Pháp luật về thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Bài viết Pháp luật về thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trung phân tích quy định pháp luật về thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh để thấy được vai trò, ý nghĩa của hoạt động thẩm định đồng thời tác giả cũng phân tích những bất cập, hạn chế còn tồn tại, từ đó đưa ra các kiến nghị hoàn thiện. Mời các bạn cùng tham khảo!

PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ung Thị Ngọc Nhung1 Khoa Khoa học Quản lý Email: nhungutn@tdmu.edu.vn TÓM TẮT Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 Quốc hội thông qua ngày 22 tháng năm 2015 (sau gọi tắt Luật năm 2015) sửa đổi, bổ sung Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Quốc hội thông qua ngày 18 tháng năm 2020, có hiệu lực ngày 01 tháng 01 năm 2021( sau gọi tắt Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020) Theo quy định Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) với tên gọi Nghị Việc ban hành VBQPPL phải tuân thủ trình tự, thủ tục ban hành theo quy định luật, thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL bước quy trình xây dựng thơng qua sách Việc thẩm định đề nghị nhằm kiểm soát chất lượng (tiền kiểm) xác định rõ đề nghị đủ điều kiện chưa đủ điều kiện trình quan có thẩm quyền xem xét, định Từ khóa: Văn quy phạm pháp luật, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thẩm định, báo cáo thẩm định Đặt vấn đề: Điều 113 Hiến pháp năm 2013 Điều 27 Luật năm 2015 quy định Hội đồng nhân dân (HĐND) quan quyền lực nhà nước địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương, ban hành nghị để bảo đảm thi hành Hiến pháp, Luật văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp trên, định sách, biện pháp thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước địa phương Việc ban hành VBQPPL có tính khả cao nhiệm vụ quan trọng HĐND nhằm tăng cường hiệu quản lý HĐND (Nguyễn Hoàng Linh Chi, 2021) Một yếu tố có vai trị định đến tính khả thi văn phải kể đến hoạt động thẩm định trình tự, thủ tục ban hành NQ HĐND cấp tỉnh Do đó, phạm vi viết viết này, tác giả tập trung phân tích quy định pháp luật thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL HĐND cấp tỉnh để thấy vai trò, ý nghĩa hoạt động thẩm định đồng thời tác giả phân tích bất cập, hạn chế cịn tồn tại, từ đưa kiến nghị hồn thiện Phương pháp nghiên cứu: Trong trình nghiên cứu trình bày báo cáo, tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu chủ đạo phân tích, tổng hợp Phương pháp phân tích áp dụng với trường hợp cần làm rõ mục tiêu, yêu cầu, nguyên tắc, trình tự, thủ tục, nội dung kết thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL HĐND cấp tỉnh Phương pháp tổng hợp áp dụng sau vấn đề lớn triển khai 351 KHÁI QUÁT VỀ HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1 Sự cần thiết phải thẩm định đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Để nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật, sách ban hành VBQPPL đảm bảo tính hợp Hiến, tính hợp pháp, phù hợp với thực tiễn, khâu phân tích, đánh giá sách cần phải làm kỹ lưỡng, khoa học, có tham gia quan, tổ chức, doanh nghiệp, người dân, chun gia, nhà khoa học Hơn sách phải xuất phát từ thực tiễn để giải vấn đề thực tiễn, phải có quy trình chặt chẽ để quan có thẩm quyền tiến hành hoạt động phân tích, phê duyệt sách trước tiến hành soạn thảo Xây dựng, đánh giá sách pháp luật hoạt động có vai trò quan trọng, thể đường lối, tâm trị Đảng, Nhà nước, nguyện vọng nhân dân, đối tượng thi hành vấn đề mà dự án văn quy phạm pháp luật điều chỉnh Khi sách đề cần xem xét, đánh giá cần thiết, mức độ tác động mặt kinh tế - xã hội, tính khả thi, điều kiện bảo đảm thực sách Từ đó, quan, tổ chức giao soạn thảo quy phạm pháp luật cụ thể văn quy phạm pháp luật Luật năm 2015, Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 Chính phủ quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật (được sửa đổi, bổ sung số điều Nghị định số 154/2020/NĐ- CP) quy định rõ quy trình phân tích, đánh giá sách trước soạn thảo văn quy phạm pháp luật theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn Quy trình xây dựng sách áp dụng luật, pháp lệnh số loại nghị định Chính phủ, nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Đây điểm mang tính đột phá Theo quy định Luật năm 2015 giai đoạn xây dựng, phê duyệt sách quy định trình lập đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật Tương ứng với loại hình văn quy phạm pháp luật, quy định cụ thể trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật Theo quy định sách định hướng, giải pháp Nhà nước để giải vấn đề thực tiễn nhằm đạt mục tiêu định Theo đó, quy định số VBQPPL bắt buộc phải lập đề nghị xây dựng văn (xây dựng, đánh giá phê duyệt sách) trước tiến hành soạn thảo Trong đó, có NQ HĐND cấp tỉnh quy định khoản Điều 27 Luật năm 2015 (quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội địa phương) Theo đó, thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL bước quy trình xây dựng thơng qua sách Ở giai đoạn này, quan lập đề nghị xác định vấn đề, đánh giá tác động sách, lựa chọn giải pháp giải vấn đề, xây dựng hồ sơ đề nghị lấy ý kiến hồ sơ đề nghị Việc thẩm định đề nghị (thẩm định sách) nhằm kiểm sốt chất lượng (tiền kiểm) xác định rõ đề nghị đủ điều kiện chưa đủ điều kiện trình quan có thẩm quyền xem xét, định 1.2 Yêu cầu, nguyên tắc hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật Hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật đòi hỏi phải đáp ứng số yêu cầu định như: tính kịp thời, tiến độ theo quy định; phải đánh giá tồn diện 352 nội dung sách đề nghị; phải bảo đảm tính độc lập hoạt động xây dựng, phân tích sách với hoạt động thẩm định đề nghị; phải làm rõ nội dung thẩm định theo quy định Luật năm 2015 văn quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng văn phải bảo đảm nguyên tắc như: Khách quan, khoa học, sở trao đổi, thảo luận tập thể, đề cao trách nhiệm Thủ trưởng quan, đơn vị tham gia nội dung ý kiến thẩm định; Tuân thủ trình tự, thủ tục, nội dung thời hạn thẩm định theo quy định Luật năm 2015; Đảm bảo đánh giá toàn diện nội dung sách đề nghị; Đảm bảo độc lập người xây dựng sách người thẩm định; Bảo đảm tính rõ ràng, cụ thể, quán phân công thẩm định đề nghị theo dõi, soạn thảo văn bản; Bảo đảm phối hợp chặt chẽ đơn vị chủ trì thẩm định đơn vị khác có liên quan; việc phối hợp thẩm định phải thực kịp thời, hiệu quả, có chất lượng, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ đơn vị, quan phối hợp; Bảo đảm việc tiếp tục tham gia đơn vị chủ trì thẩm định đơn vị có liên quan giai đoạn soạn thảo dự án, dự thảo văn QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH Luật năm 2015 gồm 17 chương, 173 Điều, kế thừa sửa đổi, bổ sung, khắc phục hạn chế, bất cập Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 Đồng thời, thống chung việc ban hành văn quy phạm pháp luật trung ương địa phương với nhiều điểm quan trọng, bật như: Nâng cao trách nhiệm đổi quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL, Luật năm 2015 đổi quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo hướng tách bạch quy trình xây dựng sách với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, tập trung quy định quy trình xây dựng sách theo hướng sách thơng qua, phê duyệt trước bắt đầu soạn thảo văn Tuy nhiên, trình thực hiện, Luật năm 2015 bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập có nhiều hạn chế, bất cập liên quan quy trình xây dựng VBQPPL Vì vậy, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 đời nhằm sửa đổi số quy định quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua văn quy phạm pháp luật đổi quy trình xây dựng, ban hành văn pháp luật số chủ thể khác nhằm đem lại hiệu công tác xây dựng, ban hành VBQPPL 2.1 Phạm vi thẩm định Theo quy định Khoản Điều Nghị định 154/2020/NĐ-CP quy định trường hợp phải lập đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật Nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định khoản Điều 27 Luật năm 2015, cụ thể nghị HĐND quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội địa phương thuộc trường hợp bắt buộc phải lập đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật Như vậy, tất Nghị VBQPPL HĐND cấp tỉnh bắt buộc phải thẩm định đề nghị xây dựng văn Đây điểm so với Luật năm 2015, theo trước có Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 nghị VBQPPL quy định Khoản 3,4 Điều 27 Luật năm 353 2015 phải thực việc thẩm định đề nghị xây dựng văn Lý việc thay đổi xuất phát từ thực tiễn thi hành Luật năm 2015 nhiều bất cập, cụ thể Luật năm 2015 yêu cầu chặt chẽ tương đối phức tạp trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL, đòi hỏi phải dành nhiều thời gian để thực Tuy nhiên, việc ban hành số loại nghị HĐND cấp tỉnh việc áp dụng quy trình 02 bước chưa thực phù hợp, nhiều không bảo đảm tính kịp thời xây dựng, ban hành VBQPPL Cụ thể, theo quy định Luật năm 2015, việc xây dựng, ban hành loại văn phải thực qua 02 quy trình: (1) quy trình xây dựng, thông qua đề nghị xây dựng nghị HĐND cấp tỉnh; (2) quy trình soạn thảo, trình, xem xét, thông qua nghị (về bản, tương tự Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004); phạm vi loại VBQPPL cần phải lập đề nghị (thực quy trình sách) theo quy định Luật năm 2015 tương đối rộng Nhiều văn nghị HĐND cấp tỉnh quy định biện pháp tổ chức thi hành văn cấp trên, thực chất tổ chức thực sách văn này, khơng quy định sách mới, phải lập đề nghị xây dựng văn làm hạn chế khả phản ứng nhanh quyền địa phương nhu cầu, đòi hỏi cấp bách tình hình kinh tế - xã hội (Bộ Tư pháp, 2019) 2.2 Trách nhiệm thẩm định Theo quy định Khoản Điều 115 Luật năm 2015 Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định đề nghị xây dựng nghị HĐND cấp tỉnh UBND cấp tỉnh trình Sở Tư pháp khơng thẩm định đề nghị xây dựng nghị HĐND cấp tỉnh Ban HĐND, Mặt trận tổ quốc cấp tỉnh lập Theo đó, Sở Tư pháp chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính, Sở Nội vụ, Lao động, Thương binh Xã hội, Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng nghị HĐND cấp tỉnh Khi thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết, Sở Tư pháp có trách nhiệm thực nhiệm vụ quy định khoản Điều 13 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, cụ thể: Một là, lựa chọn hình thức tổ chức thẩm định đề nghị xây dựng nghị Ủy ban nhân dân cấp trình, thời hạn, bảo đảm chất lượng Luật năm 2015 khơng quy định cụ thể hình thức thẩm định Tuy nhiên Điều 13 Nghị định số 34 /2016/NĐ-CP quy định, việc thẩm định thực theo hai hình thức: Tổ chức Hội đồng tư vấn thẩm định đề nghị quan trọng, phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực; Tổ chức họp tư vấn đề nghị xây dựng văn lại Hai là, tổ chức nghiên cứu nội dung liên quan đến đề nghị Liên quan đến vấn đề này, tác giả thấy trách nhiệm quan trọng Sở Tư pháp, chất lượng báo cáo thẩm định phụ thuộc vào cán bộ, công chức giao nhiệm vụ thẩm định đề nghị xây dựng nghị Theo quy định pháp luật Phịng Xây dựng kiểm tra VBQPPL thuộc Sở Tư pháp có nhiệm vụ chủ trì phối hợp với quan, tổ chức có liên quan thẩm định, tham gia xây dựng, góp ý đề nghị xây dựng nghị HĐND UBND tỉnh trình (Sở Tư pháp, 2021) Ngồi nhiệm vụ Phịng cịn có nhiệm vụ khác kiểm tra VBQPPL; rà soát, hệ thống hoá VBQPPL; hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp; cập nhật VBQPPL; công tác pháp chế nhiều nhiệm vụ khác theo quy định Như vậy, thấy, nhiệm vụ thẩm định đề nghị xây dựng nghị phần nhiệm vụ giao 354 Tuy nhiên, mặt biên chế Phòng quy định theo tác giả thấy cịn q Chẳng hạn Sở Tư pháp tỉnh Bình Dương nay, Phịng có biên chế, gồm 01 Trưởng phịng 03 chuyên viên (Uỷ ban nhân dân, 2022), chuyên viên giao phụ trách lĩnh vực kiểm tra Trong đó, hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng nghị đòi hỏi chuyên viên phụ trách phải có trình độ chun mơn, phải có đủ thời gian thẩm định tất nội dung thẩm định mà tác giả phân tích phần Bên cạnh đó, theo quy định điểm b khoản điều Thông tư số 338/2016/TT-BTC Bộ Tài ngày 28 tháng 12 năm 2016 có quy định kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng VBQPPL hoàn thiện hệ thống pháp luật sau: Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị Quốc hội, nghị quyết, nghị liên tịch Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định: mức chi 500.000 đồng/báo cáo cho báo cáo thẩm định Tuy nhiên, báo cáo thẩm định cho đề nghị xây dựng nghị HĐND khơng quy định Ba là, trường hợp cần thiết, tổ chức hội thảo, tọa đàm đề nghị; Bốn là, Đề nghị quan chủ trì lập đề nghị cung cấp thơng tin, tài liệu; thuyết trình nội dung đề nghị Cơ quan chủ trì trường hợp UBND tỉnh, nhiên thực tế UBND giao cho quan chuyên môn liên quan lĩnh vực đề xuất sách phụ trách việc cung cấp thơng tin hay thuyết trình có u cầu từ Sở Tư pháp Năm là, Bảo đảm tham gia đại diện Sở Tài chính, Sở Nội vụ, Sở Lao động - Thương binh Xã hội, Văn phòng Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quan, tổ chức có liên quan, chuyên gia, nhà khoa học vào trình thẩm định Việc tham gia đầy đủ quan, cá nhân có ý nghĩa lớn, góp phần quan trọng nhằm đảm bảo chất lượng đề xuất sách Tuy nhiên, thực tế quan không tham gia, cử chuyên viên khơng có chun mơn tham gia chưa thấy pháp luật quy định chế độ trách nhiệm có liên quan Thực tế cho thấy, Sở Tư pháp yêu cầu quan gửi văn thể ý kiến để tránh trường hợp đến họp khơng phát biểu cử chun viên khơng có chuyên môn đến phát biểu làm ảnh hưởng đến chất lượng công tác thẩm định 2.3 Nội dung thẩm định Nội dung thẩm định đề nghị thực theo nội dung quy định khoản Điều 39, khoản Điều 88 khoản Điều 115 Luật năm 2015, cụ thể, thẩm định đề nghị xem xét, đánh giá nội dung sau: Một là, cần thiết ban hành văn đối tượng, phạm vi điều chỉnh; Hai là, phù hợp nội dung sách với đường lối, chủ trương Đảng, sách Nhà nước; Ba là, tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống sách với hệ thống pháp luật tính khả thi, tính dự báo nội dung sách, giải pháp, điều kiện bảo đảm thực sách; Bốn là, tính tương thích nội dung sách với điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam thành viên; Năm là, cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ thủ tục hành sách liên quan đến thủ tục hành chính, việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới sách liên quan đến vấn đề bình đẳng giới; 355 Sáu là, việc tuân thủ trình tự, thủ tục lập đề nghị: Hiện tại, pháp luật quy định chung chung nội dung thẩm định, chưa đưa tiêu chí cụ thể để đánh giá hay đo lường kết thực Vì vậy, trình thẩm định, chuyên viên phụ trách thẩm định khơng có kiến thức chun mơn, khơng có kinh nghiệm, khơng có đủ thời gian khó đảm bảo chất lượng hoạt động thẩm định 2.4 Hồ sơ thời hạn thẩm định Theo quy định Điều 114 Luật năm 2015 hồ sơ đề nghị xây dựng Nghị gửi thẩm định bao gồm: Tờ trình đề nghị xây dựng nghị quyết, phải nêu rõ cần thiết ban hành nghị quyết; mục đích, quan điểm xây dựng nghị quyết; đối tượng, phạm vi điều chỉnh nghị quyết; mục tiêu, nội dung sách dự thảo nghị giải pháp để thực sách lựa chọn; thời gian dự kiến đề nghị Hội đồng nhân dân xem xét, thông qua; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị quyết; Nội dung đánh giá tác động sách đề nghị xây dựng nghị quyết, phải nêu rõ vấn đề cần giải quyết; mục tiêu ban hành sách; giải pháp để thực sách; tác động tích cực, tiêu cực sách; chi phí, lợi ích giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích giải pháp; lựa chọn giải pháp quan, tổ chức lý lựa chọn; xác định vấn đề giới tác động giới sách; Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật đánh giá thực trạng vấn đề liên quan đến sách; Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý quan, tổ chức, cá nhân đối tượng chịu tác động trực tiếp; chụp ý kiến góp ý; Đề cương dự thảo nghị tài liệu khác (nếu có) Theo quy định Khoản Điều 115 Luật BHVBQPPL thời hạn thẩm định đề nghị xây dựng nghị 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định Đây điểm Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 Luật năm 2015 quy định thời hạn thẩm định 10 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định Việc sửa đổi nhằm đảm bảo Sở Tư pháp có thêm thời gian tiến hành thẩm định nội dung hồ sơ đề nghị thẩm định Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định sau nhận đầy đủ hồ sơ kể Hay nói cách khác, Sở Tư pháp có trách nhiệm kiểm tra, rà sốt lại thơng tin bên đề xuất sách gửi đến Trong đó, thấy có nhiều nội dung cần thẩm định mà địi hỏi cán bộ, cơng chức giao phụ trách thẩm định phải thời gian hồn thành tốt nhiệm vụ tác giả đề cập Tuy nhiên, đặt trường hợp có chuyên viên phụ trách, phải kiểm tra, xem xét lại tất nội dung thẩm định quy định phải đồng thời thẩm định cho nhiều đề nghị xây dựng nghị khác thời gian 15 ngày liệu có đủ để có Báo cáo thẩm định đạt chất lượng THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 3.1 Những kết đạt Sau 03 năm thi hành Luật năm 2015 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, địa phương, công tác xây dựng, ban hành VBQPPL địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương bước thực theo quy định Luật năm 2015 Nghị định số 34/2016/NĐCP Thời gian 03 năm triển khai thi hành Luật năm 2015 chưa đủ để đánh giá cách toàn diện, sâu sắc tác động Luật đến việc hoàn thiện thể chế phát triển kinh tế - xã hội 356 nước ta Tuy nhiên, thấy rằng, thực quy định Luật năm 2015 với quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL quy định chặt chẽ, khoa học so với trước đây, chất lượng VBQPPL có chuyển biến tích cực, nhiều văn đề xuất ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước góp phần quan trọng vào phát triển kinh tế - xã hội đất nước; Các văn kinh tế, tổ chức máy ban hành đồng thời để bảo đảm tính đồng bộ, khả thi hệ thống pháp luật Theo Báo cáo số 08/BC-BTP ngày 11 tháng 01 năm 2019 Bộ Tư pháp đánh giá 03 năm thi hành Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2019 nêu rõ: Về số lượng VBQPPL ban hành từ ngày 01/7/2016 đến ngày 30/6/2018, Ở địa phương, theo thống kê chưa đầy đủ, từ ngày 01/7/2016 đến ngày 30/6/2018, cấp tỉnh ban hành 2.603 nghị HĐND; Về chất lượng văn ngày nâng cao; nội dung VBQPPL bảo đảm tính hợp hiến, bảo đảm tính hợp pháp tính thống nhất, đồng hệ thống pháp luật; đa số văn bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn Ở địa phương, tình trạng chép quy định văn quan nhà nước trung ương khắc phục; Điều chứng tỏ quy định Luật năm 2015 bắt đầu phát huy tác dụng bước đầu tạo chuyển biến mới, tích cực công tác xây dựng, ban hành VBQPPL phạm vi nước Ở địa phương, quy trình xây dựng, ban hành nghị HĐND cấp tỉnh quy định Chương VIII (từ Điều 111 đến Điều 126) Luật năm 2015) Theo đó, từ đề nghị xây dựng thông qua nghị phải qua 12 bước chính, có 02 lần lấy ý kiến quan, tổ chức, cá nhân, hai lần thẩm định Sở Tư pháp lần thẩm tra Ban thuộc HĐND cấp tỉnh Qua theo dõi, Bộ Tư pháp thấy nhiều địa phương tn thủ nghiêm túc quy trình xây dựng sách nghị HĐND cấp tỉnh Theo đó, đề nghị xây dựng nghị UBND trình trước trình Thường trực HĐND tỉnh xem xét, chấp thuận đề nghị, quan đề nghị chuẩn bị hồ sơ theo quy định Luật năm 2015, gửi Sở Tư pháp thẩm định trình UBND xem xét, thơng qua sách Ở địa phương, Sở Tư pháp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thẩm định 914 đề nghị xây dựng nghị HĐND cấp tỉnh Qua đó, cơng tác thẩm định VBQPPL HĐND, UBND cấp, ngành trọng bước vào nếp, tạo bước đột phá xây dựng pháp luật địa phương Các địa phương tuân thủ nghiêm quy định Luật năm 2015 việc gửi thẩm định dự thảo VBQPPL, theo đó, 100% dự thảo nghị HĐND UBND cấp trình gửi đến Sở Tư pháp để thẩm định Nội dung thẩm định bám sát quy định Luật BHVBQPPL năm 2015 Chất lượng thẩm định ngày nâng cao, bảo đảm tính độc lập, khách quan, tuân thủ trình tự, thủ tục quy định Thơng qua việc thẩm định dự thảo văn bản, quan Tư pháp địa phương phát nhiều văn có nội dung không hợp hiến, hợp pháp, mâu thuẫn, đặc biệt chưa thẩm quyền ban hành Các ý kiến thẩm định quan soạn thảo tiếp thu để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn Những vấn đề cịn có ý kiến khác quan soạn thảo quan thẩm định trình quan có thẩm quyền xem xét, định (Bộ Tư pháp, 2019) 3.2 Những hạn chế nguyên nhân hạn chế hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 3.2.1 Những tồn tại, hạn chế Trong Báo cáo Bộ Tư pháp số 78/BC-BTP ngày 10 tháng năm 2021 Cơng tác 357 kiểm tra, rà sốt, hệ thống hóa văn quy phạm pháp luật năm 2020 phương hướng, nhiệm vụ năm 2021 có nêu rõ: Năm 2020, Cục Kiểm tra VBQPPL kiểm tra 4702 văn QPPL HĐND UBND cấp tỉnh, phát kết luận 62 văn quyền cấp tỉnh trái pháp luật Nội dung trái pháp luật chủ yếu như: Về thẩm quyền: Chủ yếu văn QPPL quyền cấp tỉnh ban hành, như: (i) Quy định giá cụ thể hàng hóa, dịch vụ sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước mà Nhà nước quy định khung giá, giá tối đa, giá tối thiểu thủ trưởng quan, đơn vị có thẩm quyền quy định (như giá dịch vụ thu gom, vận chuyển rác thải sinh hoạt); (ii) Quy định điều kiện đầu tư, kinh doanh văn quyền địa phương (phổ biến văn quy định dạy thêm, học thêm); (iii) Ban hành thủ tục hành mà khơng luật giao; (iv) Nội dung thuộc thẩm quyền HĐND cấp tỉnh UBND cấp tỉnh lại ban hành (như “quy định mức chi xây dựng ngân hàng câu trắc nghiệm, tổ chức kỳ thi” địa bàn tỉnh); (v) Quy định “giá dịch vụ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất” Về nội dung: Đặt quy định khơng có sở pháp lý, không phù hợp với quy định pháp luật như: Văn QPPL UBND cấp tỉnh quy định: (i) mật độ trồng để tính bồi thường thu hồi đất; (ii) Người sử dụng đất có nhu cầu tách đất phải lập phương án mặt tách UBND cấp huyện chấp thuận phải lập dự án đầu tư Vấn đề đặt là, văn QPPL bị kết luận trái pháp luật quan, cá nhân có liên quan chịu trách nhiệm Điều quy định Điều 134 Nghị định 34/2016/NĐ-CP sau: - Đối với quan ban hành văn có nội dung trái pháp luật: phải tổ chức việc kiểm điểm, xác định trách nhiệm tập thể báo cáo quan cấp có thẩm quyền xem xét, định theo quy định pháp luật, đồng thời xem xét trách nhiệm người đứng đầu quan việc ban hành văn có nội dung trái pháp luật - Đối với cán bộ, công chức trình tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành văn có nội dung trái pháp luật, tùy theo tính chất, mức độ lỗi nội dung trái pháp luật văn bản, phải chịu trách nhiệm theo quy định pháp luật cán bộ, công chức Mặc dù, pháp luật có quy định chế độ trách nhiệm quan, người ban hành văn trái pháp luật, nhiên thực tế hình thức xử lý chủ yếu nhắc nhở, kiểm điểm, rút kinh nghiệm Bên cạnh đó, quy định chưa đặt trách nhiệm cán bộ, công chức trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL nên chưa đảm bảo tính pháp lý chặt chẽ áp dụng biện pháp xử lý cán bộ, cơng chức có sai phạm q trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL nói chung, hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng nói riêng Tóm lại, thấy Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 có thay đổi tích cực nhằm góp phần đảm bảo chất lượng VBQPPL, đảm bảo quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL gắn kết, chặt chẽ với mục đích cuối đảm bảo tính khả thi VBQPPL thực tế cịn tình trạng VBQPPL ban hành trái pháp luật làm ảnh hưởng đến chất lượng VBQPPL Điều này, xuất phát từ tồn tại, hạn chế báo cáo Báo cáo số 08/BC-BTP chưa triệt để sửa đổi, như: Thứ nhất, chất lượng báo cáo thẩm định chưa đồng Nội dung số báo cáo thẩm định sơ sài, xi chiều, chưa thực mang tính phản biện đề nghị xây dựng 358 VBQPPL dự án, dự thảo VBQPPL Một số nội dung báo cáo thẩm định chưa dựa lập luận mang tính khoa học, nên thiếu tính thuyết phục; số quy định TTHC chưa kiểm soát chặt chẽ Thứ hai, chất lượng thẩm định quan tư pháp địa phương số dự thảo VBQPPL HĐND, UBND chưa đáp ứng yêu cầu, thẩm định tính thống dự thảo nghị với hệ thống pháp luật phù hợp dự thảo nghị với sách thông qua đặc biệt, Luật năm 2015 trao thẩm quyền, tâm lý nể nang nên nhiều báo cáo thẩm định chưa nêu rõ ý kiến việc dự thảo nghị quyết, định khơng đủ điều kiện trình Uỷ ban nhân dân dự thảo không bảo đảm chất lượng Thứ ba, số quan chủ trì lập đề nghị, soạn thảo dự án, dự thảo văn chưa đầu tư thỏa đáng thời gian để nghiên cứu, soạn thảo nên nhiều hồ sơ đề nghị, hồ sơ dự án, dự thảo VBQPPL gửi thẩm định có chất lượng chưa cao Bên cạnh đó, số bộ, ngành, địa phương cịn tư tưởng xem nhẹ cơng tác thẩm định, coi thẩm định cơng đoạn mang tính thủ tục, việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định số bộ, ngành, địa phương chưa nghiêm túc Thứ tư, nhận thức ý nghĩa, tầm quan trọng công tác thẩm định số cán bộ, công chức làm công tác thẩm định Sở Tư pháp chưa đầy đủ dẫn đến chưa đầu tư thời gian, công sức thỏa đáng cho công tác Bên cạnh đó, tâm lý nể nang, ngại động chạm thẩm định tồn làm ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định làm giảm vai trò quan tư pháp quản lý nhà nước xây dựng pháp luật 3.3.2 Nguyên nhân tồn tại, hạn chế Thứ nhất, nội dung thẩm định: Quy định Điều 39 Luật năm 2015 cịn chung chung, chưa có hướng dẫn cụ thể cho tiêu chí phương pháp thẩm định Điều dẫn đến kết thẩm định không đồng đều, không mang tính khoa học, thiếu tính thuyết phục Thứ hai, trách nhiệm thẩm định: nhân lực phục vụ cho công tác thẩm định cịn thiếu; chun mơn chun viên thẩm định chưa đủ, chưa bao quát để đáp ứng yêu cầu chất lượng thẩm định; nguồn kinh phí phục vụ cho cơng tác thẩm định cịn khơng có nên chưa tạo động lực cho chuyên viên thực tốt công tác thẩm định Thứ ba, Điều 134 Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định xem xét, xử lý trách nhiệm quan, người ban hành văn trái pháp luật chưa thực nghiêm túc thực tế chưa quy định cụ thể trách nhiệm cán bộ, công chức trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL Thứ tư, quy định Khoản Điều 115 Luật năm 2015 thời hạn thẩm định: theo tác giả, thời gian chưa đủ để chun viên hồn thành hết công việc thẩm định theo quy định pháp luật MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH Một là, cần có quy định cụ thể để hướng dẫn Điều 39 Luật năm 2015 quy định thẩm định đề nghị xây dựng văn 359 Để làm điều này, theo tác giả cần xây dựng phương pháp kỹ thuật đo lường nội dung cần thẩm định thông qua quy định pháp luật cụ thể, tránh trường hợp đưa quy định chung chung giống quy định Điều 39 Luật năm 2015 Ví dụ như: Để đánh giá đề xuất sách có khả thi hay khơng cần đưa tiêu chí cụ thể để đo lường tính khả thi, nghĩa cần có hướng dẫn cụ thể phương pháp định lượng thay sử dụng phương pháp mang tính định tính Chẳng hạn, để xác định có khả thi hay khơng cần đưa tiêu chí như: điều kiện phát triển kinh tế-xã hội; khả nhận thức, khả tuân thủ tổ chức, cá nhân khoảng thời gian định; điều kiện thực tế nguồn tài chính, nguồn nhân lực để thi hành văn bản; trình độ quản lý, trình độ dân trí Hai là, cần nghiên cứu, bổ sung thêm biên chế cho Phòng Xây dựng kiểm tra VBQPPL thuộc Sở Tư pháp để đảm bảo Sở Tư pháp có đủ nhân lực để thực kịp thời công việc thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL Về vấn đề này, Sở Tư pháp cần sớm đề xuất xây dựng Kế hoạch biên chế công chức hàng năm gửi Sở Nội vụ, UBND tỉnh để quan lập kế hoạch biên chế công chức hàng năm địa phương gửi Bộ Nội vụ thẩm định trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo quy định Nghị định 62/2020/NĐ-CP ngày 01 tháng 06 năm 2020 Chính phủ quy định vị trí việc làm biên chế cơng chức Bên cạnh đó, cần nghiên cứu bổ sung vào điểm b khoản điều Thông tư 338/2016/TTBTC quy định mức chi cho báo cáo thẩm định đề nghị xây dựng nghị UBND tỉnh trình cần xem xét, đề xuất tăng mức chi báo cáo thẩm định Mức chi 500.000 đồng/báo cáo quy định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị Quốc hội, nghị quyết, nghị liên tịch Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định theo tác giả không đủ để chi cho hoạt động có liên quan Ba là, cần nghiên cứu, bổ sung Điều 134 Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định xem xét, xử lý trách nhiệm quan, người ban hành văn trái pháp luật Theo cần nghiên cứu, bổ sung thêm quy định Điều 134 Luật năm 2015 chế chịu trách nhiệm vật chất việc ban hành văn quy phạm pháp luật để nâng cao chất lượng ban hành văn quy phạm pháp luật nhằm tăng cường kỷ luật, kỷ cương xây dựng pháp luật Chẳng hạn, cần quy định chặt chẽ chế độ trách nhiệm cá nhân, trách nhiệm người đứng đầu, trách nhiệm giải trình cơng tác xây dựng pháp luật, đặc biệt cần bổ sung nhằm nhấn mạnh trách nhiệm của quan, cá nhân có liên quan hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL Tại điểm b khoản Điều 134 Nghị định 34/2016/NĐ-CP nên bổ sung sau: “b) Cán bộ, cơng chức q trình lập đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật, tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành văn có nội dung trái pháp luật, tùy theo tính chất, mức độ lỗi nội dung trái pháp luật văn bản, phải chịu trách nhiệm theo quy định pháp luật cán bộ, công chức” Bốn là, cần sửa quy định Khoản Điều 115 Luật năm 2015 sau: “Thời hạn thẩm định đề nghị xây dựng nghị 30 ngày làm việc kể từ ngày nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định” Tăng thêm thời gian thẩm định đề nghị xây dựng nghị từ 15 ngày thành 30 ngày làm việc, sổ sung thêm chữ “làm việc” để tránh trường hợp quan đề xuất sách gửi hồ sơ đề nghị thẩm định vào thứ sáu, đến thứ hai Sở Tư pháp thực cơng việc thẩm định được, Sở Tư pháp bị hết ngày tổng thời gian 15 ngày bị rơi vào ngày nghỉ 360 KẾT LUẬN Hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL HĐND cấp tỉnh thủ tục bắt buộc quy trình ban hành VBQPPL HĐND cấp tỉnh ( đề xuất sách UBND cấp trình) Đây thủ tục bắt buộc hoạt động thẩm định có vai trị ý nghĩa quan trọng việc đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý đặc biệt tính khả thi VBQPPL thực Việc đảm bảo chất lượng thẩm định giai đoạn ảnh hưởng lớn đến chất lượng VBQPPL, hạn chế tối đa hậu khơng mong muốn xảy Luật năm 2015, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 có quy định, sửa đổi bổ sung mang tính đột q cho quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung, hoạt động thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL HĐND cấp tỉnh nói riêng, nhiên thực tế nhiều VBQPPL địa phương ban hành trái pháp luật Vì vậy, việc nghiên cứu nhằm hồn thiện pháp luật thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL HĐND cấp tỉnh cần thiết để đảm bảo cho chất lượng VBQPPPL thực tế TÀI LIỆU THAM KHẢO Bộ Tài (2016), Thơng tư quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho cơng tác xây dựng văn pháp luật hoàn thiện hệ thống pháp luật Thông tư số 338/2016/TT-BTC, ngày 28 tháng 12 năm 2016 Bộ Tư pháp (2019), Báo cáo đánh giá 03 năm thi hành Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 Báo cáo số 08/BC-BTP, ngày 11 tháng 01 năm 2019 Bộ Tư pháp (2021), Báo cáo công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn quy phạm pháp luật năm 2020 phương hướng, nhiệm vụ năm 2021, ngày 10 tháng năm 2021 Nguyễn Hoàng Linh Chi (2021) Hồn thiện số quy định trình tự thủ tục ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Tạp chí Pháp luật thực tiễn Trường Đại học Luật, Đại học Huế, 49 https://tapchi.hul.edu.vn/index.php/jl/article/view/81/60 Chính phủ (2016), Nghị định quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, ngày 14 tháng năm 2016 Chính phủ (2020), Nghị định vị trí việc làm biên chế công chức Nghị định số 62/2020/NĐCP, ngày 01 tháng năm 2020 Chính phủ (2020), Nghị định sửa đổi, bổ sung số điều Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng năm 2016 Chính phủ quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Nghị định số 154/2020/NĐ-CP, ngày 31 tháng 12 năm 2020 Quốc hội (2015), Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Luật số 80/2015/QH13, ngày 22 tháng năm 2015 Quốc hội (2020), Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Luật số 63/2020/QH14, ngày 18 tháng năm 2020 10 Sở Tư pháp (2021), Quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức Phòng Xây dựng kiểm tra văn quy phạm pháp luật Quyết định số 78/QĐ-STP, ngày 14 tháng năm 2021 11 Uỷ ban nhân dân (2022), Báo cáo kết công tác kiểm tra, xử lý, rà soát văn quy phạm pháp luật năm 2021 địa bàn tỉnh Bình Dương, ngày 24 tháng 01 năm 2022 361 ... QUÁT VỀ HOẠT ĐỘNG THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1 Sự cần thiết phải thẩm định đề nghị xây dựng văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân cấp. .. trì thẩm định đơn vị có liên quan giai đoạn soạn thảo dự án, dự thảo văn QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH Luật. .. KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH Một là, cần có quy định cụ thể để hướng dẫn Điều 39 Luật năm 2015 quy định