Kỷ yếu hội thảo khoa học: Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Thực tếcho thay, nhiều chuyên viên trực tiếp thực hiện công việc này còn gặp khó khăn trong việc phân biệt văn bảnqui phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật, một phần là do chưa nh

BỘ TƯ PHÁP TRUONG DAI HỌC LUẬT HA NOI

HOI THAO KHOA HOC

THAM DINH, THAM TRA DU THAO

VAN BAN QUY PHAM PHAP LUAT

NGAY 12 THANG 11 NAM 2010

TAI TRUONG DAI HOC LUAT HA NOI

DON VỊ TO CHỨC: KHOA HANH CHÍNH - NHÀ NƯỚC

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

HA NOL, 2010

DANH MỤC BÀI VIET

Chuyên đề

TS Bùi Thị Đào, Một số vấn đề |y luận

h văn bản được ban hành fn về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trước khi

` *

+ Th$ Đoàn Thị Tô Uyên, Trần Hồng Nhun VN

” pháp luật ~ Tien dé của hoạt động thẳm định, tiễn mm TTHƯNH gIV06166 BẠN VN PB

3 PGS 1 Dương Đăng Huệ, Kỹ năng xác đi °

3 Ôn của Bộ Tư pháp g inh tính chất của văn bản phục vụ công tác thẩm

4, Vụ pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp, Những vấn đẻ chung vẻ thẩm định dự á dy thảo văn bản quy phạm pháp luật P g chung về thâm định dự an,

5 Thế Nguyễn Ngọc Bich, Các tiêu chí thẳm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

ThS Hoàng Minh Hà, Luận bàn về tiêu chí thâm định tính khả thi của dự thao văn bản quy

phạm pháp luật

7 Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp, Kỹ năng thâm định dự án, dự thảo văn bản

quy phạm pháp luật

§ TS Trương Thị Hồng Hà, Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật ~ Một số vấn đề lý luận và thực tiễn :

9 TS Bùi Thị Đào, Hoàn thiện pháp luật về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trước khi ban

hành.

I0 ThS, Tran Thị Vượng, Một số ý k

tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.

* aiến nhằm nâng cao chất lượng của báo cáo thẩm định, thâm

ông tham định dự

II, ThS, Đoàn Thị Tế Uyên, Thực trang và giải pháp ning Sa i huy động Am thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan tư pháp địa P dj

y nghĩ về hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản

/

l2 ThS Phí Thị Thanh Tuyền, Vài su

quy phạm pháp luật

| inh hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản

\

MỘT SỐ VAN DE fa ue VE KIEM TRA VAN BAN QUI PHAM PHAP LUAT

RUOC KHI VĂN BAN DUOC BAN HANH

TS Bùi Thi Dao

Giảng viên Khoa HC-NN

; Theo aval HINH duge thira nhận rộng rãi trong khoa hoc pháp lí hiện nay thi hệ thống

pháp luật của một quốc gia có the bao gom ba nhóm nguồn là tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn

ban qui P ham phap luat Tuy nhiên, trong hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay, văn bản qui

phạm là nhóm sen chu yeu, Vi vay, chat lượng của hệ thống pháp luật nói chung được quyết

định bởi chât lượng của tung van ban qui phạm pháp luật cụ thể Không những thế, Việt Nam

đang re lực xây dựng nhà nước pháp quyền trong đó pháp luật ngày càng được coi trong đòi hỏi

mỗi văn bản qui phạm pháp luật được ban hành phải có chất lượng cao Yêu cau này trước hết

đòi hỏi qui trình xây dựng văn bản qui phạm pháp luật khoa học, đầy đủ Tức là một qui trình mà

mỗi hoạt động trong đó đều thực sự cần thiết và đều nhằm mục đích tạo ra văn bản có chất lượng

cao nhật Cac qui định của pháp luật về xây dựng văn bản qui phạm pháp luật và hoạt động thực

tiễn của cơ quan, tổ chức tham gia soạn thảo văn bản luôn hướng tới mục đích tao ra các qui

phạm phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, với các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lí

cao hơn và phù hợp với thực tiễn Phần lớn các hoạt động trong quá trình soạn thảo văn bản qui

phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức soạn thảo tiễn hành Tuy nhiên, cơ quan, tổ chức soạn thảo

rất khó tránh khỏi sự chủ quan, phiến diện ít nhiều trong cách nhìn nhận, đánh giá nhu cầu điều

chỉnh của thực tế xã hội và khả năng quản lí của nhà nước dẫn tới việc đưa ra các văn bản không

hoàn toàn phù hợp Để hạn chế tình trạng này, pháp luật qui định có nhiều chủ thể khác tham gia

vào quá trình xây dựng văn bản với những vai trò khác nhau Đặc biệt trong đó phải kể đến sự

tham gia của cơ quan thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản Hoạt động thâm tra, thâm định dự

thảo được gọi là hoạt động kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi văn bản được banz

hành hay còn gọi ngắn gọn là hoạt động kiểm tra trước văn bản qui phạm pháp luật.

1 Kiểm tra và sự cần thiết phải kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban

hành

Kiểm là “soát lại, rà xét, đánh giá từng cái hoặc cả tổng thé”, ra là “tìm điều cần biết

nào đó trong sách chuyên dùng hoặc tài liệu được ghỉ chép, sắp xếp có hệ thông” ; Như vậy, |

kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành là hoạt động đánh giá chât lượng của dự |

thảo văn bản, Nói cách khác, kiểm tra văn bản trong trường hợp này chính là hoạt động đánh giá | chất lượng “sản phẩm” có đảm bảo tiêu chuan can thiết trước khi quyết định 'xuât xưởng ” hay |

không Không chỉ liên quan đến lợi ích “người tiêu dùng” và uy tín của “nhà sản xuât ° như các sản phẩm mang tính hàng hóa, văn bản qui pham pháp luật còn ảnh hưởng trực tiep hoặc gián | tiếp đến các quá trình xã hội, quyền và lợi ích của nhiều đôi tượng khác nhau nên việc kiêm tra |

văn bản trước khi ban hành là đặc biệt cân thiet Kiêm tra văn bản trước khi ban hành gôm thâm

tra và thẩm định Tuy thâm tra, thẩm định có một số điểm khác nhau nhất định nhưng về căn ban là giống nhau về mục đích, phạm vi, cách thức tien hành Theo Điều 1 Qui chê thâm định dự án,

dự thảo văn bản qui phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định 05/2007/QĐ-TTg ngày

10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ thì “Thâm định dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật hình thức của dự án, dự thảo nhắm bảo đảm tính hợp

| J s+ đánh giá về nội dung, “ no

mig aaa: ng nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật” Hoạt

động này có khả năng hạn chế việc ban hành văn ban Gut Bàn lệ HE ME ee eee HHa £ 4 4

tác động của từng văn bản và của cả hệ thông pháp luật.

xã„—

' Như Ý chủ biên, Từ điển tiếng Việt thông

? Nhu Ý chú biên, Từ điển tiếng Việt thông Cune>

toa 428 â n thiệt

2o đảm tiêu chuan ca

h không bảo Cr cae van đề này có thể

5m ố at được ban hàn ¬ La: nhức tap Các van hav:

Một văn bản qui phạm pháp vl là các van dé xã hội pe itn biét Viée phat hién

không phải là van dé kĩ thuật, công nghệ ma lở hẻ, ngụy trang rat khó nhậ sa là hoạt đân

: inh, có thể tiềm an và nhiều khi bị bien the, ng ng quá trình soạn thảo là hoạt động tưởng "= ee ie hiém khuyết của văn bản ngay tro 1g

va tim cách khắc phục khiem khuyey hi và không hề đơn giản

-mang tinh phòng ngừa nhưng lại rat te nhị Y | ¡là qui tắc xử sự chung cho nhiều

Một cách khách quan, mỗi qui phạm pháp 6s thuc té, tinh huống cụ thê mả các

cá nhân, tô chức trong cùng một tình huông đượo dự tự sn giống nhau và mỗi chủ thê đó cũng

cá nhân, tổ chức rơi vào có nhiều biểu hiện không hoàn wane Ghính vì vậy, qui phạm pháp luật

bị chỉ phổi bởi những yếu tổ kinh tế, xã hội, tâm lí khác nhau., he tỷ : riéng biét, vira co tin to ach -can biết vừa có tính khái quát và tinh

phái văn số lÌnh sụ thả lề TH HẠ nu thời gian dài với sự thay đôi nhiêu mặt đời

on cao dé phủ hợp với nhiề ụ ae on To ‘ ohant mỗi văn bản là công viỆc mane TIẾN ke:song xã hội Đảm bảo được điêu này trong môi uF pee ‘hg h quan, khoa hoc trong cách đánhtrước hết cơ quan, tổ chức soạn thảo văn bản can có sự HP 4 hệ ade thank các qui pham

gid, thể hiện đòi hỏi của xã hội, yêu cầu và khả năng quản lí của nhà

pháp luật ¬ `

Một cách chủ quan, xuất phát từ lợi ích, chức năng, nhiệm vụ, VỊ trí ° Hong bị bên

nước, trong xã hội mà mỗi cơ quan, tổ chức thường có cách nhìn nhận, đánh giá tệ h ahi dangiống cách nhìn nhận, đánh giá của cơ quan, tô chức khác vê cùng một vận đê È eu ` q

luôn luôn có mặt làm cho cơ quan, tổ chức soạn thảo văn bản khó có thể nhận thây những sai sót,

bất cập trong các qui định mà mình dự thao, Điều này càng đáng lưu tâm khi văn bản được soạn

thảo bởi cơ quan quản lí chuyên môn về van dé liên quan đến nội dung văn ban Trong trường

hợp này, bên cạnh ưu điểm không thể phủ nhận là cơ quan soan thao rat am hiéu van dé can duoc

qui định, nhưng đồng thời cũng có mặt trái là vi đó là vấn đề quen thuộc nên có thê có tư duytheo lối mòn khó thay đổi cũng như có những lợi ích liên quan trực tiép hoặc gián tiếp đên cơ

quan soạn thảo mà cơ quan này muốn bảo vệ Những điều đó sẽ chỉ phôi việc hình thành nội dung văn bản Sau khi hoàn chỉnh dự thảo, dé trình bản thảo trước co quan có thâm quyền ban

hành, cơ quan, tổ chức soạn thao phải gửi dự thảo, các tài liệu có liên quan và thuyết trình về sự

cân thiết phải ban hành văn bản, quá trình xây dựng văn bản, nội dung của dự thảo giúp cơ quan

ban hành có những căn cứ khoa học, thực tiễn, pháp lí cần thiết để quyết định có ban hành văn

~ ok

2

ung khiêm khuyết của bản thảo, vừa

et định ban hành văn bản khách quan,

n trước khi trình Chính phủ và øìai

ÔI Các dự án, dự thảo không do Chính

rước khi trình Quốc hội, Ủy ban thường

Được quet bang Camscanner

Ở giai đoạn trước khi trình 3

Hoạt động này được gọi là thẩm Thy VỤ phủ, việc kiểm tra được thực hiện bởi Bộ Tư pháp.

nhiều ngành, lĩnh vực hoặc do Bộ T tu nội dung dự án, dự thảo phức tạp, liên quan đến

Hội động thẩm định bao xăm đại diện 2 ila tri soạn thảo thi Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập

Ổ giải đoạn trước bat om quan hữu quan, các chuyên gia, các nhà khoa học

được thực hiện bởi Hội đồng dân t

hoạt động thâm tra‘,

A Ae X

Po wl Uy ban thường vu Quốc hội xem xét, việc kiểm tra

› Uy ban hữu quan của Quốc hội Hoạt động này được gọi là

Việc kié ái ;

được thực hiện (cậy 2 nh H fink as Chink phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ

ngang bộ do tô chức pháp chế của bộ, cơ quan ngang bộ tiến hành NHHNGH HE” CC NA | định: dự lun ne es nh văn ban qui phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uy ban nhân dân qui any’ en QUYẾT cua Hội dong nhân dân cấp tinh do Uy ban nhân dân cùng cấp trình

được tiềm re bởi cơ quan tư pháp cùng cấp trước khi trình Ủy ban nhân dân, được các ban của

Hội dong nhan dan wane Sp thâm tra trước khi trình Hội đồng nhân dân” Dự thảo nghị quyết

của Hội đông nhân dân cap huyện được các ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp thẩm tra trước

khi trình Hội đông nhân dan’ Dự thảo quyết định, chỉ thị của Uy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp

huyện được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình Uy ban nhân dân”.

Các qui định nói trên cho thay, các cơ quan kiểm tra văn bản trước khi văn bản được ban

hành có hai điêm chung dang quan tâm: M6t Ja, cơ quan kiểm tra có vị trí tương đối độc lập so

với cơ quan ban hành va cơ quan, tổ chức soạn thảo văn bản Tính độc lập thé hiện ở chỗ, cơ

quan kiểm tra không phải là cơ quan ban hành văn bản cũng không phải là cơ quan, tổ chức soạn

thảo văn bản Trong một số ít trường hợp, ví dụ trường hợp thâm định dự án, dự thảo văn bản

của Quốc hội, Uy ban thường vụ Quốc hội, dự thảo nghị định của Chính phủ do Bộ Tư pháp chủ

trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định gồm đại diện các cơ quan

hữu quan, các chuyên gia, các nhà khoa học tiến hành thấm định dự án, dự thảo Khi đó đại diện

Bộ Tư pháp không quá 1/3 tổng số thành viên Hội đồng thắm định, tức là đa số thành viên trong

Hội đồng thẳm định không thuộc cơ quan soạn thảo văn bản (Bộ Tư pháp) Như trên đã nói, việc

văn bản được thông qua hay không, được thông qua với nội dung như thê nào phụ thuộc rât

nhiều vào quan điểm, cách nhìn nhận vấn đề của cơ quan soạn thảo và cơ quan ban hành Do đó,

sự độc lập tương đối của cơ quan kiểm tra so với cơ quan ban hành, cơ quan soạn thảo là yêu to

quan trong dé co quan kiểm tra có thé có cách nhìn khách quan doi với mọi van de liên quan den

dự thảo, không hoặc ít bị chi phối bởi quan điểm của cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành Kết

quả kiểm tra góp thêm một cách nhìn mới giúp cơ quan ban hành có thêm cơ sở quyết định ban

hành văn bản với nội dung như thế nào Hai Ja, tinh chất chuyên môn trong hoạt động của cơ

quan kiểm tra tương đối rõ ràng Cơ quan thâm định luôn là cơ quan có thâm quyên chuyên môn c pháp che) Cơ quan thâm tra là cơ quan chuyên trách về

{ xã hội (các Uy ban của Quoc hội, các ban

4 Ặ sa tổ chú

về pháp luật (cơ quan tư pháp, to chữ

các lĩnh vực khác nhau trong quan La A er neta kùil sot

thiết thực trong việc nâng cao chất lượng

của Hội đồng nhân dân) Tính chất chuyên môn trong Ï An thiết dé 6 lễ ó chiều sâu, có giá trị

can thiết để hoạt động kiêm tra €

văn bản được kiểm tra.

h văn bản qui phạm Pe nh

, Điề ậ an qui phạm pháp lua Điều 4] Luật Ban hành văn bản qui Phậm EU,

* Điều 63 Điều 67 Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật KT Êxkuztâu lu

* Điều 24, Điều 27 Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp Tum ihe ae et ve ri

* Điêu 38, Điều 42 Luật Ban hành văn bản qui P :

° Điều 36 Luật Ban hàn

Được quet bang Camscanner

X« roá : anh

3 Nội dung kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật cans khi ban han ae

Là hoạt động đánh giá dự thảo văn ban nhằm bảo đảm chất lượng của van ba w A 3m: Tứ nhát, \

hành nên nội dung kiểm tra tương đối rộng Thông thường nội dung kiêm tra go ing aioeok

‘ ke fish anh là dé đá

kiểm tra sự cần thiết ban hành văn bản Mỗi văn bản qui phạm pháp luật được ban hành la dễ CapA Au điề ay đã được cơ

í h ‘a oh ê xã hôi tré - Nhu câu điêu chỉnh nay °

ứng nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội trên thực te ựng pháp luật phát hiện; được cơquan, tô chức, cá nhân dé xuất xây dựng chương trình xây d PT chia cons tian ei finquan xây dựng chương trình pháp luật thừa nhận; được cơ qu mn, 4 Tuy nhiên, nếu văn

chứng minh thông qua hoạt động khảo sát các quan hệ xã hội trên thực kề bà h của đời s ống

bản qui phạm pháp luật được ban hành không thực sự đáp ứng nhu câu điều ° H mỉ điều

xã hội thì vừa làm lãng phí thời gian, công sức, tiên của nhà nước, TM làm EA + văn là

chỉnh của pháp luật nói chung nên việc khang định lại nhu cau nay bởi cỡ quan ma | : ud fs

hoạt động cần thiết 7z hai, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản, tức lê: seabed văn bản tác động tới các tổ chức, cá nhân nào, trong những môi quan hệ nào Nội dung kiểm tra

này một mặt nhằm khẳng định tính độc lập tương doi của văn bản, đảm bảo những nội dung màvăn bản qui định cần được thê hiện trong một văn bản riêng cũng như toàn bộ nội dung ĐỀN bản

thực sự tập trung vào một chủ đề nhất định; mặt khác nhằm xem xét moi quan hệ của văn bản

được kiểm tra với các văn bản khác từ đó xác định các nội dung được thê hiện Hone VẬN bảnđảm bảo không chồng chéo, mâu thuẫn với các văn bản khác hay tao ra các lô hong pháp li Thứ

ba, kiểm tra sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lôi, chủ trương, chính sách của

Đảng Nội dung này rất quan trọng đối với các văn bản có hiệu lực pháp lí cao như luật, pháp

lệnh vì đó là những văn bản trực tiếp thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng

thành các qui phạm pháp luật Hoạt động kiểm tra lúc này đảm bảo cho pháp luật điều chỉnh các

quan hệ xã hội không bị chệch hướng chính trị, bảo đảm thực hiện được các mục tiêu chính trị

của nhà nước 7# tw, kiểm tra tính hợp pháp của dự thảo văn bản Bao gồm kiểm tra sự phù hợp

của dự thảo với Hiến pháp, với các văn bản có hiệu lực pháp lí cao hơn, sự hài hòa với các văn

bản có cùng giá trị pháp lí và kiểm tra tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên Nội dung kiểm tra này nhằm bảo đảm tính

thông nhất nội tại của hệ thống pháp luật và đảm bảo sự nội luật hóa cũng như khả năng thực

hiện các dieu ước quốc te ở Việt Nam Tứ năm, kiểm tra tính khả thi của dự thảo văn bản, tức là

kiêm tra sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển

của xã hội và điêu kiện bảo đảm de thực hiện Thit sáu, kiêm tra ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn ban dé dam bao văn bản được xây dựng với trình độ kĩ thuật cao, nội dung văn bản được théhiện một cách rõ ràng, chính xác Như vậy, hoạt động kiểm tra trước khi ban hành là h R

đánh giá một cách toàn diện đối với dự thảo văn bản, a Doge cong

Được quet bang Camscanner

- ” ALA ok 0 Cơ ` ,

“bộ lọc thê hiện quan điềm, ý chí của cơ age tô chức soạn thảo cung cấp sau khi đã di qua

đẻ có cơ sở vững chắc cho ý kiến thả quan, to chức này, Bởi vậy, trong trường hợp cần thiết,

cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo tả HÀ» ng ag ae kiểm tra có thé tự minh hoặc cùng: À m „.

thảo 0 Sát thực tế về các vấn đề liên quan đến dự án, dự

4 Mục đích của hoạt déno kiả

-hành tý Cộng kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban

lột cách tỏ kek sẻ

Mộ Ong quát, hoạt động kiểm tra van bản trước khi ban hành có mục đích góp

in nâng cao cha , :

mn te the ate ie bưu 5 ee pham pháp luật ngay trong quá trình xây dựng văn bản.

KG Hi 7 kiệm tra văn bản trước khi ban hành vừa nhằm tham mưu, tư vấn cho

cơ quan, tô chức soạn thảo nâng cao chất lượng dự thảo văn bản, vừa nhằm kiểm soát làm hạn

chẻ khả năng cơ quan, tô chức soạn thảo đưa ra các qui định quá chủ quan, phiến diện, đồng thời

tham mưu, tư vân cho cơ quan ban hành văn bản trong việc quyết định thông qua văn bản.

: Mội là, hoạt động kiểm tra nhắm tham mưu, tư vấn cho cơ quan, tổ chức soạn thảo hoàn |

thiện dự án, dự thảo Trong quá trình soạn thảo, trước khi trình cơ quan có thẩm quyên thông qua |

ven ban, of quan, lô chức soạn thảo gửi bản thảo và các tài liệu liên quan đến cơ quan kiểm tra

de nghị kiêm tra Cơ quan kiêm tra có thé tổ chức các phiên họp thẩm tra, thẩm định trong đó có

mời đại diện Các Cơ quan, tô chức hữu quan, đại diện cơ quan soạn thảo, các chuyên gia, các nhà |

khoa học, đôi tượng tác động trực tiếp của văn bản tham gia Sự đa dạng của thành phần tham |

gia phiên họp thâm tra, thẩm định giúp cho cơ quan kiểm tra có thể nhìn nhận dự thảo ở nhiều |

góc độ khác nhau, bảo đảm tính khách quan, chính xác cho ý kiến thẩm tra, thảm định Ở giai

đoạn này, ý kiên kiêm tra (thâm định) được gửi lại cơ quan, tô chức soạn thảo văn bản Cơ quan,

tổ chức soạn thảo văn bản có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu và giải trình việc tiếp thu ý kiến

kiểm tra Đây vừa là hoạt động độc lập thể hiện ở chỗ cơ quan kiểm tra đánh giá, thể hiện rõ

quan điểm của mình về mọi khía cạnh của dự thảo, vừa là hoạt động mang tính hợp tác, hỗ trợ

lẫn nhau giữa cơ quan, tổ chức soạn thảo va cơ quan kiểm tra thể hiện ở sự phối hợp, trao đổi

thông tin với nhau dé mỗi bên đều thực sự hiéu rõ, đánh giá chính xác về từng vấn đề được xem

xét.

Hai là, hoạt động kiểm tra nhằm hạn chế khả năng cơ quan, tô chức soạn thảo đưa ra các

qui định quá chủ quan, phiến diện, đồng thời tham mưu, tư vẫn cho cơ quan ban hành văn bản

trong việc quyết định thông qua văn bản Báo cáo kiêm tra không chỉ được gửi tới cơ quan, tô

chức soạn thảo văn bản dé cơ quan, to chức đó nghiên cứu, tiêp thu mà còn được đưa vào trong

hồ sơ trình dự thảo tới cơ quan có thâm quyền ban hành văn bản và được trình bày tại phiên họp

xem xét, thông qua văn bản Trong hô sơ trình dự thảo con CÓ cả báo Cáo giải trình tiếp thu y

kiến thẩm tra, thâm định Nhu vậy, nghĩa vụ nghiên cứu, tiếp thu ý kien thâm tra, thâm định hải

được cơ quan, tổ chức soạn thảo văn bản tôn trọng va được pháp luật bảo dam thực hiện Nếu vì lí đơnào đó, cơ quan, tổ chức soạn thảo không chấp nhận ý kien thâm tra, thẩm định thì phải có

đủ căn cứ dé giải trình, bảo vệ cho ý kiên, quan điểm của mình và dieu nay sé duge co quan ban

hành văn bản lưu tâm khi xem xét, thông qua van bản O giai đoạn thông qua văn bản, cơ quan

có thẩm quyền ban hành văn bản phải xem xét mọi khía cạnh của dự thảo và các ny de có liên

quan Vì cơ quan ban hành thường không phải là cơ quan tye tee Ks ii ares i a yee

ban hành có quan điểm, cách nhìn riêng nhưng khôn thê phủ nhận thực tê HO wegen đánh giá dự thảo phụ thuộc rất nhiều vào các thông tin ve dự thảo ma rụ Wee căng điệu Biểu để là

cấp Ưu thé trong việc cung cấp thông tin này thuộc vỏ cứ KH a những nhề Gtk veto

duong nhién vi co quan, tổ chức này nam gift lượng thôn Set XÃ ; 5 vig he đự thé MH

đề liên quan đến dự thảo, cũng như phân lớn oe tài liệu trong 1U pte 7 xe: po 4

ánh quan điểm của cơ quan, tổ chức soạn thảo va do cơ quan nay GEN A Wares Fae VỰNG5

Được quet bang Camscanner

¬- ì sy khi xem xét, thông

tị §

an cù | huyet trình ve dự a ° ; tấn hành xem

eis en kiểm tra gìn mot nguồn thông tin có giá trị để co quan pan aaa ines lý

xét, thảo luận, quyết định có thông qua văn bản hay không Do ÿ neers sóc nhìn khác với góe kiến đánh giá về dự thảo mang tính phản biện nên ý kien này tạo nh h xảy, Hoạt đồng biển 28 nhìn của cơ quan, tổ chức soạn thảo về các van dê cân xem xét Chín tb Ne bi een theo ý idee

giúp cho cơ quan ban hành văn ban nhìn nhận van đề khách quan hơn, g bi

của cơ quan, tô chức soạn thảo.

5 Qui trình kiểm tra văn bản qui phạm pháp luật trước khi ban hành

Qui trình kiểm tra dự thảo các loại văn bản quí phạm pháp luật ti “êm cự on

toàn giống nhau Với dự thảo các văn bản có hiệu lực pháp li thap thi qui tr aay, E

hơn kiểm tra dự thảo các dự thảo văn ban có hiệu lực pháp lí cao Một cách đây du, qui trin

kiểm tra du thảo được tiễn hành theo các bước sau:

Thứ nhát, tiếp nhận hồ sơ kiểm tra Khi cơ quan, tổ chức gửi hồ sơ kiểm tra tới cơ quan

có thẩm quyền kiểm tra thì cơ quan kiểm tra tiếp nhận hồ sơ, kiểm tra các tài liệu có trong ho SƠ.

Trong trường hợp hồ sơ không đáp ứng yêu cầu pháp luật qui định thi cơ quan kiểm tra dé nghị

cơ quan, tổ chức soạn thảo bé sung hồ sơ Thời điểm cơ quan kiêm tra nhận được hồ sơ đây đủ là

thời điểm tính thời hạn kiểm tra.

Thứ hai, tiến hành kiểm tra Trong những trường hợp dự thảo của văn bản có hiệu lực

pháp lí thấp, nội dung đơn giản, dự thảo sẽ được giao cho các chuyên viên của cơ quan kiêm tra

tiễn hành kiểm tra Trong trường hợp nội dung dự thảo phức tạp, cơ quan kiểm tra có thé tổ chức

cuộc họp tư vấn kiểm tra với sự tham gia của đại diện cơ quan, tổ chức soạn thảo, cơ quan hữu

quan, các chuyên gia, các nhà khoa học dé thảo luận về các van dé thuộc nội dung kiểm tra Cơ quan kiêm tra có quyên tự mình hoặc cùng cơ quan, tổ chức soạn thảo tổ chức các cuộc hội thảo,

khảo sát thực tê ve cac van dé liên quan đến nội dung văn bản Việc kiểm tra được thực hiện đối

với tât cả các nội dung kiêm tra theo qui định của pháp luật.

: Tht ba, lập báo cáo kiểm tra Kết quả kiểm tra được thé hiện trong báo cáo kiểm tra Báo

cáo kiêm tra phải thê hiện rõ quan điểm của cơ quan kiểm tra về những vấn đề thuộc nội dung

Pee bi hợp có nhiều cơ quan tham gia kiểm tra thi báo cáo kiểm tra phải phản

ánh đây đủ ý kiên của các thành viên cơ quan chủ trì kiểm tra, đồng thời phản ánh ý kiến của cácơ quan tham gia kiểm tra h phan Ảnh ý kiến TH TP

Tóm lại, soạn thảo văn bản qui phạm phá

nội dung với những yêu cầu khá khắt khe nhằm

luật được ban hành Kiểm tra văn bản trước khi

p luật là hoạt động phức tạp cả về qui trình và }-Hiệt, at dc ap ca ve qui trình và

đảm bảo chất lượng của văn bản qui phạm pháp

văn bản được ban hành là hoạt động khá mới mẻ

ằ ap luật sẽ góp phần nâ

of biệt trong điêu kiện vai trò điều chỉnh xã hội của co ` ites ưng lượng pháp a

Qc coi trong hiện

6

Được quet bang Camscanner

NHAN DIỆN ĐẶC TRUNG CUA VĂN BẢN QUI PHAM PHÁP LUẬT - TIEN DE CUA HOAT

ĐỘNG THÂM ĐỊNH, THAM TRA

ThS Đoàn Thị Tổ Uyên

Tran Hong Nhung

Khoa Hanh chính — Nhà nước

I, Nhận diện đặc trưng của văn bản qui phạm pháp luật

Pháp luật là một trong những công cụ quan trọng dé Nhà nước tiến hành hoạt động quan lý xã hội.Trong

hệ thống pháp luật hiện hành nhóm văn bản qui phạm pháp luật (VBQPPL) giữ vai trò quan trọng trong việc điềuchỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng của Nhà nước Dưới góc độ khoa học, văn bản QPPL được hiểu là vănban do cơ quan nhà nước có thẩm quyên hoặc cá nhân có thẩm quyên ban hành theo thủ tục, trình tự luật định,trong đó có chứa đựng những quy tắc xử sự mang tính chất bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện

nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội nhát định và được thực hiện nhiễu lan trong thực té đời song

Hiện nay, Luật Ban hành VBQPPL ngày 03/06/2008 (sau đây gọi tắt là Luật 2008) khái niệm VBQPPL

đã chính thức được định nghĩa Theo đó, “Van bản quy phạm pháp luật la văn bản do cơ quan nhà nước ban

hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyên, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặctrong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội dong nhân dân, Uy ban nhân dân, trong đó có quy tắc

xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội

Dù được định nghĩa dưới góc độ khoa học hay pháp lý, VBQPPL đều có những dấu hiệu đặc trưng sau đây:Thứ nhất, VBOPPL do cơ quan Nhà nước có thẩm quyển ban hành hoặc phối hợp ban hành

Một văn ban dé được coi là VBQPPL trước hết văn bản đó phải được ban hành bởi những cơ quanNhà nước có thâm quyên Tại Điều 2 Luật BHVBQPPL năm 2008 đã quy định cụ thé những cơ quan Nha

nước có thâm quyền ban hành VBQPPL, bao gồm: Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước, Chính phủ, Hội đồng

thâm phán Toà án nhân dan tối cao, Hội đồng nhân dân các cấp, Uy ban nhân dân các cấp, Tổng kiểm toán Nhànước; có sự phối hợp giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổchức chính trị - xã hội để ban hành VBQPPL liên tịch Bên cạnh đó, một số cá nhân cũng có thâm quyền ban

hành VBQPPL là: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Toà án nhân dân

tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

Như vậy, không phải mọi cơ quan Nhà nước đều có thầm quyền ban hành VBQPPL mà chỉ những chủ

thé do pháp luật quy định mới có thầm quyền Những văn bản được ban hành bởi chủ thé không có thầm quyền

theo quy định trên thì đương nhiên không phải là VBQPPL.

Thứ hai, VBOPPL được ban hành theo trình tự, thu tục và hình thức luật định.

VBQPPL là một trong những hình thức pháp luật được cơ quan Nhà nước sử dung dé điều chỉnh các

quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý Nhà nước nên yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động

xây dựng và ban hành VBQPPL là rất cần thiết Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành

VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Uy ban nhân dan năm 2004 đã quy định rất cụ thé, chặt chẽ trình tự, thủtục ban hành VBQPPL.Theo đó, VBQPPL do cơ quan Nhà nước có thâm quyền ban hành đều phải thực hiện

các bước sau: Từ lập chương trình, soạn thảo, lay y kién đóng góp cho dự thao văn bản, thâm tra, thẩm định văn

bản, cho đến thông qua, ký, công bố văn bản quy phạm pháp luật Tuy nhiên, quy trình này có thé được thựchiện theo trình tự, thủ tục rút gọn trong trường hop khan cấp hoặc cần bồ sung ngay cho phù hợp với VBQPPL

mới được ban hành Như vậy, có thê thấy một văn bản được ban hành bởi chủ thể có thâm quyền, có nội dung

hợp pháp nhưng trong quá trình xây dựng nếu không tuân thủ đúng quy định của pháp luật về trình tự, thủ tụcthì văn bản đó cũng không được coi là VBQPPL và trước sau cũng sẽ bị huỷ bỏ hoặc bãi bỏ Ví dụ: HĐND cấptỉnh ban hành nghị quyết mà bỏ qua thủ tục thâm tra dự thảo nghị quyết do các Ban của HĐND thực hiện trướckhi trình HĐND thì sẽ bị coi là vi phạm về thủ tục ban hành

Bên cạnh việc phải tuân thủ trình tự, thủ tục, VBQPPL còn phải được ban hành đúng hình thức do pháp

luật qui định Tại Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã quy định rất rõ ràng các chủ thé có thâm quyềnban hành VBQPPL với những tên gọi khác nhau Chang hạn: Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dan tối cao cóquyền ban hành VPQPPL với tên gọi là thông tư; Tổng kiểm toán Nha nước có quyền ban hành quyết định Nếu các chủ thê này ban hành công văn, công điện có chứa đựng QPPL thì văn bản đó cũng không phải là

VBQPPL vì không đúng hình thức do pháp luật quy định.

Thứ ba, VBQPPL có nội dung là các quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung, được áp đụngnhiều lan, đối với nhiêu đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương

Qui phạm pháp luật là những quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiên, thể hiện ý chícủa giai cấp thống trị trong xã hội, nhằm tác động điều chỉnh các mối quan hệ xã hội Như vậy, pháp luật là hệthống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, còn các quy tắc xử sự chính lànhững khuôn mẫu, chuẩn mực mà các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hộiđược các quy tắc đó điều chỉnh Trong quan hệ đó các QPPL là nội dung còn VBQPPL là hình thức Từ đó cóthể khăng định VBQPPL luôn chức đựng các QPPL Đây là một đặc điểm quan trọng nhất của VBQPPL

Là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành ra, thé hiện ý chí của Nhà nước nên các QPPL luôn mang tính

bắt buộc chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện trên thực tế bằng nhiều biện pháp khác nhau như: Tuyêntruyền, giáo dục, thuyết phục và đặc biệt là biện pháp cưỡng chế Tuỳ từng đặc điểm của VBQPPL và mức độ

tác động của văn bản đó đến các đối tượng khác nhau trong xã hội mà Nhà nước sẽ có những biện pháp phù

hợp để triển khai đưa VBQPPL vào đời sống; Tính bắt buộc chung của các QPPL được hiểu là bắt buộc đối

với mọi chủ thé nam trong điều kiện hoàn cảnh mà QPPL quy định QPPL đặt ra không phải cho những chủ thé

cu thé mà cho các chủ thé không xác định Đây là một điểm giúp chúng ta phân biệt với văn ban áp dụng phápluật Văn bản áp dụng pháp luật bao giờ cũng chứa đựng những mệnh lệnh cụ thé đối với cá nhân, tổ chức đượcxác định Chính vì vậy mà văn bản áp dụng pháp luật chỉ có hiệu lực duy nhất một lần, còn VBQPPL được áp

dụng nhiều lần trên thực tế.

Tuy thuộc vào thâm quyên của chủ thé ban hành cũng như nội dung của mỗi văn bản mà VBQPPL có

hiệu lực trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương Thông thường VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn VBQPPL do cơ quan Nhà nước ở địa phương

ban hành thì chi có hiệu lực trên phạm vi lãnh thé địa phương đó.Tuy nhiên, trên thực tế vẫn có trường hợpVBQPPL do cơ quan, Nhà nước ở trung ương ban hành nhưng có hiệu lực trên phạm vi lãnh thé địa phươngxuất phát từ tính đặc thù của địa phương đã quyết định nội dung văn bản

Thứ tư, VBQPPL có tính

Như vậy, chỉ những văn bản nào đáp ứng đầy đủ các đặc điểm nêu trên mới được coi là VBQPPL Đó

là những dấu hiệu quan trọng đề phân biệt giữa VBQPPL với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chínhthông dụng Trong những đặc trưng đó, dau hiệu nội dung VBQPPL có chứa đựng QPPL là dau hiệu quantrọng nhất

II, Những bat cập, vướng mắc của hoạt động thâm định, thẩm tra liên quan đến việc nhận diện đặc

trưng của văn bản qui phạm pháp luật

Hiện nay, hoạt động thâm định, thâm tra trên thực tế còn gặp khá nhiều khó khăn, Vướng mắc Thực tếcho thay, nhiều chuyên viên trực tiếp thực hiện công việc này còn gặp khó khăn trong việc phân biệt văn bảnqui phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật, một phần là do chưa nhận diện được chính xác dự thảoVBQPPL Dau hiệu quan trọng nhất của VBQPPL là có nội dung chứa đựng qui phạm pháp luật, nhưng nhiềuchuyên viên tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản đã không hiểu được bản chất cũng như biểuhiện của QPPL nên đã lúng túng trong việc lựa chọn hình thức, trình tự, thủ tục ban hành dẫn tới có dự thảo vănbản áp dụng pháp luật nhưng được thâm định, thâm tra, còn có những dự thảo văn bản có nội dung QPPL lạikhông được tiến hành thấm định, thâm tra.Ví dụ: Quyết định số 30/2008/QĐ-UBND, của Uy ban nhân dânthành phố Da Nẵng, ban hành ngày 22/5/2008 về việc phê duyệt sửa đôi, b6 sung một số nội dung của đề án quihoạch mạng lưới trường phô thông thành phố Da Nẵng giai đoạn 1998-2010 Theo qui định tại khoản 2 Điều 2Nghị định số 91/2006/NĐ-CP của Chính phủ, ban hành ngày 06/9/2006, qui định chi tiết thi hành một số điều

của Luật năm 2004, quyết định phê duyệt kế hoạch, quy hoạch không phải là văn bản qui phạm pháp luật

Từ việc không hiéu rõ thế nào là qui phạm pháp luật, thậm chí hiểu nhưng có tình né tránh thủ tục, trình

tự ban hành VBQPPL bởi phải qua nhiều bước dẫn đến thực tế cơ quan tham mưu lựa chọn ban hành văn bảnhành chính có nội dung qui phạm pháp luật cho đơn giản Có thé ké đến như Công văn số 283/NTBD-PQLngày 08/5/2007 của Cục Nghệ thuật biểu diễn- Bộ Văn hóa — Thông tin (nay là Bộ Văn hóa thê thao, du lịch)

về việc không cho phép sinh viên tham gia biểu diễn tại vũ trường, quán karaoke, trong đó qui định “Khôngcho phép các học sinh, sinh viên tham gia biểu diễn nghệ thuật tai quan bar, vũ trường, quán karaoke và các tuđiểm dé nay sinh tệ nan xã hội ” Day là quy phạm cắm thực hiện hành vi nhưng lại được ban hành không

đúng thâm quyên và không đúng hình thức văn bản Trong trường hợp này, Bộ trưởng Bộ Văn hóa thé thao, dulịch ban hành thông tư mới đúng Hoặc Công văn số 868/UBND-CNI của Uy ban nhân dân tinh Vĩnh Phúc,ban hành ngày 20/3/2009 về việc tổ chức thực hiện chỉ định thầu các dự án cấp bách dé kích cầu đầu tư Côngvăn này được ban hành nhằm thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Công văn số 229/TTg ngày16/02/2009 về việc áp dụng hình thức chỉ định thầu đối với các dự án cấp bách, góp phần ngăn chặn suy giảmkinh tế, duy trì tăng trưởng kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội trên địa bàn tỉnh Nội dung của Công văn có chứađựng qui phạm pháp luật như: quy định điều kiện được áp dụng hình thức chỉ định thầu đối với các gói thầu

thuộc các dự án có tổng mức đầu tư trên 5 tỷ đồng: điều kiện đối với tổ chức đề nghị chỉ định thau Tuy nhiên,

chính Công văn của Thủ tướng Chính phủ nêu trên cũng có nội dung qui phạm pháp luật tương tự như Công

văn của Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Phúc

Ngoài hình thức công văn, khá nhiều văn bản hành chính với tên gọi khác như chương trình, đề án,phương án cũng được các cơ quan Nhà nước ban hành với nội dung chứa đựng quy phạm pháp luật Có thê

kê đến Chương trình số 2386/CTr-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Phúc về dân số, kế hoạch hóa giađình giai đoạn 2009-2015, trong đó có quy định về xử lý vi phạm đối với tập thể, cộng đồng dân cư có ngườisinh con thứ ba trở lên; các hình thức xử lý đối với cán bộ, công chức, viên chức sinh con thứ ba

Ngoài ra, cơ quan thầm định, thẩm tra còn phải tiến hành hoạt động này đối với những văn bản như quychế, điều lệ, nội quy, bản qui định có nội dung là quy tắc xử sự nội bộ kèm theo hình thức quyết định, nghịquyết có đề mục năm ban hành và mặc nhiên coi đó là văn bản quy phạm pháp luật Ví dụ: Quyết định của Ủyban nhân dan quận Hồng Bàng, thành phố Hai Phong ban hành Quy chế làm việc của Ủy ban nhân dân quậnnăm 2009.Thực tế nay dẫn đến hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm quá tải, cồng kénh, trong khi ở địa

phương số lượng chuyên viên đảm nhiệm công việc này quá mỏng Theo qui định tại khoản 2 Điều 2 Nghị định

số 91/2006/NĐ-CP, của Chính phủ, ban hành ngày 06/9/2006, quy định chỉ tiết thi hành một số điều của Luậtnăm 2004, quyết định ban hành quy chế nội bộ của cơ quan, đơn vị không phải là văn bản quy phạm pháp luật.Nguyên nhân của tình trạng này một phần cũng là do không hiểu đúng dấu hiệu “qui phạm pháp luật” Tấtnhiên, cũng cần hiểu rõ hơn quy định này của Nghị định 91, bởi có những quy chế được ban hành với nội dung

là quy tắc xử sự chung mà không phải là quy phạm pháp luật nội bộ thì văn bản đó vẫn là văn bản quy phạmpháp luật, là đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử ly Ví dụ: Quyết định số 80/2007/QĐ-UBND ngày05/7/2007 về ban hành Quy chế thâm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Nghệ An

Ngoài ra, dau hiệu “có chứa qui tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lan đối với mọi đối tượng hoặcmột nhóm doi tượng ” của văn bản qui phạm pháp luật cũng dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau, ảnh hưởngđến việc lựa chọn chính xác văn bản qui phạm pháp luật dé ban hành cũng như ảnh hưởng đến hoạt động thâmđịnh, thâm tra trên thực tế Hiểu thé nào là “áp dụng nhiều lần” cho đúng trong thực tiễn cũng không phải dễdàng Về nguyên tắc, việc áp dụng từ hai lần trở lên đã được hiéu là nhiều, nhưng trên thực tế có những văn ban

10

được áp dụng hơn hai lần lại chỉ thực hiện (có hiệu lực) trong khoảng thời gian rất ngắn Dau hiệu này có liênquan mật thiết với đặc điểm có chứa qui tắc xử sự chung Hiện nay có cách hiểu cho rang, chỉ những văn bản

được áp dụng cho toàn xã hội mới là văn bản quy phạm pháp luật, còn những văn bản áp dụng cho một nhóm

đối tượng thì không phải văn bản qui phạm pháp luật Quan điểm này không chính xác, bởi nhiều đối tượngkhông nhất thiết là tất cả mọi thành viên trong xã hội, mà có thê là một nhóm người nhất định miễn họ là nhómđối tượng có tính chất khái quát và là chủ thể chịu sự tác động trực tiếp của văn bản (có quyền và nghĩa vụ khitham gia vào quan hệ xã hội mà văn bản điều chỉnh)

Những phân tích trên đây về khái niệm văn bản qui phạm pháp luật dù được qui định trong Luật nhưngchưa rõ ràng và chưa xác định được đặc điểm quan trong nhất nên trở thành nguyên nhân dẫn đến sự khôngthống nhất giữa cơ quan ban hành và cơ quan thẩm định, thâm tra văn bản Van dé này càng trở nên phô biến vàbức xúc ở cấp chính quyền địa phương

Một trong những điểm VƯỚng mắc nữa hiện nay của hoạt động thâm định, thẩm tra là do Luật năm

2004 qui định về nội dung văn bản qui phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hànhtrong đó khang định chủ trương, đường lối, chính sách, biện pháp là qui phạm pháp luật Tại Điều 12, Điều 13,Điều 14 Luật năm 2004 có qui định: “nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh được ban hành đề quyết định chủtrương, đường lối, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thé

dục thê thao, khoa học và công nghệ ”; “Quyết định của Ủy ban nhân dân tinh được ban hành dé thực hiện

chủ trương, đường lối, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp,thủy lợi, đất đai, công nghiệp, tiêu thủ công nghiệp ” Xét về lý luận, chủ trương, đường lối và chính sách luônmang tính định hướng chung và là một trong những yếu tô của pháp luật (theo nghĩa rộng) nhưng không phải làchuẩn mực của hành vi (qui phạm pháp luật) Nói cách khác, chủ trương, đường lối, chính sách của Nhà nướckhông trực tiếp điều chỉnh hành vi Trong khi đó, qui phạm pháp luật luôn tác động trực tiếp đến hành vi vàđược hình hành trên cơ sở chủ trương, đường lối, chính sách chung Pháp luật hiện hành đã đồng nhất chủtrương, đường lỗi, chính sách với qui phạm pháp luật Vì vậy, trên thực tế các chủ thể rất khó xác định chínhxác đâu là qui phạm pháp luật, nhất là với những chuyên viên tham gia xây dựng cũng như thẩm định, thâm travăn bản qui phạm pháp luật ở địa phương có sự hạn chế về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ

Trên đây là toàn bộ nội dung bài viết về nhận diện đặc trưng của văn bản qui phạm pháp luật, tiền đềcho hoạt động thâm định, thâm tra dự thảo VBQPPL cũng như những đánh giá về vướng mắc, bất cập nảy sinh

từ việc nhận diện đặc trưng này Rất mong nhận được ý kiến đóng góp, trao đôi của các nhà khoa học dé tìm rađược những giải pháp hữu hiệu nâng cao chất lượng hoạt động thâm định, thâm tra dự thảo VBQPPL

11

Kỹ năng xác định tính chất của văn bản

phục vu công tác thâm định của Bộ Tư pháp

PGS.TS Dương Đăng Huệ

Vụ trưởng Vụ Pháp luật dan su, kinh tê, Bộ Tw pháp

Thẩm định là một hoạt động mà các vụ pháp luật của Bộ Tư pháp phải làm nhằm bảo đảmtính hợp hiến, hợp pháp và nâng cao tính đồng bộ, tính thực thi của hệ thống pháp luật Nội dungcủa công tác thâm định đã được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, có hiệu lực

pháp luật từ ngày 1/1/2009 quy định cụ thể Vấn đề quan trọng hiện nay là làm thé nào dé nâng cao

hơn nữa chất lượng của công tác này Theo chúng tôi, có nhiều việc phải làm dé đạt được mục đích

này, trong số đó, đáng lưu ý nhất là tăng biên chế cho các vụ pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang Bộ; bảo đảm tốt hơn kinh phí cho hoạt động thâm định; tăng cường hơn nữa sự phối hợp trong công tác giữa các đơn vị có liên quan trong Bộ, ngành, Theo chúng tôi, ngoài các van dé vừa nêu, có một vẫn đề rất mới, có tính bức xúc, tính thời sự mà việc giải quyết nó cũng có ý nghĩa

không nhỏ trong việc nâng cao chất lượng công tác thâm định, đó là việc làm thé nào dé xác định

được tính chất của văn bản gui xin y kiến thâm định của Bộ Tư pháp Nói một cách nôm na, một

công việc đầu tiên và rất quan trong mà các vụ có liên quan có trách nhiệm thâm định phải làm làxác định xem văn bản gửi yêu cầu thâm định có phải văn bản quy phạm pháp luật hay không Nếu

văn bản không là văn bản quy phạm pháp luật thì các vụ có liên quan của Bộ Tư pháp không có

trách nhiệm phải thấm định theo đúng nội dung và trình tự đã được Luật Ban hành văn bản quyphạm pháp luật nêu trên quy định Dé góp phan giải quyết vấn dé này tôi xin trình bày một vaikinh nghiệm có thé gọi là kỹ năng mà chúng tôi đã từng áp dụng dé xử lý van dé này trong thờigian qua dé các đồng chí tham khảo va vận dụng vào thực tiễn công tác của mình

I Ý nghĩa của việc xác định văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động thực tiễn

1 Khoa học pháp lý Việt Nam cũng như thực tiên lập pháp Việt Nam đã dua ra khái niệm

tương đôi rõ ràng về văn bản quy phạm pháp luật.

- Theo giáo trình lí luận nhà nước và pháp luật của Trường Dai học Luật Ha Nội thì : “ Văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là văn bản do cơ quan nhà nước có thâm quyền hoặc cá nhân có

thâm quyên ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có chứa đựng những quy tắc xử sự

có tính bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện, nhằm điều chỉnh một lĩnh vực quan hệ

xã hội nhất định và được thực hiện nhiều lần trong thực tế đời sống”

- Theo khoản 1, điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì : “ Văn bản

quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thâm quyền ban hành hoặc phối hợp ban

hành theo thẩm quyên, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được nha nước bảo đảm thực hiện dé điều chỉnh các quan hệ xã hội ”

2 Tác dụng thực tiễn của việc làm rõ thé nào là văn bản quy phạm pháp luật

Lý thuyết và thực tiễn lập pháp thì quan niệm rạch ròi như vậy nhưng trong thực tiễn, phát sinh

nhiêu trường hợp rât khó phân biệt thê nào là một văn bản quy phạm pháp luật, do đó ảnh hưởng không tôt đên quá trình soạn thảo, xem xét, thâm định thông qua các văn bản pháp luật cũng như

12

hoạt động quản lí, điều hành đất nước của các cơ quan có thâm quyên Sau đây tạm nêu ra ba tácdụng của việc làm rõ thế nào là văn bản quy phạm pháp luật đối với hoạt động thực tiễn:

Thứ nhất, việc xác định rõ thé nào là văn bản quy phạm pháp luật giúp thúc đây nhanh quá trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật Điều này thê hiện ở chỗ, văn bản nào được coi là văn bản quy phạm pháp luật thì phải được Bộ Tư pháp thâm định trước khi trình cơ quan nhà nước có

thâm quyên xem xét; văn bản nào không thuộc loại này thì không phải qua thủ tục thâm định, do

đó rút ngắn được quá trình soạn thảo, ban hành văn bản đó, tiết kiệm được thời gian và công sức

của cán bộ công chức Vừa qua, có một số bộ đã gửi văn bản yêu cầu Bộ Tư pháp thâm định vì cho

rằng đó là văn bản quy phạm pháp luật Ví dụ ngày 29 tháng 6 năm 2009, Bộ Xây dựng đã có công văn gửi Đề án nhà ở công vụ đề nghị Bộ Tư pháp thâm định nhưng đã bị từ chối vì theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới năm 2008 thì Quyết định phê duyệt đề án không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ hai, việc phân biệt rõ văn bản quy phạm pháp luật giúp các co quan nhà nước có điều

kiện thực hiện một cách nhanh nhạy các chủ trương, chính sách và các biện pháp quản lý khác thuộc thâm quyền của mình Ví dụ : nếu là văn bản quy phạm pháp luật thì văn ban đó chỉ có thê

có hiệu lực sau 45 ngày, kể từ ngày kí hoặc công bố; nhưng nếu không phải là văn bản quy phạm pháp luật (văn bản hành chính) thì có thể có hiệu lực ngay Việc văn bản có hiệu lực ngay là rất

thuận lợi cho công tác quản lí, điều hành, nhất là trong những trường hợp cần phải có biện phápkịp thời để ứng phó tình hình

Ti ba, việc phân biệt rõ văn bản quy phạm pháp luật giúp người dan bao vệ được quyền và

lợi ích chính đáng của mình Ví dụ một văn bản có liên quan đến việc tăng thuế hay tăng giá điện thì nếu đó là văn bản hành chính thì có thé có hiệu lực ké từ ngày kí, tức là người nộp thuế hoặc người sử dụng điện phải trả tiền thuế tăng hoặc tiền giá điện tăng sớm hơn còn nếu là văn bản quy

phạm pháp luật thì tình hình lại không phải như vậy vì đã là văn bản quy phạm pháp luật thì về cơbản, chỉ có hiệu lực pháp luật chậm nhất là sau 45 ngày kể từ ngày ký hoặc công bố Trên thực tế

đã xảy ra trường hợp như vậy, đó là Quyết định số 21, ngày 12/2/2009 của Thủ tướng Chính phủ

về giá điện năm 2009 và giá điện từ 2010 đến 2012 theo cơ chế thị trường Đây là văn bản quy

phạm pháp luật nhưng lại có hiệu lực ngay từ thời điểm kí nên một mặt là trái luật, mặt khác lại gây hậu quả xấu cho người sử dụng điện vì giá điện tính theo Quyết định này được xác định là cao hơn so với trước đây Nếu theo Luật định thì Quyết định này chỉ có thé có hiệu lực sau 45 ngày ké

từ thời điểm kí

II Một số trường hop cu thé có liên quan đến việc xác định văn bản quy phạm pháp luậtxảy ra trong thực tiễn và quan điểm giải quyết

Trong quá trình quản lý, điều hành đất nước, các co quan nhà nước có tham quyền phải ban

hành nhiều loại văn bản khác nhau Ngoài các văn bản mà không ai tranh cãi vê tinh chất quy phạm pháp luật của chúng còn có nhiều văn bản chưa nhận được sự nhất trí cao về bản chất này, cụ thê là :

1 Nghị quyết của Chính phủ hoặc Quyết định của Thủ tướng Chính phủ ban hành (phê duyệt)các loại dé án, chương trình, kế hoạch Ví dụ:

- Nghị quyết sô 18/NQ-CP ngày 20 tháng 04 năm 2009 của Chính phủ về một số cơ chế, chính

sách nhăm đây mạnh phát triển nhà ở cho học sinh, sinh viên các cơ sở đào tạo và nhà ở cho công nhân lao động tại các khu công nghiệp tập trung, người có thu nhập thấp tại khu vực đô thị.

13

- Quyết định số 301 ngày 21/11/2005 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chương trình hành

động quốc gia về người cao tuôi Việt Nam giai đoạn 2005 — 2010.

- Quyết định của Thủ tướng phê duyệt đề án phát triển nhà công vụ (đang trình Bộ Tư pháp xin

Tất cả các văn bản nêu trên đều không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì :

Thứ nhất, về nội dung, các văn bản này chủ yếu dé cập đến ba vấn đề là: (1) các kết qua, chỉtiêu mà dự án cần phải đạt được trong một thời gian nhất định; (2) các hoạt động (các công việc)chủ yếu mà dự án cần phải làm dé đạt được các chỉ tiêu, kết quả đó và (3) phân công nhiệm vụ chocác cơ quan(bộ này, ngành kia, ủy ban nhân dân nọ làm việc gì trong số các công việc phải làm)

Thứ hai, về hình thức, các văn bản nêu trên chỉ đơn giản có một vài điêu được bố trí theohướng điều 1: phê duyệt đề án với nội dung chủ yếu như sau; điều 2 nói về việc phân công tô chứcthực hiện và điều 3 nói về thời điểm có hiệu lực của Nghị quyết, Quyết định

Tóm lại, các văn bản nêu trên không phải văn bản quy phạm pháp luật vì không đáp ứng được

đầy đủ các yêu cầu về mặt nội dung cũng như về mặt hình thức của một văn bản quy phạm pháp

luật.

2 Các quyết định của Thủ tướng Chính phủ triển khai thực hiện các dé án, chương trình có

phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không

- Như trên đã trình bày, thông thường, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ra Nghị quyết, Quyết

định để phê duyệt chương trình hoặc dé án, trong đó có chứa đựng nhiều chính sách, cơ chế mới cần áp dụng dé giải quyết các vấn đề phát sinh trong một lĩnh vực hoạt động nào đó của nhà nước.

Vi dụ Nghị quyết số 18 nêu trên của Chính phủ phê duyét Dé án xây dựng nhà ở để cấp cho ba đối tượng là công nhân khu công nghiệp tập trung, sinh viên ở các đô thị và công chức có thu nhập thấp Trong Đề án này trình bày rõ các vân đề như:

+ Cơ quan nào có trách nhiệm cấp đất để xây dựng các nhà này;

+ Đối tượng được hưởng lợi của chính sách là ai;

+ Diện tích nhà ở cấp cho một người trung bình là bao nhiêu mét vuông;

+ Giá cả thuê nhà thế nào;

+ Việc quản lý nhà ở do ai thực hiện;

+ Phân công các bộ, ngành, địa phương thực hiện các nhiệm vụ có liên quan dé bảo đảm thựchiện thành công các chính sách, chế độ, cơ chế đã được Chính phủ thông qua trong Đề án Qua phân tích nội dung của Nghị quyết nêu trên cho thay Nghị quyết này có chứa các cơ chế,chính sách và sau khi được thông qua thì các cơ chế, chính sách này có giá trị thi hành Tuy nhiên,Nghị quyết này không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì nội dung của nó không chứa đựng

các quy phạm pháp luật với tư cách là “linh hồn” của một văn bản quy phạm pháp luật.

- Để thực hiện Nghị quyết ‹của Chính phủ, thông thường Thủ tướng Chính phủ phải ban hành

một số văn bản thuộc thắm quyền của mình, trong đó có văn bản dưới hình thức là Quyết định Ví

dụ, dé thực hiện Nghị quyết về nhà ở cho ba đối tượng như đã nêu trên, Thủ tướng Chính phủ đã

ban hành một lúc ba quyết định là Quyết định số 65, Quyết định số 66 và Quyết định số 67

14

Các Quyết định này là văn bản quy phạm pháp luật vì có các chương, điều cụ thé dé quy định

một cách đồng bộ tất cả các vấn đề có liên quan đến việc cấp đất; xây dựng nhà ở; diện tích nhà cấp cho một người; giá cả cho thuê nhà; quyền và nghĩa vụ của người thuê nhà; quyền và nghĩa vụ của cơ quan quản lý nhà

3 Các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ mang tính hôn hợp

Trên thực tế đã có trường hợp một Quyết định của Thủ tướng Chính phủ vừa có nội dung liênquan đến việc phê duyệt đề án lại vừa có nội dung chứa đựng các quy phạm pháp luật Trongtrường hợp này, xét về tổng thể thì Quyết định đó có được coi là văn bản quy phạm pháp luật haykhông? Vi dụ, Quyết định số 21 ngày 12 tháng 2 năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ về giá bánđiện năm 2009 và các năm 2010-2012 theo cơ chế thị trường Đây là một văn bản có tính chất hỗnhợp vì có một số điều bề ngoài giống như Quyết định phê duyệt đề án Cụ thể là:

- Điều 1 Quyết định này có tên gọi là: “Phê duyệt giá bán điện năm 2009 va các năm

2010-2012 theo cơ chế thị trường với một số nội dung chủ yếu sau đây:

1 Từ 01 tháng 03 năm 2009, giá bán lẻ điện bình quân là 948,5 đồng/Kwh, chưa bao gồmthuế VAT (tăng 8,92% so với giá điện bình quân năm 2008)

2 Từ 01 tháng 01 năm 2010, giá bán điện được thực hiện trên cơ sở giá thi trường.

- Tại Điều 2, Quyết định này cũng sử dụng từ “phê duyệt”, cụ thể là: Điều 2: Phê duyệtnguyên tắc điều chỉnh cơ cau biểu giá bán lẻ điện

Theo tôi, mặc dù có một vài điều mang tính phê duyệt nhưng Quyết định số 21 nêu trên là một văn bản quy phạm pháp luật vì thực chất các điều, khoản trong văn bản này, ké cả Điều 1 và Điều 2 như vừa nêu trên đều mang tính quy phạm rõ rệt.

Từ việc phân tích một vài văn bản cụ thé như vừa nêu ở trên có thé rút ra một kết luận có tính nguyên tắc là: khi xác định bản chất của một văn bản pháp luật xem nó có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không thì không nên căn cứ vào tên gọi của văn bản, câu từ được sử dụng

trong các điều khoản mà nên căn cứ chủ yếu vào nội dung các quy định được hàm chứa trong vănbản đó Nếu nội dung của văn bản mang tính quy phạm, tức là chứa đựng các mô hình xử sự ápdụng chung cho một thời gian đài, cho nhiều đối tượng khác nhau thì đó là văn bản quy phạm pháp

luật.

4 Các Quyết định phê duyệt quy chế tổ chức, hoạt động của các hội đồng, uy ban

Đây cũng là hình thức văn bản phô biến hiện nay Trên thực tế vẫn đang có ý kiến khác nhau

về bản chất của Quyết định này Ví dụ, vừa qua Bộ Kế hoạch và Đầu tư gửi Bộ Tư pháp yêu cầuthâm định Quyết định của Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế về thành lập, tổ chức và hoạtđộng của Hội đồng an toàn hạt nhân quốc gia Tôi cho rằng, đây là văn bản quy phạm pháp luật vì

nó chứa đựng các quy định về việc tô chức và hoạt động của một chủ thể pháp luật đó là Hội đồng

an toàn hạt nhân quôc gia.

Ví dụ 2: Dé góp phần tham mưu cho Thủ tướng Chính phủ trong việc giải quyết các van déliên quan đến chính sách tiền tệ, kinh doanh ngân hàng vừa qua Thủ tướng Chính phủ đã banhành Quyết định về tô chức và hoạt động của Uy ban giám sát tài chính quốc gia Theo tôi, đây làvăn bản quy phạm pháp luật vì nó quy định về địa vị pháp lý (nguyên tắc tô chức; nguyên tắc hoạtđộng; cơ chế quản lý; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; và trách nhiệm pháp lý của cơ quan nhà

nước này).

15

5 Bản chất pháp lý của các Quyết định phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dung dat của Uy

ban nhân dân cáp tỉnh

Nhà nước ta quản lý đất dai bang nhiéu công cu, trong đó có quy hoạch, kế hoạch sử dung

đất Do có sự thay đôi của đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương nên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau khi được thông qua (phê duyệt) có thé phải được sửa đôi, bổ sung cho phủ hợp Vi vậy,

phát sinh một hiện tượng rất pho bién hién nay 1a nhiéu dia phuong yéu cau Thu tuong Chinh phu

phê duyệt lại các quy hoạch, kế hoạch sử dụng dat đã được sửa đối, bổ sung và thông thường thì trước khi phê duyệt, Bộ Tư pháp phải góp ý thâm định về các quy hoạch, kế hoạch đã được sửa đổi, bổ sung này Ban chất pháp lý của Quyết định này là gi? Nó có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không? Theo tôi, đây không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì nội dung của nó chỉ

thé hiện sự đồng ý của Thủ tướng Chính phủ về việc cho phép điều chỉnh các chỉ số liên quan đếnquy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương đó mà thôi, không hề có chứa đựng các quy phạm

quỹ đất mới được phép thực hiện các dịch vụ liên quan đến việc bồi thường, giải phóng mặt bang,

tai dinh cu va sau do giao “dat sạch” cho Nhà nước hoặc cho doanh nghiệp Tuy nhiên, các tổ chức

này thường không đủ vôn cũng như các điều kiện khác (cơ sở vật chất, trình độ chuyên môn, )

để thực hiện nhiệm vụ được giao, gây ách tắc cho quá trình giải phóng mặt băng, làm chậm quả

trình đầu tư, sản xuất kinh doanh của các nhà doanh nghiệp Vì vậy, xuất phát từ sáng kiến của bản thân các doanh nghiệp, Thủ tướng chính phủ đang chủ trương làm thí điểm công tác bôi thường, giải phóng mặt băng, tái định cư theo hướng cho phép các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh

tế tham gia vào các dịch vụ này Đề tạo cơ sở pháp ly cho việc thực hiện chủ trương nêu trên của Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường đang chuẩn bị trình Thủ tướng chính phủ ban hành Quyết định về việc thí điểm cơ chế hoạt động của doanh nghiệp trong lĩnh vực bồi thường, giải phóng mặt bằng Trong Quyết định này quy định về các vấn đề cơ bản sau đây:

- Đối tượng được áp dụng cơ chế thí điểm (tất cả các doanh nghiệp nếu đáp ứng được đầy đủ các điều kiện được quy định trong Quyết định này);

- Địa bàn thí điểm (gồm 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương);

- Nội dung các công việc được làm thí điểm (doanh nghiệp tự bỏ vốn dé bồi thường dat dai

cho người có đất bị thu hồi, xây dung cơ sở hạ tang, thực hiện việc tái định cư, dau giá quyền sử dụng đất);

- Cơ chế tài chính đối với từng loại dich vụ (quyền và nghĩa vụ tài sản của doanh nghiệp làmthí điểm và của Nhà nước trong việc thực hiện các dịch vụ thí điểm: Nhà nước được gi, doanhnghiệp được gì từ lợi nhuận thu được, nhất là từ việc bán đấu giá quyên sử dụng đất )

Van dé đặt ra là, văn bản này có phải văn bản quy phạm pháp luật hay không? Có ý kiến chorằng, vì đây là văn bản về việc làm thí điểm, không có tính chất lâu dài nên không phải là văn bản

quy phạm pháp luật Và vì không phải là văn bản quy phạm pháp luật nên các vụ chuyên môn của

Bộ Tư pháp không có trách nhiệm thâm định Về van dé này, chúng tôi cho rang, tinh chat là văn bản quy phạm pháp luật hay không phải là văn bản quy phạm pháp luật không phụ thuộc vào việc

16

văn bản đó được ban hành dé điều chỉnh một cách tạm thời hay lâu dài một hoạt động nào đó mà

điều quan trọng là văn bản đó có được ban hành đúng thâm quyên va có chứa đựng quy phạm pháp luật hay không Dự thảo Quyết định nêu trên có đủ các yếu tố luật định (đúng thâm quyền, chứa đựng quy phạm pháp luật và được áp dụng trong thời han 5 năm) nên nó phải được coi là văn bản

quy phạm pháp luật, và do đó cần phải được thâm định

7 Về tinh chất của văn bản được ban hành để huỷ một văn bản quy phạm pháp luật

Khi văn bản quy phạm pháp luật không cần tồn tại nữa thì nó phải được huy bỏ Việc này đã

và đang diễn ra hàng ngày Ví dụ, Bộ Công an đã trình và ngày 5/3/2009 Thủ tướng chính phủ đã

ban hành Quyết định dé huỷ bỏ một Quyết định đã được ban hành trước đó Quyết định này của

Thủ tướng chỉ có hai điều Điều 1 có nội dung huỷ bỏ Quyết định đã ban hành trước đây và Điều 2

có nội dung quy định về thời điểm có hiệu lực của Quyết định này là 45 ngày ké từ ngày ky Như

vậy, theo Bộ Công an thì Quyết định này là văn bản quy phạm pháp luật (vì là văn bản quy phạm

pháp luật nên mới quy định thời điểm có hiệu lực là sau 45 ngày kế từ ngày ký) Chúng tôi cho răng, Quyết định nêu trên và suy rộng ra, tất cả các văn bản được người có thâm quyền ban hành

dé huỷ một văn bản quy phạm pháp luật nào đó không thé được coi là văn bản quy phạm pháp luật

vì bản thân nó không chứa đựng bất cứ một quy phạm pháp luật nào cả ngoài việc tuyên huỷ bỏvăn bản đã được ban hành trước đây Nhu vậy, không có căn cứ dé cho rằng, văn bản dùng để huỷ

một văn bản quy phạm pháp luật là văn bản quy phạm pháp luật Một chủ thê (người hoặc tổ chức,

cơ quan) có thâm quyên theo luật định thi có thé làm việc này và văn bản mà chủ thé đó ban hành chỉ là một văn bản hành chính thông thường chứ không phải là một văn bản quy phạm pháp luật Đây là kết luận quan trọng vì nó giúp chúng ta không phải thâm định các văn bản này, nhằm tiết kiệm thời gian và công sức.

8 Về giá trị pháp lý của văn bản của cơ quan có thẩm quyền nhằm quyết định một vấn dé cụ

thê được pháp luật cho phép

Thực tế cho thấy, Luật, Pháp lệnh trong nhiều lĩnh vực, nhất là trong lĩnh vực về thuế thường

quy định một khung thuế suất từ % đến % và giao cho Chính phủ, Thủ tướng chính phủ căn cứ vàotình hình cụ thé của đất nước trong từng giai đoạn mà xác định mức thuế suất cụ thé Vậy, khi cơquan có thâm quyên ban hành văn bản để xác định một cách cụ thé mức thuế suất đó thì văn bannay có là văn bản quy phạm pháp luật hay không? Có y kiến cho răng, đó là văn bản quy phạm

pháp luật Theo chúng tôi, văn bản này không thể là văn bản quy phạm pháp luật mà là văn bản áp dụng quy phạm pháp luật vì việc xác định một mức thuế suất cụ thê được thực hiện trên cơ sở áp dụng một quy phạm pháp luật đã được quy định trong các văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn Tóm lại, về bản chất, đây là văn bản áp dụng pháp luật, do đó, không: thé coi là văn bản quy phạm pháp luật và vì vậy, Bộ Tư pháp không có trách nhiệm thấm định đối với các loại văn bản

này.

II Về van đề khi nào thì một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực thi hành (khi vi

phạm tiêu chí nào thì văn bản quy phạm pháp luật không có giá trị)

Có một vấn đề hiện nay đang đặt ra là, nếu một văn bản quy phạm pháp luật đã được banhành mà vi phạm một hoặc một số tiêu chí cơ bản của một văn bản quy phạm pháp luật thì nó cóhiệu lực thi hành hay không Đây là vấn đề đang đặt ra mà chưa có câu trả lời thoả đáng Xin lẫyQuyết định số 21 ngày 12 tháng 2 năm 2009 về giá bán điện năm 2009 và các năm 2010-2012 theo

cơ chế thị trường như vừa nêu trên là một ví dụ Thực tế cho thấy, việc ban hành Quyết định này

17

đã tuân thủ day đủ các yêu cầu về thâm quyền và nội dung có chứa đựng đầy đủ các quy phạmpháp luật Tuy nhiên, xét về thủ tục, trình tự ban hành thì văn bản này đã không đáp ứng được vì

đã không tuân thủ các quy định sau đây của pháp luật:

- Chưa tô chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản (khoản 2, Điều

4 Luật Ban hành VBQPPL)

- Chưa đăng toàn văn dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ trên trang thông tin điện

tử của Chính phủ trong thời gian ít nhất là 60 ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến (khoản 2, Điều 67 Luật Ban hành VBQPPL)

Vậy Quyết định này có hiệu lực pháp luật hay không? Theo tôi, dé tra lời cho câu hỏi này,cần phải phân loại các tiêu chí của VBQPPL thành 2 nhóm khác nhau và căn cứ vào việc văn bản

đã vi phạm nhóm tiêu chí nào (quan trọng hay không quan trọng) mà xác định là nó có hiệu lực

pháp luật hay không Tôi cho rang, trong nhóm thứ nhất có 2 tiêu chí rất quan trọng là thâm quyên

ban hành và tính quy phạm của văn bản Một văn bản được ban hành mà không đúng thâm quyền hoặc không chứa đựng các quy phạm pháp luật thì không thê coi là văn bản quy phạm pháp luật và

đo đó, đương nhiên không thê có giá trị thi hành Trong khi đó, nếu có đầy đủ hai tiêu chí trênnhưng có vi phạm, sai sót trong quá trình soạn thảo, xem xét, góp ý, thấm định thi văn bản đó vẫn

là văn bản quy phạm pháp luật và có hiệu lực thi hành Quyết định số 21 về giá điện như vừa nêu

trên là một ví dụ.

18

Những vấn đề chung về thâm định dự án, dự thảo

văn bản quy phạm pháp luật

Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp

Một trong những thủ tục bắt buộc của quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm phápluật của cả các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợppháp, tính thống nhất, đồng bộ và tính kha thi của văn bản là hoạt động thẩm định do Bộ Tư pháp,

tổ chức pháp chế của bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan tư pháp địa phương thực hiện Trong thờigian vừa qua, công tác thâm định dự án, dự thảo văn bản của các cơ quan tư pháp ở cả trung ương

và địa phương đã di vào nên nếp, chất lượng và tiến độ thâm định các dự án, dự thao văn bản đạt

được kết quả khá tốt, góp phần không nhỏ vào việc nâng cao chất lượng văn bản, bảo đảm tiến độsoạn thảo và trình ban hành Dé giúp cho cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật và các sinh viênđang nghiên cứu, làm quen với công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có cái nhìn tổngquan và bước đầu làm quen với công tác thâm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, bàiviết xin cung cấp các thông tin cơ bản nhất về công tác thâm định dự án, dự thảo văn bản do các cơ

quan trung ương ban hành như sau:

I Khái quát chung về thâm định

1 Thế nào là thâm định van bản quy phạm pháp luật

Thâm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chính là phát biểu về tính pháp lýcủa văn bản, ý kiến phát biểu tập trung vào nội dung và hình thức của văn bản pháp luật Việcthâm định bắt đầu từ khi có câu hỏi đặt ra liệu văn bản pháp luật dự kiến ban hành và phạm vi điềuchỉnh của văn bản pháp luật dự kiến ban hành có đạt được mục đích dé ra, nội dung dự thảo có phùhợp với đường lối, chủ trương chính sách của Đảng hay không Sau đó, trọng tâm của việc thâmđịnh là trả lời những câu hỏi nhăm làm rõ văn bản pháp luật đó có phù hợp với các văn bản phápluật có thứ bậc hình thức cao hơn hay không, tập trung vào tính hợp hiến, hợp pháp, tính tươngthích với các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên Ngoài ra, việc thâm địnhvăn bản quy phạm pháp luật còn phải xem tính khả thi của văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quyđịnh của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm

dé thực hiện

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định nội dung thâm định tập trung vào nhữngvấn đề sau:

- Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản;

- Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Dang;

- Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật vàtính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Nghị định số24/2009/NĐ-CP, những dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sau đây thuộc đối tượng tham

- Bộ Tư pháp: thầm định các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình

Quốc hội, Uy ban thường vụ Quốc hội; dự thảo nghị định của Chính phủ; dự thảo quyết định của

Thủ tướng Chính phủ do các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì soạn thảo.

Đối với dự án, dự thảo có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực hoặc do

Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thâm định, bao gồm

đại diện các cơ quan hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học.

- Tổ chức pháp chế Bộ, ngành: thâm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơquan ngang Bộ Đối với một số Bộ, ngành, tổ chức pháp chế còn thâm định cả dự thảo luật, pháplệnh, nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ mà Bộ, cơ quan ngang Bộ được giao chủ trì

soạn thảo trước khi các dự thảo văn bản này được trình lên Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

Bộ xem xét, quyết định việc trình dự thảo lên cơ quan có thâm quyên

- Đối với dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo, dựthảo thông tư của Bộ trưởng Bộ Tư pháp thì Vụ trưởng Vụ Các vấn đề chung về xây dựng phápluật có trách nhiệm tô chức thẩm định dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ do Bộ Tư pháp

chủ trì soạn thảo và dự thảo thông tư của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, trừ trường hợp các đơn vị khác

được giao chủ trì thâm định

có thầm quyền những ý kiến đánh giá chuyên môn cần thiết về văn bản dé cơ quan có thâm quyền

có thêm cơ sở khi xem xét văn bản Do vậy, việc thấm định không phải là việc đưa ra những nhậnxét mang tính chủ quan của người tham định mà ý kiến thẩm định phải là ý kiến được đưa ra trên

cơ sở đánh giá các nội dung được thâm định một cách khách quan, có sức thuyết phục và phải dựa

trên các cơ sở lý luận và thực tiễn

- Tuân thủ trình tự, thủ tục và thời hạn thâm định dự án, dự thảo theo quy định: Để bảo đảmtiến độ, chất lượng thấm định, qua đó, góp phần bảo đảm tiến độ va chất lượng của quy trình lập

20

pháp, lập quy, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 5tháng 3 năm 2009 của Chính phủ quy định chỉ tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bảnquy phạm pháp luật và Quyết định 1048/QD-BTP ngày 8 tháng 4 năm 2010 của Bộ trưởng Bộ Tưpháp về việc thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã quy định rất cụ thé trình tự,thủ tục cũng như thời hạn thấm định Vì vậy, ngoài việc tuân thủ các nội dung thấm định, tiêu chíthâm định, các cơ quan cũng như cá nhân liên quan trong quy trình thấm định văn bản phải tuânthủ đúng trình tự, thủ tục và thời hạn thâm định.

- Bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị và có sự trao đôi, thảo luận tập thé tronghoạt động thấm định: phá vỡ tính cục bộ trong hoạt động thấm định là một trong những yêu cầuquan trong nham bảo đảm chất lượng, hiệu qua của việc thâm định Do vậy, trong quá trình thâm

định, cần bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan thâm định, cơ quan chủ trì soạn thảo và các

cơ quan có liên quan khác cũng như sự phối hợp giữa các đơn vị trong co quan thấm định Việc

xem xét, đánh giá một văn bản không do một người thực hiện mà phải có sự thảo luận, trao đôi tập

thể trong đơn vi được giao thâm định văn bản

5 Pham vi thâm định

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định nội dung thẩm định tập trung vào nhữngvan đề sau:

- Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản;

- Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng:

- Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật vàtính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là

thành viên;

- Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bảnvới yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm dé thực hiện;

- Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.

6 Hồ sơ gửi tham định

Cơ quan chủ trì soạn thảo phải chuẩn bị hồ sơ gửi thâm định Số lượng hồ sơ gửi thâm địnhcủa mỗi văn bản là 10 bộ và bao gồm các tài liệu sau đây:

- Đối với hồ sơ dự án luật, pháp lệnh:

+ Tờ trình Chính phủ về dự án, dự thảo;

+ Dự thảo văn bản;

+ Bản thuyết minh chi tiết về dự án, dự thảo va báo cáo đánh giá tác động của dự thảo van

bản;

+ Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến

nội dung chính của dự án, dự thảo;

+ Bản tổng hợp ý kiến của cơ quan, tô chức, cá nhân về nội dung dự án, dự thảo; bản sao ý

kiến của các bộ, cơ quan ngang bộ; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý về dự án, dự thảo;

+ Tài liệu khác (nếu có)

- Đối với hồ sơ nghị định:

+ Tờ trình Chính phủ về dự thảo nghị định;

+ Dự thảo nghị định;

21

+ Bản thuyết minh chỉ tiết và báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản;

+ Ban tong hợp ý kiến của cơ quan, tô chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động trực tiếpcủa văn bản; bản sao ý kiến của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; báo cáo giải trình

về việc tiếp thu ý kiến góp ý:

+ Tài liệu khác (nếu có)

Đối với các loại văn bản trên, dự án, dự thảo gửi thầm định phải là dự án, dự thảo sau khi đãđược nghiên cứu, tiếp thu ý kiến tham gia của các cơ quan, tô chức và cá nhân

- Đối với hồ sơ dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ:

+ Công văn đề nghị thâm định;

+ Dự thảo tờ trình Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành văn bản;

+ Bản thuyết minh chỉ tiết về dự thảo;

+ Dự thảo văn bản sau khi tiếp thu ý kiến góp y;

+ Ban tổng hợp ý kiến của các cơ quan, tô chức, cá nhân về dự thảo văn bản; bản sao ý kiếncủa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý

về dự thảo

II Quy trình tham định

1 Quy trình thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Tư pháp

thực hiện

Văn phòng Bộ có trách nhiệm tiếp nhận và kiểm tra hồ sơ gửi thẩm định theo số lượng vàbao gồm các tài liệu như đã trình bày ở trên Trong trường hợp hồ sơ thấm định thiếu một trongcác tài liệu thì Văn phòng Bộ có trách nhiệm yêu cau cơ quan chủ trì soạn thảo bổ sung hồ sơ

Ngay sau khi nhận đủ hồ sơ thâm định, căn cứ vào Kế hoạch phân công công tác của Bộ Tưpháp, Văn phòng Bộ chuyên hồ sơ thâm định đến đơn vi đã được phân công chủ trì tổ chức thẩmđịnh đồng thời gửi đến Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng phụ trách một bộ hồ sơ

Trong trường hợp chưa có đơn vi nào được phan công chủ trì tô chức thâm định dự án, dựthảo, Văn phòng Bộ có trách nhiệm kip thời báo cáo Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng phụ trách dé phancông don vị chủ trì tổ chức thâm định

Tùy thuộc vào tinh chất và nội dung của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đượcthấm định, việc thâm định dự án, dự thảo có thể được thực hiện theo một trong hai quy trình sau

đây:

1.1 Không thành lập Hội đồng thâm định

Trong trường hợp không thành lập Hội đồng thâm định, việc thẩm định dự án, dự thảo đượctiền hành theo một trong các cách sau đây:

- Các đơn vi thuộc Bộ Tư pháp tiễn hành thâm định dự án, dự thảo:

Lãnh đạo đơn vị được phân công thấm định văn ban giao nhóm chuyên viên hoặc Phòngthuộc đơn vị nghiên cứu, thâm định văn bản, trong đó chuyên viên, Trưởng phòng hoặc Phó trưởngphòng đã trực tiếp tham gia soạn thảo dự án, dự thảo được cử làm Báo cáo viên

Cuộc họp trong nội bộ đơn vi thầm định được tô chức có sự tham gia của các chuyên viênđược phân công nghiên cứu dự án, dự thảo văn bản được thấm định Tuy theo tính chất của dự án,

dự thảo được thâm định, lãnh đạo đơn vị có thê triệu tập các chuyên viên khác thuộc nhóm nghiêncứu, toàn thê đơn vị tham gia cuộc họp hoặc tô chức thảo luận trong phạm vi lãnh đạo đơn vi

Pw

Đối với dự án, dự thảo còn có nội dung chưa rõ ràng hoặc còn nhiều vấn đề có ý kiến khácnhau, thì thủ trưởng đơn vị chủ trì tô chức thâm định chủ động liên hệ với cơ quan chủ trì soạnthao đề nghị thuyết trình về dự án, dự thảo hoặc cung cấp thêm thông tin và tài liệu có liên quanđến dự án, dự thảo.

Trong trường hợp cần thiết, thủ trưởng đơn vị chủ trì tổ chức thâm định đề nghị Lãnh đạo

Bộ tô chức cuộc họp với sự tham gia của đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo và đại diện các cơquan, tô chức hữu quan dé thảo luận, trao đôi ý kiến về những van đề lớn của dự án, dự thảo còn có

ý kiến khác nhau

Đối với đơn vị được giao phối hợp thâm định, Thủ trưởng đơn vị phải cử chuyên viên trựctiếp tham gia thấm định (tham gia cuộc họp do đơn vị chủ trì thấm định tổ chức) hoặc tổ chứcnghiên cứu dự án, dự thảo trong đơn vị mình và gửi ý kiến tham gia bằng văn bản đến đơn vị chủtrì tổ chức thâm định

- Tổ chức cuộc họp tư van thấm định:

Trong trường hợp không thành lập Hội đồng thẩm định đối với dự án, dự thảo luật, pháp

lệnh, nghị định, theo đề xuất của đơn vị chủ trì thẩm định, Thứ trưởng phụ trách quyết định tổ chức

cuộc họp tư van thâm định có sự tham gia cua đại diện các don vi thuộc Bộ Tư pháp, đại diện coquan chủ trì soạn thảo, các nhà quản lý, nhà khoa học và chuyên gia am hiểu về vẫn đề chuyên

môn thuộc nội dung dự án, dự thảo.

Cuộc họp tư van thầm định do Lãnh đạo Bộ chủ tọa và được tiễn hành theo trình tự như sau:

- Đại diện đơn vị được giao chủ trì thâm định cung cấp thông tin liên quan tới dự án, dựthảo và nêu những van dé cần thảo luận;

- Đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình về dự án, dự thảo hoặc cung cấp thêm

thông tin và tài liệu có liên quan đến dự án, dự thảo;

- Các thành viên tham dự cuộc họp thảo luận và phát biểu ý kiến, tập trung vào những vấn

dé thuộc nội dung thâm định và theo tiêu chí thâm định được Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định;

- Đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình thêm về dự án, dự thảo;

đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, các đơn vị có liên quan thuộc Bộ Tư pháp, đại diện các cơ quan,

tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học

Trong cả hai cách trên, căn cứ vào nội dung và tiêu chi thấm định, ý kiến của các đơn vịphối hợp thấm định, trên cơ sở kết luận của chủ toa cuộc họp tư van thầm định (nếu có), đơn vị chủtrì thâm định có trách nhiệm chuẩn bị dự thảo báo cáo thâm định Trong quá trình chuẩn bị dự thảobáo cáo thấm định, nếu có van đề vướng mắc thì lãnh đạo đơn vị chủ trì thâm định phải kịp thờibáo cáo, xin ý kiến chỉ đạo của Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng phụ trách Ý kiến thâm định của cácđơn vị phối hợp thâm định và biên bản cuộc hop tư van thấm định phải được đưa vào hồ sơ trình

Pe

Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng phụ trách Khi trình dự thảo báo cáo thấm định, lãnh dao đơn vi chủ trìthâm định phải ký tắt vào dự thảo báo cáo thâm định.

* Trách nhiệm dé xuất việc thành lập Hội đồng thẩm định và thực hiện các hoạt động hỗ trợ

cho hoạt động của Hội đồng:

Đơn vị được giao chủ trì thâm định đề xuất việc thành lập Hội đồng thâm định, dự kiến cácthành viên của Hội đồng thâm định, thời gian tô chức cuộc họp Hội đồng thâm định trình Lãnh đạo

Bộ xem xét, quyết định Đơn vị chủ trì thâm định có trách nhiệm gửi quyết định thành lập Hội

đồng thâm định cùng hồ sơ thâm định tới từng thành viên của Hội đồng; gửi giấy mời họp tớithành viên Hội đồng thâm định và cơ quan chủ trì soạn thảo

* SỐ lượng, thành phan Hội dong thẩm định:

- Hội đồng thâm định gồm Chủ tịch Hội đồng thẩm định, Thư ký Hội đồng và các thành viênkhác là đại diện Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và đại diện các cơ quan, tô chức hữu quan, cácchuyên gia, nhà khoa học Thành viên Hội đồng thấm định phải là người am hiểu các van déchuyên môn liên quan đến ngành, lĩnh vực thuộc nội dung của dự án, dự thảo

- Tổng số thành viên của Hội đồng thâm định ít nhất là 9 người

Đối với trường hợp thấm định dự án, dự thảo do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì đại diện Bộ

Tư pháp không quá 1/3 tông số thành viên

Đối với trường hợp thâm định dự án, dự thảo có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiềungành, nhiều lĩnh vực không do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì đại diện Bộ Tư pháp không quá 1/2tong số thành viên

- Đối với dự án, dự thảo do Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo thì thành phần của Hội đồng thầmđịnh phải có đại điện của Vụ Pháp luật quốc tế để phát biểu về tính tương thích giữa quy định của

dự án, dự thảo với điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên

* Hoạt động của Hội dong thẩm định

Hội đồng thâm định hoạt động theo nguyên tắc thảo luận tập thê Hội đồng thâm định chấm dứthoạt động và tự giải thé sau khi báo cáo thâm định được gửi đến cơ quan có thâm quyền Hoạt động chủyếu của Hội đồng thâm định là tiến hành cuộc họp thâm định

Cuộc họp thấm định dự án, dự thảo do Chủ tịch Hội đồng thâm định triệu tập va chủ tọa.Cuộc họp thâm định chỉ được tiến hành trong trường hợp có mặt ít nhất 1⁄2 tổng số thành viên củaHội đồng thẩm định Chủ tịch Hội đồng thâm định chỉ định Thư ký cuộc họp của Hội đồng thâm

định.

24

Trong trường hợp không thể tham gia cuộc họp thâm định, thành viên Hội đồng thâm địnhphải gửi Chủ tịch Hội đồng thâm định ý kiến thâm định của mình bằng văn bản.

Cuộc họp thâm định được tiến hành theo trình tự sau:

- Đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo trình bày những nội dung cơ bản của dự án, dự thảo.

Khi trình bày, đại điện cơ quan chủ trì soạn thảo có thể cung cấp thêm những thông tin có liênquan tới dự án, dự thảo và nêu những vấn đề còn có ý kiến khác nhau về dự án, dự thảo;

- Đại diện đơn vị chủ trì thẩm định cung cấp thông tin liên quan tới dự án, dự thảo và nêunhững vấn đề cần thảo luận đối với trường hợp thâm định dự án, dự thảo văn bản liên quan đếnnhiều ngành, lĩnh vực;

- Thành viên Hội đồng thâm định thảo luận về những nội dung thâm định và tiêu chí thẳmđịnh Nội dung thảo luận tập trung vào sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điềuchỉnh của dự án, dự thảo; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ trương, chínhsách của Đảng: tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án, dự thảo với hệ thống phápluật; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với các điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội

chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; tính khả thi của dự án, dự thảo; việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.

- Trong trường hợp thành viên Hội đồng thẩm định vắng mặt, Thư ký Hội đồng thâm địnhđọc ý kiến thâm định của thành viên đó

- Thư ký Hội đồng thâm định có trách nhiệm ghi biên bản cuộc họp của Hội đồng thâmđịnh Biên bản phải ghi đầy đủ những van đề được thảo luận, các ý kiến phát biểu tại cuộc họp vàkết luận của Chủ tịch Hội đồng thâm định Biên bản cuộc họp phải được Chủ tịch và Thư ký Hộiđồng thâm định ký

Trên cơ sở biên bản cuộc họp của Hội đồng thâm định, ý kiến chỉ đạo của Chủ tịch Hộiđồng thâm định, căn cứ vào nội dung và tiêu chí thâm định, Thư ký Hội đồng thấm định có tráchnhiệm chuẩn bị dự thảo báo cáo thâm định trình Chủ tịch Hội đồng thâm định

2 Quy trình thâm định do tổ chức pháp chế bộ, ngành thực hiện:

Hiện nay, ngoài quy định của Nghị định số 24/2009/NĐ-CP, hầu hết các Bộ, cơ quan ngang

Bộ đều đã ban hành Quy chế xây dựng, ban hành và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của bộ,

cơ quan ngang bộ Việc thâm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

do tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện được thực hiện theo Quy chế xây dựng, banhành văn bản quy phạm pháp luật của bộ, ngành Thông thường, quy trình thẩm định được thực

hiện như sau:

Vụ pháp chế có trách nhiệm thâm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ

quan ngang Bộ do các đơn vị khác thuộc bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo Trong trường hợp dự

thảo có nội dung phức tạp, Vụ pháp chế có thể tổ chức cuộc họp tư vấn thâm định có sự tham giacủa các cơ quan, tô chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học Đối với các dự thảo thông tư

do Vụ pháp chế được giao chủ trì soạn thảo, hoặc đối với dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định, quyết

định của Thủ tướng Chính phủ mà bộ, cơ quan ngang bộ được giao chủ trì soạn thảo hoặc tuỳ theo

tính chất, nội dung của từng dự thảo thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có thể thành lậpHội đồng thâm định dé thẩm định Về nguyên tắc, Bộ trưởng, Thủ trưởng co quan ngang Bộ chỉxem xét văn bản sau khi có ý kiến thâm định

Za

Việc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do Vụ pháp chế hoặc Hội đồng thẩmđịnh thực hiện bao gồm các nội dung: sự cần thiết ban hành văn bản; phạm vi, đối tượng điềuchỉnh; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo văn bản quy phạm pháp luậttrong hệ thống pháp luật hiện hành; tính khả thi của văn bản; kỹ thuật soạn thảo, ngôn ngữ pháp lýcủa dự thảo; phương án xử lý những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; việc tuân thủ thủ tục và trình

tự soạn thảo.

Trong trường hop don vị thầm định xét thấy dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa thétrình lên lãnh đạo có thấm quyền duyệt ky thì yêu cầu đơn vị dự thảo chỉnh lý, bổ sung dự thảo.Trong trường hợp cần thiết, đơn vị thâm định có thé yêu cầu đơn vị chủ trì soạn thảo báo cáonhững van đề thuộc nội dung dự thảo; tự mình hoặc cùng don vi chủ trì soạn thao tô chức khảo sátthực tế về những van đề thuộc phạm vi dự án, dự thảo

Đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm mời đại diện tổ chức pháp chế tham gia các hoạt độngsoạn thảo dự thảo; gửi đầy đủ hồ sơ thâm định đến tổ chức pháp chế bộ, co quan ngang bộ; cungcấp thông tin, tài liệu có liên quan đến dự thảo thông tư theo yêu cầu của tổ chức pháp chế Don vichủ trì soạn thảo cũng có trách nhiệm thuyết trình về dự thảo khi có yêu cầu của tô chức pháp chế.Sau khi đơn vị thâm định có ý kiến thâm định, đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu

ý kiến thâm định để chỉnh lý dự thảo văn bản dé trình lãnh đạo Bộ, cơ quan ngang Bộ, nếu có ýkiến khác với ý kiến của cơ quan thấm định thì đơn vị soạn thảo báo cáo lãnh đạo Bộ xem xét,quyết định

Liên quan đến hoạt động thấm định, các don vị thuộc bộ, cơ quan ngang bộ trong phạm vichức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm cử đại diện có trình độ chuyên môn phùhợp phối hợp thâm định theo đề nghị của tổ chức pháp chế và cung cấp thông tin, tài liệu có liênquan đến việc thâm định theo yêu cầu của tô chức pháp chế

26

CÁC TIÊ NTin CHÍ THẤM ĐỊNH DỰ ÁN, DỰ THẢO

AN BẢN QUY PHAM PHAP LUẬT

ThS Nguyễn Ngọc Bich |

Giảng viên Khoa HC-NN

Tham dinh 1a x His oS daw a

tiêu chi đã đặt ra làm sơ che ae a dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật so với các :n dự thảo văn bản quy phạm pháp luâ quan nhà nước có thấm quyên quyết định thông qua dự

A ain ditt tháo dao bạc ¬ pháp luật, Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thâm

định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật căn cứ vào các tiêu chí: Sự cần thiết ban hành

văn bản, đôi tượng, phạm vi điêu chỉnh của dự thảo văn bản; Sự phù hợp của nội dung dự thảo

văn bản VỚI đường loi, chủ trương, chính sách của Đảng: Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống

nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên

quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; Tính khả thi của dự thảo văn bản,

bao gom sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển

của xã hội và điêu kiện bảo đảm dé thực hiện; Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản”.

Sự cần thiết ban hành văn ban

Một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để tạo ra khuôn khổ pháp lý cho hoạt

động của bộ máy nhà nước và là quy tắc hành vi cho xử sự của cá nhân, tổ chức Vì vậy, cơ quan

nhả nước được giao thẩm định phải đánh giá sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp

luật dưới các khía cạnh như là:

Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải xuất phát từ đòi hỏi thực tiễn, đáp ứng

yêu cầu của quản ly nhà nước, nhu cầu bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tô chức.

Doi hỏi của thực tiễn là tiêu chí hang đầu đánh giá tính cấp thiết phải ban hành văn bản quy

phạm pháp luật cũng như định hướng cho nội dung của văn bản được ban hành Tình hình kinh

tế - xã hội của đất nước hoặc của từng địa phương cũng như thực tiên quản lý nhà nước đặt ra

nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật vì vậy sự cân thiệt ban hành văn bản quy phạm

pháp luật xuất phát từ nhu câu của thực tiễn.

Sư cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật còn xuất phát từ sự đáp ứng hệ thống

pháp luật hiện hành (trước thời điểm văn bản quy phạm được ban hành) với yêu cầu của thực

tiễn đời sống Nếu pháp luật hiện hành chưa quy định hoặc các quy định không còn phù hợp với

tình hình bình tế - xã hội, không đủ khả năng giải quyết các van de thực tiền đặt ra thì dự án,

dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng được yeu cau ve tinh cap thiệt.

at dé dié 4 hệ xã hội phù hợp với nhu

‘ 3 ham pháp luật de dieu chinh các quan hệ xã hội phù hợp với nhu cầu vậ er KHONG er St cất quan hệ xã hội đó nên công tác thâm định phải đánh giá khả

năng oho ae dinh đất dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật bảo đảm giải quyết được van

đề mà thực tiễn đang yêu cầu phải ban hành văn bản đê giải quyết.

Đối tượng, phạm vỉ điều chỉnh của văn ban a - l ham hỉnh của văn bản là tiêu chí định hướng toàn bộ nội

dung ss ° ae định đối t hạm vi điều chỉnh của văn bản sẽ đánh giá:của văn bản 1

Sư phù hợp giữa đối tượng với phạm vị điều chỉnh của dự án, dự thảo

Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải xác định đối tượng mà văn bản điều chỉnh và sự phì hợp của đối tượng điều chỉnh với phạm vi điều chỉnh của văn bản Các vấn đề liên quan đến đá;tượng điều chỉnh đã được quy định toàn diện trong văn bản hay chưa, nội dung nào của đá;

tượng điều chỉnh mà văn bản chưa quy định mà sẽ được quy định trong văn bản khác.

: - Các quy định cụ thể trong văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo tính thống nhất Với

đối tượng và phạm vị điều chỉnh của văn bản Do vậy, khi thâm định dự án, dự thảo cần đánh gig

sự phù hợp giữa đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo văn bản quy phạm với các quy

pháp luật thông qua hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Trong nội dung

thâm định về sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của

Đảng, cân làm rõ:

- Những văn kiện của Đảng làm cơ sở cho việc ban hành văn bản hay việc ban hành văn bản quy phạm nhăm thê chê hóa đường lối, chủ trương, chính sách, văn kiện nào của các cập ủy

Đảng.

_" Đánh giá sự phù hợp giữa nội dung của dự án, dự thảo văn bản quy phạm đã bảo đảm

thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách được thê hiện trong văn kiện của Đảng

Nếu việc ban hành văn bản quy phạm là cấp thiết do yêu cầu của thực tiễn, nên các quy

định trong dự án, dự thảo chưa phù hợp với nội dung văn kiện của Đảng, nhưng đáp ứng yêu cầu

quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của công dân thì

cơ quan thực hiện việc thẩm định phải nêu rõ và đề xuất cơ quan có thâm quyền xin ý kiến chỉ

đạo của tô chức Đảng.

Tinh hợp hiến, hợp pháp của dự án, dự thảo và tính thống nhất của dự án, dự thảo doi

với hệ thong pháp luật

Đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp của dự án, dự thảo để bảo đảm nội dung của văn bản

quy phạm pháp luật được ban hành phù hợp với các nguyên tắc, các quy định cụ thể của Hiến pháp: các quy định trong dự án, dự thảo có phù hợp với bản chất Nhà nước, phù hợp với chế độ

chính trị, kính tế, văn hóa - xã hội, an ninh, quốc phòng, những nguyên tắc tô chức bộ máy nhà nước, phù hợp với các quy định về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân Vì các quy định của

Hiến pháp có tính nguyên tắc nên đánh giá tính hợp hiến không chỉ căn cứ vào từng nội dung các

quy định cụ thé của dự án, dự thảo mà còn phải đánh giá tong thể các quy định của dự án, dự

thảo có đảm bảo phù hợp với Hiến pháp hay không Trong trường hợp phát hiện dự án, dự thảo

có quy định chưa phù hợp với các nguyên tắc, các quy định cụ thể của Hiến pháp, nhưng phù

hợp với tình hình thực tế, đáp ứng yêu câu quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi cho việc bảo

đảm quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tô chức thì cơ quan thẩm định phải xem xét kỹ lưỡng toàn

diện nội dung các quy định của dự thảo, các quy định của Hiến pháp với các yêu cầu của thực

tiễn để thấy tính cấp thiết của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật và de xuat với cơ quan nhà nước có thâm quyền việc ban hành văn bản.

Tính hợp pháp của dự án, dự thảo được đánh giá dưới hai góc độ là nội dung của văn ban

và thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật Để bảo đảm tình hợp pháp ve mặt nội dung của dự thảo trước hết cơ quan thẩm định cần phải đánh giá sự phù hợp giữa nội dung quy định

hẳm quyền quản lý nhà nước của cơ quan ban hành văn bản quy phạm

28

dự án,

trong dự án, dự thảo với t

Được quet bang Camscanner

dưới cả hai góc độ nga ï ,sánh, đối chiều nội linh in dị th ly pam vi quản lý Quá trình thâm định cần so

+ trì pháp Ly mae SG Ey © với các quy định của văn bản quy ph áp luật có

- - Si ae sisi rong quá trình thẳm định nếu phát hiện dự in dự thà án Ảnh

Thịnh dưa tế tuy: tu aia văn bản có giá trị pháp lý cao hơn, nhưng đáp ứng yêu cầu của

ere ie i tiết de giải quyết các vấn đề mà tình hình chính trị, kinh tế - xã hội đặt ra

âm định phải nêu rõ vấn đề này để trình cơ quan có thâm quyền ban hành văn bản

quyết định.

Vị IN ^ ` ` $ x

luật về xi dũng Tản Í Mong xây dựng, ban hành văn bản tuân theo quy định của pháp

Tuy nhiên, việo thắm định tỉ nh n quy phạm pháp luật xác định hiệu lực pháp lý của văn bản.

không được thể hig : vị ợp pháp về thủ tục ban hành văn bản là khó khăn do tiêu chí này g được the hiện trực tiếp trong dự án, dự thảo văn bản được thẩm định mà chỉ được thé hiện

trong bảo cáo của cơ quan soạn thảo dự án, dự thảo

nh vốn ngôi ch phan pale Anh TT Tho em trở thành một bộ phận của hệ thống pháp

ghất với sàn vấn bản: quel hết Trẻ › hợp pháp thì văn bản đó còn phải bảo đảm tính thông "ng: : q Ÿ phan phap luật khác Để đảm bảo tính thông nhat của dự án, dự thảo

Ta hệ thông pháp luật hiện hành, quá trình thâm định phải đánh giá các qu đinh trong dự án, dự

thảo với các quy định khác có liên lếp đến nội h nhấn Head độ : a Tum quan tructiép đên nội dung của dự án, dự thảo Ngoài ra đê

đảm bảo tính thông nhât và toàn diện của hệ thông pháp luật thì dự án, dự thảo cũng phải được

xem xet, đánh giá trong mỗi tương quan với các văn bản khác Nếu có những quy định trong các

văn bản quy phạm pháp luật hiện hành không còn phù hợp với thực tế mà dự án, dự thảo có quy

định mâu thuẫn thi cơ quan thẩm tra cũng phải chỉ rõ và đề nghị cơ quan nhà nước có thâm

quyền sửa đôi, bô sung, thay thế các quy định hiện hành không còn phù hợp.

Tinh tương thích của dự án, dự thảo với điều ước quốc té có liên quan mà

xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên

Việt Nam ngày càng tham gia rộng rãi vào các tổ chức quyốc tế và có quan hệ ngoaigiao,

kinh tế với các quốc gia khác nhau trên toàn thế giới vì vậy sự tương thích của các văn bản quy

phạm pháp luật với các điều ước quốc tế đa phương hoặc song phương là đồ hỏi tất yêu Tính

tương thích của dự án, dự thảo văn bản với điều ước quốc tê mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt

Nam là thành viên thể hiện dưới các khía cạnh: Các quy định của dự án, dự thảo đã chuyên hoá được các quy định của điều ước quốc tế; Sự phù hợp giữa quy định của dự án, dự thảo với quy

định của các điều ước quốc tê có liên quan Bên cạnh đó, dự án, dự thảo còn phải đảm bảo sự

tương thích với các điều ước quốc te mà Việt Nam đang trong quá trình đàm phán hoặc chuân bị

tham gia Đánh giá tính tương thích dưới khía cạnh này để bảo đảm tính dự báo của dự án, dự

thảo văn bản quy hạm pháp luật chuẩn bị được ban hành xơ kan các quy định của dự án, dự thảo trái hoặc không thống nhất với quy

cấp thiết của việc ban hành văn bản thì đề nghị cơ quan có thâm quyên ban hành văn bản và dé

£ 1A tình xử lý những quy định trong dự án, dự thảo kỉ .

| done eta có thể gây ra đối với việc thực hiện các điều ước quốc tê đề cơ pan nha

Tin OE val sản điều ước quốc tế và cũng không đáp ứng được yêu cầu ve tính cấp thiệt thì â “xế: : Ặ n n

kiến nghĩ cơ quan soạn thảo sửa đổi các quy định không phù hợp đó.

Cộng hòa

a

Được quet bang Camscanner

Tinh khả thi của dự án, dự thảo

Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm giải quyết các vấn đề thực tiễn xã hội

đặt ra nên tính khả thi là tiêu chí quan trọng để văn bản sau khí được ban hành có thể phát hụ

hiệu lực thực tế Tính khả thi của dự án, dự thảo được xem xét dưới các góc độ sau: :

- Sự phù hợp giữa quy định của dự án, dự thảo với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nướ

hoặc của một địa phương phù hợp với phạm vi tác động của văn bản ’

- Sự phù hợp của các quy định của dự án, dự thảo với điều kiện thực tế của các cơ quan nhà nước có trách nhiệm tô chức thực hiện văn ban về nguồn tài chính, nguồn nhân lực trình độ

quản lý * :

- Sự phù hợp của cỏc quy định trong dự ỏn, dự thảo với trỡnh độ dõn trớ, khả năng của

cỏc cỏ nhõn, tổ chức là đối tượng thi hành văn bản hoặc cú trỏch nhiệm liờn quan.

- Sự toàn diện của cóc biện phỏp, sự tương xứng, hợp lý của cỏc quy định trong dự ỏn, dự

thảo so với mục đớch, you cầu giải quyết vấn đề Trong trường hợp cỏc biện phỏp, cdch thức tổ

chức thực hiện nhằm đạt được mục tiờu hoặc giải quyết cỏc van dé đặt ra của dự ỏn, dự thảo gõy

tóc động tiờu cực đến sự phot triển kinh tế - xó hội, đến quyền và lợi ớch hợp phỏp của cỏc cỏ

nhõn, tổ chức trong xó hội thd cơ quan thâm định phải nờu rừ vấn đề này và đề nghị biện phỏp

khắc phục;

- Sự phự hợp giữ cỏc quy định về nội dung với céc quy định về thủ tục thực hiện trong

dự ỏn, dự thảo vỡ nếu khụng cú thủ tục hợp lý cỏc quy định pho luật dự hay ho đên dou cũng

khung thé đi vào thực tiễn đời sống.

_ + Sự rir rang, cụ thể của cỏc quy định trong dự ỏn, dự thảo dé cú thé hiểu đỳng, hiểu

thống nhất, thuận tiện khi thực hiện.

Ngụn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản

Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản có ảnh hưởng trực tiếp đến việc truyền tải nội dung

của văn bản đến các đối tượng có trách nhiệm áp thực hiện Kỹ thuật soạn thảo văn bản được

đánh giá dưới các góc độ:

- Về bố cục: các quy định của dự án, dự thảo phải thể hiện tính hợp lý, khoa học, chặt

chẽ Bố cục của dự án, dự thảo phải thé hiện tính toàn diện trong giải quyết các nhiệm vụ mà van

bản đặt ra

- Các thuật ngữ chuyên môn được sử dụng thống nhất trong dự án, dự thảo và phù hợp

với các quy định trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành Việc sử dụng các ti

ngữ trong dự án, dự thảo chưa được quy định trong pháp luật hiện hành thì phải được định ng

LUẬN BAN VỀ TIEU CHÍ THÁM ĐỊNH TÍNH KHẢ THI

CUA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHAM PHÁP LUẬT

Th.s.Hoàng Minh Hà Khoa Hành chính-Nhà nước

1 Qui định của pháp luật về tiêu chí thẩm định tính khả thi của văn bản Qui

phạm pháp luật.

Thâm định văn bản qui phạm pháp luật là một hoạt động thuộc qui trình soạn thảo,ban hành văn bản qui phạm pháp luật do co quan có thâm quyền tiến hành nhằm nhận

xét, đánh giá về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, về tính hợp hiến, hợp pháp,

tính thống nhất và đồng bộ của dự thaovan bản trong hệ thống phápluật hiện hành Thamđịnh dự thảo văn bản cũng đưa ra những nhận xét về chất lượng của dự thảo văn bảnthông qua việc đánh giá về nội dung và kỷ thuật soạn thảo văn bản Đồng thời, cơ quantiến hành thâm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật (VBQPPL) cũng đưa ra những ýkiến và đề xuất biện pháp giải quyết đối với những vẫn đề còn có ý kiến khác nhau giữacác cơ quan có liên quan trong quá trình soạn thảo văn bản dé cơ quancó thấm quyền xem xét,quyết định

Trên thực tế, công tác thâm định là một khâu không thể thiếu của qui trình soạn thảo và banhành VBQPPL Mục dich của thấm định là “thâm tra” và “giám định” những van dé co bản, quantrọng trực tiếp liên quan đến chất lượng và kỹ thuật của dự thảo văn bản được thâm định Hoạt độngthấm định còn là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, người có thâm quyền chính thức xem xét, banhành văn bản (đối với dự thảo Nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; và

thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ), hoặc trước khi Chính phủ xem xét, thông

qua dé trình Quốc hội (đối với dự án luật, nghị quyết của Quốc hội) hoặc Uy ban thường vụ Quốchội (đối với dự án pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội) xem xét, ban hành Với

ý nghĩa là hoạt động tiền kiểm trong qui trình soạn thảo và ban hành VBQPPL, thẩm định đã trởthành một chế định tương đối hoàn chỉnh và được ghi nhận tại hai đạo luật về Ban hành văn bảnqui phạm pháp luật Cùng với đó là việc cụ thé hoá nội dung này tại Quyết định số 05/2007/QD-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Qui chế thâm định dự án, dự thảoVBQPPL, và gần đây nhất là Quyết định số 1048/QD-BTP ngày 08/04/2010 của Bộ Trưởng Bộ Tưpháp về Tham định dự án, dự thảo VBQPPL Theo tinh thần xuyên suốt của Quyết định số1048/QD-BTP ngày 08/04/2010, ngoài những nguyên tắc cơ bản về thẩm định được qui định tạiđiều 2, thì hoạt động thâm định hiện hành còn được xem xét một cách nhất quán, và thống nhất vớicác tiêu chí cụ thê được qui định tại Chương II, trong 6 điều, từ Điều 9 đến Điều 14 Như vậy, cóthể nói lần đầu tiên hoạt động thâm định do cơ quan có chức năng chuyên môn giữ trọng trách thâmđịnh các dự án, dự thảo VBQPPL của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủtướng Chính phủ và Bộ trưởng Bộ Tư pháp (điều 1) trước khi trình các chủ thể có thẩm quyền xemxét, ban hành là Bộ Tư pháp đã đề cập một cách cụ thé các tiêu chí cần xem xét, đánh giá nhằm bảođảm chất lượng của các dự án, dự thảo VBQPPL Trong rất nhiều tiêu chí thâm định được đưa ranhằm đánh giá một cách toàn diện, khách quan, khoa học dự thảo VBQPPL, bài viết này xin đi sâutìm hiểu tiêu chí thứ 5 - thẩm định tính khả thi của dự án, dự thảo VBQPPL (Điều 13) với ý nghĩacần thiéit và có tính bắt buộc trong hoạt động thầm định dự thảo VBQPPL

Theo Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm Từ điển học Từ điển tiếng Việt, Nhà xuấtbản Đà nẵng năm 2005, khái niệm về tiêu chí được hiểu là “tính chất, dấu hiệu làm căn

cứ dé nhận biết, xếp loại một sự vật, một khái niệm” Như vậy, các tiêu chí thâm định

31

dự án, dự thảo VBQPPL theo đó được biết đến là “tính chất” và những “dấu hiệu” cầnthiết làm căn cứ dé nhận biết, đánh giá về chất lượng và khả năng thực thi của VBQPPLtrên thực tế Trong rất nhiều dấu hiệu cần xem xét, đánh giá khi tiến hành thẩm định dự

án, dự thảo VBQPPL thì tính khả thi là một thuộc tính mang ý nghĩa quan trọng hơn cả Điều này chothấy, việc bao dam tính khả thi của các dự án, dự thảo có liên quan mật thiết với các yếu tô xã hội, chịutác động từ tốc độ phát triển và điều kiện phát triển kinh tế, xã hội ở Việt Nam tại những thời điểm nhất

định.

Cũng theo Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm từ điển học, Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản DaNẵng năm 2005 - khả thi được hiểu là “khả năng thực hiện được” Theo đó, có thê hiểu một văn bảnpháp luật có tính khả thi là van bản pháp luật có đủ khả năng thực hiện được trên thực tế, hay nói cáchkhác là những qui định của pháp luật có khả năng đi vào cuộc sống và phục vụ cuộc sống Hơn nữa,tính khả thi của văn bản pháp luật còn là mối liên hệ trực tiếp giữa tính hợp pháp và sự thoả mãn nhữngđòi hỏi cơ bản của đời sống xã hội, là thuộc tính của những văn bản có thể thi hành được trong thực tiễn

vì có nội dung phù hợp với các điều kiện khách quan của đời sông xã hội

Vẫn đề cần nói ở đây là giữa tính khả thi của văn bản pháp luật và hiệu lực của văn bản pháp luật

có mối liên hệ và chi phôi đến nhau như thé nào? Trong đó, khả năng tác động của văn bản (Hiệu lực)

và khả năng thực hiện văn bản (khả thi) yếu tố nào được chú trọng hơn cả?

Trước hết, cần khăng định rằng: tính khả thi của văn bản pháp luật hoàn toàn khác với hiệu lựcpháp lý của văn bản pháp luật Vì xét trên phương diện các tiêu chí làm căn cứ dé nhận biết, đánh giáchat lượng dự thảo VBQPPL thì tính khả thi chỉ là một trong nhiều dau hiệu mang lại hiệu lực thực tếcho VBQPPL Thực tế đã chứng minh rằng: những VBQPPL có tính khả thi thì có hiệu lực thực té cao,tức là sự tac động của van ban vào các quan hệ xã hội, các lĩnh vực của đời sông thực tế đạt chất lượngcao Ngược lại, những văn bản pháp luật không khả thi (hoặc thiếu khả thi) mắc dù có hiệu lực pháp lýthì vẫn được tô chức thực hiện, vẫn có những tác động nhất định vào các quan hệ xã hội, do vậy văn

bản vẫn có hiệu lực thực tế nhưng mức độ tác động, chất lượng của sự tác động thấp hoặc thậm chí là

không có.

Chính vì vậy, tại Điều 13 Quyết định số 1048/QD-BTP, yếu tố phù hợp đưa ra dé đánh giá tínhkhả thi của dự án, dự thảo VBQPPL được đề cập không chỉ một lần Phải chăng van dé cần chú trọnghơn cả đối với việc bảođảm tinh khả thi của dự án, dự thảo là yếu tố phù hợp? Vậy, yếu tố phù hợpđóng vai trò như thế nào trong việc cơ quan soạn thảo luôn mong muốn các dự thảo VBQPPL vàVBQPPL đạt tới chất lượng khả thi?

Trước hết, nội dung thấm định về tinh khả thi của dự án, dự thảo VBQPPL được đánh giá ở “Svphù hợp giữa qui định cua dự an, dự thảo với điều kiện kinh tế-xã hội”

Thật ra, đây là một yêu câu tất yêu để VBQPPL có khả năng thực hiện tốt trong thực tiễn Vậythì, việc lâu nay chúng ta vẫn ban hành VBQPPL mà ở đó tính khả thi thường phát huy hiệu quả rất mờnhạt suy cho cùng cũng là việc chúng ta xem nhẹ hay bỏ qua yếu tố phù hợp này Điều đó cũng đồngnghĩa với việc cơ quan soạn thảo và cơ quan thấm định đã không đánh giá hết khả năng của các điềukiện kinh tế-xã hội, cũng như khả năng tác động của các qui định trong dự án, dự thảo Từ dau hiệu nàychúng ta có thê thấy trong thực tiễn đá có một số văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý rất cao, (Hiếnpháp 1980) nhưng có những qui định trong đó không thê triển khai các hoạt động trong thực tiễn mặc

dù nhà nước đã có gắng cao độ trong việc tô chức thực hiện như: các qui định về quyền học tập, quyềnkhám chữa bệnh không phải trả tiền, quyền có nhà ở của công dan Sở dĩ có tình trạng đó là do chínhbản thân các qui định này không phù hợp và vượt quá xa so với điều kiện kinh tế của nhà nước, của xãhội vào thời điểm văn bản được ban hành Vì để thực hiện được những qui định này thì Nhà nước cần

a2

có khả năng rat lớn về tài chính, trong khi nguồn thu của Nhà nước lại rất hạn chế, vì vậy các qui định

này rơi vào tình trạng không khả thi mặc dù vẫn có hiệu lực pháp lý

Ngoài nội dung VBQPPL phải phù hợp với điều kiện kinh tế -xã hội, việc thâm định tính khả thi

của dự án, dự thảo còn được xem xét ở “Sw toan điện cua các biện pháp, sự tương xứng, hop lý của các

chế tài trong dy án, dự thảo so với yêu câu giải quyết vấn đề” (Khoản 2); ở “Su phù hợp giữa qui định

của dự án, dự thảo với chủ trương cải cách hành chính, (khoản 4) ở “sự phù hợp của các qui định của

du án, dự thảo với điều kiện thực tế về nguôn tài chính, nguon nhân lực dé thi hành văn bản, trình độ

quản lý, trình độ dân trí” (Khoản 6) Ở đây, yếu tố phù hợp được dé cập trong một phạm vi tương đốirộng nhằm bao đảm chất lượng của dự thảo VBQPPL Van đề cần ban là làm thé nào và bằng cách nào

dé tiêu chí thâm định tính khả thi của dự án, dự thảo luôn được dé cao Muốn tiêu chí này thực sự đạtđược hiệu quả thì yêu cầu có tính tiên quyết là cần tiến hành các hoạt động phân tích chính sách làm cơ

sở cho việc ban hành văn bản Thực tế, Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật hiện hành mới chỉ

đề cập việc tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản (Điều33) mà không xem xét đến các hoạt động phân tích chính sách Hiện thực này cho thấy các văn bản kémchất lượng, không khả thi thường xuất phát từ một số nguyên nhân của việc không phân tích chính sáchlà: không thiết lập được những ưu tiên chính sách cơ bản; không xác định được những khó khăn trongviệc lựa chọn các mục tiêu có mâu thuẫn hoặc không chuyên hoá được những ưu tiên thành các văn bản

cụ thé; có trường hợp né tránh các qui trình, nguyên tắc cơ bản trong hoạt động ban hành văn bản;không xác định rõ vai trò của cơ quan, tổ chức hoặc có sự mâu thuẫn giữa chương trình công tác của các

Bộ, ngành hoặc vì cả hai lý do này, cộng với thất bại trong việc lấy ý kiến của các Bộ có liên quan vềcác quyết định cụ thê, nên các ý kiến trình lên Chính phủ được soạn thảo sơ sài và không đánh giá đầy

đủ các chi phí Nguy hiểm nhất là việc cô tình “cài căm” những nội dung có lợi có nhóm lợi ích này,nhưng bat lợi cho nhóm lợi ích khác

Ngay từ đầu, việc cơ quan soạn thảo và cơ quan thầm định không tiến hành phân tích hoặc phântích không đầy đủ, không chính xác các chính sách liên quan đến nội dung dự án, dự thảo cũng đồng

nghĩa với việc tạo ra những “khoảng trong” về chính sách, về cơ chế thực hiện va việc ban hành văn ban

thiếu tính khả thi là khó tránh khỏi

Có thê dẫn ra đây một số minh chứng cụ thé dé xem xét lại van dé nay Nhu da biết, Luật Baohiểm Y tế có hiệu lực từ đầu năm 2010, song hiện trang trong ngành y tế vẫn cho thay những bat hợp lýtrong quá trình thực thi Luật tỏ ra khó khả thi khi đã thực sự đi vào phục vụ cuộc sống, nhất là đối vớingười nghèo không có khả năng thanh toán chỉ phí khám chữa bệnh Bên cạnh mức đồng chỉ trả 20%tiền khám, chữa bệnh đối với phần lớn đối tượng, còn có thêm mức 5% với một số đối tượng, trong đó

có người nghèo nếu hoá đơn thanh toán trên 15% tiền lương tối thiêu tháng Mục đích của cơ chế đồngchi trả là để hạn chế hiện tượng chỉ người nào đang hoặc có khả năng bị bệnh cao mới mua bảo hiểm

và tâm lý y lại (đã có bảo hiểm, lạm dụng quỹ bảo hiểm) Theo báo cáo phát triển Việt Nam năm 2009,

số lần tiếp xúc với dịch vụ bảo hiểmy tế của người dân nghèo là rất thấp, chưa tới 0,01 lần/năm (nội trú)

và 0,75 lần/năm (ngoại trú), chỉ bằng 1/9 so với đối tượng bảo hiểm tự nguyện khác Điều này cho thấy,một khi đã phải vào bệnh viện, cũng là lúc người nghèo bị bệnh nặng phải chấp nhận chi phí điều trị cao

và không có khả năng thanh toán theo qui định mới về đồng chỉ trả Cơ chế này vô hình chung đã trởthành “rào cản” ngăn người nghèo tiếp xúc với các dịch vụ y tế von đã ở mức thấp Nếu vì lý do này mà

họ không dám “gõ cửa” bệnh viện thì coi như chính sách bảo hiểm dành cho họ bị vô hiệu hoá, chỉ phí

mà ngân sách nha nước bỏ ra dé mua bảo hiểm cho họ cũng trở nên vô nghĩa, không kha thi

Một trường hợp cũng cần nói thêm ở đây là Nghị định số 34/2010/NĐ-CP của Chính phủ về Xửphạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ với các qui định xử phạt hành chính đối

a

với đối tượng là xe ôm và người đi bộ Trên thực tế, các qui định xử phạt vi phạm hành chính đối vớihai nhóm đối tượng này được đánh giá là khó triển khai và khó thực hiện Vì theo Thông tư số

08/2009/TT-GTVT của Bộ Giao thông vận tải có hiệu lực từ ngày 20/8/2009 thì những người hành

nghề xe ôm phải được cấp biển hiệu và trang phục do UBND cấp tỉnh qui định Việc hướng dẫn đăng

ký, đăng ký ở đây và trang phục do các địa phương ban hành Tuy nhiên, nếu địa phương nào chậmtriển khai và chưa có qui định về xử phạt vi phạm của xe ôm thì cảnh sát giao thông và thanh tra giao

thông không được phép xử phạt Bởi trong trường hợp lái xe không đăng ký, không mặc trang phục thì

cơ quan chức năng không thê xác định họ có phải xe ôm hay không Việc xử phạt vi phạm đối vớingười đi bộ cũng gặp phải những khó khăn tương tự Có ý kiến cho rằng: có qui định mà không kha thihoặc công tác thực hiện hậu kiểm không tốt thì đây là một “lỗ hông” trong việc thực thi luật

2 Ý kiến bàn luận

Từ những dẫn chứng trên có thé nhân mạnh một lần nữa việc thẩm định tinh kha thi của các dự

án, dự thảo VBQPPL là việc làm hết sức cần thiết và không thé xem nhẹ Theo chủ quan của người viết,việc phân tích các chính sách xã hội, kinh tế trong quá trình thâm định tính khả thi của dự án, dự thảo là

“chìa khoá” đảm bảo sự hài hoà trong việc phat triển kinh tế -xã hội từ việc tao ra sự 6n định, bền vữngcủa các VBQPPL Dé VBQPPL có chất lượng tốt, có tính ôn định lâu dài, hiệu quả kinh tế cao đòi hỏi

cơ quan soạn thảo, cơ quan thâm định và các nhà hoạch định chính sách phải có tầm nhìn bao quát, toàndiện, phân tích được các chính sách phát triển kinh tế, phát triển xã hội và dự báo được những tác độngnhất định của VBQPPL khi được thực thi trên thực tế Vì vậy, việc phân tích các chính sách trong hoạtđộng thấm định nói chung và thâm định tính khả thi nói riêng có ý nghĩa rất lớn trong quá trình banhành VBQPPL, ngoài việc làm thay đổi quá trình soạn thao bắt đầu bằng việc phân tích các giải pháp,chính sách, so sánh các giải pháp, chính sách và lựa chọn giải pháp tốt nhất cho vấn đề cần giải quyết,ban soạn thảo, sẽ có trách nhiệm hơn và minh bạch hơn trong quá trình soạn thảo, đồng thời đưa ra đượcnhững giải pháp đúng vấn đề hơn Hơn nữa, việc phân tích các chính sách còn có ý nghĩa đặc biệt quantrọng trong hoạt động ban hành VBQPPL, thé hiện ở một số van dé sau:

- Thứ nhất, giảm bớt các rủi ro, các thiếu sót về chính sách Việc yêu cầu các cơ quan trình dựthảo VBQPPL tiễn hành đánh giá một cách nghiêm túc, có chất lượng các chính sách phát triển kinh té-

xã hội sẽ góp phần giảm bớt những thiếu sót trong nội dung của dự án, dự thảo đặc biệt là tính khả thicủa văn bản Việc phân tích các chính sách sẽ góp phần buộc các chủ thê tham gia xây dựng VBQPPLphải hướng tới sự phù hợp giữa VBPL với các lợi ích chung thống nhất, đồng thời xác định đượcphương án lựa chọn dé đạt được mục tiêu, đảm bảo hài hoà, thống nhất các phương án đang sử dụng,biết trước được lợi ích có lớn hơn chi phí không và đảm bảo quá trình xây dung chính sách có sự thamgia của người dân, đồng thời phù hợp với điều kiện triển khai văn bản trong thực tế

- Thứ hai, cải thiện tình hình lạm phát về VBQPPL Nhìn lại thời gian qua, chi phícho việc ban hành văn bản là rất lớn mà nguyên nhân chủ yếu là hoạt động lập chương

trình xây dựng VBQPPL chưa dựa trên sự phân tích, đánh giá một cách khách quan các

chính sách hiện tại như: chính sách bảo hiểm y tế, chính sách phát triển nhà ở cho người

có thu thập thấp, chính sách đào tạo nghề cho nông dân ; cũng như chưa khái quát hếtcác điều kiện phát triển của chính sách trong thời kỳ đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế.Rất nhiều văn bản được ban hành không lâu đã phải sửa đồi, bố sung mà chi phí cho côngviệc này cũng rất lớn Nếu dự án, dự thảo được xây dựng cùng với việc phân tích chínhxác các chính sách và chỉ được ban hành sau khi đã cân nhắc tương đối đầy đủ các chínhsách kinh tế, xã hội cho thấy lợi ich của việc ban hành văn bản lớn hon chi phí bỏ ra sẽ

34

góp phần làm giảm tình hình lạm phát VBQPPL, cũng như tiết kiệm được một khoản

kinh phí lớn cho ngân sách nhà nước.

Thứ ba, đôi với việc thực thi văn bản, việc phân tích các chính sách kinh tế-xã hội

sẽ giúp triển khai các phương án lựa chọn tốt nhất, là điều kiện giảm thiểu tác động xấuđối với sự phát triển kinh tế, xã hội và cả trong quá trình thực thi văn bản Hơn nữa,

thông qua hoạt động phân tích chính sách sẽ tạo kênh thông tin bảo đảm cho hoạt động

xây dựng VBQPPL đạt hiệu quả cao, và Quốc hội trên cơ sở của hoạt động này sẽ cónhiều điều kiện giám sát các văn bản pháp qui, và ở những phương diện nhất định sẽ giúpQuốc hội giám sát Chính phủ hiệu quả hơn Theo đánh giá của các chuyên gia, cách tiếp

cận này trong phân tích chính sách giúp Thủ tướng Chính phủ dễ dàng hơn trong việc

theo đõi, đánh giá hiệu quả các chính sách pháp luật do các Bộ, ngành đề xuất, từ đó cóthêm cơ sở để quyết định phê duyệt hoặc từ chối

- Cuối cùng, cần bàn tới đề xuất nên chăng đưa hoạt động phân tích các chính sáchkinh tế, xã hội vào qui trình lập pháp, lập qui để bảo đảm tối đa cho hoạt động xây dựng

dự án, dự thảo và thâm định dự án, dự thảo luôn đạt hiệu quả khả thi Việc làm này trướchết cần được triển khai đánh giá công khai, minh bạch tạo điều kiện để công chúng pháthuy quyên dân chu, đóng góp ý kiến thực tiễn, qua đó người dân có cơ hội nói lên tâm tu,nguyện vọng của mình vì họ là những đối tượng chịu tác động trực tiếp của VBQPPL.Đồng thời, qua việc phân tích các chính sách trong hoạt động xây dựng VBQPPL sẽ gópphan làm giảm bớt tác động của các nhóm đối tượng có đặc quyền đối với quá trình xâydựng VBQPPL, giảm cơ hội và địa bàn cho tham nhũng phát triển

TÀI LIỆU THAM KHẢO

| Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 2006

2 Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật của HĐND, UBND năm

2004.

3 Quyết định số 1048/QĐÐ-BTP ngày 08/04/2010 của Bộ Tư pháp về

thám định dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật.

4 SỐ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của

VBOPPL, Bộ Tư pháp, năm 2008

5 Qui trình và kỹ thuật lập pháp, văn phòng Quốc hội, Nxb Tư pháp

năm 2007

6 Chuyên đề “Các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự án,

dự thảo VBQPPL”, Thông tin khoa học pháp ly so 11-2007.

7 Hoàn thiện pháp luật về thẩm định dự thảo VBOPPL của cơ quan

Tư pháp địa phương - Tap chí Nghiên cứu lập pháp số 19 năm 2009

8 Van dé thẩm định, kiểm tra dự án, dự thảo VBOPPL trước khi trình

Chính phủ - Tạp chí Dán chủ và Pháp luật số II + 12 năm 2002.

9 Tir dién Tiếng Việt -Viện ngôn ngữ học, Trung tâm từ điển học, Nxb

Đà Năng năm 2005.

km

Kỹ năng tham định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính, Bộ Tư pháp

Dé có được một báo cáo thâm định chất lượng, góp phan bảo đảm tinh hợp hiến, hợp pháp,tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, thì người làmcông tác thâm định cần phải coi VIỆC thâm định một dự án, dự thảo như một công trình khoa học dédau tu nghiên cứu nghiêm túc, cần trọng Bên cạnh đó, người làm công tác thâm định cũng cầnphải năm vững quy trình thâm định, những kỹ năng thâm định cơ bản, cần thiết Bài viết xin cung

cấp một số kỹ năng cơ bản trong việc thâm định dự án, dự thảo văn bản và các ví dụ cụ thể minh hoạ cho từng nội dung thấm định.

1 Sưu tầm và xử lý tài liệu

Đề phục vụ cho việc thâm định một dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, ngoài các

tài liệu có trong hồ sơ thâm định, người tham định phải sưu tầm và xử lý các tài liệu có liên quan đến văn bản được thâm định Các tài liệu này bao gồm:

- Các tài liệu, văn kiện của Đảng có liên quan đến nội dung văn bản;

- Hiến pháp, các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn và văn bản có hiệu lực pháp lý ngang

băng có liên quan;

- Các thông tin, tài liệu về chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà

nước có liên quan đên chính sách được quy định trong dự án, dự thảo văn bản;

- Các thông tin, tài liệu phản ánh dư luận trong nhân dân về chủ trương chính sách được quy

định trong dự án, dự thảo hoặc chủ trương, chính sách có liên quan;

- Các thông tin, tài liệu có liên quan khác.

Việc sưu tâm và xử lý các văn bản, tài liệu, thông tin có liên quan đến dự án, dự thảo văn

bản là vô cùng cần thiết và có ý nghĩa quan trọng đối với việc nâng cao chất lượng thâm định Một mặt, những thông tin, tài liệu, văn ban này sẽ là nguồn thông tin bổ trợ giúp người thâm định có

thêm cơ sở khi xem xét, đánh giá văn bản được thâm định, mặt khác, cung cấp thêm thông tin dékiêm chứng những nội dung mà cơ quan chủ trì soạn thảo đã trình bay trong các tai liệu thuộc hỗ

sơ thâm định Thực chất, đối với người thấm định, việc sưu tam va xử lý thông tin có liên quan đếnnội dung văn bản thầm định không phải chỉ được thực hiện sau khi họ được giao thâm định vănban mà đã được tiến hành và tích lũy qua quá trình công tác, trong quá trình được giao tham giavào hoạt động soạn thảo văn bản Trong quá trình thấm định, một trong những cách hiệu quả déngười thấm định có thé sưu tầm các thông tin, tài liệu, văn bản có liên quan là thông qua nghiêncứu hé sơ thâm định bởi vi thông thường, tại dự thảo tờ trình, bản thuyết minh chỉ tiết, cơ quan chủtrì soạn thảo, ở các mức độ khác nhau, đã đề cập đến các văn bản, tài liệu và thông tin liên quan

Việc nghiên cứu, xử lý các văn bản, thông tin, tài liệu liên quan đến dự án, dự thảo đượcthấm định tùy thuộc vào từng loại van bản, tài liệu cụ thê Đối với tài liệu là văn bản quy phạmpháp luật, cân sàng lọc, loại bỏ các quy định hoặc văn bản hết hiệu lực Bên cạnh đó, cân lưu ý

nguyên tắc áp dụng văn bản trong trường hợp có xung đột về nội dung (văn bản có hiệu lực pháp

lý cao hơn, văn bản do cùng cơ quan ban hành vê cùng van dé - áp dụng văn bản ban hành sau) Điều này đặc biệt lưu ý đối với các điều ước quốc tế, các văn bản, quy định mang tính chuyên

36

ngành Đôi với các thông tin, tài liệu khác, cân chắc chăn đó là thông tin, tài liệu chính thức và có

độ tin cậy cao.

2 Kỹ năng thâm định, phát biểu ý kiến về từng nội dung thẩm định

2.1 Tham định sự cần thiết ban hành văn bản

Trong nội dung thâm định về sự cân thiệt ban hành văn bản, người thâm định phải nghiên cứu đê nêu rõ ý kiên đánh giá về các vân đê sau đây của dự án, dự thảo:

* Lý do của việc ban hành văn bản:

Dé làm rõ lý do của việc ban hành văn bản, người thâm định cần xem xét việc ban hành văn

bản thuộc các trường hợp sau đây hay không:

- Thé chế hoá chủ trương, đường lối, chính sách của Dang: Dé xem xét lý do này, người

thâm định cần đưa ra và trả lời câu hỏi là việc ban hành văn bản có phải là xuất phát từ nhu cầu thể chế hóa chủ trương, đường lối, chính sách mới của Đảng hay không.

Ví dụ: Nghị quyết trung ương V Khoá X về đây mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệulực, hiệu quả của quản lý nhà nước đề ra chủ trương và giải pháp không tổ chức Hội đồng nhândân huyện, quận, phường Do vậy, việc xây dựng, ban hành nghị quyết của Quốc hội về việc thíđiểm không tô chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường là nhằm thể chế hóa chủ trương của

Đảng.

- Quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn: Lý do

này thường ứng với trường hợp ban hành nghị định và các văn bản hướng dân khác Dé làm rõ lý

do này, người thâm định phải xem xét dưới hai góc độ sau đây:

+ Cần quy định chi tiết một số điều, khoản, điểm, nội dung của luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội: việc quy định chi tiết các điều, khoản, điểm, nội dung này là thực hiện trách nhiệm theo uỷ quyên của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc

hội đã được quy định rõ trong luật, pháp lệnh, nghị quyết

Ví dụ: Theo Điều 43 Luật phòng, chống tham nhũng, Chính phủ có trách nhiệm ban hànhdanh mục các vị trí công tác và thời hạn định kỳ chuyên đổi vị trí công tác liên quan đến việc quản

lý ngân sách, tài sản của Nhà nước, trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân Để triển khai thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng thì việc cần xây dựng,

trình Chính phủ ban hành Nghị định quy định danh mục vị trí công tác và thời hạn định kỳ chuyểnđôi vị trí công tác đối với cán bộ, công chức, viên chức

+ Cần hướng dẫn và quy định cụ thể các biện pháp thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội;pháp lệnh, nghị quyết của Uy ban thường vụ Quốc hội: tô chức thực hiện luật, pháp lệnh, nghịquyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội là trách nhiệm của Chính phủ Do vậy, trong

trường hợp xét thay cần thiết, theo thẩm quyền của mình, Chính phủ ban hành văn bản hướng dẫn

và quy định các biện pháp thi hành các văn bản này.

Vi dụ: Chính phủ có nhiệm vụ quan trọng trong công tác xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng

và công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, nên việc tăng cường công

tác xây dựng, hoạch định chính sách, tăng cường chất lượng của dự án, dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật là một trong những nhiệm vụ, mục tiêu ưu tiên hàng đầu của Chính phủ Do vậy, dé thựchiện các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, cần xây dựng một

37

Nghị định theo hướng kết hợp việc quy định chi tiết các vấn đề được Luật uỷ quyền và việc quy

định các biện pháp cụ thé dé thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong lĩnh vực xây dựng pháp luật.

- Đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải quyết các vẫn đề đặt ra của xã hội: Lý do này có

thể được phân tích, làm rõ trên cơ sở xem xét các yêu cầu thực tiễn trong nước va quôc tế như nhucầu về điều chỉnh các quan hệ xã hội mới; yêu cầu từ thực tiễn hội nhập quốc tẾ,

Ví dụ: Dé khuyến khích đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong các lĩnh vực

kinh tế — xã hội ở miễn núi, vùng sâu, vùng xa và hải đảo (như: thực hiện các hoạt động tuyêntruyền pháp luật, tư vẫn pháp luật, các hoạt động trên lĩnh vực y tế, giáo dục, hoạt động phục vụnông nghiệp, nông thôn ), qua đó góp phan ổn định cuộc sống của đồng bào ở miễn núi, vùngsâu, vùng xa và hải đảo, cân nghiên cứu, xây dựng văn bản quy định về chính sách hỗ trợ đôi VỚI

tất cả đội ngũ làm việc tại miền núi, vùng sâu, vùng xa và hải đảo trình cơ quan có thâm quyền ban hành.

- Pháp luật hiện hành chưa quy định; đã có quy định nhưng các biện pháp chưa đủ mạnh để

giải quyết vân đề hoặc quy định không còn phu hợp với tình hình kinh tế - xã hội Để làm rõ lý do

này, cân phân tích các vân đề có liên quan đến sự bất cập của các quy định pháp luật hiện hành trong lĩnh vực đó nên cần phải can thiệp thêm bằng văn bản trên cơ sở phân tích và trả lời các câu hỏi sau đây:

+ Nếu thiếu văn bản điều chỉnh (pháp luật chưa quy định hoặc chưa quy định đầy đủ) thìgiải pháp chính có phải là phải ban hành một văn bản quy phạm pháp luật hay chỉ cần một văn bản

cá biệt?

+ Nếu đã có quy định nhưng nội dung bất cập (như quy định thiếu cụ thể, rõ ràng: quy định

đã lạc hậu so với yêu câu phát triển kinh tế - xã hội, hiện tại hoặc các biện pháp quy định trong vănbản chưa đủ mạnh dé giải quyết van dé, thiếu nguồn lực dé thực thi) thì giải pháp chính là cần ban

hành một văn ban mới hay chi cần sửa đổi, bổ sung văn bản hiện hành?

Ví dụ: việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân chưa hiệu quả không phải chỉ

do khâu tổ chức thi hành chưa tốt mà trước hết là do chính các quy định pháp luật hiện hành cònnhiều bất cập, chưa đáp ứng được nhu cầu tiếp cận thông tin của người dân Theo quy định củaHiến pháp và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, những bat cập trong các đạo luật trênlàm ảnh hưởng trực tiếp đến quyền được thông tin của công dân, do vậy, đòi hỏi phải được giảiquyết bằng một đạo luật, chứ không thê chỉ băng một văn bản điều hành, đôn đốc của Chính phủ

Vì vậy, việc ban hành Luật tiếp cận thông tin là một yêu cầu khách quan và bức thiết

* Khả năng các quy định của dự án, dự thảo bảo đảm giải quyết van dé mà văn bản can

phải giải quyết nhằm thúc day sự phát triển kinh tế - xã hội, củng cô quốc phòng — an ninh, vị thé đối ngoại của đất nước

Mặc dù có lý do xác đáng về việc ban hành văn bản, nhưng qua việc xem xét, đánh giá cho

thấy các quy định của dự án, dự thảo không phải là giải pháp phù hợp để giải quyết vấn đề, chưa

đủ mạnh dé giải quyết van dé hoặc giải quyết được vân dé nhưng sẽ làm cản trở hoặc tác động tiêucực đến sự phát triển kinh tế - xã hội, củng cô quốc phòng — an ninh, vị thế đối ngoại của đất nướcthì việc ban hành văn bản cũng là không cần thiết Do vậy, dé có thêm cơ sở cho việc khẳng định

sự cần thiết ban hành văn bản, bên cạnh việc phân tích các lý do, người thâm định cần nghiên cứu

38