Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước

Khoá luận tốt nghiệp Nguyễn Thị Quỳnh Giang LI M ĐẦU Xây dựng pháp luật mặt hoạt động bản, đặc thù nhà nước Việc ban hành văn quy phạm pháp luật, phản ánh nhu cầu khách quan xã hội cần điều chỉnh pháp luật vấn đề có ý nghĩa định chất lượng hiệu quản lý nhà nước Trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001- 2010 Đảng Cộng sản Việt Nam rõ: “Đổi hoàn thiện khung pháp lý, tháo gỡ trở ngại chế, sách thủ tục hành để phát huy tối đa nguồn lực, tạo sức bật cho sản xuất, kinh doanh thành phần kinh tế với hình thức sở hữu khác nhau.” Thực chủ trương Đảng, năm qua, với vị trí, vai trị quan quyền lực nhà nước đại diện cho ý chí, nguyện vọng nhân dân hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật Quốc hội Hội đồng nhân dân cấp ngày quan tâm, đạt tốc độ phát triển nhanh chóng, đáp ứng nhu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam dân, dân, dân Đặc biệt, với đời Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996( sửa đổi, bổ sung năm 2002 ) Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Uỷ Ban nhân dân năm 2004, hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật quan quyền lực nhà nước nhìn chung đạt nhiều thành tựu quan trọng, không ngừng nâng cao số lượng chất lượng hệ thống văn ban hành Tuy nhiên, so với địi hỏi tình hình bối cảnh nước ta thực trình cơng nghiệp hố, đại hố, hội nhập kinh tế quốc tế, hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật quan quyền lực nhà nước bộc lộ nhiều hạn chế bất cập Một số quan hệ xã hội quan trọng chưa điều chỉnh, trình tự, thủ tục quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật chưa thực nghiờm tỳc, nhiều văn quy phạm pháp luận ban hành tính khả thi, mâu thuẫn, chng chéo nội dung phải sửa đổi, bổ sung liên tc Khoá luận tốt nghiệp Nguyễn Thị Quỳnh Giang Xuất phát từ thực trạng đó, việc nghiên cứu vấn đề lý luận thực tiễn hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật quan quyền lực nhà nước có ý nghĩa quan trọng cần thiết Vì vậy, em mạnh dạn chọn đề tài: “Hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật quan quyền lực nhà nước” làm đề tài khố luận với mong muốn đóng góp cách tiếp cận văn quy phạm pháp luật góp phần nhỏ bé vào việc nâng cao hiệu hoạt động xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật Song, phạm vi đề tài khoá luận tốt nghiệp cử nhân, em khơng có tham vọng làm lớn so với yêu cầu, mà dừng lại xem xét, tìm hiểu khái niệm văn quy phạm pháp luật , đánh giá thực trạng hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật quan quyền lực trung ương địa phương từ đề xuất giải pháp cho việc hoàn thiện hoạt động Với mục tiêu đó, ngồi phần mở đầu kết luận, luận văn trình bày gồm chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận văn quy phạm pháp luật Chương 2: Hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật quan quyền lực Nhà nước Chương 3: Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xây dựng văn quy phạm pháp luật quan quyền lực Nhà nước Đây đề tài rộng khó, người viết sinh viên với lượng kiến thức thiếu, kinh nghiệm thực tế chưa nhiều nên có bảo nhiệt tình, tận tâm Cơ giáo hướng dẫn, luận văn giải trọn vẹn yêu cầu đặt Kính mong bảo, đóng góp ý kiến Thầy, Cơ giáo bạn Em xin chân thành cảm ơn ! Khoá luận tốt nghiệp Nguyễn Thị Quỳnh Giang Chng 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1.Khái niệm 1.1.1.Khái niệm văn pháp luật Nhà nước pháp luật hai tượng xã hội đa dạng phức tạp, đời, tồn phát triển điều kiện kinh tế - xã hội định Hai tượng có mối liên hệ mật thiết với nhau, Nhà nước tồn thiếu pháp luật; ngược lại pháp luật hình thành, phát triển phát huy hiệu lực đường Nhà nước Với chức năng, nhiệm vụ mình, Nhà nước phải tác động tới quan hệ xã hội nhằm đạt mục tiêu quản lý đặt thời kỳ Sự tác động nhu cầu tất yếu Nhà nước tiến hành nhiều chủ thể, nhiều cách thức, nhiều hoạt động khác nhau, có hoạt động ban hành văn pháp luật, phương tiện chủ yếu quan trọng để quản lý Nhà nước Chất lượng văn ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu hoạt động máy nhà nước, đến vận động phát triển xã hội định pháp luật, văn pháp luật thân pháp luật Do có vai trò quan trọng nên cần làm sáng tỏ mặt lý luận khái niệm văn pháp luật làm sở cho việc xác định nơi dung, hình thức, thủ tục ban hành, xử lý vấn đề khác hoạt động xây dựng văn pháp luật thực tiễn Lý luận chung Nhà nước, pháp luật khoa học pháp lý chuyên ngành thực tiễn lập pháp Việt Nam nghiên cứu vấn đề từ lâu đến nhiều điều chưa thống thoả đáng Hiện tồn số cách hiểu khác thuật ngữ văn pháp luật, điển hình hai quan điểm: thứ coi tên gọi khác văn quy phạm pháp luật, thứ hai xác định tên gọi chung văn quy phạm pháp luật văn áp dụng pháp lut Khoá luận tốt nghiệp Nguyễn Thị Quỳnh Giang Trong quan điểm thứ nhất, thấy sách báo pháp lý thường đồng nghĩa hai khái niệm với Tuy nhiên, số điểm bất hợp lý bộc lộ rõ, trước hết thiếu từ “quy phạm” nên thuật ngữ “văn pháp luật” chất văn có nội dung quy tắc xử chung ( khuôn mẫu hành vi) đồng thời tạo cách hiểu chưa hợp lý mối quan hệ văn pháp luật với văn áp dụng pháp luật; cho hai loại thuộc hai nhóm khác biệt nhau, từ dẫn tới việc nghiên cứu số vấn đề có liên quan tới loại văn cách riêng rẽ xét từ góc độ khoa học vấn đề chung hai loại văn vấn đề hiệu lực, hiệu quả…đều chủ thể có thẩm quyền ban hành, nội dung văn có giá trị bắt buộc thi hành đối tượng có liên quan đảm bảo Nhà nước Kể từ Luật Ban hành văn quy pháp luật đời năm 1996 đến cách hiểu thứ sử dụng lẽ định nghĩa luật nên văn quy phạm pháp luật trở thành thuật ngữ pháp lý, sử dụng thống nghiên cứu hoạt động thực tiễn ban hành văn Bên cạnh đó, xét cấu trúc ngơn ngữ thuật ngữ văn quy phạm pháp luật rườm rà nhà làm luật lại sử dụng mà không sử dụng thuật ngữ văn pháp luật khả biểu đạt xác nghĩa cần mơ tả cụm từ Vì cách hiểu thứ hai quan điểm phổ biến nhiều sở nghiên cứu, giảng dạy luật, quan nhà nước sử dụng thể quy định pháp luật, có ý nghĩa định cho việc nghiên cứu kỹ thuật xây dựng văn bản, giải vấn đề lý luận có giá trị thiết thực hợn Như vậy, văn pháp luật khái niệm chung dùng để văn quy phạm pháp luật văn áp dụng pháp luật, có đặc điểm riêng, khác với văn hành thơng dụng có nội dung chứa đựng ý chí Nhà nước chủ thể quản lý ban hành để áp đặt với đối tượng quản lý Khoá luận tốt nghiệp Nguyễn Thị Quỳnh Giang Cú th nói, văn quy phạm pháp luật văn áp dụng pháp luật đóng vai trị quan trọng, thiếu quản lý Nhà nước Đặc biệt ngày xã hội ngày phát triển, mối quan hệ xã hội ngày phức tạp văn quy phạm pháp luật trở thành công cụ quản lý hữu hiệu, phương tiện điều chỉnh sử dụng thường xuyên nhằm trì trật tự xã hội tạo điều kiện cho xã hội ổn định phát triển Cho nên, cần phải xem xét khái niệm văn quy phạm pháp luật góc độ khoa học 1.1.2 Định nghĩa văn quy phạm pháp luật Trong lịch sử có ba hình thức giai cấp thống trị sử dụng để nâng ý chí giai cấp thành pháp luật tập quán pháp, tiền lệ pháp văn quy phạm pháp luật Trong văn quy phạm pháp luật coi hình thức pháp luật tiến nhất, pháp luật xã hội chủ nghĩa có ưu mà tập qn pháp tiền lệ pháp khơng có nhờ tính chất đặc biệt quy phạm pháp luật, phù hợp với chất kiểu pháp luật xã hội chủ nghĩa Tuy nhiên, trước Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật đời năm 1996 pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật nước ta trọng mức độ khiêm tốn; hệ thống pháp luật khái niệm văn quy phạm pháp luật chưa định nghĩa mà quy định tên gọi vai trò văn quy phạm pháp luật quan nhà nước ban hành Mặt khác, chưa có phân biệt rõ ràng văn quy phạm pháp luật với loại văn mang tính chất pháp lý khác Trong Hiến pháp, luật Tổ chức máy nhà nước văn luật đề cập cách chung chung mà không xác định cụ thể văn văn quy phạm pháp luật Có chăng, khái niệm văn quy phạm pháp luật định nghĩa sách báo pháp lý tiếc lại không thống với Ngày 12/11/1996, với việc Quốc hội nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khố IX, kỳ họp thứ 10 thơng qua Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật lần khái niệm văn quy phạm pháp luật ghi nhận định nghĩa Xem:tạp chí Nhà nước pháp luật số 11/1998 Kho¸ ln tèt nghiƯp Ngun ThÞ Qnh Giang thức hình thức văn pháp luật có hiệu lực pháp lý cao Điều có ý nghĩa quan trọng, đánh dấu bước tiến đáng kể thực tiễn lập pháp Việt Nam Ngày 16/12/2002, Quốc hội khóa XI thơng qua Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Tại điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung định nghĩa: “ văn quy phạm pháp luật văn quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, có quy tắc xử chung, Nhà nước đảm bảo thực nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa” Năm 2004, Quốc hội khoá XI tiếp tục thông qua Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân (UBND), đưa định nghĩa cụ thể văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân Như vậy, thời gian ngắn đạo luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật đời định nghĩa văn quy phạm pháp luật thảo luận, nghiên cứu hoàn thiện hơn, trở thành sở pháp lý cho hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật thời kỳ đổi nước ta Trong phạm vi đề tài khố luận, khơng xem xét văn quy phạm pháp luật cách khái quát, chung chung mà sâu tìm hiểu vấn đề lien qua đến văn quy phạm pháp luật nhóm quan quyền lực nhà nước, bao gồm văn Quốc hội (QH), Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp 1.2 Đặc điểm văn quy phạm pháp luật quan quyền lực nhà nước Trong lịch sử phát triển nhân loại, vấn đề tổ chức thực quyền lực nhà nước quốc gia có khác định Quyền lực nhà nước chủ yếu tập trung tay cá nhân quan, hay phân công cho nhiều quan khác thực Ở nước ta, theo quy định Hiến pháp đạo luật tổ chức máy nhà nước tất quyền lực nhà nước Kho¸ ln tèt nghiƯp Ngun ThÞ Quúnh Giang thuộc nhân dân, mà tảng liên minh giai cấp công nhân với gia cấp nơng dân đội ngũ trí thức Điều Hiến pháp 1992 quy định “nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua QH HĐND quan đại diện cho ý chí nguyện vọng nhân dân, nhân dân bầu chịu trách nhiệm trước nhân dân” Xuất phát từ việc quan đại diện hình thành kết bầu cử trực tiếp, thể ý chí nhân dân, chúng nhân danh quyền lực nhân dân mang tính chất hệ thống quan quyền lực Một hoạt động quan quyền lực xây dựng pháp luật tức hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật, hoạt động có ý nghĩa định chất lượng hiệu quản lý Nhà nước Đóng vai trị quan trọng tạo nên “xương sống” hệ thống pháp luật, văn quy phạm pháp luật quan quyền lực nhà nước mang đặc điểm sau: Thứ nhất, văn quy phạm pháp luật chủ thể có thẩm quyền ban hành.Khơng phải quan nhà nước cá nhân có thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật Tại điều Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2002 quy định rõ,những quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật bao gồm: QH, UBTVQH, Chủ tịch nước, Hội đồng thẩm phán án nhân dân tối cao, Chính phủ, HĐND cấp, UBND cấp; có phối hợp quan nhà nước, quan nhà nước có thẩm quyền với quan trung ương tổ chức trị- xã hội để ban hành văn quy phạm pháp luật liên tịch Những cá nhân có thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật Thủ tướng phủ, chánh án Toà án nhân dân tối cao, viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, trưởng, thủ trưởng quan ngang Vì vậy, dấu hiệu để khẳng định văn quy phạm pháp luật quan quyền lực nhà nước văn phải ban hành QH HĐND cp Khoá luận tốt nghiệp Nguyễn Thị Quỳnh Giang Thứ hai, văn quy phạm pháp luật quan quyền lực nhà nước ban hành theo thủ tục, trình tự luật định Xuất phát từ tầm quan trọng văn quy phạm pháp luật quan quyền lực nhà nước ban hành hoạt động quản lý nhà nước, từ yêu cầu đảm bảo chặt chẽ, thống hoạt động xây dựng văn quy phạm pháp luật, trình tự, thủ tục ban hành văn quy phạm pháp luật ln đóng vai trò quan trọng Cho nên, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật 2002, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật HĐND UBND 2004 quy định trình tự, thủ tục ban hành văn quy phạm pháp luật hệ thống quan quyền lực từ trung ương đến địa phương đầy đủ hợp lý Theo đó, văn quy phạm pháp luật QH hay HĐND ban hành qua bước: lập chương trình, soạn thảo, lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản, thẩm tra, thẩm định, đến thông qua, ký, công bố tất phải tuân thủ quy định luật ( mục đến mục chương III Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật chương III Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật HĐND UBND) Việc tuân thủ quy định trình tự, thủ tục hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật quan quyền lực Nhà nước điều kiện để đảm bảo nguyên tắc pháp chế XHCN, nguyên tắc trình xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam nhân dân, nhân dân, nhân dân Thứ ba, văn quy phạm pháp luật quan quyền lực Nhà nước chứa đựng quy định xử chung (quy phạm pháp luật) Các quy tắc xử khn mẫu, chuẩn mực mà quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo tham gia quan hệ xã hôi quy tắc điều chỉnh Về mặt hình thức,quy phạm pháp luật chứa đựng văn quy phạm pháp luật Trong mối quan hệ này, quy phạm pháp luật nội dung văn quy phạm pháp luật hình thức Đây đặc điểm quan trọng văn quy phạm pháp luật Do chứa đựng thể hịên ý chí cuả nhà nước với nội dung quy tắc xử văn quy phạm pháp luật Kho¸ ln tèt nghiƯp Ngun ThÞ Qnh Giang quan quyền lực ln ln có giá trị bắt buộc chung đảm bảo thực Nhà nước với nhiều biện pháp tuyên truyền, giáo dục, tổ chức, hành chính, kinh tế đặc biệt biện pháp cưỡng chế Thứ tư, văn quy phạm pháp luật quan quyền lực Nhà nước có đối tượng áp dụng chung, áp dụng nhiều lần thực tiễn Với nội dung quy phạm pháp luật, văn quy phạm pháp luật quan quyền lực tác động lên nhiều đối tượng, nhóm chủ thể lớn có chung yếu tố như: quốc tịch, địa bàn cư trú… chủ thể nằm điều kiện, hoàn cảnh mà quy phạm pháp luật quy định Mặt khác, văn quy phạm pháp luật dùng để điều chỉnh quan hệ xã hội có tính phổ biến, nên quy tắc xử chung mà đối tượng tác động pháp luật phải tuân theo rơi vào tình dự liệu, tình có tính lặp lặp lại thực tế nên quy phạm sử dụng nhiều lần Nói cách khác, văn quy phạm pháp luật quan quyền lực nhà nước sử dụng nhiều lần, khác với văn áp dụng pháp luật thực lần thực tế đối tượng cụ thể 1.3 Thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật quan quyền lực nhà nước Thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật quan nhà nước nói chung quan quyền lực nhà nước nói riêng ln ln nhà làm luật quan tâm.Lâu nay, vấn đề quy định Hiến pháp, số đạo Luật tổ chức máy nhà nước Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Thẩm quyền ban hành văn thông thường hiểu bao gồm thẩm quyền hình thức(gắn với chủ thể ban hành văn bản) thẩm quyền nội dung: nội dung quy định văn bản( gắn với thẩm quyền quản lý chủ thể ban hành văn bản) Thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật QH HĐND xem xét hai góc độ sở có phân định cụ thể thẩm quyền quan quyền lực nhà nước trung ương (TW) quan quyền lực nhà nước địa phương Kho¸ ln tèt nghiƯp Ngun ThÞ Qnh Giang 1.3.1 Thẩm quyền hình thức Thẩm quyền hình thức hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật thẩm quyền chủ thể việc ban hành văn pháp luật quy định Khi ban hành văn chủ thể phải sử dụng loại văn ban hành Nếu sai phạm khơng xem văn quy phạm pháp luật bị quan có thẩm quyền xử lý Theo quy định pháp luật hành, QH quan đại biểu cao nhân dân , quan quyền lực nhà nước cao Nước cộng hoà XHCN Việt nam , chiếm vị trí đặc biệt quan trọng máy nhà nước Vì vậy, có QH có quyền ban hành văn pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất, điều chỉnh quan hệ xã hội xã hội ta, quy định điều 84, 88, 147 Hiến pháp 1992, điều Luật Tổ chức Quốc Hội 2001 quy định cụ thể điều 13 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật 2002: “QH quan có quyền lập hiến lập pháp.QH làm Hiến pháp sửa đổi Hiến pháp.Căn vào Hiến pháp, QH ban hành Luật, nghị quyết.” Là quan thường trực QH, thẩm quyền ban hành văn UBTVQH pháp luật quy định: vào Hiến pháp, luật, nghị QH, UBTVQH ban hành pháp lệnh, nghị Cùng với QH, HĐND cấp hợp thành hệ thống quan quyền lực nhà nước, thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước gốc quyền nhân dân Để thực chức năng, nhiệm vụ mang tính chất “đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ nhân dân”, HĐND cấp ban hành văn quy phạm pháp luật hình thức Nghị ( theo quy định điều 120 Hiến pháp 1992, điều 10 Luật tổ chức HĐND UBND 2003, điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật củ HĐND UBND 2004) 1.3.2.Thẩm quyền nội dung Xác định thẩm quyền nội dung vấn đề quan trọng khơng dẫn đến tình trạng văn quy phạm pháp luật ban hành chồng chéo, mâu thuẫn nhau, không phù hợp với thực tế không nội dung, tinh