như Ủy ban/Trung tâm quyền con người quốc gia, Ủy ban quyền con người và bình đẳng… Tương tự như sự đa dạng về tên gọi thì cơ sở pháp lý cho việc thành lập và hoạt động của thiết chế này cũng khác nhau giữa các nước Ví dụ, nó có
12 UN OHCHR, “National Human Rights Institutions: History, Principles, Roles and Responsibilities”, United Nations Publication, 2010, p.15
11 thể được quy định trong Hiến pháp (như Philippine, Thái Lan), bằng một đạo luật cụ thể (như Malaysia), bởi một nghị quyết của Nghị viện (như Đan Mạch), hoặc theo một quyết định của Tổng thống (như Indonesia) 13
Nhưng nhìn chung, đây vẫn là những cơ quan nhà nước với nhiệm vụ được quy định một cách cụ thể và minh bạch là sinh ra để bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền Các Ủy ban nhân quyền quốc gia có thể được thành lập bởi cơ quan lập pháp hay cơ quan hành pháp Trong trường hợp thuộc cơ quan hành pháp, chúng vẫn có tính độc lập tương đối với các cơ quan hành pháp khác và có thể có nhiệm vụ báo cáo thường kỳ với cơ quan lập pháp b) Cơ cấu tổ chức Ủy ban nhân quyền thường bao gồm nhiều thành viên đại diện cho các nhóm xã hội, nghề nghiệp khác nhau Điều này nhằm đảm bảo sự đa nguyên và đa dạng trong cơ cấu thành phần – một tiêu chuẩn cơ bản được quy định trong Nguyên tắc Paris mà nhóm tác giả đã nêu ra trước đó Các thành viên có thể chuyên trách hoặc không, nhưng người đứng đầu Ủy ban bắt buộc phải chuyên trách Ủy viên của các ủy ban nhân quyền quốc gia có thể có chuyên môn khác nhau, tuy nhiên đều phải có uy tín, kinh nghiệm, được bầu ra trên cơ sở tính đến tính đại diện cho vùng, miền, nhóm người, đảng phái của quốc gia Mặt khác, mặc dù đa nguyên là một lợi thế của các ủy ban này song mặt trái của việc này là sự lãnh đạo phân tán có thể dẫn đến chậm trễ trong quá trình ra quyết định và tốn nhiều chi phí Vấn đề này có thể giải thích thêm là: giống như hầu hết các tổ chức hoạt động theo nguyên tắc tập thể thì nhược điểm của mô hình Ủy ban nhân quyền quốc gia đôi khi là sự khó khăn trong việc thống nhất các luồng ý kiến để đưa ra một tiếng nói chung, một quyết định cuối cùng giữa bối cảnh đang có nhiều bài toán nhân quyền cần lời giải đáp và phương án giải quyết đến một cách chậm trễ sẽ trở nên vô nghĩa Bên cạnh đó, việc trong cơ cấu thành phần của Ủy ban có quá nhiều thành viên khiến ta đặt ra câu hỏi là liệu có phải tất cả thành viên đều đang hoạt động một cách có hiệu quả? Nếu câu trả lời vẫn là không chắc chắn thì sẽ dẫn đến hệ lụy làm lãng phí ngân sách để nuôi một bộ máy thiếu năng suất c) Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
Tổng quan thì chức năng cơ bản của các Ủy ban nhân quyền quốc gia là bảo vệ các cá nhân khỏi sự phân biệt đối xử và thúc đẩy các quyền con người, đặc biệt là quyền của các nhóm xã hội dễ bị xâm hại hoặc phân biệt đối xử như phụ nữ, trẻ em, người thiểu số, người bản địa Có những ủy ban được giao thẩm quyền xử lý tất cả vi phạm các quyền được nêu lên trong Hiến pháp, trong khi một số khác chỉ có thẩm quyền xử lý những vi phạm về chủng tộc, tôn giáo, giới, quan điểm chính trị…
Một chức năng cụ thể không kém phần quan trọng của các Ủy ban này là tiếp nhận, điều tra và giải quyết những khiếu nại của các cá nhân và các nhóm về những vi phạm quyền con người theo pháp luật quốc gia Quyền được tiến hành những cuộc điều tra về vấn đề nhân quyền và tiếp nhận các khiếu nại cá nhân đóng vai trò là công cụ trọng tâm để cơ quan này tiếp cận và giải quyết những vấn đề liên quan đến quyền con người theo đúng nghĩa Tuy nhiên cùng lúc đó thì, các ủy ban - nơi có những quyết định
13 “Giáo trình Lý luận về pháp luật và quyền con người”, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, tr 381
12 hay cuộc điều tra là đối tượng phải được xem xét lại về mặt tư pháp tại tòa án – thường có xu hướng thận trọng hơn trong khi tiến hành các cuộc điều tra của họ, điều này có thể dẫn đến sự chậm trễ và cách tiếp cận mang tính hình thức Nó cũng làm yếu đi những lợi thế liên quan mà Ủy ban nhân quyền quốc gia đáng ra phải mang lại Cũng phải thừa nhận một điều là chi phí của các ủy ban với thẩm quyền như vậy có thể khá cao, đặc biệt nếu họ cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người khiếu nại trong trường hợp các vụ kiện này bị đưa ra tòa hoặc tòa án chuyên trách
Bên cạnh các chức năng kể trên, nhiều Ủy ban quyền con người quốc gia được giao thẩm quyền nghiên cứu chính sách và hoạt động liên quan đến quyền con người của chính phủ để phát hiện những tồn tại, hạn chế và đề xuất những biện pháp khắc phục, từ đó thúc đẩy sự tiến bộ trong việc bảo vệ quyền con người Các ủy ban cũng có thể được giao quyền giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước trong việc tuân thủ pháp luật quốc gia và quốc tế về quyền con người Cuối cùng, nhiều ủy ban quyền con người quốc gia còn được giao chức năng giáo dục, tuyên truyền nâng cao nhận thức của người dân về quyền con người Ở góc độ thế giới thì có một số Ủy ban nhân quyền chỉ tập trung vào công việc liên quan đến quyền bình đẳng và chống phân biệt đối xử Minh chứng cho điều này được tìm thấy ở Hoa Kỳ và ở nhiều quốc gia thuộc Khối thịnh vượng chung, bao gồm Úc, Canada, New Zealand và Vương quốc Anh Nhưng nhìn chung thì trong hầu hết các trường hợp, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia đều có nhiệm vụ to lớn là thúc đẩy và bảo vệ tất cả các quyền con người.
Cơ quan Thanh tra Quốc hội (Ombudsman)
Cơ chế Ombudsman xuất hiện đầu tiên tại Nghị viện Thụy Điển vào năm 1809 Thuật ngữ “Ombudsman” có nguồn gốc từ tiếng Thụy Điển (có nghĩa là người đại diện) Tại một số quốc gia, Ombudsman tương đương với Thanh tra Quốc Hội hoặc Thanh tra nhà nước Ombudsman thường có một bộ máy giúp việc, gọi là Văn phòng Ombudsman Đây là một thiết chế hiến định độc lập có lịch sử hình thành lâu đời, gắn liền với chế độ đại nghị và xuất hiện phổ biến ở các nước Bắc Âu Sự ra đời, tồn tại và phát triển nhanh chóng của Ombudsman từ cuối thế kỷ 20 phản ánh xu hướng dân chủ hoá rộng khắp trên thế giới Trong quá trình phát triển lâu dài, dù tồn tại dưới hình thức và tên gọi như thế nào, điểm chung của các thiết chế Ombudsman là tính chất lưỡng tính, tức không thuần túy là cơ quan nhà nước, cũng không phải là tổ chức xã hội đúng nghĩa - mà là một dạng thiết chế lai ghép (quasi-body) giữa hai dạng đó Tính chất này giúp Ombudsman trở thành một công cụ kết nối nhà nước với người dân và các tổ chức xã hội, giúp người dân và các tổ chức xã hội có khả năng thể hiện quan điểm, thái độ của mình với nhà nước và giúp nhà nước giải quyết những bất đồng và nguyện vọng của người dân liên quan đến hoạt động của nhà nước (thông qua việc tiếp nhận và xử lý những khiếu nại, tố cáo) a) Cách thức hình thành
Cơ quan Thanh tra Quốc hội có thể là một cá nhân hoặc một nhóm cá nhân (Văn phòng/ Cơ quan thanh tra Quốc hội) Các Cơ quan Thanh tra Quốc hội thông thường
13 thuộc nhánh lập pháp, được Nghị viện thành lập nhưng có tính độc lập tương đối với Nghị viện Về bản chất, Thanh tra Quốc hội không phải là cơ quan giám sát nhánh hành pháp, mà chỉ đóng vai trò là cơ quan trung gian giữa các cá nhân và các chính phủ (giống các ủy ban nhân quyền) trong các vấn đề nhân quyền
Do có bề dày về thời gian hình thành và sự xuất hiện rộng rãi trên phạm vi hơn 80 quốc gia trên thế giới, các mô hình Ombudsman không hoàn toàn giống nhau mà có sự đa dạng nhất định Hiện trên thế giới tồn tại bốn hình thức Ombudsman bao gồm: (i) Ombudsman là thiết chế trung gian giữa nhà nước và nhân dân; (ii) Ombudsman là thiết chế thuộc Quốc hội; (iii) Ombudsman là thiết chế thuộc Chính phủ ‐ nhánh hành pháp; và (iv) Ombudsman là thiết chế đóng vai trò người đại diện cho một nhóm lợi ích đặc biệt trong xã hội 14 Trong các hình thức này, chỉ có Ombudsman truyền thống theo mô hình Bắc Âu mới thực sự có nguồn gốc từ Quốc hội
Vì là thiết chế thuộc Quốc hội, thẩm quyền của Cơ quan Thanh tra Quốc Hội ở những nước Bắc Âu bao trùm toàn bộ hệ thống cơ quan hành pháp, từ trung ương đến địa phương Tại Thụy Điển và Phần Lan, thẩm quyền này còn được mở rộng sang cả Tòa án Ở Đan Mạch và Na Uy, Cơ quan Thanh tra Quốc Hội không giám sát hoạt động của Tòa án, mà được coi như là một lựa chọn bổ sung cho hệ thống tư pháp Người dân lựa chọn đến với Cơ quan Thanh tra Quốc Hội vì tiết kiệm chi phí và thời gian hơn so với việc sử dụng con đường tòa án
Hiện nay, sở dĩ Ombudsman là một thiết chế hiến định mang tính phổ biến trên thế giới vì nền tảng tư tưởng của thiết chế này chính là những lý thuyết của luật hiến pháp hiện đại, ví dụ như chủ quyền nhân dân, pháp quyền, chủ nghĩa hiến pháp Những lý thuyết này tuy có nội hàm khác nhau, song chia sẻ những giá trị chung như: dân chủ, bảo vệ nhân quyền, kiểm soát quyền lực và sự công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Đây là những giá trị được đại diện và bảo vệ bởi thiết chế Ombudsman b) Cơ cấu tổ chức
Thanh tra Quốc hội sẽ do Quốc hội bầu ra với nhiệm kỳ nhất định (ở Thụy Điển và Phần Lan là 4 năm) và có thể được bầu lại Mặc dù không có quy định chính thức rằng thành viên Thanh tra Quốc hội phải là một luật gia nhưng trên thực tế, các Thanh tra Quốc hội là những người đã được đào tạo bài bản về pháp luật
Mỗi Thanh tra viên phụ trách riêng từng mảng lĩnh vực của mình và một trong bốn Thanh tra viên sẽ có một người giữ chức vụ Trưởng Thanh tra Trưởng Thanh tra chịu trách nhiệm quản lý, đưa ra quyết định và phân bố các lĩnh vực hoạt động cho các Thanh tra viên khác Tuy vậy, Trưởng Thanh tra cũng không thể can thiệp vào hoạt động trong lĩnh vực cụ thể của một Thanh tra viên khác Thêm vào đó, mỗi Thanh tra viên hoạt động tương đối độc lập và chịu trách nhiệm cá nhân trực tiếp trước Quốc hội về hành vi của mình Mỗi năm, các Thanh tra viên sẽ phải đệ trình báo cáo thường niên lên Quốc hội cũng như Ủy ban thường trực về Hiến pháp Sau đó, các Thanh tra viên cũng có thể phải đưa ra những báo cáo bằng văn bản riêng của mình nếu như Quốc hội có yêu cầu trong từng trường hợp cụ thể
14 Trương Thị Hồng Hà, “Thanh tra Quốc hội của một số nước trên thế giới”, trong cuốn Những thiết chế hiến định độc lậ”, NXB Hồng Đức, Hà Nội, 2008, tr 68
14 c) Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
Chức năng chủ yếu của Cơ quan Thanh tra Quốc hội là giám sát và bảo vệ sự công bằng và tính pháp lý trong hoạt động của bộ máy hành chính công (bao gồm hoặc có thể rộng hơn việc bảo vệ quyền con người) Mặc dù các Cơ quan Thanh tra Quốc hội trên thế giới không hoàn toàn giống nhau về cách thức tổ chức nhưng khá đồng nhất về chức năng, nhiệm vụ và thủ tục hoạt động
Cụ thể, văn phòng Ombudsman có trách nhiệm bảo vệ quyền của những người là nạn nhân của những hành vi, quyết định của cơ quan hành pháp Do đó, ở các nước có định chế này, Ombudsman thường được coi là trung gian hòa giải giữa cá nhân có quyền bị xâm phạm với chính quyền Hiện tại, một số quốc gia trên thế giới đã thành lập Ombudsman như là một cơ chế quốc gia để thúc đẩy và bảo vệ quyền con người (Đan Mạch, Thụy Điển, Áo, Tây Ban Nha, Vênêzuêla…) Quy trình hoạt động của Ombudsman ở các quốc gia tương đối giống nhau
Ombudsman nhận khiếu nại từ công chúng và tiến hành điều tra nếu vụ việc thuộc thẩm quyền của mình Ở một số quốc gia, người dân có thể gửi đơn khiếu nại trực tiếp đến văn phòng Ombudsman, nhưng ở một số quốc gia khác, người dân chỉ có thể gửi qua trung gian, ví dụ như thông qua các đại biểu Quốc hội ở địa phương Các đơn khiếu nại thường được giữ bí mật danh tính trừ khi có sự đồng ý của người khiếu nại Không chỉ giải quyết các vụ việc khi được yêu cầu, giống như các ủy ban quyền con người quốc gia, ở nhiều nước, Ombudsman còn có thẩm quyền chủ động tiến hành điều tra những vi phạm quyền con người trên phạm vi rộng hoặc thu hút sự quan tâm lớn của công chúng Nhìn chung, thẩm quyền của Ombudsman và Ủy ban quyền con người quốc gia có nhiều điểm giống nhau liên quan đến tiếp nhận và giải quyết khiếu nại Tuy nhiên, hai cơ chế này vẫn có những điểm khác biệt (đó là lý do mà một số quốc gia có cả hai loại cơ chế, ví dụ như Đan Mạch) Sự khác nhau thể hiện ở chỗ Ombudsman chủ yếu bảo đảm công bằng và pháp chế trong quản lý hành chính, trong khi các ủy ban quyền con người quốc gia quan tâm đến những vi phạm quyền con người ở phạm vi rộng hơn, đặc biệt là các vi phạm liên quan đến vấn đề phân biệt đối xử Thêm vào đó, Ombudsman chủ yếu tập trung vào những vi phạm quyền con người của các cơ quan và viên chức nhà nước, trong khi các ủy ban quyền con người quốc gia quan tâm cả đến các vi phạm quyền con người của các cá nhân và chủ thể tư nhân
Như vậy, Ombudsman là một thiết chế giám sát được thừa nhận ở nhiều nước trên thế giới Với vai trò giám sát, giải quyết các khiếu nại, tố cáo của nhân dân, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, phòng chống tiêu cực, tham nhũng, Ombudsman thể hiện mối quan hệ giữa Quốc hội và nhân dân, giúp Quốc hội giải quyết phần lớn những nhiệm vụ liên quan đến hoạt động giám sát của Quốc hội.
Các cơ quan chuyên trách về vấn đề nhân quyền (Specialized Institution)
Ngoài hai dạng phổ biến kể trên, một mô hình ngày càng được ưa chuộng và xuất hiện nhiều là việc hình thành một tổ chức có trách nhiệm thúc đẩy và bảo vệ các quyền nhất định (ví dụ: các quyền liên quan đến giới tính, trẻ em, người bản địa…) ở các quốc gia Hay nói cách khác đây là việc một số nước thành lập ra các cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể hoặc quyền của một số nhóm xã hội nhất định, cụ thể như các Ủy ban quốc gia về người thiểu số, người bản địa, phụ nữ, trẻ em, người khuyết tật, người lao động di trú…
Việc phối hợp giữa các cơ quan chuyên trách như vậy rất được khuyến khích để các chức năng và quyền hạn của họ được sử dụng theo cách đảm bảo bảo vệ và thúc đẩy quyền con người tương đối triệt để Ủy ban điều phối quốc tế (The International Coordinating Committee) đã thừa nhận sự phát triển này, điều đang dần trở nên phổ biến hơn ở nhiều khu vực trên thế giới.
Vai trò của Cơ quan Nhân quyền quốc gia
Vai trò chung
Vai trò của các Cơ quan Nhân quyền quốc gia, ngay từ khi chúng ra đời đã được xác định là nhằm để bảo vệ và thúc đẩy sự phát triển các quyền con người Trong phạm vi quốc gia, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia đảm nhiệm chức trách như là một chuyên gia hoặc một “ngọn hải đăng” đối với các nhà hoạt động khác trong Hệ thống Nhân quyền quốc gia bằng cách nhận diện và giám sát các vấn đề về nhân quyền cũng như giáo dục và ủng hộ cho việc thúc đẩy và bảo vệ quyền con người Ví dụ, một Cơ quan Nhân quyền quốc gia có thể đưa ra lời khuyên cho Chính phủ và Nghị viện trong việc làm luật, đưa ra các chính sách, kế hoạch, v.v Một số Cơ quan Nhân quyền quốc gia có thẩm quyền bán tư pháp (quasi-judicial), cho phép họ bổ sung cho tòa án trong những vụ việc liên quan đến vi phạm nhân quyền, thông qua những cuộc điều tra công khai hoặc làm trung gian hòa giải Tuy nhiên, phạm vi ảnh hưởng và quyền lực của Cơ quan Nhân quyền quốc gia hẹp hơn nhiều lần so với tòa án Ở cấp độ rộng hơn, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia còn đóng một vai trò chủ đạo trong việc làm cầu nối giữa hệ thống Nhân quyền quốc gia, khu vực và quốc tế Các cơ quan này có nhiệm vụ đảm bảo rằng các chuẩn mực và tiêu chuẩn nhân quyền quốc tế được tôn trọng và đưa vào thực hiện một cách phù hợp ở từng quốc gia Họ còn có thề độc lập báo cáo các mối lo ngại về quyền con người tại địa phương đến các cơ quan và cơ chế nhân quyền khu vực và quốc tế và nhờ đó mang những vấn đề về nhân quyền này đến các diễn đàn khu vực và quốc tế Những Cơ quan Nhân quyền quốc gia mạnh mẽ và hiệu quả sẽ giúp chắc chắn việc các quốc gia, với tư cách là người chịu trách nhiệm, có thể thực hiện được những nghĩa vụ nhân quyền quốc tế trên lãnh thổ mình và nhờ đó người dân có thể được bảo đảm các quyền vốn có của mình Bằng cách này, các
Cơ quan Nhân quyền quốc gia nếu hoạt động có hiệu quả sẽ là trở thành trung gian nối kết giữa quyền của các cá nhân với trách nhiệm của nhà nước.
Chức năng, nhiệm vụ của Cơ quan Nhân quyền quốc gia theo Nguyên tắc
Nguyên tắc Paris yêu cầu các Cơ quan Nhân quyền quốc gia phải có vai trò càng rộng càng tốt, xoay quanh hai trách nhiệm chính bao gồm bảo vệ quyền con người và thúc đẩy quyền con người Xuất phát từ hai vai trò trung tâm này, thực tiễn đã phát sinh ra các nhiệm vụ và chức năng xuyên suốt, cụ thể mà các Cơ quan Nhân quyền quốc gia đang thực hiện một cách thường xuyên nhằm đảm bảo cho việc bảo vệ và phát triển vấn đề nhân quyền như sau:
Một là, bảo vệ quyền con người, với vai trò này, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia có trách nhiệm chính xoay quanh các nội dung là: giúp xác định và điều tra các vi phạm về nhân quyền; đưa những người chịu trách nhiệm về các vi phạm nhân quyền ra
16 trước công lý; cung cấp những biện pháp khắc phục và bồi thường cho các nạn nhân Các Cơ quan Nhân quyền quốc gia ở hầu hết các nước sẽ được giao cho thẩm quyền hợp pháp để thực hiện các chức năng này, họ hoàn toàn có thể đưa ra các quan điểm, kiến nghị của mình hoặc thậm chí tìm kiếm các biện pháp khắc phục trước tòa án (rút ra từ sự tham khảo các đạo luật hiện hành) Cụ thể, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia sẽ trình lên Chính phủ, Nghị viện (Quốc hội) và bất kỳ cơ quan có thẩm quyền nào khác những ý kiến, khuyến nghị, đề xuất và báo cáo về tất cả những vấn đề liên quan đến thúc đẩy và bảo vệ quyền con người Về vai trò đối với hệ thống pháp luật, thúc đẩy và bảo đảm sự tương thích của pháp luật quốc gia với các văn kiện pháp lý quốc tế mà quốc gia là thành viên, và việc áp dụng chúng một cách hiệu quả; khuyến khích việc phê chuẩn, gia nhập và áp dụng các văn kiện quốc tế về quyền con người là các công việc được các cơ quan này xem trọng và tiến hành với tư cách là những chức năng, nhiệm vụ chính yếu Ngoài ra, họ còn thường xuyên đóng góp ý kiến xây dựng các báo cáo quốc gia trình lên các ủy ban và cơ quan Liên hợp quốc cũng như cho các cơ quan khu vực và khi cần thiết thì bày tỏ quan điểm về nội dung của các báo cáo do quốc gia khác trình lên
Hai là, thúc đẩy quyền con người, bên cạnh việc bảo vệ và ngăn chặn các vi phạm nhân quyền, các Cơ quan Nhân quyền quốc gia đồng thời đảm nhiệm một sứ mệnh quan trọng là tạo ra một không gian mang bản sắc quốc gia về nhân quyền, nơi phát triển lòng khoan dung, sự bình đẳng và tôn trọng lẫn nhau Nhiệm vụ này thường hướng đến những công việc mang tính chất giáo dục, tuyên truyền, tạo nền tảng nhận thức về các vấn đề xoay quanh quyền con người Thực hiện sứ mệnh này, một biện pháp được tiến hành thường xuyên và rộng rãi bởi các Cơ quan Nhân quyền quốc gia đó là phổ biến những kiến thức, hiểu biết về quyền con người và nỗ lực chống mọi hình thức phân biệt đối xử, đặc biệt là phân biệt đối xử về sắc tộc bằng việc tăng cường nhận thức cho công chúng, đặc biệt là qua việc giáo dục, thông tin, hợp tác với các cơ quan báo chí Bên cạnh đó, họ còn hỗ trợ việc xây dựng các chương trình giảng dạy và nghiên cứu về quyền con người và tham gia triển khai các chương trình đó trên thực tế Trong phạm vi rộng hơn, họ sẽ chủ động tiến hành việc hợp tác với Liên hợp quốc, các cơ quan của Liên hợp quốc, các cơ quan khu vực và các cơ quan quốc gia về thúc đẩy và bảo vệ quyền con người của các nước khác, đây là công việc thường thấy ở các nước có cơ chế về nhân quyền phát triển mạnh mẽ, được thành lập từ sớm như Thụy Điển, Đan Mạch, Hoa Kỳ,… bởi chúng là các cơ quan có bề dày kinh nghiệm, có khả năng chia sẻ và giúp đỡ cho bạn bè quốc tế trên khía cạnh thúc đẩy nhân quyền
Trong phạm vi chương I của bài nghiên cứu này, nhóm tác giả đã trình bày các vấn đề lý luận xoay quanh Cơ quan Nhân quyền quốc gia thông qua việc tìm hiểu trên các khía cạnh lịch sử hình thành, khái niệm, đặc điểm, vai trò của hệ thống cơ quan này Các phần được phân tích trong chương trên được tổng kết lại bẳng các nội dung sau đây:
Việc tăng nhanh và mạnh về số lượng cũng như sự xuất hiện rộng rãi trên gần 100 quốc gia và vùng lãnh thổ của các Cơ quan Nhân quyền quốc gia đã cho thấy chúng chỉ thật sự phát triển và tồn tại một cách rõ rệt hơn kể từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX Nhằm giải quyết phần nào các thách thức đặt ra trong những ngày đầu hình thành nên các Cơ quan Nhân quyền quốc gia, Ủy ban Nhân quyền liên hợp quốc đã triệu
17 tập một hội nghị tại Paris vào năm 1991, nơi tập hợp đại diện của các tổ chức nhân quyền quốc gia từ khắp nơi trên thế giới để xác định các thuộc tính cốt lõi mà tất cả các
Cơ quan Nhân quyền quốc gia nên có đồng thời phát triển nên các quy tắc, hướng dẫn, …
Nhìn chung, Cơ quan Nhân quyền quốc gia được hiểu là cơ quan do nhà nước thành lập nhằm mục đích thúc đẩy và bảo vệ quyền con người trong phạm vi quốc gia
Và các cơ quan này được hình thành dựa trên cơ sở là Nguyên tắc Paris và được định hướng xây dựng dựa trên bộ nguyên tắc này
Trên thực tế, không có một mô hình chung về Cơ quan Nhân quyền cho các quốc gia do sự đa dạng và phong phú về thể chế chính trị, đặc điểm dân cư, khác biệt về lịch sử, địa lý, văn hóa, Mỗi nước có những mô hình Cơ quan Nhân quyền khác nhau Tuy nhiên, các Cơ quan Nhân quyền thông thường được thiết lập theo ba hình thức chủ yếu đó là: (1) Ủy ban nhân quyền quốc gia; (2) Cơ quan thanh tra Quốc hội (Ombudsman); (3) Cơ quan chuyên trách về một vấn đề nhân quyền cụ thể
Vai trò của các Cơ quan Nhân quyền quốc gia, ngay từ khi chúng ra đời đã được xác định là hướng đến bảo vệ và thúc đẩy sự phát triển các quyền con người Những vai trò trung tâm này đã hình thành nên các trách nhiệm và chức năng xuyên suốt khác của
Cơ quan Nhân quyền quốc gia nhằm đảm bảo cho việc thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền ở các nước
CHƯƠNG II: CƠ QUAN NHÂN QUYỀN QUỐC GIA Ở MỘT SỐ QUỐC GIA
TRÊN THẾ GIỚI 2.1 Cơ quan nhân quyền quốc gia ở Hoa Kỳ
Cơ quan nhân quyền của Hoa Kỳ là Cổng Thông tin Nhân Quyền Quốc gia Hoa
Kỳ (U.S National Human Rights Institution), được thành lập và hoạt động dưới sự chỉ đạo của Ủy ban Nhân quyền Quốc gia Ho a Kỳ (U.S Commission on Civil Rights) Cơ quan này có nhiệm vụ kiểm tra và giám sát việc tuân thủ các quyền con người tại Hoa
Kỳ, bao gồm quyền công dân, quyền bình đẳng, quyền tự do tôn giáo, quyền tự do ngôn luận và quyền không bị tra tấn
2.1.1 Cách thức thành lập Ủy ban Dân quyền là một ủy ban độc lập, lưỡng đảng của chính phủ liên bang Hoa
Kỳ, được thành lập theo Đạo luật Dân quyền năm 1957 dưới thời chính quyền Eisenhower Được tái thành lập thành Ủy ban Dân quyền Hoa Kỳ theo Đạo luật sửa đổi Ủy ban Dân quyền năm 1994 Ủy ban được thành lập để đáp lại khuyến nghị của Ủy ban Đặc biệt về Dân quyền của Tổng thống, cần có một ủy ban thường trực trong một xã hội dân chủ Vì lúc bấy giờ trong chính phủ không có một cơ quan nào chịu trách nhiệm đánh giá các tình trạng của quyền công dân, việc xem xét, phê phán các nhu cầu xã hội và chính sách công là một điều cần thiết cơ bản đối với lĩnh vực quyền công dân Và điều này đúng với một nơi đang tồn đọng nhiều vấn đề và phạm vi ngày càng lớn sự tiếp cận tạm thời, lẻ tẻ, hời hợt không thể giải quyết triệt để được các vấn đề đó Một Ủy ban thường trực có thể thực hiện chức năng vô giá bằng cách hỗ trợ phát triển chính sách dân quyền quốc gia và tăng cường thực thi luật dân quyền liên bang Ủy ban tổ chức các phiên điều trần công khai, thu thập và nghiên cứu thông tin về phân biệt đối xử hoặc từ chối sự bảo vệ bình đẳng của pháp luật vì chủng tộc, màu da, tôn giáo, giới tính, tuổi tác, khuyết tật
18 hoặc nguồn gốc quốc gia; về phân biệt đối xử trong quyền bầu cử; và về phân biệt đối xử trong quản lý tư pháp
Ngay sau khi Đạo luật 1957 được thông qua, Ủy ban lưỡng đảng lúc bấy giờ gồm sáu thành viên: John A Hannah , Chủ tịch Đại học Bang Michigan; Robert Storey, Hiệu trưởng Trường Luật Đại học Giám lý Phương Nam; Cha Theodore Hesburgh , Hiệu trưởng Đại học Notre Dame; John Stewart Battle , cựu thống đốc bang Virginia; Ernest Wilkins , luật sư của Bộ Lao động; và Doyle E Carlton , cựu thống đốc bang Florida 15
2.1.2 Cơ cấu tổ chức, thành viên Ủy ban thành lập các Ủy ban cố vấn ở mọi tiểu bang, Đặc khu Columbia và năm vùng lãnh thổ của Hoa Kỳ Các Ủy ban này đóng vai trò là “tai mắt” của Ủy ban và tư vấn cho Ủy ban về các vấn đề dân quyền tại địa phương của họ Ủy ban Dân quyền Hoa Kỳ (U.S Commission on Civil Rights) được tổ chức theo cơ cấu sau:
Chủ tịch: Chủ tịch của Uỷ ban được bổ nhiệm bởi Tổng thống Hoa Kỳ và là người đứng đầu của Uỷ ban Chủ tịch có nhiệm vụ chủ trì các cuộc họp của Uỷ ban và đại diện cho Uỷ ban trong các hoạt động và sự kiện
Tổng thư ký: Tổng thư ký của Uỷ ban là người đứng đầu văn phòng của Uỷ ban
Tổng thư ký có nhiệm vụ quản lý các hoạt động hàng ngày của Uỷ ban và đảm bảo việc thực hiện các quyết định của Uỷ ban
CƠ QUAN NHÂN QUYỀN QUỐC GIA Ở MỘT SỐ QUỐC GIA
Cơ quan nhân quyền quốc gia ở Hoa Kỳ
Cơ quan nhân quyền của Hoa Kỳ là Cổng Thông tin Nhân Quyền Quốc gia Hoa
Kỳ (U.S National Human Rights Institution), được thành lập và hoạt động dưới sự chỉ đạo của Ủy ban Nhân quyền Quốc gia Ho a Kỳ (U.S Commission on Civil Rights) Cơ quan này có nhiệm vụ kiểm tra và giám sát việc tuân thủ các quyền con người tại Hoa
Kỳ, bao gồm quyền công dân, quyền bình đẳng, quyền tự do tôn giáo, quyền tự do ngôn luận và quyền không bị tra tấn
2.1.1 Cách thức thành lập Ủy ban Dân quyền là một ủy ban độc lập, lưỡng đảng của chính phủ liên bang Hoa
Kỳ, được thành lập theo Đạo luật Dân quyền năm 1957 dưới thời chính quyền Eisenhower Được tái thành lập thành Ủy ban Dân quyền Hoa Kỳ theo Đạo luật sửa đổi Ủy ban Dân quyền năm 1994 Ủy ban được thành lập để đáp lại khuyến nghị của Ủy ban Đặc biệt về Dân quyền của Tổng thống, cần có một ủy ban thường trực trong một xã hội dân chủ Vì lúc bấy giờ trong chính phủ không có một cơ quan nào chịu trách nhiệm đánh giá các tình trạng của quyền công dân, việc xem xét, phê phán các nhu cầu xã hội và chính sách công là một điều cần thiết cơ bản đối với lĩnh vực quyền công dân Và điều này đúng với một nơi đang tồn đọng nhiều vấn đề và phạm vi ngày càng lớn sự tiếp cận tạm thời, lẻ tẻ, hời hợt không thể giải quyết triệt để được các vấn đề đó Một Ủy ban thường trực có thể thực hiện chức năng vô giá bằng cách hỗ trợ phát triển chính sách dân quyền quốc gia và tăng cường thực thi luật dân quyền liên bang Ủy ban tổ chức các phiên điều trần công khai, thu thập và nghiên cứu thông tin về phân biệt đối xử hoặc từ chối sự bảo vệ bình đẳng của pháp luật vì chủng tộc, màu da, tôn giáo, giới tính, tuổi tác, khuyết tật
18 hoặc nguồn gốc quốc gia; về phân biệt đối xử trong quyền bầu cử; và về phân biệt đối xử trong quản lý tư pháp
Ngay sau khi Đạo luật 1957 được thông qua, Ủy ban lưỡng đảng lúc bấy giờ gồm sáu thành viên: John A Hannah , Chủ tịch Đại học Bang Michigan; Robert Storey, Hiệu trưởng Trường Luật Đại học Giám lý Phương Nam; Cha Theodore Hesburgh , Hiệu trưởng Đại học Notre Dame; John Stewart Battle , cựu thống đốc bang Virginia; Ernest Wilkins , luật sư của Bộ Lao động; và Doyle E Carlton , cựu thống đốc bang Florida 15
2.1.2 Cơ cấu tổ chức, thành viên Ủy ban thành lập các Ủy ban cố vấn ở mọi tiểu bang, Đặc khu Columbia và năm vùng lãnh thổ của Hoa Kỳ Các Ủy ban này đóng vai trò là “tai mắt” của Ủy ban và tư vấn cho Ủy ban về các vấn đề dân quyền tại địa phương của họ Ủy ban Dân quyền Hoa Kỳ (U.S Commission on Civil Rights) được tổ chức theo cơ cấu sau:
Chủ tịch: Chủ tịch của Uỷ ban được bổ nhiệm bởi Tổng thống Hoa Kỳ và là người đứng đầu của Uỷ ban Chủ tịch có nhiệm vụ chủ trì các cuộc họp của Uỷ ban và đại diện cho Uỷ ban trong các hoạt động và sự kiện
Tổng thư ký: Tổng thư ký của Uỷ ban là người đứng đầu văn phòng của Uỷ ban
Tổng thư ký có nhiệm vụ quản lý các hoạt động hàng ngày của Uỷ ban và đảm bảo việc thực hiện các quyết định của Uỷ ban
Các Ủy viên: Uỷ ban Dân quyền có tối đa 8 ủy viên được bổ nhiệm bởi Tổng thống và phải được Thượng viện Hoa Kỳ xác nhận Các ủy viên phải đại diện cho các cộng đồng và lĩnh vực khác nhau trong xã hội, bao gồm các cộng đồng dân tộc, giới tính, tôn giáo, và khuyết tật Các ủy viên có nhiệm vụ giám sát và đánh giá tình hình dân quyền và phân biệt đối xử trên toàn quốc, tiến hành các cuộc điều tra và nghiên cứu về các vấn đề dân quyền và phân biệt đối xử, và đưa ra các khuyến nghị và đề xuất giải pháp để giải quyết các vấn đề này
Các Văn phòng: Uỷ ban Dân quyền có các văn phòng tại Washington DC và các thành phố khác trên toàn quốc Các văn phòng này có nhiệm vụ hỗ trợ các hoạt động của Uỷ ban, bao gồm tổ chức các cuộc điều tra, hội thảo và buổi lắng nghe, thu thập dữ liệu và thông tin về các vấn đề dân quyền và phân biệt đối xử, và cung cấp thông tin và tư liệu cho các chính quyền, các tổ chức phi chính phủ và công chúng 16
2.1.3 Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn a) Nhiệm vụ Ủy ban Dân quyền có nhiệm vụ chung là thúc đẩy và bảo vệ các quyền dân sự tại Hoa Kỳ Các nhiệm vụ của thể bao gồm: Điều tra các hành vi lạm dụng quyền công dân: Ủy ban điều tra các cáo buộc lạm dụng quyền công dân, bao gồm phân biệt đối xử dựa trên chủng tộc, giới tính, tôn giáo, nguồn gốc quốc gia, tuổi tác và tình trạng khuyết tật
15 “United States Commission on Civil Rights”, Wikipedia, the free encyclopedia, https://en.wikipedia.org/wiki/United_States_Commission_on_Civil_Rights#Creation_and_early_history
16 “Commissioners”, U.S Commission on Civil Rights – Since 1957, https://www.usccr.gov/about/commissioners
Tiến hành nghiên cứu và giáo dục công chúng: Ủy ban tiến hành nghiên cứu và giáo dục công chúng về các vấn đề quyền công dân, bao gồm lập báo cáo, tiến hành điều trần và phổ biến thông tin cho công chúng Đưa ra khuyến nghị: Ủy ban đưa ra khuyến nghị cho chính quyền liên bang, tiểu bang và địa phương, cũng như cho các tổ chức tư nhân, về cách cải thiện việc bảo vệ quyền công dân và giải quyết các vi phạm quyền công dân
Cung cấp hỗ trợ kỹ thuật: Ủy ban cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho các cá nhân, tổ chức và cơ quan chính phủ về các vấn đề dân quyền
Thúc đẩy và nâng cao nhận thức về dân quyền: các Ủy ban thúc đẩy và nâng cao nhận thức về dân quyền và làm việc để nâng cao nhận thức của công chúng về các vấn đề về quyền công dân Ủy ban thực hiện nhiệm vụ của mình theo một số cách sau:
Một là, tổ chức các cuộc họp giao ban công khai, phát hành thông cáo báo chí, công khai thông tin trên trang Web của Ủy ban và cung cấp dịch vụ giới thiệu khiếu nại để nâng cao nhận thức cộng đồng về các vấn đề, bảo vệ và thực thi quyền công dân;
Hai là, tiến hành các phiên điều trần về các vấn đề cực kỳ quan trọng về quyền công dân, bao gồm phát hành trát đòi hầu tòa để cung cấp tài liệu và sự có mặt của các nhân chứng;
Ba là, xuất bản các nghiên cứu và báo cáo quan trọng về nhiều vấn đề dân quyền, thường bao gồm các phát hiện và khuyến nghị, để cung cấp thông tin và tư vấn cho các nhà hoạch định chính sách; Và duy trì sự tham gia của Ủy ban cố vấn trong việc 17 lập kế hoạch chương trình quốc gia để tăng cường tìm hiểu thực tế bằng cách mở rộng phạm vi nghiên cứu để bao gồm các quan điểm và dữ liệu của tiểu bang và địa phương b) Trách nhiệm
Thứ nhất, thẩm quyền của Ủy ban theo tiêu đề 42 Bộ luật Hoa Kỳ (U.S Code) §1975a – Khoản (a): Phần chung có thể tóm tắt như sau:
(i) Để điều tra các cáo buộc bằng văn bản có tuyên thệ hoặc khẳng định rằng công dân Hoa Kỳ đang bị tước quyền bầu cử và lá phiếu đó được tính dựa trên màu da, chủng tộc, tôn giáo, giới tính, tuổi tác, tình trạng khuyết tật hoặc nguồn gốc quốc gia;
Cơ quan nhân quyền quốc gia ở Đan Mạch
Đan Mạch là một quốc gia ở khu vực Bắc Âu thuộc châu Âu – quê hương của nhiều thể chế dân chủ, cũng là khu vực có nhiều cơ quan nhân quyền quốc gia được thành lập sớm nhất so với các khu vực trên thế giới Ở châu âu, các mô hình cơ quan nhân quyền quốc gia tương đối đa dạng, đó là lý do một số nước ở khu vực này thường đồng thời tồn tại nhiều cơ quan nhân quyền quốc gia Đan Mạch là một trong số các nước có cả hai loại cơ chế, bao gồm mô hình Viện Nhân quyền quốc gia và Thanh tra Quốc hội (Ombudsman)
2.2.1 Cách thức thành lập a) Viện Nhân quyền quốc gia Đan Mạch (DIHR)
Viện Nhân quyền Đan Mạch (DIHR) là một tổ chức nhân quyền quốc gia (NHRI) hoạt động dựa trên Nguyên tắc Paris của Liên hợp quốc Ban đầu, cơ quan này được
23 thành lập với tư cách là Trung tâm Nhân quyền Đan Mạch theo quyết định của Quốc hội nước này vào ngày 5/5/1987 Từ tháng 1/2003 đến tháng 1/2013, do có sự thay đổi về chính trị nên nhiệm vụ của Trung tâm bị thu hẹp hơn và đổi tên thành Viện nhân quyền Đan Mạch trực thuộc Trung tâm Nhân quyền và các vấn đề đối ngoại của Đan Mạch (Danish Centre for International Studies and Human Rights) Trung tâm đóng cửa vào cuối năm 2012 và từ đây Viện nhân quyền Đan Mạch bắt đầu hoạt động như một tổ chức độc lập
Công việc của Viện Nhân quyền Đan Mạch bao gồm nghiên cứu, phân tích, truyền thông, giáo dục, … cũng như tổ chức và tham gia một số lượng lớn các hoạt động, chương trình ở trong nước và quốc tế Đây là một cơ quan vì sự bình đẳng, do đó có nhiệm vụ thúc đẩy việc đối xử bình đẳng bất kể chủng tộc, dân tộc, giới tính và tình trạng khuyết tật
Trong số khoảng 100 cơ quan nhân quyền quốc gia, viện nhân quyền Đan Mạch là một trong những tổ chức lớn và được quốc tế đánh giá cao nhất Đây là một trong số ít cơ quan nhân quyền quốc gia đã tham gia tích cực vào việc xác định vai trò của các tổ chức trong việc bảo vệ quyền con người, viện đã phát triển ra công cụ đầu tiên để đánh giá Tác động Nhân quyền và công cụ này hiện được các tổ chức trên thế giới sử dụng một cách thường xuyên b) Thanh tra Quốc hội Đan Mạch (Ombudsman)
Mô hình Thanh tra Quốc hội ở Đan Mạch vẫn mang những đặc trưng phổ biến của thiết chế Ombudmans vốn được hình thành và phát triển mạnh mẽ ở châu Âu, bên cạnh đó, Ombudsman của Đan Mạch còn có những đặc điểm đáng chú ý về cách thức thành lập như sau
Thanh tra viên Quốc hội Đan Mạch được Quốc hội bầu ra, có thẩm quyền điều tra các khiếu nại liên quan đến hoạt động quản lý hành chính Tổng nhiệm kỳ của Thanh tra viên Quốc hội không được vượt quá 10 năm Sau mỗi cuộc tổng tuyển cử hoặc khi Thanh tra viên hết nhiệm kỳ, Thanh tra viên Quốc hội sẽ vẫn giữ chức vụ cho đến khi Quốc hội bầu được một Thanh tra viên mới Tuy nhiên, Quốc hội sẽ phải bầu ra Thanh tra Quốc hội trong thời hạn không quá 6 tháng sau cuộc tổng tuyển cử hoặc khi hết nhiệm kỳ của thanh tra viên Trong trường hợp Thanh tra viên Quốc hội đương nhiệm qua đời, Ủy ban các vấn đề pháp lý của Quốc hội sẽ xác định ai sẽ thực hiện các nhiệm vụ của Thanh tra Quốc hội cho đến khi Quốc hội bầu ra một Thanh tra viên mới
2.2.2 Cơ cấu tổ chức và thành viên a) Viện Nhân quyền quốc gia Đan Mạch (DIHR)
Viện nhân quyền Đan Mạch áp dụng cách tiếp cận đa ngành đối với vấn đề nhân quyền và hoạt động với đội ngũ khoảng hơn 100 nhân viên chủ yếu chuyên về các lĩnh vực luật, khoa học chính trị, kinh tế và nghiên cứu xã hội
Nhìn chung, Viện nhân quyền quốc gia Đan Mạch là một loại hình trong đó có sự kết hợp giữa một cơ quan bình đẳng hàng đầu (do một giám đốc đứng đầu) và một cơ quan đứng đầu trường đại học (do một hội đồng riêng biệt đứng đầu), điều này sẽ được thể hiện rõ trong phần tìm hiểu về cơ cấu thành viên của cơ quan này
Viện Nhân quyền Đan Mạch được điều hành bởi Hội đồng Nhân quyền và Ban điều hành Trong đó, Ban điều hành sẽ quyết định tất cả các vấn đề thiết yếu liên quan đến tài chính và tất cả các công việc trọng đại, chuyên môn khác, bao gồm hoạch định chiến lược và thực hiện các nhiệm vụ ở các lĩnh vực theo luật định
Theo Đạo luật số 533 ngày 18/06/2012 về Viện Nhân quyền Đan Mạch 23 , thành viên Ban điều hành sẽ gồm có 13 người, trong đó có một phần được bổ nhiệm bởi Hội đồng Nhân quyền (với số lượng là 6 thành viên) và một phần bởi các trường đại học lớn ở Đan Mạch (mỗi trường được bổ nhiệm 1 thành viên) Chủ tịch sẽ được lựa chọn bởi các thành viên Ban điều hành
Trong số các thành viên của Ban điều hành do Hội đồng Nhân quyền chỉ định, phải có ít nhất 1 thành viên làm việc trong tổ chức liên quan đến các lĩnh vực quan trọng đối với các dân tộc thiểu số, ít nhất 1 thành viên làm việc trong tổ chức về bình đẳng giới và ít nhất 1 thành viên phải được bổ nhiệm theo đề xuất của Tổ chức Người khuyết tật Đan Mạch
Các thành viên của hội đồng được bổ nhiệm với nhiệm kỳ 4 năm và có thể được bổ nhiệm lại trong nhiệm kỳ tiếp theo Sau đó, họ chỉ có thể được bầu hoặc bổ nhiệm lại sau ít nhất 4 năm
Sau khi tham khảo ý kiến cộng đồng, Ban điều hành sẽ chỉ định thành viên Hội đồng Nhân quyền bằng cách căn cứ vào những đề cử của các tổ chức xã hội hoạt động về nhân quyền Các cơ quan công quyền có ảnh hưởng đặc biệt trong xã hội cũng có thể được kết nạp làm thành viên của Hội đồng Thành viên của hội đồng đại diện cho các tổ chức xã hội có quyền biểu quyết Đại diện của các cơ quan công quyền và đại diện của hội đồng tham gia các cuộc họp của hội đồng không có quyền biểu quyết
Hội đồng sẽ có trách nhiệm đưa ra các quy định chi tiết về tư cách thành viên của Hội đồng dựa trên Nguyên tắc Paris của Liên hợp quốc đối với các cơ quan nhân quyền quốc gia
Cơ quan nhân quyền quốc gia ở Thụy Điển
Ở Thụy Điển, một thiết chế “đại diện người dân” hay “bảo vệ người dân”, gọi là Ombudsman Ombudsman xuất hiện chính thức ở Thụy Điển từ đầu thế kỷ 19, theo Luật tổ chức chính quyền năm 1809 Đạo luật này ra đời trong bối cảnh các nhà lập pháp không muốn lặp lại sự cai trị độc đoán của vị vua trước đó (Vua Gustav III, cai trị
1771 - 1792) Phần nào dựa trên lý thuyết phân chia quyền lực của Montesquieu, Luật tổ chức chính quyền đã thiết lập ra một số cơ chế để Quốc hội có thể giám sát quyền hành pháp Thực ra, cơ chế này ít nhiều kế thừa chức vụ Ombudsman Tối cao của Hoàng đế His Majesty’s Supreme Ombudsman), được lập ra từ năm 1712 bởi Vua Karl XII, nhằm giúp nhà vua giám sát sự tuân thủ pháp luật khi ông ra nước ngoài Vị trí này được đổi tên thành chức vụ Pháp quan (Chancellor of Justice -Justitiekanslern) vào năm 1719, và ngày nay vẫn tồn tại như là Ombudsman, với chức năng giám sát các cơ quan hành chính thông qua tiếp nhận và giải quyết khiếu nại của người dân
Một điều đặc biệt khác là hệ thống các thanh tra viên (ombudsman) Những người này bảo vệ quyền lợi của cá nhân trong khi họ tiếp xúc với chính quyền và theo dõi việc thi hành các luật lệ quan trọng Người công dân khi cho rằng bị đối xử không công bằng có thể tìm đến thanh tra viên, những người sẽ điều tra trường hợp này và có thể mang vụ việc ra trước tòa án với tư cách là nguyên cáo đặc biệt Đồng thời họ cũng có nhiệm vụ cộng tác với các cơ quan nhà nước để nắm bắt tình hình trong phạm vi của họ, thi hành các công tác giải thích và đưa ra những đề nghị thay đổi luật lệ Bên cạnh những thanh tra viên về luật pháp còn có thanh tra viên của người tiêu dùng, thanh tra viên về trẻ em, thanh tra viên về quyền bình đẳng và các thanh tra viên về phân biệt đối xử chủng tộc và phân biệt đối xử vì các khuynh hướng tình dục
Trong một thời gian dài, Thụy Điển đã được xem như là một nước dân chủ xã hội điển hình và nhiều người theo cánh tả ở châu Âu đã xem Thụy Điển như là một thí dụ điển hình cho một "con đường thứ ba", kết hợp giữa chủ nghĩa xã hội và kinh tế thị trường 29
Sau cái chết của Vua Charles XII vào năm 1718, Thụy Điển có một vài thập niên khá dân chủ với tiếng nói quan trọng của Quốc hội (the Riksdag) (được gọi là “thời kỳ
Tự do”) Năm 1766, lần đầu tiên Quốc hội bầu ra Pháp quan Tuy nhiên trong giai đoạn về sau đó, quyền bổ nhiệm lại thuộc về hoàng gia Đến năm 1809 mới quy định lại thẩm quyền bầu Pháp quan/ Ombudsman cho Quốc hội 30
2.3.1 Cách thức thành lập Ở Thụy Điển, quyền con người được bảo vệ chủ yếu thông qua Văn kiện Chính phủ, Đạo luật Tự do Báo chí và Luật Cơ bản về Tự do Ngôn luận 31 Quyền lực công phải được thực thi trên cơ sở tôn trọng sự bình đẳng của mọi người, tự do và phẩm giá của cá nhân
Ngày nay, Thụy Điển có đến ba cơ quan Ombudsman, có thẩm quyền giám sát một lĩnh vực hành chính, và chịu trách nhiệm cá nhân trước Quốc hội về hành động của mình Ba cơ quan này bao gồm cơ quan Thanh tra Quốc hội, Thanh tra về trẻ em và Thanh tra Bình đẳng a) Thanh tra Quốc hội (Riksdagens Ombudsman/Parliamentary Ombudsman)
Thụy Điển là quốc gia được biết đến như là “cái nôi” của mô hình Thanh tra Quốc hội Theo lịch sử, vào năm 1697, khi Charles Đại đế XII trở thành Quốc vương của Thụy Điển, mô hình Thanh tra Ombudsman lần đầu tiên được hình thành Từ đó, cơ sở pháp lý cho việc thành lập và hoạt động của mô hình Thanh tra Quốc hội của Thụy Điển được ghi nhận tại nhiều văn bản pháp lý, trước hết tại Hiến pháp Thụy Điển Theo đó, Quốc hội có quyền thiết lập một hoặc nhiều Thanh tra Quốc hội và quy định thẩm quyền cho thiết chế này 32 Để cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, mô hình Thanh tra Quốc hội còn được điều chỉnh trong một đạo luật chuyên biệt: Đạo luật về Quốc hội (The Riksdag Act) Trong đạo luật riêng biệt này, thẩm quyền của Thanh tra Quốc hội đã
29 “Thụy Điển” - Chính trị, Bách khoa toàn thư mở Wikipedia, https://vi.wikipedia.org/wiki/Th%E1%BB%A5y_%C4%90i%E1%BB%83n
30 Lã Khánh Tùng, “Cơ quan Nhân quyền quốc gia”, 101 Câu hỏi – đáp, NXB Hồng Đức, tr.82
31 “Openness in Sweden - Free speech, free press and overall openness and transparency are key to Swedish society”, Sweden Sverige, 06/07/2023, https://sweden.se/life/democracy/openness-in-sweden
32 Chương 13, Điều 6, Mục Kiểm soát Nghị viện, Hiến pháp Thụy Điển
31 được đề cập khá chi tiết 33 Đạo luật đã làm rõ thêm các nhiệm vụ, cách thức hoạt động, phương thức tổ chức và nghĩa vụ báo cáo cũng như một loạt các hướng dẫn quan trọng khác cho Thanh tra Quốc hội Thụy Điển
Ngoài ra, thiết chế Thanh tra Quốc hội còn được quy định tại một số văn bản khác như Hướng dẫn hành chính dành cho Thanh tra Quốc hội; Đạo luật về truy cập công đối với các thông tin và bí mật, v.v Có thể nhận thấy, cơ sở pháp lý cho sự tồn tại và hoạt động của mô hình Thanh tra Quốc hội Thụy Điển tương đối toàn diện và đồng bộ, giúp cho thiết chế Thanh tra Quốc hội làm việc đúng đắn, hiệu quả, tránh được những sai sót, lạm quyền hay các vi phạm không đáng có trong quá trình hoạt động b) Thanh tra Trẻ em (Ombudsman for Children, OC/ Barnombudsmannen, BO)
Cơ quan Thanh tra Trẻ em ở Thụy Điển được thành lập vào năm 1993 và được lãnh đạo bởi Fredrik Malmberg Đây là một cơ quan của chính phủ được tổ chức trực thuộc Bộ Y tế và các Vấn đề
Xã hội tại Thụy Điển Thanh tra Trẻ em của Thụy Điển nhận ngân sách nhà nước hàng năm và có khoảng 20 nhân viên làm việc trong tổ chức
Năm 1990, Riksdag phê chuẩn Công ước về Quyền trẻ em (CRC) Do đó, Thụy Điển đã cam kết thực hiện Công ước theo luật pháp quốc tế và cũng trong khoảng thời gian đó, Chính phủ đã xem xét vấn đề bổ nhiệm Thanh tra viên về Trẻ em Năm 1993, Riksdag cuối cùng đã phê chuẩn việc bổ nhiệm Thanh tra viên và Đạo luật Thanh tra viên về Trẻ em 1933.335 c) Thanh tra Bình đẳng (Equality Ombudsman,DO)
Nhằm bảo vệ tốt hơn quyền phụ nữ và thúc đẩy bình đẳng giới, năm 2008, Quốc hội Thụy Điển đã thông qua đạo luật về phân biệt đối xử Đạo luật này thay thế cho các đạo luật trước đó bao gồm đạo luật về các cơ hội bình đẳng và 6 luật có liên quan khác về chống phân biệt đối xử Đạo luật này nhằm đấu tranh chống lại sự phân biệt, đồng thời thúc đẩy các quyền và cơ hội bình đẳng của mọi cá nhân; xác định những hình thức bị coi là phân biệt đối xử và hành vi quấy rối tình dục cũng được xem là sự xâm phạm nghiêm trọng đối với phẩm giá con người; xác lập các nguyên tắc và chuẩn mực nghiêm cấm sự phân biệt đối xử dưới tất cả các hình thức,… Luật này còn quy định xác lập cơ chế giám sát việc thực thi, nhấn mạnh đến nghĩa vụ của Thanh tra Quốc hội về bình đẳng (Equality Ombudsman) Thanh tra Bình đẳng là một cơ quan Chính phủ độc lập được thành lập vào ngày 1 tháng 1 năm 2009
Thanh tra Bình đẳng là một cơ quan chính phủ hoạt động thay mặt cho quốc hội và chính phủ Thụy Điển để thúc đẩy các quyền và cơ hội bình đẳng cũng như chống lại sự phân biệt đối xử Tại đây bạn có thể tìm hiểu thêm về Ombudsman, phân biệt đối xử và cách khiếu nại
2.3.2 Cơ cấu tổ chức, thành viên a) Thanh tra Quốc hội (Riksdagens Ombudsman/Parliamentary Ombudsman)
Nhận xét về các cơ quan nhân quyền quốc gia ở Thụy Điển
a) Một số nhận xét chung về cơ quan nhân quyền quốc gia ở Thụy Điển
Ombudsman là một mô hình thiết chế quốc gia bảo vệ quyền con người phổ biến ở các nước Bắc Âu và châu Mỹ Có nguồn gốc từ Thụy Điển, được thành lập từ năm
1809, sau hơn hai thế kỷ hình thành và phát triển, mô hình này hiện đã được xây dựng ở nhiều nước, chiếm 30% trong số lượng các cơ quan nhân quyền quốc gia được thành lập trên thế giới 51
Là một Ombudsman truyền thống nên các mô Thanh tra Quốc hội, Thanh tra về Trẻ em và Thanh tra Bình đẳng của Thụy Điển có 3 đặc tính chung như sau:
(i) Là một chuyên gia độc lập, có vai trò được quy định trong Hiến pháp hoặc Luật để theo dõi hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước;
(ii) Giải quyết các khiếu nại của công dân liên quan đến các vấn đề thiếu công bằng hoặc quản trị yếu kém;
(iii) Có thẩm quyền điều tra, chỉ trích, công bố, đưa ra các khuyến nghị sau khi điều tra nhưng không có thâm quyền can thiệp vào hoạt động hành chính
Thông thường, lập pháp luôn nằm ngoài phạm vi điều tra của Ombudsman Một số nước còn ghi nhận rõ là Ombudsman không có thẩm quyền điều tra cảnh sát hoặc quân đội, nhưng trái lại, ở Thụy Điển thì lại trao cho Ombudsman thẩm quyền điều tra cả các cơ quan này
Những người đã khiếu nại theo thủ tục Ombudsman vẫn có thể tiếp tục khiếu kiện ra tòa nếu muốn Tuy nhiên, Ombudsman không giải quyết lại những vụ việc mà tòa án đã giải quyết 52 Cụ thể, Ombudsman Thụy Điển có cả thẩm quyền giám sát hoạt động của tòa án nhưng không có quyền can thiệp trực tiếp vào hoạt động xét xử của tòa án mà chỉ có quyền giám sát xem vụ việc đó đã được tiến hành đúng thủ tục luật định hay không Mặc dù quyết định của Ombudsman không có tính ràng buộc về mặt pháp lý nhưng trên thực tế, phần lớn các quyết định của Ombudsman đều được các cơ quan nhà nước có liên quan tuân thủ 53 b) Phân tích ưu và nhược điểm của cơ quan nhân quyền quốc gia ở Thụy Điển
Ombudsman là một thiết chế thành công và tạo được sự tin tưởng từ cả hai phía Nhà nước và nhân dân Rõ ràng, Ombudsman cần phải độc lập và công bằng, các khiếu kiện cũng được giữ bí mật Ombudsman có vai trò đóng góp cho việc xây dựng một
50 “Equality Ombudsman – Sweden”, Detailed profile, EQUINET – European Network of Equality Bodies, https://adsdatabase.ohchr.org/IssueLibrary/EQUALITY%20OMBUDSMAN%20(Sweden).pdf
51 OHCHR, “Survey on NHRIs: Report on the Findings and Recommendation of a Ọuestionnaire Addressed to
52 E.F.Short, “Remedies: The relationship between National Human Riehts Insitutions and Other Statutory
Institutions/Mechanism vvith Special Reíerence to Racial Discrimination”, in the Sixth International Coníerence for National Human Rights, Institutions, Proceedings, Copenhagen and Lund, April 10-13/2002, tr 126-127
53 Xem thêm thông tin trên website chính thức của Ombudsman Thụy Điển:https://vvww.io.se/en/Decisions/
39 chính phủ mở (open Government), một chính phủ gần dân Qua quá trình hoạt động, có thể thấy Ombudsman có nhiều ưu điểm nhưng cũng có một số hạn chế sau đây:
Bản thân Nghị viện/ Quốc hội là do người dân trực tiếp bầu ra mà Ombudsman thông thường là một cơ quan độc lập và trực thuộc Nghị viện/ Quốc hội Dựa vào quyền lực của Quốc hội, Ombudsman dễ dàng hơn trong việc tiến hành công tác điều tra và đưa ra các khuyến nghị và báo cáo độc lập Như vậy, Ombudsman sẽ đảm bảo được tính khách quan và minh bạch trong hoạt động cũng như dễ tạo lòng tin với dân chúng hơn
Khi so sánh với tòa án, có thể thấy, Ombudsman thường xử lý nhanh hơn và ít tốn kém hơn Nếu giải quyết sự việc theo con đường Tòa án thì sẽ mất nhiều thời gian cho trình tự, thủ tục Các bên liên quan thường bị tốn kém vấn đề chi tiêu về án phí, luật sư Trong khi đó, xử lý thông qua Ombudsman lại hoàn toàn không mất phí
Các quyết định của cơ quan này không mang tính bắt buộc mà chỉ thể hiện tính thuyết phục nên nó giảm nỗi lo sợ, quan ngại từ phía người dân, tạo cảm giác thân thuộc với dân hơn Mặt khác, tâm lý của dân chúng thường sợ hãi khi đến tòa án nhưng đối với Ombudsman thì họ cảm thấy gần gũi và bớt áp lực hơn là khi ra tòa Có thể nói, phương thức giải quyết của Ombudsman thường là giải pháp thân thiện và ôn hòa, tránh việc được - thua giữa các bên
Trong khi những cơ quan tư pháp, hành chính chỉ có thể xử lý vụ việc dựa trên cơ sở pháp lý hay khi có chúng liên quan đến hành vi phạm pháp thì Ombudsman lại có quyền năng giải quyết các vấn đề không chỉ liên quan đến pháp luật mà còn liên quan đến vấn đề hợp tình, hơp lý trong hoạt động của cơ quan nhà nước Ví dụ: Nhân viên chấp pháp có thể làm đúng luật nhưng lại máy móc, gây khó khăn cho nhân dân Nếu vụ việc đưa ra tòa án chưa chắc đã xử lý được, nhưng Ombudsman sẽ tìm cách để lấp đầy lỗ hổng này Do đó, nhiều vụ việc giải quyết bằng con đường tòa án không thành công nhưng có khi lại hiệu quả thông qua Ombudsman
Ombudsman là một thiết chế giám sát hữu hiệu cho hoạt động của Chính phủ Thực tế cho thấy, hầu hết các nước trên thế giới đều có các cơ quan như Thanh tra Chính phủ, kiểm toán nhưng vẫn còn tồn đọng nhiều vấn đề trong hoạt động của Chính phủ, tạo các lỗ hỏng cho tham nhũng và vi phạm nhân quyền Rõ ràng, Ombudsman đã chứng minh qua thực tiễn hoạt động của nó rằng đây là một cơ quan thanh tra tiến bộ, đặc biệt trong giải quyết vụ việc chống tham nhũng, tang cường tính khách quan, minh bạch của các cơ quan chính phủ, từ đó trực tiếp hoặc gián tiếp bảo vệ quyền của dân chúng
Các Ombudsman này là cầu nối cho hoạt động nhân quyền quốc gia với quốc tế Tuy là một thiết chế quyền lực nhà nước, nhưng nhiệm vụ chính của Ombudsman là bảo vệ nhân quyền nên thiết chế này có quan hệ quốc tế rộng rãi trong lĩnh vực nhân quyền Điều này cho phép Ombudsman phát triển hoạt động của mình ra ngoài phạm vi của quốc gia
MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ CHO VIỆC THÀNH LẬP CƠ QUAN NHÂN QUYỀN QUỐC GIA TẠI VIỆT NAM
Cơ chế bảo vệ nhân quyền ở Việt Nam hiện nay
3.1.1 Pháp luật Việt Nam về bảo vệ quyền con người
Giá trị phổ quát mà các quốc gia trên thế giới hiện nay đều ghi nhận là mọi cá nhân đều có quyền con người, cần được tôn trọng và được đối xử bình đẳng mà không có sự phân biệt đối xử về giới tính, ngôn ngữ, chủng tộc, màu da, quốc tịch, tôn giáo hay bất cứ tình trạng nào khác Đối với Việt Nam, bảo vệ và thúc đẩy quyền con người là mục tiêu xuyên suốt của Đảng và Nhà nước ta trong nhiều thập kỷ qua Điều nay được thể hiện ở nhiều phương diện, đặc biệt là trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật: a) Những quy định về quyền con người trong Hiến pháp năm 2013
So với các Hiến pháp trước đây, bản Hiến pháp năm 2013 cô đọng hơn, chỉ gồm
120 điều, 11 chương và Lời nói đầu Mặc dù ngắn gọn như vậy, nhưng Hiến pháp năm
2013 có nhiều điểm mới căn bản, quan trọng phù hợp với yêu cầu phát triển của đất nước trong tình hình mới, nhất là những quy định về quyền con người và quyền công dân Điều này được thể hiện trên một số nội dung chủ yếu như:
Một là, đưa vị trí chương “Quyền và Nghĩa vụ cơ bản của công dân” từ chương V trong Hiến pháp năm 1992 về chương II trong Hiến pháp 2013 54
Việc thay đổi vị trí này không chỉ đơn thuần là việc thay đổi về bố cục mà là thể hiện sự quan tâm vượt bậc, cũng như nhận thức của các nhà lập hiến Việt Nam về tầm quan trọng của quyền con người và quyền công dân
Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, quá trình soạn thảo Chương về Quyền con người và quyền công dân đã được tham khảo, đối chiếu một cách tương đối toàn diện với tiêu chuẩn của các quy định nhân quyền của các Công ước quốc tế, mà Việt Nam đã tham gia ký kết Việc thay đổi này là sự kế thừa Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp của nhiều nước trên thế giới, thể hiện nhất quán đường lối của Đảng và Nhà nước ta trong việc công nhận, tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân Đi sâu hơn vào nội dung Chương II, có thể thấy Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều điểm mới như sau:
Thứ nhất, không còn đồng nhất “quyền con người” với “quyền công dân” như ở Điều 50 Hiến pháp năm 1992, mà đã có sự phân biệt rạch ròi và sử dụng khá hợp lý hai thuật ngữ này cho từng lĩnh vực cụ thể khi Hiến pháp quy định các quyền/tự do của cá nhân có quốc tịch Việt Nam - công dân và cá nhân không có quốc tịch Việt Nam - quyền con người Quy định này thể hiện sự phát triển quan trọng về nhận thức và tư duy trong việc ghi nhận quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp
Thứ hai, đã thay đổi, tuy chưa triệt để về cách thức hiến định về các quyền con người, từ cách diễn đạt Nhà nước “quyết định”, “trao” quyền cho người dân sang hướng truyền đạt các quyền của con người là tự nhiên, vốn có, Nhà nước phải ghi nhận, phải có nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm thực hiện cho tất cả mọi người, mọi công dân, không phân biệt đẳng cấp, màu da, giới tính
54 Thành Trung, “Đảm bảo quyền con người trong xây dựng pháp luật”, Cổng TTĐT Sở Tư Pháp Hà Tĩnh
Thứ ba, bổ sung một nguyên tắc hiến định, theo quy định tại Điều 14, không ai được tùy tiện cắt xén, hạn chế các quyền, ngoại trừ các trường hợp cần thiết nói trên do Luật định Như vậy, việc hạn chế quyền con người, quyền công dân dứt khoát phải được quy định bằng Luật, không phải bằng văn bản dưới luật
Nguyên tắc này có ý nghĩa quan trọng trong việc ngăn ngừa các cơ quan nhà nước tùy tiện giải thích và hạn chế các quyền hiến định, bởi nó nêu rõ những lý do có thể được sử dụng để hạn chế quyền, cùng với việc giới hạn chủ thể duy nhất là Quốc hội mới có thể quyết định việc này (bằng luật), chứ không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào (bằng pháp luật)
Hai là, Hiến pháp 2013 bổ sung một số quyền mới, thể hiện bước tiến mới trong việc mở rộng và phát triển quyền, phản ánh kết quả của quá trình đổi mới gần 30 năm qua ở nước ta Đó là Quyền sống (Điều 19), Quyền hiến mô, bộ phận cơ thể người, hiến xác (Điều 20), Quyền bất khả xâm phạm về đời sống riêng tư, Quyền được sống trong môi trường trong lành (Điều 43)
Việc ghi nhận các quyền mới này hoàn toàn phù hợp với các Điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là thành viên, thể hiện nhận thức ngày càng rõ hơn về quyền con người và khẳng định cam kết mạnh mẽ của Việt Nam trong việc thực hiện quyền con người
Ba là, kỹ thuật lập hiến có nhiều đổi mới Cách thể hiện có những điều riêng quy định về nguyên tắc như Điều 14, Điều 15 55
Các nhà lập hiến đã tham khảo các Điều ước quốc tế mà Nhà nước ta là thành viên để nội dung các cách diễn đạt đảm bảo sự tương thích Ngoài ra, quyền con người không chỉ đề cập ở chương II mà ở nhiều chương khác như chương về Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân Như vậy, bộ máy nhà nước được lập ra để bảo vệ quyền con người Cách tiếp cận quyền con người này thể hiện sự kế thừa và tiếp thu quan điểm tiến bộ của các nước trên thế giới b) Sự hoàn thiện hệ thống bảo vệ nhân quyền trong những văn bản quy phạm pháp luật khác
Tính từ năm 2014 đến hết tháng 11/2019, Quốc hội đã sửa đổi, bổ sung, ban hành mới hơn 100 văn bản Luật, pháp lệnh liên quan đến việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân phù hợp với Hiến pháp 2013 Trong số đó có những Luật cơ bản, quan trọng như: Bộ luật Hình sự 2015, Bộ luật Tố tụng Hình sự 2015, Bộ luật Dân sự 2015,
Bộ luật Tố tụng Dân sự 2015, Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam 2015, Luật Trưng cầu dân ý 2015, Luật Tín ngưỡng tôn giáo 2016, Luật Trẻ em 2016, Luật Báo chí 2016, Luật Tiếp cận thông tin 2016, Luật An ninh mạng 2018, Luật Đặc xá 2018,… Trong năm
2019, Quốc hội tiếp tục thông qua nhiều Luật liên quan đến quyền con người, quyền công dân như: Luật Thi hành án hình sự, Bộ Luật lao động, Luật Xuất cảnh, nhập cảnh của công dân Việt Nam,… Ta có thể điểm qua một vài đổi mới rõ rệt về cơ chế bảo vệ nhân quyền trong các văn bản Luật và pháp lệnh ở Việt Nam như sau:
Trong lĩnh vực hình sự và tố tụng, Bộ luật Hình sự 2015 và Bộ luật Tố tụng Hình sự 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2021 đã có sự thay đổi và cập nhật phù hợp hơn về nội dung theo tinh thần đề cao hiệu quả phòng ngừa và tính hướng thiện trong việc xử lý
55 Thành Trung, “Đảm bảo quyền con người trong xây dựng pháp luật”, Cổng TTĐT Sở Tư Pháp Hà Tĩnh
43 người phạm tội; tôn trọng và bảo đảm thực thi các quyền con người, quyền công dân ở Việt Nam hiện nay
Sự cần thiết thành lập cơ quan nhân quyền và một số khuyến nghị cho Việt
Việt Nam về việc thành lập một cơ quan nhân quyền quốc gia
3.2.1 Sự cần thiết thành lập cơ quan nhân quyền ở Việt Nam a) Về cơ chế bảo vệ nhân quyền ở Việt Nam hiện nay
Xét theo các tiêu chí đặt ra ở nguyên tắc Paris thì hiện nay, Việt Nam chưa có thiết chế nào có thể xem là cơ quan nhân quyền quốc gia, mặc dù chúng ta đã có được những cơ quan chuyên biệt phụ trách các vấn đề về quyền con người như: Hội đồng dân tộc, Ủy ban các vấn đề xã hội, Ủy ban văn hóa – giáo dục thanh thiếu niên và nhi đồng,… của Quốc hội; Ban Tôn giáo, Ủy ban dân tộc, Ban chỉ đạo nhân quyền thuộc Chính phủ, Ban Chỉ đạo về nhân quyền thuộc Chính phủ, với hệ thống Ban chỉ đạo nhân quyền tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Ủy ban quốc gia vì sự tiến bộ của phụ nữ Việt Nam, với hệ thống Ban vì sự tiến bộ của phụ nữ các bộ, ngành, các cấp hành chính tỉnh, huyện, xã; Uỷ ban quốc gia về Người khuyết tật Việt Nam,
Tuy nhiên, các cơ quan trên thì lại chưa được chuyên trách trong vấn đề bảo vệ quyền con người mà mỗi thiết chế trên đều chỉ có một số chức năng của “Cơ quan nhân quyền” Do vậy, khi người dân có bất cứ vấn đề nào liên quan đến nhân quyền của mình, họ sẽ gặp khó khăn trong việc không biết cơ quan nào là cơ quan chuyên trách về quyền mà mình đang bị xâm phạm Như vậy việc tư vấn, giải quyết các khiếu nại về quyền con người cho người dân sẽ bị hạn chế hơn Hơn nữa, quyền con người, quyền công dân có nội dung bao trùm các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nên việc thẩm tra một dự án luật, kiến nghị về luật không thể giao cho một cơ quan chuyên môn riêng lẻ, mà cũng không thể giao cho tất cả các cơ quan.Vì vậy, Việt Nam cần một cơ quan “ đầu não” về quyền con người, một cơ quan đại diện về quyền con người, chuyên trách về tất cả các vấn đề liên quan đến nhân quyền Có như vậy mới đảm bảo được quyền lợi của nhân dân theo Hiến Pháp 2013 Đây là minh chứng cho chính sách nhất quán, xuyên suốt về bảo đảm và thúc đẩy quyền con người, như quan điểm Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng: “Người dân vừa là trung tâm, vừa là chủ thể”
56 b) Về những cam kết của Việt Nam cho sự hình thành cơ quan quốc gia bảo vệ quyền con người
Tại các diễn đàn quốc tế, nhà nước ta đã có một số lần đưa ra cam kết về việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia ở Việt Nam Cụ thể là:
Khi ứng cử trở thành thành viên của Hội đồng Nhân quyền Liên Hợp Quốc nhiệm kỳ 2014 - 2016 (vào năm 2013), trong số 14 cam kết của Việt Nam, bao gồm cam kết
“củng cố các tổ chức quốc gia bảo vệ nhân quyền, bao gồm việc có thể thành lập một cơ quan nhân quyền quốc gia”
Năm 2014, trong tiến trình kiểm điểm định kỳ UPR vòng 2 tại Hội đồng Nhân quyền Liên Hợp quốc, Việt Nam, bên cạnh việc chấp nhận khuyến nghị chung về tăng cường các cơ chế trong nước để thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền (của Nepal, Uzbekistan), đồng thời chấp nhận khuyến nghị về việc thành lập cơ quan nhân quyền quốc gia (của Thái Lan, Morocco, Nigeria…) 74
Trên cơ sở cần sự cải tiến, hoàn thiện cơ chế bảo vệ nhân quyền hiện nay cũng như đảm bảo uy tín của Việt Nam thông qua những cam kết quốc tế, trong những năm tới đây, chúng ta cần đặt ra yêu cầu cho sự ra đời của một hoặc một số cơ quan nhân quyền quốc gia vì những lí do sau:
Thứ nhất, việc bảo vệ và phát triển nhân quyền là một nghĩa vụ quốc tế, đồng thời là một yêu cầu khách quan, xét từ nhiều góc độ: yêu cầu trong nước, yêu cầu về hợp tác quốc tế, và cam kết của Việt Nam với Liên Hợp quốc để đảm bảo sự tồn tại và phát triển toàn diện của con người Để thực hiện điều này, ta cần phải thành lập một cơ quan với chức năng và nhiệm vụ thống nhất, toàn diện về nhân quyền Thực tế hiện nay, cơ quan quốc gia về quyền con người là một bộ phận cấu thành không thể thiếu trong quá trình đảm bảo nhân quyền trên thế giới
Thứ hai, vấn đề nhân quyền đã, đang và sẽ tiếp tục trở thành “miếng mồi chính trị” béo bở, tạo cơ hội cho các thế lực thù địch lợi dụng, chống phá nhà nước Việt Nam
Vì thế, công tác hoàn thiện cơ chế, bộ máy chuyên trách về nhân quyền là phương án hiệu quả trước cơn bão “xuyên tạc” về nhân quyền tại Việt Nam
Thứ ba, cơ quan nhân quyền quốc gia trong tương lai sẽ là một thiết chế hữu hiệu giúp nhà nước giải quyết những rào cản, vướng mắc bằng việc tư vấn, trợ giúp độc lập, khách quan các vấn đề liên quan đến nhân quyền; đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế cũng như nâng cao uy tín của nước ta với các quốc gia trên thế giới Ngoài ra, đây còn là thiết chế trung gian giúp giảm thiểu tối ưu những mâu thuẫn, bất đồng giữa cá nhân, tổ chức và nhà nước khi xảy ra các vấn đề về quyền con người
3.2.2 Một số khuyến nghị cho Việt Nam trong công tác xây dựng cơ quan nhân quyền quốc gia
Nhìn chung, việc xây dựng một cơ quan nhân quyền quốc gia thật sự phải có một quá trình nghiên cứu và học tập lâu dài các mô hình ở nhiều nước trên thế giới để thiết lập một mô hình toàn diện, hoàn chỉnh nhất Ở Việt Nam, hiện đã có một số thiết chế có tính chất liên ngành, đa ngành, vì vậy việc nâng cấp các thiết chế đó thành cơ quan nhân quyền quốc gia sẽ có nhiều thuận lợi Thông qua những mô hình đã phân tích ở
74 Lã Khánh Tùng, “Cơ quan Nhân quyền quốc gia”, 101 Câu hỏi – đáp, NXB Hồng Đức,2017, tr.108
57 các nước, chúng tôi xin đưa ra góc nhìn tổng quát cũng như gợi mở các thiết chế phù hợp với Việt Nam hiện nay
Thứ nhất, mô hình Ủy ban Nhân quyền thuộc Quốc hội
Các cơ quan của Quốc hội tuy có quyền hạn bảo đảm và thúc đẩy quyền con người bằng việc thẩm tra các dự án luật , pháp lệnh và có chức năng theo dõi, giám sát song bị hạn chế trong phạm vi nhiệm vụ của cơ quan Quyền con người và quyền công dân có nội hàm bao quát những khía cạnh khác nhau của cuộc sống xã hội cho nên việc thẩm tra một dự án luật hoặc kiến nghị thi hành luật không thể nào giao cho một cơ quan chuyên môn độc lập, mà cũng chẳng thể giao cho toàn bộ các cơ quan chuyên môn
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có Ban Dân nguyện là cơ quan tiếp nhận, tập hợp , kiểm tra, giám sát việc xử lý phản ánh, kiến nghị của cử tri; tuy nhiên do không phải cơ quan của Quốc hội cho nên quyền và địa vị bị giới hạn, nhất là đối với việc bảo vệ quyền con người theo Hiến pháp 2013 yêu cầu phải có một cơ quan chuyên trách phù hợp
Do vậy, cần thiết lập một uỷ ban chuyên về nhân quyền thuộc Quốc hội, hoặc có thể phát triển một cơ quan thuộc Quốc hội hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trở thành
Uỷ ban Quyền con người của Quốc hội (chẳng hạn như Uỷ ban Nhân quyền) Việc lập uỷ ban Nhân quyền chuyên trách sẽ loại bỏ hoàn toàn các chồng chéo đối với tổ chức và hoạt động của các cơ quan của Quốc hội và tăng cường vị trí của lĩnh vực nhân quyền con người đối với tổ chức và hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất Uỷ ban Nhân quyền thuộc Quốc hội sẽ là thiết chế chính can thiệp vào mối quan hệ quốc tế với cơ quan nhân quyền của nước sở tại và những tổ chức quốc tế Bên cạnh đó, thiết chế Quốc hội cũng khẳng định rõ vai trò quyền lực nhà nước để bảo đảm và thúc đẩy quyền con người, xác định rõ hơn nữa vai trò của Quốc hội đối với người dân cùng cộng đồng quốc tế đối với việc bảo đảm và thực hiện quyền con người
Thứ hai, mô hình Uỷ ban Nhân quyền thuộc Chính phủ