MỘ T S Ố V ẤN ĐỀ CHUNG V Ề TH ẨM ĐỊ NH TRONG XÂY D ỰNG VĂN BẢ N QUY PH Ạ M PHÁP LU Ậ T
Khái ni ệ m và vai trò c ủ a th ẩm đị nh
1.1.1 Khái ni ệ m th ẩm đị nh
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 Để xây dựng và ban hành VBQPPL phải trải qua một quy trình gồm nhiều bước Trong đó, thẩm định là một trong những thủ tục bắt buộc của quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL, nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác chất lượng văn bản đó trước khi trình cơ quan có thẩm quyền thông qua
Có thể hiểu thẩm định là hoạt động của một chủ thể được tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá văn bản theo những tiêu chí nhất định Nhiệm vụ và vai trò của nhà thẩm định là xem xét nội dung và hình thức của dự án, dự thảo đểđưa ra những đánh giá có tính chuyên môn về tính đúng đắn của văn bản đó Như vậy , “thẩm định là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kĩ thuật soạn thảo đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật và những yêu cầu khác về chất lượng dự án, dự thảo theo quy định của pháp luật”.
1.1.2 Vai trò c ủ a ho ạt độ ng th ẩm đị nh
Vai trò của hoạt động thẩm định được ghi nhận và đánh giá trong suốt quá trình xây dựng hệ thống pháp luật của Nhà nước nhiều năm qua, tổng kết lại các vai trò chính sau:
Thứ nhất, thẩm định trong xây dựng VBQPPL của cơ quan có thẩm quyền là một giai đoạn có tính cần thiết cao, đóng vai trò thiết yếu trong tổng thể quá trình ban hành VBQPPL cũng như quy mô của hoạt động thực thi pháp luật Đây là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chính thức xem xét, phê duyệt và ban hành văn bản
Thứ hai, hoạt động thẩm định còn là nền tảng để đánh giá chất lượng VBQPPL, đảm bảo tính khả thi của văn bản Những đánh giá và nhận xét trung thực, cơ bản từ phía cơ quan, cá nhân thẩm định sẽ giúp cơ quan hữu quan tiếp cận được văn bản một cách sâu sắc, chân thực, tập trung nhất, từ đó có cái nhìn rõ ràng đểxét thông qua văn bản đó hay không.
Thứ ba, thẩm định có ý nghĩa đặc biệt đối với cơ quan soạn thảo, khi là hoạt động kiểm định lại kết quả làm việc của cơ quan soạn thảo, qua đó góp phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan này Ý kiến chuyên môn thể hiện trong các báo cáo thẩm định giúp cho cơ quan soạn thảo tiếp thu, sửa đổi kịp thời, đem lại chất lượng dự thảo cũng như hiệu quả làm việc tốt hơn Thông qua những ý kiến đóng góp này, cơ quan soạn thảo dần được hoàn thiện cả về kỹ năng lẫn trách nhiệm trong quá trình soạn thảo các VBQPPL sau này
Thứ tư, thẩm định cung cấp các thông tin toàn diện, tác động đến một hoặc nhiều vấn đề có tính chất liên ngành mà vẫn còn ý kiến bất đồng giữa các cơ quan soạn thảo với nhau Đồng thời, hoạt động này còn giảm bớt sự hao tốn thời gian và vật chất lãng phí không cần thiết cho việc soạn thảo và hướng dẫn thi hành các văn bản khi được thông qua và có hiệu lực
Thứ năm, thẩm định trở thành cơ chế đảm bảo cũng như nâng cao sự phối hợp và giám sát lẫn nhau của các cơ quan có thẩm quyền trong tổng thể hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật – một phần của hoạt động quản lý Nhà nước
Chính vì vậy, hoạt động thẩm định có vị trí và vai trò rất quan trọng trong xây dựng VBQPPL Thông qua hiệu quả của hoạt động thẩm định trong thời gian qua đã góp phần khắc phục tính “cục bộ” – một trong những yếu tố quan trọng để xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam hoàn thiện vững mạnh trong tương lai.
Th ẩm đị nh chính sách trong l ập đề ngh ị xây d ựng văn bả n quy
phạm pháp luật Đối tượng thẩm định chính sách là luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội do Chính phủ trình Hoạt động thẩm định chính sách đối với nhóm văn bản này sẽ do Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan tiến hành Đối với thẩm định đề nghị xây dựng nghị định, thì thẩm định đề nghị xây dựng đối với nghịđịnh quy định tại khoản 3 Điều 19 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định về “Vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của
Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội” mà trước khi ban hành cần phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội, thì sẽ do Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan tiến hành thẩm định Đối tượng là nghị quyết của HĐND cấp tỉnh có nội dung quy định về chính sách, biện pháp nhằm đảm bảo thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; Biện pháp nhằm phát triển kinh tế- xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế- xã hội của địa phương 30 thì Sở Tư pháp chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính, Sở Nội vụ và các cơ quan, tổ chức có liên quan tiến hành thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết.
Th ẩm đị nh d ự th ảo văn bả n quy ph ạ m pháp lu ậ t
Thứ nhất, đối tượng thẩm định dự thảo: Đối tượng của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL ở trung ương bao gồm: Dự án luật, pháp lệnh; dự thảo nghị quyết; dự thảo nghị định; dự thảo quyết định của Thủtướng Chính phủ; dự thảo thông tư Đối tượng của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL ở địa phương bao gồm: dự thảo quyết định của UBND cấp tỉnh; nghị quyết của HĐND cấp huyện; dự thảo quyết định của UBND cấp huyện Có thể thấy không phải mọi dự thảo VBQPPL đều phải thẩm định, mà chỉ là các dự thảo VBQPPL thuộc đối tượng quy định của pháp luật
Thứ hai, chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động thẩm định dự thảo bao gồm:
- Ởtrung ương là Bộ Tư pháp (phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ,
Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan), hoặc tổ chức pháp chế của Bộ, cơ quan ngang bộ;
- Ở địa phương là cơ quan tư pháp địa phương, bao gồm SởTư pháp ở UBND cấp tỉnh, thành phố và Phòng Tư pháp ở UBND cấp quận, huyện Đối với các dự án, dự thảo đã thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản bao gồm: Dự án luật, pháp lệnh; Dự thảo nghị quyết của Quốc hội; dự thảo nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Dự thảo nghịđịnh;
Dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh thì không thẩm định về sự cần thiết ban hành văn bản và sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng vì những vấn đề này đã được Bộ Tư pháp/Sở Tư pháp xem xét trong giai đoạn thẩm định đề nghị xây dựng văn bản.
THỰ C TR Ạ NG TH ẨM ĐỊ NH TRONG XÂY D Ự NG VĂN BẢ N QUY PH Ạ M PHÁP LU Ậ T
Quy đị nh c ủ a pháp lu ậ t v ề th ẩm đị nh trong xây d ựng văn bả n
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thông qua ngày 22/06/2015, có hiệu lực từ ngày 01/07/2016 đã đổi mới cơ bản quy trình xây dựng, ban hành văn bản theo hướng tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách theo hướng chính sách được thông qua, phê duyệt trước khi bắt đầu soan thảo văn bản
2 1.1 Quy đị nh c ủ a pháp lu ậ t v ề th ẩm đị nh chính sách trong l ập đề ngh ị xây d ựng văn bả n quy ph ạ m pháp lu ậ t
Quy trình thẩm định chính sách trong lập đề nghị xây dựng VBQPPL bao gồm các bước sau đây:
Thứ nhất, cơ quan soạn thảo chuẩn bị hồ sơ và gửi hồ sơ thẩm định: Các Bộ, cơ quan ngang bộ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và một số nghị định có trách nhiệm gửi hồ sơ đề nghị đến Bộ Tư pháp thẩm định Bộ
Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng trong thời hạn
20 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ (Khoản 1 Điều 39 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015)
Còn đối với nghị quyết HĐND cấp Tỉnh thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, các Ban của HĐND cấp tỉnh và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp có trách nhiệm gửi hồsơ đề nghị thẩm định chính sách đến Sở Tư pháp
SởTư pháp chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính, Sở Nội vụvà các cơ quan, tổ chức có liên quan tiến hành thẩm định đề nghị xây dựng trong thời hạn là 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ (Khoản 1 Điều 115, Khoản 3 Điều 115 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, sửa đổi bổ sung 2020)
Thứ hai, phân công, tổ chức nghiên cứu nghiên cứu thẩm định: Đối với VBQPPL ở trung ương, Bộ trưởng Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ về nội dung thẩm định chính sách trong lập đề nghị xây dựng Bộ trưởng trực tiếp phân công công tác thẩm định chính sách cho các cơ quan phụ trách các lĩnh vực có liên quan (Khoản 1 Điều 13 Nghị định
34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một sốđiều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật) Đối với VBQPPL ở địa phương, Giám đốc Sở Tư pháp chịu trách nhiệm trước HĐND cấp tỉnh về nội dung thẩm định chính sách trong lập đề nghị xây dựng nghị quyết Ngoài ra, Giám đốc Sở trực tiếp phân công công tác thẩm định chính sách cho các cơ quan phụ trách các lĩnh vực có liên quan Các cơ quan, tổ chức được phân công thẩm định chính sách phải tổ chức các nhóm nghiên cứu trong đơn vị theo chuyên ngành hoặc lĩnh vực pháp luật mà đơn vịđược giao quản lý, theo dõi (Khoản 2 Điều 13 Nghị định
342016/NĐ-CP quy định chi tiết một sốđiều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật)
Thứ ba, xây dựng, hoàn thiện và gửi Báo cáo thẩm định:
Căn cứ vào nội dung thẩm định và ý kiến của các đơn vị phối hợp thẩm định trong trường hợp có phối hợp thẩm định và trên cơ sở biên bản cuộc họp thẩm định (nếu có), Bộ Tư pháp tổng hợp và đưa ra ý kiến về đề nghị xây dựng các VBQPPL ởtrung ương có đủđiều kiện hoặc chưa đủđiều kiện trình Chính phủ; Sở Tư pháp tổng hợp và đưa ra ý kiến về đề nghị xây dựng nghị quyết có đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình UBND cấp tỉnh
Báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan đã lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, một số nghị định và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh chậm nhất 10 ngày kể từ ngày kết thúc thẩm định Cơ quan lập đề nghị xây dựng VBQPPL có trách nhiệm nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng để trình Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và một số nghị định; trình UBND cấp tỉnh đối với đề nghị xây dựng nghị quyết (Khoản 5 Điều 39; Khoản 5 Điều
88; Khoản 5 Điều 115 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 sửa đổi bổ sung
2 1.2 Quy đị nh c ủ a pháp lu ậ t v ề th ẩm định đố i v ớ i d ự th ảo văn bả n quy ph ạ m pháp lu ậ t
Trình tự thủ tục chi tiết thẩm định dự thảo VBQPPL được quy định căn cứ theo từng nhóm đối tượng thẩm định
Thứ nhất, trình tự, thủ tục thẩm định dự án, dự thảo do Bộ Tư pháp thực hiện, bao gồm các bước như sau (Điều 58 Luật ban hành VBQPPL
Thứ hai, Trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, bao gồm các bước như sau (Điều 102 Luật ban hành VBQPPL 2015, sửa đổi bổ sung 2020)
Thứ ba, Trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo nghị quyết do UBND cấp tỉnh trình, quyết định của UBND cấp tỉnh, bao gồm các bước như sau (Điều
121, 130 Luật ban hành VBQPPL 2015, sửa đổi bổ sung 2020);
Thứ tư, Trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo dự thảo nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND cấp huyện, bao gồm các bước như sau (Quy định tại Điều 134, 139 Luật ban hành VBQPPL 2015 sửa đổi bổ sung 2020)
Thứ năm, Trình tự, thủ tục thẩm định dự án, dự thảo văn bản trong trường hợp văn bản được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn (Quy định tại khoản 3 Điều 148 Luật năm 2015 sửa đổi bổ sung năm 2020)
Th ự c ti ễ n th ự c thi ho ạt độ ng th ẩm đị nh trong xây d ựng văn
2.2.1 K ế t qu ả đạt đượ c c ủ a ho ạt độ ng th ẩm đị nh trong xây d ựng văn bả n quy ph ạ m pháp lu ậ t
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 sửa đổi bổ sung năm 2020 với mục tiêu tạo khuôn khổ pháp lý trong xây dựng, ban hành VBQPPL hướng tới vận hành hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, từ đó tăng cường hiệu lực, hiệu quả trong việc áp dụng và thực thi pháp luật
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 sửa đổi bổ sung năm 2020 đã tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, thống nhất cho quy trình lập pháp, lập quy, đáp ứng được những vướng mắc trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời kỳ đổi mới, qua đó tạo sự chuyển biến về nhận thức và nâng cao trách nhiệm của các cấp, các ngành, người đứng đầu các cơ quan, đơn vị đối với công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Đối với Bộ nói chung và các đơn vị xây dựng pháp luật nói riêng thì thẩm định VBQPPL là mảng hoạt động quan trọng với khối lượng công việc lớn, tính chất công việc phức tạp
Trong năm 2020, công tác thẩm định, kiểm tra, rà soát VBQPPL đã đạt nhiều kết quả quan trọng Bộ Tư pháp đã chủ động nghiên cứu, tham mưu kịp thời, có chất lượng để kịp thời góp ý, thẩm định các chính sách, quy định để ứng phó với đại dịch Covid-19 Năm 2020, Bộ Tư pháp đã thẩm định 28 đề nghị, các SởTư pháp thẩm định 294 đề nghị xây dựng VBQPPL; toàn Ngành đã thẩm định 5.808 dự thảo VBQPPL Tính cả nhiệm kỳ, toàn
Ngành đã thẩm định trên 42.000 văn bản Báo cáo thẩm định của Bộ, ngành
Tư pháp ngày càng có chất lượng và thể hiện rõ quan điểm về điều kiện trình các dự án, dự thảo VBQPPL, được các cơ quan, cá nhân liên quan đánh giá cao, thiết thực góp phần nâng cao chất lượng văn bản Công tác kiểm tra VBQPPL tiếp tục được triển khai thực hiện hiệu quả Công tác xửlý văn bản trái pháp luật được đẩy mạnh thông qua việc theo dõi, đôn đốc xử lý và kiến nghị xử lý kịp thời đểngăn ngừa, hạn chế những tác động tiêu cực đối với xã hội, nhất là các vấn đề pháp lý liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, tổ chức, doanh nghiệp Nhiều Bộ, ngành, địa phương đã chú trọng hơn công tác tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền, tích cực thực hiện kiểm tra văn bản theo lĩnh vực, địa bàn và các nguồn thông tin 1
Nhìn chung, công tác thẩm định đã được nâng cao về chất lượng, không có sai sót gì lớn về quan điểm chính trị, về chuyên môn nghiệp vụ pháp lý Công tác thẩm định đã dần đi vào nề nếp, góp phần xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, phục vụ kịp thời cho công cuộc đổi mới đất nước, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập thế giới và khu vực Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định đã dần dần được tăng thêm về số lượng, nâng cao về trình độ, ít nhiều đã có kinh nghiệm trong công tác này Công tác thẩm định và tiếp thu ý kiến thẩm định đã góp phần hoàn thiện cơ bản về hình thức, thể thức, tính pháp lý của văn bản; hạn chế sự chồng chéo, đảm bảo tính thống nhất của văn bản giữa các cơ quan Việc thẩm định dự thảo trước khi trình các cấp ban hành đã bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án luật, pháp lệnh trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình Chính phủ Công tác thẩm định đã khắc phục được tính “cục bộ” trong các dự án, dự thảo VBQPPL Đồng thời, cơ quan thẩm định đã kịp thời đưa ra các đề xuất phù hợp để xử lý các vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các Bộ, ngành làm cơ sở cho Chính phủ, các cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định
Từ thực tế trên cho thấy, hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật đã được các cơ quan tiến hành thường xuyên trong nhiều năm qua đặc biệt trong năm 2020 đã đạt được những kết quả đáng khích lệ Hoạt động thẩm định được xác định là một giai đoạn bắt buộc trong quy trình xây dựng văn bản đã được các cơ quan có thẩm quyền và trách nhiệm thực hiện nghiêm túc Qua đó, phát huy được vai trò bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất cho mỗi VBQPPL và qua đó chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được nâng cao Điều đó càng khẳng định hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật ngày càng trở lên cần thiết, bởi lẽ thực hiện tốt hoạt động này (kiểm tra trước văn bản) thì sẽ “đỡ gánh nặng” cho cơ quan tiến hành hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật sau khi văn bản đó có hiệu lực pháp lý và văn bản sẽ được áp dụng lâu dài trong thực tiễn cuộc sống
2.2.2 H ạ n ch ế c ủ a ho ạt độ ng th ẩm đị nh trong vi ệ c xây d ựng văn bả n quy ph ạ m pháp lu ậ t
Mặc dù có được những kết quả đạt được trên đây nhưng hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian qua vẫn còn tồn tại những hạn chế và bất cập Có thể đi vào một số hạn chế cụ thể như:
Luật Ban hành VBQPPL có nhiều nội dung đổi mới quan trọng, mang tính đột phá, trong đó: đánh giá chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh - là nhiệm vụ mới, khó, qua nhiều công đoạn nên mất thời gian, nguồn lực cho việc tổ chức thực hiện Tuy nhiên, thời gian qua, việc đánh giá chính sách trong đề nghị xây dựng Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được thực hiện không đảm bảo, cấp huyện thì gần như chỉ làm qua loa, chiếu lệ Cụ thể, trong quy trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL, đối với các nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND cấp tỉnh trước khi soạn thảo phải thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản Trong giai đoạn này, cơ quan lập đề nghị xây dựng văn bản phải thực hiện một số nhiệm vụ như đánh giá tác động của chính sách, lấy ý kiến, gửi hồ sơ đề nghị để Sở Tư pháp thẩm định chính sách, trình cơ quan có thẩm quyền thông qua chính sách… Đây là một giai đoạn đòi hỏi rất nhiều thời gian, công sức, tuy nhiên, không ít trường hợp, vì nhiều lý do cần ban hành chính sách sớm, gấp, các cơ quan được giao nhiệm vụ soạn thảo thực hiện không đúng quy định về thời hạn Chẳng hạn như việc quy định thời gian đánh giá tác động chính sách phải đảm bảo, nhưng không ít văn bản vì cần trình gấp mà thời gian cho quá trình đánh giá tác động chỉ từ 1 - 2 ngày, hoặc “nhắm mắt” cho qua, dẫn đến không ít văn bản, khi đưa vào thực tiễn áp dụng sau đó không triển khai được, không phù hợp với đời sống Điều đáng nói là giai đoạn quan trọng, cần thiết như đánh giá tác động của chính sách từ quy trình đánh giá tác động đến yêu cầu lập báo cáo đánh giá tác động của chính sách hầu hết vẫn chỉ thực hiện một cách hình thức Nhiều báo cáo đánh giá tác động của chính sách còn sơ sài, chủ yếu sử dụng phương pháp đánh giá định tính, chưa làm rõ được sự cần thiết ban hành văn bản, hoặc chưa làm nổi bật được những chi phí mà xã hội phải thực hiện so với lợi ích quản lý mà Nhà nước thu về của mỗi chính sách Ý kiến của các đối tượng chịu tác động trong các phần đánh giá tác động khá mờ nhạt, chưa nói là không lấy được ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động Các cơ quan, ban ngành được lấy ý kiến đều nhận thức mơ hồ trách nhiệm của mình, trả lời theo kiểu hình thức, chiếu lệ cho xong
Hoạt động thẩm định chưa thực sự được xem trọng và tuân thủ quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân theo quy định của pháp luật hiện hành và về nguyên tắc thuộc trách nhiệm của các cơ quan tư pháp địa phương (Sở
Tư pháp, Phòng Tư pháp) Nhưng thực tế ở một số địa phương còn có tình trạng nhiều dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân do các cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân hoặc do thư ký của Uỷ ban nhân dân phụ trách từng lĩnh vực tự soạn thảo, không có sự thẩm định của cơ quan tư pháp nhưng vẫn được trình Uỷ ban nhân dân ký ban hành Thực tiễn thẩm định dự thảo nghị quyết thời gian qua cho thấy, công tác này chưa được thực hiện nghiêm túc ở nhiều địa phương, vẫn còn tình trạng ban hành nghị quyết nhưng bỏ qua khâu thẩm định của cơ quan tư pháp Chẳng hạn ở tỉnh Gia Lai, “có kỳ họp, HĐND tỉnh thông qua 5 - 6 nghị quyết nhưng chỉ có một dự thảo được Sở Tư pháp thẩm định Hoặc có khi, dự thảo văn bản của UBND tỉnh nhưng văn bản thẩm định của SởTư pháp lại gửi cho Sở Nội vụ, Sở Lao động, Thương binh và Xã hội yêu cầu hiệu chỉnh để thông qua HĐND tỉnh
Một hạn chế nữa là giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định nên trên thực tế chưa được khẳng định Việc thẩm định tuy được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định nhưng mới chỉ dừng lại ở các dự thảo nghị quyết, nghị định, pháp lệnh, luật, còn đối với các thông tư do các Bộ, ngành ban hành vấn đề thẩm định lại chưa đặt ra và rõ ràng đây là một kẽ hở lớn của hệ thống pháp luật Việc chưa xác định đúng tầm quan trọng của hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật sẽ để lại những hậu quả nghiêm trọng của công tác xây dựng VBQPPL
2.2.3 Nguyên nhân c ủ a h ạ n ch ế ho ạt độ ng th ẩm đị nh trong vi ệ c xây d ự ng văn bả n quy ph ạ m pháp lu ậ t
Nguyên nhân của những tồn tại, khuyết điểm trên đến từ những quy định chưa thực sự khoa học của Luật và cơ chế, con người thực hiện nó Trong đó có các nguyên nhân chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, một sốquy định của Luật ban hành VBQPPL 2015 sửa đổi bổsung năm 2020 hiện nay vẫn chưa thực sự hợp lý
Hiện nay phạm vi thẩm định của Bộ Tư pháp là quá rộng, vượt quá năng lực thực tế của Bộ Tư pháp Theo Luật quy định, Bộ Tư pháp chủ trì và phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lênh, nghị định Chính phủ; thẩm định Dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội; Dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội do Chính phủ trình; Dự thảo nghị định của Chính phủ; Dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Dự thảo nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Mỗi văn bản lại thẩm định về sự cần thiết ban hành; sự phù hợp của nội dung chính sách, dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của văn bản; việc tuân theo thủ tục và trình tự soạn thảo; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản Chính vì vậy, sức ép cho Bộ là rất lớn và dẫn đến nhiều báo cáo thẩm định chưa thực sự có chất lượng
Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, sửa đổi bổ sung 2020, thời gian dành cho hoạt động thẩm định đã được gia hạn, tuy nhiên với mức độ phức tạp ngày càng nâng lên của VBQPPL thì vốn thời gian đấy vẫn hạn hẹp, chỉ cần chậm trễ tại một cơ quan, đơn vị sẽ làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến tiến độ thực hiện công việc này
Thứ hai, việc tổ chức thẩm định còn nhiều bất cập, cụ thể là nguồn nhân lực cho hoạt động thẩm định chưa đáp ứng về sốlượng và chất lượng; nguồn vật lực (cụ thể là chi phí cho hoạt động thẩm định) còn hạn chế
MỘ T S Ố KI Ế N NGH Ị NH Ằ M NÂNG CAO HI Ệ U
Nâng cao hi ệ u qu ả t ổ ch ứ c th ự c hi ệ n ho ạt độ ng th ẩm đị nh
dựng văn bản quy phạm pháp luật
Một trong những yêu cầu cấp thiết cần được thực hiện để nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định VBQPPL là phải tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan tiến hành thẩm định và các cơ quan khác, cụ thể như:
- Cơ quan chủ trì soạn thảo: Cần nghiêm túc tiếp thu chỉnh lý và hoàn thiện chính sách, dự thảo theo ý kiến thẩm định của cơ quan có thẩm quyền, tích cực trao đổi thông tin với cơ quan thẩm định, thể hiện và trao đổi ý kiến của mình; đồng thời phải chuẩn bị tốt việc phân tích chính sách nhằm làm giảm bớt rủi ro thiếu sót; gửi dự thảo đúng hạn, bổ sung đầy đủ hồ sơ gửi thẩm định; thực hiện tốt khâu dự báo, đánh giá tác động của văn bản ảnh hưởng tới đời sống thực tế của người dân
- Cơ quan chủ trì thẩm định: Cần tiến hành thẩm định nhanh chóng, thiện chí, rõ ràng, hợp lý; chú ý theo dõi việc nghiên cứu tiếp thu và giải trình ý kiến thẩm định của cơ quan chủ trì soạn thảo, từđó trao đổi thông tin hoặc thảo luận trực tiếp với cơ quan chủ trì soạn thảo về ý kiến thẩm định và ý kiến tiếp thu giải trình
Ngoài ra, các cơ quan khác có liên quan cũng cần có những ý kiến bổ sung cho ban soạn thảo Trong một số trường hợp, có thể tổ chức cuộc họp với cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan khác có liên quan để thuyết trình, thảo luận trực tiếp một số nội dung có ý kiến mâu thuẫn khác nhau Cơ chế này có thể đem lại thuận lợi rất lớn cho hoạt động Thẩm định vì tính hợp tác liên kết cao giữa các thành viên sẽ giúp đỡ bổ trợ cho nhau và cùng khắc phục những yếu điểm của dự thảo văn bản, từ đó hướng tới sự phù hợp với lợi ích chung thống nhất cho mọi công dân mà dự thảo văn bản đó áp dụng tới Ở địa phương, sự phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình thẩm định còn hết sức lỏng lẻo Điều này đã làm ảnh hưởng đến chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Vì vậy, cần nâng cao nhận thức của các ngành, các chủ thể chủ trì xây dựng hoặc ban hành về ý nghĩa của công tác thẩm định
Cần thấy rằng, chỉ có thông qua công tác thẩm định, chất lượng các VBQPPL mới được nâng cao; tính thống nhất của hệ thống pháp luật mới được đảm bảo, góp phần nâng cao hiệu quả pháp luật; đồng thời qua đó xác định rõ được trách nhiệm của các chủ thể chủ trì xây dựng, ban hành, tham gia xây dựng văn bản và các chủ thể thực hiện nhiệm vụ thẩm định Sự phối hợp tốt giữa các cơ quan tiến hành thẩm định với các cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ nâng cao chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Vì vậy, Sở
Tư pháp, Phòng Tư pháp và các Ban của HĐND các cấp khi tiến hành thẩm định cần có sự phối hợp chặt chẽ với cơ quan chủ trì soạn thảo như: cử người tham gia vào ban soạn thảo ngay từ khi dự thảo bắt đầu được soạn thảo ngược lại cơ quan chủ trì soạn thảo cũng cần phối hợp tốt với cơ quan thẩm định để việc thẩm định được tiến hành thuận lợi đảm bảo được yêu cầu về chất lượng và thời hạn
Ngoài ra, cần tăng cường thực hiện việc kiểm tra, giám sát đối với hoạt động thẩm định chính sách trong lập đề nghị xây dựng VBQPPL Về lâu dài, cần xây dựng bộ khung pháp lý về thanh tra, kiểm tra và giám sát trực tiếp giữa Chính phủ, Quốc hội với BộTư pháp, Ủy ban pháp luật và các cơ quan hữu quan về quy trình tổ chức và chất lượng của các báo cáo thẩm định Theo đó, các quy định được xây dựng theo hướng đảm bảo vị trí, vai trò độc lập giữa cơ quan có thẩm quyền thanh tra, giám sát với cơ quan thực quan, minh bạch đáp ứng đúng yêu cầu đặt ra Đồng thời, công tác bố trí nhân lực cán bộ chuyên viên thực hiện hoạt động này cũng phải được chú trọng trong khâu tuyển chọn, huy động tối đa những nhà khoa học, luật gia am hiểu các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Thời gian tiến hành hoạt động kiểm tra, giám sát phải được thực hiện trong suốt quá trình thực hiện thẩm định VBQPPL Kết thúc thời gian tiến hành hoạt động thẩm định thì cơ quan tiến hành hoạt động kiểm tra, giám sát công tác này phải có báo cáo giải trình và đánh giá về quá trình thực hiện công tác thẩm định chính sách, dự thảo Báo cáo này phải có giá trị pháp lý tương đương với báo cáo thẩm định VBQPPL.
Tăng cườ ng ngu ồ n l ự c cho ho ạt độ ng th ẩm đị nh trong xây
Thứ nhất, cần nâng cao cả về số lượng và chất lượng của nguồn nhân lực là cán bộ tiến hành hoạt động thẩm định trong xây dựng VBQPPL Để hoạt động thẩm định theo quy định của Luật mới ban hành được thực hiện hiệu quả, điều kiện tiên quyết cần đáp ứng là phải nâng cao chất lượng cán bộ, chuyên viên trực tiếp thực hiện công tác này, thông qua các mô hình đào tạo, bồi dưỡng nâng cao nghiệp vụ chuyên môn, bao gồm cả kiến thức chuyên ngành khác
Ngoài ra, người làm công tác thẩm định bên cạnh hiểu biết vững vàng về lý luận chính trị và kiến thức pháp lý, còn cần phải có kiến thức xã hội phong phú, đa dạng trên nhiều lĩnh vực, để đưa ra nhận định phù hợp, chính xác đối với các chính sách được đề nghị như hiện nay Có thể thường xuyên tổ chức các hội nghị, hội thảo, tọa đàm, mở thêm các lớp tập huấn, đào tạo kỹnăng nghiệp vụ, mời các chuyên gia vềlĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của chính sách, dự thảo luật đến, để các cán bộ có điều kiện trao đổi kinh nghiệm làm việc, tự khắc phục những điểm còn sai sót của mình
Bên cạnh các hoạt động kể trên, các hình thức tuyên truyền, cổ động khen thưởng cũng nên được áp dụng dành cho đối tượng là những cán bộ, chuyên viên, đại biểu Quốc hội có tinh thần trách nhiệm cao trong công tác, nhằm khích lệ, động viên, nêu cao ý thức trách nhiệm, khách quan đúng pháp luật và đạo đức nghề nghiệp của cá nhân trực tiếp làm công tác thẩm định, đồng thời có hình thức kỷ luật răn đe nghiêm khắc đối với các cá nhân không hoàn thành nhiệm vụ
Thứ hai, bảo đảm nguồn kinh phí phục vụ cho hoạt động thẩm định
Nguồn kinh phí phục vụ cho công tác ban hành văn bản nói chung và công tác thẩm định nói riêng, theo Thông tư số 338/2016/TT-BTC ngày 28/12/2016 của Bộ Tài chính quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật là không đáp ứng yêu cầu đặt ra, mà chỉ góp một phần mang tính chất hỗ trợ cho hoạt động, do điều kiện nước ta còn nghèo, cần được hỗ trợ từ nhiều phía (không chỉ Đảng và Nhà nước mà còn từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác) Trong khi đó, một số loại chính sách, dự thảo lại đòi hỏi ưu tiên đặc biệt, như việc thẩm định VBQPPL sao cho phù hợp với Điều ước quốc tế đòi hỏi mức kinh phí cao hơn, cần được chú trọng hơn, trong bối cảnh Việt Nam đang tham gia tích cực vào nhiều tổ chức quốc tế cũng như ký kết nhiều Điều ước quốc tế thời gian qua
Với khoản kinh phí này, không thể tổ chức các hoạt động thẩm định có chất lượng Vì vậy, cần sửa đổi các quy định hiện nay về vấn đề này theo hướng định ra mức kinh phí khác nhau đối với từng loại chính sách, dự thảo phụ thuộc vào độ phức tạp và thời gian công sức tiêu hao Bên cạnh đó, các chủ thể có thẩm quyền thẩm định cần có ý thức chủ động trong việc tạo nguồn thu, có thể chủ động huy động các nguồn kinh phí bên ngoài để sử dụng, nhưng phải quản lý hợp lý, tránh lãng phí
Thứ ba, đảm bảo nguồn thông tin tư liệu cho hoạt động thẩm định Việc đảm bảo thông tin, tư liệu liên quan đến vấn đề được chính sách, dự thảo điều chỉnh là vô cùng cần thiết, nhằm mục đích phục vụ cho cán bộ thực hiện công tác thẩm định có thể dễ dàng tiếp cận thông tin Để bảo đảm chất lượng của công tác thẩm định cơ quan thẩm định cần phải thu thập thêm các tài liệu có liên quan đến nội dung của của dự thảo Một số tài liệu cơ bản cần thu thập như: Các văn kiện của Đảng có liên quan đến đề nghị xây dựng văn bản, dự thảo văn bản; Hiến pháp, các VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn, Việc thu thập và xử lý các tài liệu này vừa giúp cho cơ quan thẩm định có thêm nguồn thông tin bổ trợ khi xem xét, đánh giá đề nghị, dự thảo văn bản được thẩm định, vừa có ý nghĩa nhằm kiểm chứng tính chính xác của các nội dung mà cơ quan chủ trì soạn thảo đề xuất
Vì vậy, ngoài việc cung cấp đầy đủ trang thiết bị như máy in, máy tính, photocopy… cũng cần sử dụng hệ thống mạng máy tính nội bộ trong cơ quan, đơn vị nhằm duy trì cũng như kịp thời trao đổi thông tin cần thiết giữa bên tiến hành thẩm định với bên chủ trì soạn thảo và các bên liên quan
Bên cạnh đó, cần xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu của từng đơn vị, từng quốc gia về pháp luật, nhằm cập nhật liên tục các vấn đề kinh tế - văn hóa – xã hội làm nền tảng kiến thức cơ bản cho đội ngũ cán bộ
Công nghệ thông tin cũng nên được đưa vào ứng dụng trong hoạt động Thẩm định nói riêng, thông qua việc hiện đại hóa từ lưu trữ hồsơ thẩm định bằng giấy sang lưu trữ thành dữ liệu trên máy tính, qua đó dễ dàng quản lý, khai thác và sử dụng hơn Hiện nay, nhiều loại giấy tờ trong hồ sơ thẩm định đã được Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 sửa đổi bổ sung năm
2020 quy định là gửi bằng bản điện tử, trừ tờ trình Quốc hội, Uỷban thường vụ Quốc hội Đây là những bước đi đầu tiên trong công cuộc xây dựng hệ thống dữ liệu điện tử để hỗ trợ cho cơ quan thẩm định VBQPPL cũng sẽ được tiện lợi và hoàn thiện hơn rất nhiều
Có thể nói, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 sửa đổi bổ sung năm
2020 là một cơ sở pháp lý quan trọng để thực hiện các mục tiêu hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao chất lượng văn bản được ban hành, trong đó có cả những cải cách đối với hoạt động thẩm định VBQPPL, đặc biệt là bổ sung thêm một lần thẩm định đối với chính sách trong lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trước khi soạn thảo và ban hành Đây được coi là một bước tiến mang tính đột phá trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hiện nay Tuy nhiên, quy trình này cũng mới được áp dụng trong thực tiễn cho nên cũng bộc lộ những điểm bất cập nhất định, trên cơ sở đó em đã đề xuất một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động này trong thực tiễn, góp phần nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đáp ứng nhu cầu của xã hội.