Vai trò của đánh giá tác động môi trường trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

khãa ln tèt nghiƯp Ngun Thóy Träng - HC-30B MỞ ĐẦU Văn pháp luật phương tiện chủ yếu có tác động trực tiếp sâu sắc đến hiệu lực hiệu quản lý nhà nước Do đó, nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật biện pháp quan trọng để tăng cường lực hoạt động quan nhà nước Để nâng cao chất lượng văn quy phạm pháp luật quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật phải hoàn thiện quy trình có ảnh hưởng lớn đến chất lượng văn Tại Nghị Trung ương (khóa VII) tháng 01 năm 1995, Đảng ta có chủ trương đổi tăng cường nâng cao chất lượng cơng tác xây dựng pháp luật, có đề cập đến việc đổi quy trình xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật: "Đổi quy trình lập pháp, lập quy Cải tiến phân công phối hợp quan Quốc hội Chính phủ để đảm bảo kịp thời nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật" [5, tr 31] Trong năm gần đây, Nhà nước ngày quan tâm đến vấn đề môi trường, đến phát triển bền vững cải tiến phương thức quản lý phát triển cho hài hịa với lợi ích mơi trường Cùng với quan tâm đời quy phạm pháp luật nhằm cố gắng làm xung đột nhu cầu gìn giữ, bảo vệ môi trường với phát triển Ðánh giá tác động mơi trường ví dụ quan trọng nỗ lực Đánh giá tác động pháp luật nói chung đánh giá tác động mơi trường nói riêng q trình xây dựng văn quy phạm pháp luật nội dung quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008, cải cách pháp lý quan trọng lĩnh vực lập pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật, củng cố pháp trị, nâng cao vai trị hoạch định sách Quốc hội thực sách bộ, ngành việc thực nghĩa vụ pháp lý doanh nghiệp công dân, đáp ứng yêu cầu mang tính khách quan, nhằm khắc phục vướng mắc phát sinh thực tiễn soạn thảo, ban hành văn quy phạm pháp luật, đồng thời đáp ứng khãa ln tèt nghiƯp Ngun Thóy Träng - HC-30B yêu cầu xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam Đánh giá tác động môi trường nội dung đánh giá tác động pháp luật Đánh giá tác động môi trường đề cập đến Luật Bảo vệ môi trường năm 1993, Luật sửa đổi lại ban hành vào tháng năm 2006, dành riêng mục đánh giá tác động môi trường Tuy nhiên, hoạt động đánh giá tác động môi trường trường hợp cụ thể, quan, tổ chức thực dự án có tác động tới mơi trường Trong bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội cách nhanh chóng nhiều biến động năm qua Việt Nam cho thấy, nhiều dự án phát triển đạt được mục tiêu kinh tế mà chưa đôi với phát triển xã hội, bảo vệ môi trường bảo tồn thiên nhiên định hướng đề Vì vậy, yêu cầu đánh giá tác động môi trường không dừng lại hoạt động tuân theo quy định pháp luật mà đòi hỏi đánh giá tác động môi trường trước trình ban hành văn quy phạm pháp luật Ðánh giá tác động mơi trường quy trình có tính hệ thống nhằm xem xét trước hậu mà hoạt động phát triển gây cho môi trường So với chế bảo vệ môi trường khác, chế tập trung vào ngăn ngừa ô nhiễm nhằm mục đích đảm bảo phát triển bền vững Trước tình hình đó, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 đời có hiệu lực ngày 01/01/2009 chứng minh việc nghiên cứu khía cạnh lập pháp khía cạnh thực tế nhằm mục đích nhận thức rõ tầm quan trọng, áp dụng tốt quy định pháp luật đánh giá tác động môi trường vào trường hợp cụ thể việc vô cần thiết Đánh giá tác động môi trường vấn đề nước ta nội dung phương pháp Mặc dù có số tài liệu xuất bản, báo cáo tổng kết buổi hội thảo… đề cập tới khía cạnh đánh giá tác động pháp luật nói chung, giai đoạn đứng trước yêu cầu phát triển bền vững đòi hỏi phải đánh giá tác động môi trường trình ban hành văn quy phạm pháp luật Tuy nhiên vấn đề lại chưa quan tâm sâu sắc Tất lý khiến em chọn khãa ln tèt nghiƯp Ngun Thóy Träng - HC-30B "Vai trị đánh giá tác động mơi trường trình xây dựng văn quy phạm pháp luật" làm đề tài nghiên cứu khóa luận mình, với mong muốn trang bị cho thân tri thức vấn đề góp phần hồn thiện quy định pháp luật đánh giá tác động mơi trường q trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Xuất phát từ yêu cầu đề tài, khóa luận tập trung nghiên cứu quy định pháp luật đánh giá tác động môi trường, chủ yếu quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Nghị định 24/2009/NĐ-CP quy định chi tiết biện pháp thi hành Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật, tài liệu hướng dẫn kinh nghiệm thực đánh giá tác động môi trường nước thực thành công đưa số đề xuất pháp lý để nhằm khắc phục hạn chế, tồn hệ thống pháp luật nước ta đánh giá tác động môi trường Đề tài nghiên cứu sở vận dụng phương pháp luận chủ nghĩa vật biện chứng chủ nghĩa vật lịch sử, sử dụng linh hoạt phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, kết hợp lý luận thực tiễn… để làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu Bố cục khóa luận: Ngồi phần mở đầu, kết luận danh mục tài liệu tham khảo, nội dung khóa luận gồm chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận đánh giá tác động môi trường trình ban hành văn quy phạm pháp luật Chương 2: Tình hình đánh giá tác động môi trường giai đoạn giải pháp nâng cao hiệu đánh giá tác động môi trường trình ban hành văn quy phạm pháp luật Chương khãa ln tèt nghiƯp Ngun Thóy Träng - HC-30B MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MƠI TRƯỜNG TRONG Q TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 KHÁI NIỆM, QUY TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1.1 Khái niệm văn quy phạm pháp luật Pháp luật công cụ quan trọng để quản lý nhà nước xã hội, phương tiện chủ yếu, có tác động trực tiếp sâu sắc đến hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước Khác với số nước, hệ thống pháp luật nước ta chủ yếu thể hình thức văn quy phạm pháp luật văn quy phạm pháp luật Tại Điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 định nghĩa: “Văn quy phạm pháp luật văn quan nhà nước ban hành phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định Luật Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, có quy tắc xử chung, có hiệu lực bắt buộc chung, Nhà nước bảo đảm thực để điều chỉnh quan hệ xã hội” [16] Như vậy, văn quy phạm pháp luật văn bản: Do quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo hình thức quy định luật ban hành văn quy phạm pháp luật Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân; Được ban hành theo thủ tục, trình tự quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, Luật sửa đổi bổ sung số điều luật ban hành văn quy phạm pháp luật, Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Hội khãa luËn tèt nghiƯp Ngun Thóy Träng - HC-30B đồng nhân dân Ủy ban nhân dân, quy định nghị định văn quy phạm pháp luật có liên quan; Có quy tắc xử chung, áp dụng nhiều lần mọi đối tượng nhóm đối tượng có hiệu lực phạm vi toàn quốc từng địa phương; Được Nhà nước đảm bảo theo quy định pháp luật 1.1.2 Quy trình xây dựng văn quy phạm pháp luật Quy trình ban hành loại văn quy phạm pháp luật quy định cụ thể hai đạo luật Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân Theo đó, quy trình ban hành văn quy phạm pháp luật gồm giai đoạn chủ yếu sau: Thứ nhất, lập chương trình xây dựng pháp luật Chương trình xây dựng pháp luật có vai trị quan trọng việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động xây dựng pháp luật, tạo tính có trọng tâm, trọng điểm hoạt động xây dựng pháp luật không tạo tải cho hoạt động quan nhà nước có thẩm quyền Với vai trị quan trọng đó, đánh giá tác động pháp luật thực từ giai đoạn Tại khoản Điều 23 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 quy định, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải có báo cáo đánh giá tác động sơ văn Ngoài nội dung trên, pháp luật quy định cụ thể nội dung chương trình xây dựng luật gồm: Một là, danh mục vấn đề cần ban hành, xác định sở cân nhắc nhu cầu điều chỉnh pháp luật, khả xây dựng pháp luật thời gian thực chương trình Do khả xây dựng pháp luật quan nhà nước nói chung chưa đáp ứng nhu cầu điều chỉnh khãa ln tèt nghiƯp Ngun Thóy Träng - HC-30B quan hệ xã hội nên việc lựa chọn hợp lý vấn đề cần xây dựng giai đoạn cần thiết Hai là, quan soạn thảo xác định sở thẩm quyền thực tiễn chủ thể có liên quan tới hoạt động xây dựng pháp luật Cần xác định rõ quan, tổ chức soạn thảo văn chương trình Ba là, dự kiến thời gian trình dự thảo văn bản, cần xác định hợp lý đảm bảo cho văn soạn thảo vừa nhanh vừa chất lượng cao Bốn là, dự trù kinh phí cần thiết cho chương trình phải vừa đảm bảo đủ để chi phí cho hoạt động cần thiết, vừa tiết kiệm tránh lãng phí Thứ hai, thành lập ban soạn thảo Do việc soạn thảo văn quy phạm pháp luật khó khăn, phức tạp, nên để có dự thảo chất lượng cao, pháp luật quy định, quan có thẩm quyền cần thành lập ban soạn thảo Tùy thuộc trường hợp cụ thể, ban soạn thảo bao gồm cán bộ, công chức quan, tổ chức, người nhiều quan, tổ chức khác Ban soạn thảo có trách nhiệm đảm bảo chất lượng dự thảo, hoàn thành dự thảo theo kế hoạch, báo cáo định kỳ tiến độ soạn thảo với quan, tổ chức trình dự thảo Kịp thời báo cáo để xin ý kiến chủ thể có thẩm quyền phát sinh vấn đề vấn đề phức tạp nhiều quan điểm khác nhau, chuẩn bị văn quy phạm pháp luật gửi quan ban hành Thứ ba, soạn thảo văn quy phạm pháp luật Để soạn thảo văn quy phạm pháp luật, trước hết ban soạn thảo, đặc biệt tổ biên tập phải khảo sát, đánh giá tình hình thực tiễn có liên quan Ở giai đoạn hoạt động đánh giá tác động thể rõ rệt nhất, ban soạn thảo có trách nhiệm khảo sát, đánh giá tình hình thực tiễn, đánh giá tác động mà dự thảo văn tác động tới môi trường, kinh tế - xã hội, hệ thống quan hệ xã hội điều kiện đời sống xã hội sở phát sinh khãa ln tèt nghiƯp Ngun Thóy Träng - HC-30B quan hệ xã hội đó, đường lối Đảng, Nhà nước Chứng minh việc thực thi thực tế văn quan điểm khoa học Khi khảo sát, đánh giá không ý tới thực trạng mà đặc biệt quan tâm tới việc tìm nguyên nhân, quy luật xu hướng vận động đối tượng khảo sát, tạo tiền đề cho việc xác định giải pháp hợp lý xác định nội dung văn Thứ tư, thẩm định, thẩm tra dự thảo văn quy phạm pháp luật Thẩm tra, thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật việc quan có thẩm quyền xem xét toàn dự thảo trước quan có thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật Tại khoản Điều 36 Luật Ban hành Văn quy phạm pháp luật năm 2008 quy định việc thẩm định, thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, theo đó, hồ sơ dự án, dự thảo gửi phủ tham gia ý kiến thuyết minh chi tiết dự án, báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung dự án, dự thảo, tổng hợp ý kiến quan, tổ chức, cá nhân nội dung dự án, dự thảo; ý kiến bộ, quan ngang bộ; báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý dự án, dự thảo, phải có dự thảo báo cáo đánh giá tác động dự thảo văn Thẩm tra, thẩm định dự thảo hoạt động tương tự chun mơn có số điểm khác biệt, dự thảo văn quy phạm pháp luật thẩm định riêng dự án văn quy phạm pháp luật Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân thẩm tra quan chuyên trách Quốc hội Hội đồng nhân dân Về phạm vi, thẩm tra, thẩm định tính hợp pháp, tính thống dự thảo, xem xét cần thiết ban hành văn quy phạm pháp luật, tính hợp lý khả thi dự thảo thông qua đánh giá tác động pháp luật (Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân) khãa luËn tèt nghiÖp Ngun Thóy Träng - HC-30B Thứ năm, thơng qua dự thảo văn quy phạm pháp luật Việc thông qua dự thảo tiến hành theo cách thức, thủ tục khác nhau, tùy thuộc vào cấu tổ chức hoạt động quan có thẩm quyền ban hanh văn quy phạm pháp luật Thông qua loại văn quy phạm pháp luật tiến hành theo thủ tục riêng pháp luật hành Thứ sáu, ban hành văn quy phạm pháp luật Văn quy phạm pháp luật sau thông qua cơng bố rộng rãi phương tiện thơng tin đại chúng cho đối tượng liên quan biết thực hiện, với mục đích đảm bảo tính cơng khai, minh bạch pháp luật Như vậy, pháp luật quy định quy trình ban hành văn quy phạm pháp luật tương đối đầy đủ khoa học Để giúp văn đảm bảo tính khả thi, ổn định thực thi thực tế, đồng thời nâng cao chất lượng trình xây dựng soạn thảo văn bản, tiết kiệm kinh phí cho ngân sách nhà nước việc quy định đánh giá tác động pháp luật tác động môi trường cần thiết trình ban hành văn quy phạm pháp luật 1.2 ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG TRONG QUÁ TRÌNH BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.2.1 Khái niệm đánh giá tác động môi trường trình ban hành văn quy phạm pháp luật * Đánh giá tác động pháp luật Đánh giá tác động pháp luật tập hợp bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị đề xuất sách, việc phân tích chi phí, kết kinh tế từ thay đổi sách pháp luật Đưa nhiều phương án khác nghiên cứu, phân tích, đánh giá so sánh tác động giải pháp cung cấp cho quan có thẩm quyền, để họ lựa chọn phương pháp tốt Đánh giá tác động tiến hành giai đoạn khác như, xem xét cần thiết ban hành văn bản, q khãa ln tèt nghiƯp Ngun Thóy Träng - HC-30B trình soạn thảo đánh giá tác động thực tế văn có hiệu lực Cơng cụ sử dụng nhằm đánh giá tất tác động tiềm xã hội, môi trường, kinh tế tài dự thảo văn quy phạm pháp luật, đánh giá tất quy định từ Trung ương tới địa phương, đánh giá phân bổ tác động người tiêu dùng, doanh nghiệp, nơng thơn, thị nhóm đối tượng khác Mục đích đánh giá tác động tìm phương pháp tối ưu, phương pháp giúp đưa câu trả lời đáng tin cậy vấn đề mà thực tiễn điều hành mà sách cơng đặt ra, phải làm điều cách khẩn trương, hiệu quả, minh bạch không tốn Đảm bảo thu hút tham gia cơng chúng vào q trình hoạch định sách, mục tiêu phát triển kinh tế Quá trình thực đánh giá tác động giúp quan soạn thảo, quan có liên quan có nhìn tổng thể, tồn diện vấn đề giải văn Trong đó, bao gồm việc đánh giá mặt được, hạn chế phương án đưa Đồng thời, cung cấp thơng tin đầy đủ, tồn diện phương án lựa chọn, không lựa chọn làm sở cho việc lập dự thảo, tham vấn, định phương án giải vấn đề cách phù hợp, hiệu kinh tế Từ đó, tham mưu cho quan có thẩm quyền ban hành văn quy phạm pháp luật phương hướng giải đắn * Đánh giá tác động môi trường Sơ lược phát triển đánh giá tác động mơi trường Lồi người sống thời kỳ công nghiệp với việc gia tăng khai thác nguồn tài nguyên thiên nhiên Điều đồng nghĩa với việc người can thiệp vào môi trường thiên nhiên nhiều trước Vì mục tiêu phát triển mình, người nhiều tạo mâu thuẫn sâu sắc việc phát triển quy luật thiên nhiên Bên cạnh đó, xã hội cơng nghiệp cịn tạo chênh lệch lớn mức độ phát triển kinh tế nước, theo đó, xuất hai hình thức nhiễm "ô nhiễm tiêu thụ" khãa luËn tèt nghiƯp Ngun Thóy Träng - HC-30B nước cơng nghiệp phát triển "ơ nhiễm đói nghèo" nước chậm phát triển Trước tác động mạnh mẽ, người tạo thay đổi chất lượng, biến đổi phân bổ tài nguyên thiên nhiên nhân tố chất lượng môi trường Những tác động tích cực tiêu cực Vì vậy, người cần phải xem xét tìm dự liệu tác động tích cực để phát huy tác động tiêu cực để hạn chế Từ đòi hỏi hình thành nên khái niệm đánh giá tác động môi trường hoạt động xây dựng thực thi pháp luật Có thể nói, Hoa Kỳ quốc gia giới thức đưa khái niệm đánh giá tác động môi trường vào pháp luật nước Vào năm 1970, Hợp chủng quốc Hoa Kỳ thơng qua Luật sách mơi trường quốc gia Luật yêu cầu phải tiến hành đánh giá tác động môi trường hoạt động cấp liên bang có khả ảnh hưởng nhiều tới chất lượng môi trường sống người Ngay sau khái niệm đánh giá tác động pháp luật lan sang nhiều nước khác, Anh, sau Cộng hịa Liên bang Đức phần lớn nước Bắc Âu Tại Việt Nam, kinh tế phát triển đặt Việt Nam trước thuận lợi khó khăn việc thực sách bảo vệ mơi trường Là quốc gia xã hội chủ nghĩa, nơi rừng, đất, nguồn tài nguyên coi tài sản công cộng, việc thực sách thống nhất, biện pháp khẩn cấp để bảo vệ mơi trường có sở pháp lý vững để thực Mặt khác, với tư cách quốc gia phát triển, Việt Nam chịu áp lực đẩy mạnh khai thác nguồn tài nguyên thiên nhiên để đáp ứng nhu cầu phát triển Vì vậy, khái niệm đánh giá tác động pháp luật đề cập Luật Bảo vệ môi trường, Quốc hội thông qua ngày 27/12/1993 sửa đổi, bổ sung ngày 29/11/2001 Tuy nhiên, hoạt động đánh giá tác động sau luật có hiệu lực, đánh giá tác động môi trường thực dự án doanh nghiệp có tác