Luận án tiến sĩ luật học: Hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam hiện nay

tổ chức với cơ quan hànhchính nhà nước thành dịch vụ công phục vụ và bảo vệ lợi ích của cá nhân, tổ chức.Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là hiện tượng mới trong xã hội, sự xuất hi

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYÊN NGỌC BÍCH

HOÀN THIEN PHÁP LUẬT VE DỊCH VU CONG

TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN ÁN TIÊN SỸ LUẬT HỌC

HÀ NỘI 2012

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYEN NGỌC BÍCH

CHUYỂN NGANH: LÝ LUẬN VA LICH SỬ NHÀ NƯỚC VA PHAP LUAT

MÃ SO: 62 38 01 01

LUAN AN TIEN SY LUAT HOC

Người hướng dẫn 1: TS Trần Minh Hương

Người hướng dẫn 2: PGS.TS Nguyễn Minh Đoan

HÀ NỘI 2012

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu

độc lập của cá nhân tôi Nội dung cũng như các

số liệu trình bày trong luận án hoàn toàn trungthực Những kết luận khoa học của luận ánchưa từng được công bố trong bất kỳ công

trình nào khác.

TÁC GIÁ LUẬN ÁN

Nguyễn Ngọc Bích

MỞ ĐẦU

Chương 1 TONG QUAN TINH HÌNH NGHIÊN CUU DE TÀI LUẬN AN

Chương 2 CƠ SỞ LY LUẬN HOÀN THIEN PHÁP LUAT VE DỊCH VU

CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH

2.1 Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

2.2 Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam

2.3 Tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện và các yếu tố ảnh hưởng đến

quá trình hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

Chương 3 THUC TRẠNG PHÁP LUẬT VE DỊCH VỤ CÔNG TRONG

LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1 Quá trình hình thành và những nội dung cơ bản của pháp luật về

dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam

3.2 Những thành tựu của pháp luật và thực hiện pháp luật về dịch vụ

công trong lĩnh vực hành chính

3.3 Những hạn chế, bat cập của pháp luật và thực hiện pháp luật về

dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

3.4 Nguyên nhân những hạn chế, bất cập của pháp luật và thực hiện

pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

Chương 4 QUAN ĐIÊM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VE DỊCH VỤ CONG TRONG LĨNH VUC HANH CHÍNH Ở

VIỆT NAM HIỆN NAY

4.1 Các quan điểm chỉ đạo quá trình hoàn thiện pháp luật về dịch vụ

công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam hiện nay

4.2 Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực

hành chính

KET LUẬN

PHỤ LỤC

DANH MỤC CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

TÀI LIỆU THAM KHẢO

CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BO

178

183 192

STT| TỪ VIẾT TẮT NGHĨA DAY DU

l Báo cáo đánh giá chât lượng hoạt động xây dựng và thi

LDEA 2010 hành pháp luật của các Bộ liên quan đến doanh nghiệp

giai đoạn 2005 - 2009.

(Legal Development and Enforcement Assessment)

2 MEI 2011 Báo cáo chi số hiệu qua hoạt động xây dựng pháp luật

về kinh doanh của các Bộ năm 2011

(Ministerial Effectiveness Index)

3 PAPI 2010 Chi số hiệu quả quan trị và hành chính công cấp tinh

Việt Nam năm 2010.

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Sau hai mươi năm đổi mới toàn diện dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản ViệtNam và thực hiện cải cách hành chính nhà nước, kinh tế - xã hội đất nước đã cóbước phát triển vượt bậc Các yếu tố của nền kinh tế thị trường được hình thành vàdần hoàn chỉnh Kinh tế phát triển, đời sống vật chất của nhân dân được cải thiện,các nhu cầu về việc làm, tham gia sản xuất, kinh doanh cũng như học tập vui chơi,giải trí của nhân dân tăng cao và đa dạng hơn trước Nhân dân cũng chủ động hơnkhi tham gia vào các sinh hoạt chính trị của đất nước với những yêu cầu về dân chủ,công khai, minh bạch Tình hình đó đã đặt ra những yêu cầu mới với Nhà nước,buộc các cơ quan nhà nước phải thay đôi cách thức hoạt động dé vừa có thé hoànthành nhiệm vụ của cơ quan, vừa không cản trở sự phát triển của xã hội, bảo vệ tốtnhất quyền, lợi ích của nhân dân Mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hộichủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân trong tình hình mới cũng đã làmthay đổi căn bản yêu cau về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, từ một bộmáy quản lý thuần túy dần chuyển sang hoạt động nhằm phục vụ nhân dân, phục vụ

xã hội là chủ yếu Trên nền tảng đó dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính xuấthiện Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ra đời là kết quả trực tiếp của việcchuyển đổi cách thức giải quyết các yêu cầu của cá nhân tổ chức với cơ quan hànhchính nhà nước thành dịch vụ công phục vụ và bảo vệ lợi ích của cá nhân, tổ chức.Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là hiện tượng mới trong xã hội, sự

xuất hiện của dịch vụ, với tư cách là đối tượng được phản ánh, đã tác động và đặt ranhững yêu cầu mới với hệ thống pháp luật Nhà nước ban hành pháp luật dé chínhthức "khai sinh" các dịch vụ và điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong dịch

vụ công trong lĩnh vực hành chính phù hợp với ý chí, lợi ích của Nhà nước Ngượclại, các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cần có những định hướng thống nhất

từ Nhà nước để tồn tại, phát triển đúng với quy luật Điều chỉnh pháp luật với cácdịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là nhu cầu tất yếu nhưng pháp luật chỉ cóthể phát huy được ưu thế của mình khi các quy định toàn diện, thống nhất và phùhợp với các điều kiện khách quan Xây dựng và hoản thiện pháp luật về dịch vụcông trong lĩnh vực hành chính là một quá trình với những bước di thận trọng trên

cơ sở nhận thức đúng đăn về bản chất, phạm vi các dịch vụ cũng như các yêu cầu về

cách thức tô chức và mô hình cung câp dịch vụ phù hợp với điêu kiện của nước ta.

Thứ nhát, pháp luật hiện hành được ban hành trong giai đoạn đầu hình thànhcác dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam nên không thể tránh khỏinhững hạn chế, bất cập do nhận thức về dịch vụ chưa thật đầy đủ, toàn diện Bảnthân các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vẫn đang trong quá trình hìnhthành và phát trién ở giai đoạn đầu nên cần có những quy định pháp luật khoa học,thống nhất để định hướng sự phát triển lâu dài phù hợp với xu thế khách quan.Trong khi đó nhu cầu của dân chúng về các dịch vụ không ngừng tăng cao về sốlượng, phong phú, đa dạng về nội dung; nhu cầu về quan lý nhà nước một cách cóhiệu lực, hiệu quả các vấn đề kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng trong tình hìnhmới của các cơ quan nha nước đã đặt ra những đòi hỏi mới với pháp luật về dịch vụcông trong lĩnh vực hành chính Tất cả các yếu tố này đã tác động buộc hệ thốngquy phạm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phải không ngừngđược bé sung những quy định mới, tiến bộ, sửa đổi, bãi bỏ những quy định không

còn phù hợp, lạc hậu.

Thứ hai, đề cao chức năng phục vụ của bộ máy hành chính, đồng thời daymạnh xã hội hoá dịch vụ công, tách các dịch vụ ra khỏi nhiệm vụ quản lý của các cơquan hành chính nhà nước là xu hướng phát triển tất yếu của nền hành chính.Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 đãkhang định: "Chuyền cho các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ hoặc doanhnghiệp làm những công việc vé dịch vụ không cần thiết phải do các cơ quan hànhchính nhà nước trực tiếp thực hiện" Chính vì thế hoàn thiện pháp luật về dịch vụcông trong lĩnh vực hành chính để tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức thực hiệnnhiệm vụ của các cơ quan hành chính theo phương thức của cung cấp dịch vụ công,cũng như thực hiện việc chuyển giao cung cấp dịch vụ từ các cơ quan hành chínhnhà nước sang cho các tổ chức dịch vụ của Nhà nước, của cá nhân, tổ chức là mộttrong những nhiệm vụ quan trọng trong tiến trình cải cách toàn diện tổ chức, hoạtđộng của bộ máy nhà nước.

Thứ ba, Việt Nam là một quốc gia đang chuyển đổi toàn diện từ chính trị, kinh

tế, thể chế nhà nước đến văn hóa, xã hội Quá trình chuyền đổi đã đặt ra yêu cầumới với toàn bộ hệ thống pháp luật Từng ngành luật, từng chế định pháp luật, từngnội dung của pháp luật đều phải hoàn thiện để có một hệ thống pháp luật hoàn thiệnphù hợp với điều kiện mới Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vừaliên quan đên tô chức, hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, vừa liên quan

quy phạm pháp luật vẻ dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hoàn chỉnh mà còntạo ra những ảnh hưởng tích cực góp phần hoàn thiện các chế định, nội dung phápluật khác, tiến tới hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam.

Nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống và toàn diện những van đề có liênquan đến dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính với mục đích đóng góp nhữngluận cứ khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hànhchính là cần thiết và có ý nghĩa thực tiễn để góp phần "xây dựng một nên hànhchính hiện đại, ứng dụng có hiệu quả thành tựu phát triển của khoa học - congnghé, nhát là công nghệ thông tin", "phục vu tốt nhất cho nhân dân và chịu sự giảmsat chặt ché của nhán dan" [6].

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất những giải pháp khoa học, kháchquan, khả thị để hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính,hạn chế những bắt cập trong thực hiện pháp luật nhăm cung cấp các dịch vụ có chấtlượng cao, phù hợp với nhu cầu của nhân dân trên cơ sở pháp luật

Dé dat được mục dich trên, luận án tập trung giải quyết những nhiệm vụnghiên cứu sau đây:

- Phân tích làm rõ những vấn đề lý luận về dịch vụ công trong lĩnh vực hànhchính, xác định phạm vi các dịch vụ phù hợp với yêu cau của phát triển kinh tế - xãhội, nhu cầu của nhân dân qua đó xác định yêu cầu hoàn thiện pháp luật về dịch vụ

công trong lĩnh vực hành chính.

- Phân tích làm rõ đặc điểm, vai trò của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh

vực hành chính, những nội dung cơ bản của pháp luật hiện hành Tập trung đánh giá

những thành tựu, những nhược điểm, hạn chế của pháp luật, những bắt cập khi triểnkhai thực hiện pháp luật trong thực tiễn với những nguyên nhân khách quan và chủquan gây ra các hạn chế, bất cập đó, làm cơ sở cho việc đưa ra các kiến nghị hoàn

thiện pháp luật.

- Phân tích các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật, các yếu tố ảnhhưởng đến quá trình hoàn thiện pháp luật cũng như những quan điểm chỉ đạo côngtác hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính để đánh giá yêucầu về hoàn thiện pháp luật trong giai đoạn hiện nay

tế - xã hội, yêu cầu của nhân dân về dịch vụ trong giai đoạn hiện nay.

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

Đối tượng nghiên cứu của luận án là: Các quan điểm, tư tưởng về dịch vụ

công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hànhchính; pháp luật hiện hành về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, gồm các quyđịnh chung và các quy định về từng dịch vụ cụ thể; thực tiễn thực hiện pháp luật vềdịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hiện nay.

Pham vi nghiên cứu của luận án: với mục dich đóng góp co sở ly luận vathực tiễn cho việc hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chínhnên luận án tập trung nghiên cứu những quan điểm về dịch vụ công trong lĩnh vựchành chính ở Việt Nam, về xây dựng và hoàn thiện pháp luật: nghiên cứu, đánh giánhững quy định pháp luật hiện hành về dich vụ công trong lĩnh vực hành chính, đặcbiệt tập trung vào những hạn chế, bất cập của các quy định pháp luật hiện hành

va chỉ rõ những nguyên nhân khách quan va chủ quan gây ra những hạn chế, batcập đó; ảnh hưởng của những khiếm khuyết của pháp luật tới thực tiễn t6 chứcthực hiện dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính.

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Dé giải quyết các nhiệm vụ đặt ra, luận án được thực hiện trên cơ sở lý luậnkhoa học và các phương pháp của Chủ nghĩa Mác - Lénin, vận dụng những quanđiểm của Đảng và nhà nước ta về hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng cao hiệuquả của việc áp dụng pháp luật Luận án sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứukhoa học khác nhau để làm rõ những nội dung nghiên cứu Phương pháp phân tíchđược sử dụng xuyên suốt luận án; phương pháp thống kê cũng được sử dụng đểcung cấp các số liệu cần thiết liên quan đến nội dung luận án; phương pháp so sánh,đối chiếu, phương pháp kết hợp nghiên cứu lý luận với thực tiễn cũng được sử dụngtrong tiến trình thực hiện luận án, nhất là với những nội dung liên quan đến tổ chức,

thực hiện dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam.

Các phương pháp nghiên cứu trong luận án được thực hiện trên nền tangphương pháp tư duy biện chứng, duy vật lịch sử, nhận thức sự vật, hiện tượng trongmối quan hệ tác động qua lại và trong quá trình phát triển Việc nghiên cứu cũngđược thực hiện trên cơ sở các quan điểm, đường lối về chính trị, kinh tế, văn hoá -

xã hội của Dang Cộng sản Việt Nam, đặc biệt là quan diém, đường lôi về xây dựng

5 Những đóng góp mới, ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

Những đóng góp mới của luận an

Luận án là một công trình nghiên cứu mới, toàn diện pháp luật về dịch vụcông trong lĩnh vực hành chính Những kết quả nghiên cứu của luận án đã tạo lậpnhững luận cứ khoa học (cả về lý luận và thực tiễn) cho việc xây dựng và hoànthiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính trong điều kiện chính trị,kinh tế, xã hội hiện nay ở Việt Nam Những đóng góp mới của luận án thể hiện đướigóc độ cơ bản sau đây:

- Trên cơ sở các luận điểm khoa học, luận án đã xây dựng khái niệm dịch vụcông trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam, độc lập với định nghĩa về dịch vụ hànhchính công trong các văn bản pháp luật hiện hành Luận án xác định rõ bốn nhómdịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cơ bản phù hợp với điều kiện kinh tế - xãhội đất nước là tiền dé cho việc giới hạn nội dung các quy định của pháp luật

- Luận án đã đưa ra khái niệm pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hànhchính phù hợp với quan điểm, truyền thống lý luận về pháp luật của Việt Nam vàxác định những đặc trưng, nội dung của pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực

hành chính.

- Luận án đã phân tích các tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện gắn với yêucầu của pháp luật về dich vụ công trong lĩnh vực hành chính Dựa vào các tiêu chí

đã đưa ra, Luận án đánh giá khách quan và chỉ ra những thành tựu, tập trung làm rõ

những hạn chế, bất cập của hệ thống quy phạm pháp luật hiện hành, cũng nhưnhững hạn chế, tồn tại trong thực hiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vựchành chính Các nguyên nhân của những hạn chế, bất cập cũng được phân tích thấuđáo làm cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp hoàn thiện

- Luận án đã đề xuất những giải pháp, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về dịch

vụ công trong lĩnh vực hành chính Trong đó, những đề xuất về việc xây dựngchương trình, kế hoạch riêng cho xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ côngtrong lĩnh vực hành chính; tập hợp pháp luật về từng dịch vụ và công bố trên trangthông tin hoặc cổng thông tin của cơ quan nhà nước, của các tổ chức dịch vụ công:những kiến nghị sửa đổi, bổ sung pháp luật hiện hành là những đề xuất mdi, xuấtphát từ yêu cầu của thực tiễn và phù hợp với điều kiện thực tiễn hiện nay

luận về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công tronglĩnh vực hành chính, tạo cơ sở khoa học cho việc nghiên cứu nhăm tiếp tục xâydựng, hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nói riêng,pháp luật về dịch vụ công nói chung.

Luận án cũng có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong quá trìnhgiảng dạy, học tập và nghiên cứu tại các trường đại học, học viện chuyên ngành

quản lý và luật học Ngoài ra luận án còn cung cấp tài liệu tham khảo cho các cơ

quan hành chính nhà nước, các cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ có có liênquan, các cá nhân, tô chức tham gia cung cấp dịch vụ có được những tri thức khoahọc cần thiết dé thực hiện dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính một cách khoahọc và đúng pháp luật.

6 Kết cấu của luận án

Luận án bao gồm phần mở đầu, nội dung, phân kết luận, phụ lục, danh mụccác văn bản quy phạm pháp luật, danh mục tài liệu tham khảo Nội dung của luận ánđược bố cục thành bốn chương, ngoài Chương | 7 ống quan tình hình nghiên cứu détài luận án, nội dung chính cua luận án được bố cục thành ba chương, với chín mục,

có kêt luận của từng chương.

1.1 MỘT SO BÀI VIET CUA CÁC TÁC GIÁ NƯỚC NGOÀI VE DỊCH VỤCÔNG Ở CHÂU ÂU

Các nghiên cứu về dich vụ công xuat hiện trước hết tại một số quốc gia châu

Âu phát triển, sau đó nhanh chóng lan rộng ra các nước châu Âu và các nước pháttriển khác Nhưng có thé nói các van đề liên quan đến dịch vụ công hiện nay vẫncòn gây tranh luận tại nhiều quốc gia

Các tác giả Martine Lombard giáo sư trường Đại học Tổng hợp Panthéon Assas Paris II và Gilles Dumont giáo sư trường Đại học Luật và Kinh tế Limogestrong cuốn Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp do Nhà xuất bản Tư pháp xuấtbản năm 2007 đã trình bày những kiến thức cơ bản về địch vụ công như khái niệm.các nguyên tắc, các yếu tố cầu thành, mô hình cung cấp dich vụ Khái niệm dich vụcông mà các tác giả đưa ra "!à sự kết hợp giữa những yếu to về mặt tổ chức - thểhiện ở chỗ đây là những dịch vụ trực tiếp hoặc gián tiếp do cơ quan nhà nước thựchiện, và những yếu tô nội dung, thể hiện ở chỗ dịch vụ công bao giờ cũng nhằm

-là một trong hai chức năng của cơ quan hành chính (chức năng lập quy và chức

năng cung cấp dịch vụ công) Hai tác gia cũng đã nhắn mạnh pháp luật về dịch vụ

công vừa bao gồm các quy định của pháp luật hành chính vừa có các quy định củapháp luật dân sự và pháp luật thương mại, công nghiệp Đặc biệt các tác giả khẳngđịnh có sự ảnh hưởng của pháp luật Liên minh châu Âu đến pháp luật của các quốcgia thành viên về dịch vụ công nhưng pháp luật các quốc gia thành viên vẫn cónhững quy định độc lập về dịch vụ công phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của từngnước Lý đo là tại mỗi quốc gia tính chất, đặc điểm, phạm vi các dịch vụ công làkhác nhau, cùng với truyền thống xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật khácnhau nên pháp luật về dịch vụ công của mỗi quốc gia phải phản ánh những đặcđiểm riêng biệt đó

Cuốn Dịch vụ công cộng và khu vực quốc doanh, được xuất bản với sự bảo

trợ của Diễn đàn Tài chính - kinh tế Việt - Pháp bởi Nhà xuất bản Chính trị quốc gianăm 2000, gồm các báo cáo của Elie Cohen, Claude Henry và bình luận củaFrancois Morin, Paul Champsaur Các tác giả đã trình bày về cơ sở và các bướcphát triển về dịch vụ công cộng ở Pháp và liên minh châu Âu trong đó chỉ rõ sựthay đôi của dịch vụ công cả vê phạm vi, cách thức cung cap từ những năm sau

Âu Nếu trước đó phân phối bánh mỳ được coi là một dịch vụ công cơ bản thì hiện

nay đây là một dịch vụ thương mại thuần túy hay dịch vụ viễn thông chỉ thực sự

được coi là dịch vụ công có ảnh hưởng từ những năm 1980 đặc biệt là từ những

năm 1990 Mặc dù nhiều dịch vụ không còn được cung cấp như là dịch vụ công với

sự ưu đãi từ nhà nước nhưng để bảo đảm cho dân chúng có thé được hưởng thụ mộtcách tốt nhất các dịch vụ đó nhà nước lại cung cấp các dịch vụ công khác Các dịch

vụ hỗ trợ về nhân sự, kế toán, kiểm toán (các dịch vụ hành chính) được nhà nướccung cấp cho các tô chức tự quản, các doanh nghiệp nhỏ hoặc các doanh nghiệp cầntrợ giúp để các tô chức, doanh nghiệp này có thể cung cấp những dich vụ (thươngmại) chất lượng tốt cho dân chúng Trong cuốn sách này các tác giả cũng bàn đến

sự thay đổi vai trò của nhà nước trong dịch vụ công Nếu như ở giai đoạn đầu nhànước phải năm lấy việc cung cấp dich vụ bằng các nguồn lực của nhà nước thì xuthế chung hiện nay là nhà nước mở rộng phạm vi đối tượng tham gia cung cấp trênnguyên tắc tự do cạnh tranh Dù chỉ bàn trực tiếp về các dịch vụ công cộng nhưngnhững quan điểm của các tác giả vẫn có ý nghĩa lớn trong việc nhận thức về xu thếphát triển của các dịch vụ công nói chung

Thay đổi nhận thức về cách thức cung cấp dịch vụ công đã được tác giảWilliam R Fannin và Carol B Gilmore đề cập đến từ năm 1985 trong bài báo Sie da

dang của các loại hình cung ứng dịch vụ công đăng trên Journal of Business Ethics

4 (1985) Theo các tác giả có hai loại hình cơ bản cung ứng dịch vụ công là tổ chứccung ứng dịch vụ công tư nhân do các nhà đầu tư tư nhân thành lập nhằm mục đíchlợi nhuận Các công ty này hoạt động dé mang lại lợi nhuận cho các nhà đầu tưnhưng lợi nhuận đó bị hạn chế bởi các quy định của nhà nước Loại thứ hai là các tổchức dịch vụ công phi chính phủ không nhăm mục dich lợi nhuận Các tổ chức nayđược thành lập dé cung cấp các dịch vụ chăm sóc sức khỏe, giáo dục Mặc dù khôngphải là các tô chức của nhà nước, nhưng các tô chức này phải hạn chế lợi nhuậndưới mức cho phép trong quá trình hoạt động Cả hai loại hình tổ chức đều phảicung cấp các dịch vụ công có chất lượng với giá cả phải chăng theo quy định củapháp luật Trong van dé này vai trò của nhà nước thể hiện ở chỗ nhà nước phải xácđịnh được mức lợi nhuận hợp lý để khuyến khích đầu tư và tham gia thực hiện dịch

vụ công và thực hiện kiểm soát để bảo đảm chất lượng cũng như giá cả của dịch vụ

Tác giả Claude Henry trong bài viết Dich vu công và sự cạnh tranh tronglĩnh vực dịch vụ công ở Liên minh chấu Au đăng trong International Advances in

của dân chúng, một số dịch vụ công được cung cấp với mức giá thấp hơn giá sảnxuất để cung ứng đến bất kỳ ai có nhu cầu Dịch vụ công được cung cấp trên cơ sở

ba nguyên tắc cơ bản là bảo đảm tính liên tục, tính bình đăng và tính toàn cầu (tính

có thé thay déi ở mỗi quốc gia) Những nguyên tắc này tat cả các quốc gia trongLiên minh châu Âu phải tôn trọng Tuy nhiên pháp luật của Liên minh cũng khôngthể bảo đảm sự hưởng thụ các dịch vụ như nhau của công dân các quốc gia thànhviên Liên minh khuyến khích các quốc gia thành viên tiến hành thương lượng để

"hòa hợp” các dịch vụ với nhau dé nâng cao quyén hưởng thụ dich vu của dânchúng Các quốc gia có thé kết hợp với nhau để cung cấp dịch vụ "không biên giới"đến dân cư của nhau hoặc cung cấp dịch vụ cho dân cư ở những khu vực tiếp giáp

biên giới.

Các công trình nghiên cứu của các học giả tại các quốc gia châu Âu tập trunglàm sáng tỏ tính chất của các dịch vụ công, quyền của dân chúng trong hưởng thụdịch vụ công, các nguyên tắc của dịch vụ công và các quy định pháp luật trong việcthé hiện những nội dung này Các nghiên cứu cũng chỉ ra không có những quy định

cổ định về phạm vi dịch vụ công mà phạm vi các dịch vụ phụ thuộc vào điều kiệnphát triển kinh tế - xã hội và nhu cầu của dân chúng Trong tất cả các bài viết dùtrực tiếp hay gián tiếp các tác giả đều cho rằng mặc dù dịch vụ công gắn với tráchnhiệm của nhà nước, cụ thể là các cơ quan hành chính nhà nước nhưng không nênduy trì sự "độc quyền" của nhà nước trong cung cấp dịch vụ như thời kỳ những nămđầu thế kỷ 20 Sự mở rộng cho tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ vừa làm giảmgánh nặng cho các cơ quan, tổ chức của nhà nước vừa tạo ra sự cạnh tranh, thúc đâynâng cao chất lượng các dịch vụ Ngay cả việc thu phí khi cung cấp dịch vụ côngcũng là để bảo đảm sự công bằng trong hưởng thụ, miễn phí hoàn toàn các dịch vụcông cho mọi đối tượng dân cư về bản chất không phải là biểu hiện của bình đăng

Vẻ pháp luật điều chỉnh đối với các dich vụ công, các tác giả cho rằng cácdịch vụ công vừa được điều chỉnh bởi các quy định của luật công như các quy định

về thành lap, bổ nhiệm, về chế độ kiểm tra, các quy định liên quan đến tô chức dịch

vụ công hành chính, vừa có các quy định của luật tư như các quy định về thỏathuận, về giá cả, các nguyên tắc hoạt động của các tổ chức dịch vụ công tư nhân.Đối với các quốc gia thuộc Liên minh châu Au, pháp luật của Liên minh chi phốitrực tiếp đến việc tổ chức cung cấp dịch vụ công Ngoài ra, tại nhiều nước pháp luậtkhông xác định rõ phạm vi các dịch vụ công nên phán quyết của tòa án vê một dich

vụ cụ thé có được coi là dịch vu công hoặc hoạt động của một doanh nghiệp, t6chức cu thé có phải là cung cấp dịch vụ công hay không có ý nghĩa quyết định trong

áp dụng pháp luật.

Các nghiên cứu về dịch vụ công ở các quốc gia đã tô chức thực hiện các dich

vụ này hiệu quả góp thêm những kiến thức quan trọng cho các nghiên cứu ở ViệtNam về dịch vụ công Đây cũng là những bài học kinh nghiệm cho các cơ quan nhànước trong xây dựng pháp luật và tổ chức cung cấp dịch vụ công cho nhân dân

1.2 CAC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CUU VE DỊCH VỤ CÔNG Ở VIET NAMDich vụ công đã được nghiên cứu tại các quốc gia phát triển từ đầu thé kỷ 20,tuy nhiên tại Việt Nam đây lại là vẫn đề mới nên thu hút được sự quan tâm nhấtđịnh của các nhà khoa học, nhà quản lý, nhà kinh tế Liên quan đến dịch vụ công,dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vựchành chính đã có nhiều công trình nghiên cứu dưới các góc độ khác nhau

Các công trình nghiên cứu đưới góc độ lý luận về dịch vụ công: các công trìnhnày chủ yếu tập trung làm rõ bản chất của dịch vụ công; mối quan hệ giữa dịch vụcông với nhà nước, với xã hội và công dân; các đặc điểm của dịch vụ công; phạm vicác dịch vụ công Kết quả nghiên cứu của các công trình này khăng định một cáchkhoa học sự tồn tại tat yếu của các dich vụ công tại Việt Nam với những đặc điểm

và phạm vi các dịch vụ phản ánh đặc thù của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.Các công trình điều tra, khảo sát thực tế cung cấp dịch vụ công ở Việt Nam:Các công trình nghiên cứu theo dạng thức này vừa tập trung đánh giá những mô

hình triển khai cung cấp dịch vụ công hiện có, vừa khảo sát ý kiến của các cơ quannhà nước, của các tổ chức dịch vụ công và của dân chúng để đánh giá hiện trạngcung cấp địch vụ công, những yêu cầu của dân chúng về dịch vụ cũng như khả năngđáp ứng yêu cầu về dịch vụ công Kết quả các công trình nghiên cứu đã góp phầnquan trọng trong việc thay đổi nhận thức của các cơ quan nhà nước va của dânchúng về dịch vụ công Đó cũng là những luận cứ khoa học để xây dựng pháp luật

và tô chức thực hiện những hoạt động phục vụ lợi ích của dân chúng dưới hình thứcdịch vụ công.

Mặc dù dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chỉ chính thức được thừa nhậntrong thời gian gần đây ở nước ta, tuy nhiên các công trình nghiên cứu về dịch vụcông trong lĩnh vực hành chính nói chung (mà nhiều tác giả gọi là dịch vụ hànhchính công) hoặc những công trình nghiên cứu về từng dịch vụ hay nhóm dịch vụ

cụ thể đã được các tác giả thực hiện từ trước đó Các công trình này được thực hiện

trên cơ sở nghiên cứu, học tập kinh nghiệm của các nước, xuất phát từ đòi hỏi thựctiễn của cải cách hành chính, đổi mới toàn diện tổ chức và hoạt động của bộ máynhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay Tuy nhiên, có thể đánh giá một cáchkhái quát là các nghiên cứu về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chưa nhiều,các công trình nghiên cứu cũng chưa toàn diện và sâu sắc Đặc biệt, là nghiên cứu

về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính dưới góc độ xây dựng và tổ chức thựchiện pháp luật là điều còn mới mẻ

1.2.1 Các công trình nghiên cứu chung về dịch vụ công, dịch vụ côngtrong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

* Các sách tham khảo

Cuốn sách tham khảo được công bố khá sớm, ngay từ khi bắt đầu có những ýkiến, quan điểm về triển khai thực hiện dịch vụ công ở Việt Nam, là Vai tro cuaNhà nước trong cung ứng dịch vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp do TS.

Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên được Nhà xuất bản Văn hoá - Thông tin xuất bản năm

2002 Cuốn sách này tập hợp các bài viết của nhiều tác giả, chia thành ba phân lớn:Vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công, những bài viết trong phần này

chủ yếu đề cập đến bản chất của dịch vụ công, dịch vụ công trong mỗi quan hệ vớinhà nước và trách nhiệm của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công và quản lý dịch

vụ công; Các mô hình cung ứng dịch vụ công, bàn về thực tiễn triển khai thực hiệncác dịch vụ công, trong đó có thí điểm thực hiện dịch vụ công chứng, dịch vụ nhàđất ở Hà Nội và thành phổ Hồ Chi Minh và mô hình thí điểm tại Ủy ban nhân dânQuận 1 thành phố Hồ Chí Minh; trên cơ sở những nghiên cứu này, các tác giả đãđược tập trung giải quyết "Các vấn dé bức xúc đặt ra từ thực tiễn và một số giảipháp" trong Phần 3 Các mô hình thí điểm về dịch vụ hành chính công ở Hà Nội,thành phố Hồ Chí Minh cũng được xem xét, đánh giá để kết luận về sự phù hợp vớitính chất của các dịch vụ công, từ đó rút ra bài học và đề xuất giải pháp nâng caohiệu quả hoạt động Nội dung cuốn sách Vai rò của Nhà nước trong cung ứng dich

vụ công - Nhận thức, thực trạng và giải pháp vừa tập trung phân tích những vấn đề

có tính lý luận, vừa giải quyết những yêu cầu của thực tiễn đặt ra nên có ý nghĩa lớn

cả trong khoa học và thực tiến.

Trong cuốn sách Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam do Nhà xuất bản Chính trịQuốc gia Hà Nội xuất bản năm 2003, PGS.TS Lê Chi Mai đã công bố những kếtquả nghiên cứu tương đối toàn diện, đầy đủ về dịch vụ công dưới các góc độ kinh

tế, quản lý Tác giả đã có sự so sánh giữa dịch vụ công cộng, dịch vụ sự nghiệpcông và dịch vụ hành chính công để từ đó đưa ra những đặc trưng riêng của từng

nhóm dịch vụ công Riêng về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, tác giả đã

nghiên cứu đưới góc độ ly thuyết về bản chất, các đặc trưng của dịch vụ, các loại

dịch vụ Tác giả cũng đánh giá thực trạng cung cấp dịch vụ hành chính công vàothời điểm bấy giờ đối với các hoạt động: thu thuế, hải quan, cấp phép đầu tư nước

ngoài tại Việt Nam, đăng ký kinh doanh, các dịch vụ nhà, đất, công chứng, xuất,

nhập cảnh Các nội dung về thực trạng cung cấp dịch vụ công trong cuốn sách chitiết, có số liệu minh họa gan với những kết quả thực hiện trên thực tế nên phản ánh

rõ nét thực trạng cung cấp dịch vụ trong thời kỳ đầu, khi dịch vụ công trong lĩnhvực hành chính mới xuất hiện Đánh giá về những thành tựu đạt được hay nhữngtồn tại của các nhóm dịch vụ công nêu trên, tác giả cũng căn cứ vào các quy địnhpháp luật có liên quan dé bình luận, nhận xét Trước đó, trong cuốn sách Chuyểngiao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài nhà nước - Vấn đề và giải pháp, do Nhà xuấtban Lao động - xã hội xuất bản năm 2002 của cùng tác giả, các van dé đặt ra tronggiai đoạn đầu thực hiện xã hội hóa các dịch vụ công, bao gom cac dich vu cong

cộng như vệ sinh môi trường, vận tải công cộng và các dịch vụ sự nghiệp công nhưgiáo duc, văn hóa, y tế, cũng được nghiên cứu thấu đáo Các nội dung trong cuốnsách đã phản ánh trung thực hiện trạng cung cấp dịch vụ cùng với những ưu điểm

và nhược điểm cần khắc phục Đặc biệt, các giải pháp để tháo gỡ khó khăn, thúcday nhanh, mạnh tiến trình xã hội hóa các dịch vụ công có tính thuyết phục Cácnghiên cứu đã góp phần quan trọng làm sáng tỏ những vấn đề về sự tôn tại kháchquan của các dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính và nêu ra những

bài học kinh nghiệm quý báu cho công tác thực tiễn Tuy nhiên, các nghiên cứu củatác giả chủ yêu dưới góc độ quản lý, đối tượng nghiên cứu trong nội dung các cuốnsách không phải là pháp luật về các hoạt động dịch vụ, vì thế pháp luật được nhắcđến hết sức mờ nhạt, vừa không toàn diện, vừa không trực tiếp đi vào những quyđịnh cụ thể

Sách tham khảo do TS Chu Văn Thành chủ biên: Dich vụ công và xã hội hoádich vụ công - Mot số vấn đề ly luận và thực tiến, Nhà xuất bản Chính trị quốc giaxuất bản năm 2004, là tập hợp bài viết của nhiều tác giả khác nhau (hai mươi bảybài viết) về ba mảng nội dung lớn: Một là về những van dé lý luận về dịch vụ công

ở Việt Nam như khái niệm dịch vụ, mối quan hệ dịch vụ công với nhà nước, vai tròcủa Nhà nước trong cung ứng dịch vụ, vai trò quản lý của Nhà nước với việc cungứng dich vụ Thứ hai là thực tiễn tổ chức thực hiện dịch vụ công ở Việt Nam Trongnội dung này, các bài viết không chỉ đề cập đến thực trạng cung cấp dịch vụ công,bao gôm cả các dịch vụ công cộng và các dịch vụ hành chính công, mà còn nhân

mạnh đến quá trình chuyền giao việc thực hiện các dịch vu công cộng cho cá nhân,

tổ chức ngoài nhà nước thực hiện Ba là kinh nghiệm một số nước trên thế giớitrong cung ứng dịch vụ công và quản lý cung ứng dịch vụ công Điểm hạn chế củacuốn sách này là trong một số bài viết các tác giả chưa phân định rõ ràng giữa dịch

vụ công cộng với dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính nên việc xác định đặc

điểm, các yêu cầu của những dịch vụ cụ thể chưa thuyết phục Mặc dù vậy, nhữngquan điểm trong các bài viết về xã hội hóa các dịch vụ công (chủ yếu tập trung vàocác dịch vụ công cộng) đã chỉ ra xu hướng phát triển tất yếu của các dịch vụ công ởnước ta Cũng của tác gia Chu Văn Thành, cuốn Dich vụ công - Đổi mới quản ly và

tổ chức cung ứng ở Việt Nam hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia xuất bảnnăm 2007, ngoài những nội dung có tính chất lý luận về dịch vụ công như khái

niệm, bản chất của dịch vụ, các đặc điểm, các loại dịch vụ công thì tác giả tập trung

nghiên cứu về cung ứng dich vụ và quản lý dịch vụ công dưới góc nhìn đỗi mới củacải cách hành chính Trong cuốn sách này, tác giả trình bày có hệ thống về các vấn

dé có liên quan đến dịch vụ công, dịch vụ công cộng, dịch vụ công trong lĩnh vựchành chính, mô hình cung cấp theo phương thức xã hội hóa, mô hình quản lý dịch

vụ khi vừa có sự tham gia của cơ quan nhà nước, sự tham gia của cá nhân, tổ chứcvao cung cấp dịch vụ

Có thể nhận thấy, các cuốn sách nêu trên đều được xuất bản vào thời kỳ đầukhi các quan niệm về dịch vụ công mới được đưa vào Việt Nam nên đã góp phầnkhẳng định sự tồn tại khách quan và phù hợp với tiến trình phát triển của Nhà nước

và xã hội của các dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam.

Một trong những nội dung cơ bản được đề cập đến trong tất cả các cuốn sách này làtập trung làm rõ bản chất, khái niệm, đặc điểm và phân loại các dịch vụ công, trong

đó dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một loại dịch vụ công cụ thé (cac tacgia déu dùng thuật ngữ dich vụ hành chính công) Nội dung các cuốn sách chủ yếutập trung nghiên cứu, bàn luận về các dịch vụ công cộng như y tế, giáo dục, vận tảicông cộng, văn hóa, thể thao Mặc dù có nghiên cứu về dịch vụ công trong lĩnh

vực hành chính nhưng rất mờ nhạt Các tác giả cũng đã xác định tính chất, phạm vi

của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, nhưng do hạn chế trong nhận thứcvào thời kỳ đó nên không tránh khỏi có những nhận định chủ quan, chưa khoa học.Trong khi khăng định xã hội hóa dịch vụ công là đòi hỏi tất yếu thì các tác giả vẫnkhăng định dịch vụ hành chính công chỉ do nhà nước thực hiện hay phạm vi dich vụbao gom tat ca những hoạt động trực tiếp giữa một co quan hành chính với một cá

nhân tổ chức cu thé Đặc biệt, pháp luật về dịch vụ công nói chung, pháp luật về

dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không phải là nội dung nghiên cứu.

* Các bài bảo, tạp chí và công trình nghiên cứu khác

Các công trình nghiên cứu gần đây có đề tài khoa học cấp Bộ (Bộ Nội vụ)

“Nâng cao chat lượng dịch vụ hành chính công thành phố Hà Nội đáp ứng yêu cauhội nhập” do GS.TS Nguyễn Đình Phan làm chủ nhiệm đề tài Trong dé tài này, cáctác giả tập trung làm rõ những van dé ly luận vé dich vu công, dich vu công tronglĩnh vực hành chính Đặc biệt, các chuyên đề trong đề tài tập trung làm rõ về tỔchức thực hiện các dịch vụ hành chính công trong điều kiện thực tiễn của Hà Nội,bao gồm hoạt động của một số cơ quan hành chính cấp quận phường trong giảiquyết yêu cầu của nhân dân trên địa bàn; thực tiễn giải quyết các yêu cầu của côngdân, doanh nghiệp về thành lập doanh nghiệp đăng ký kinh doanh, công chứng, cấpgiấy chứng nhận quyền sử dung dat Dé tài có dé cập đến các văn bản quy phạmpháp luật của các cơ quan nhà nước có thâm quyền, trong đó có các luật của Quốchội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, các văn bản quy phạm pháp luậtcủa Chính phủ, Bộ, co quan ngang bộ va văn bản của Ủy ban nhân dân thành phổ

Hà Nội với các vẫn đề có liên quan, nhưng không đi vào nghiên cứu trực tiếp,chuyên sâu về pháp luật, không đưa ra những phân tích, bình luận, đánh giá về phápluật hiện hành cũng như các giải pháp pháp lý để nâng cao chất lượng dịch vụ hành

chính công trên địa bàn Hà Nội.

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường Đại học Luật Hà Nội về Hoàn thiệnkhung pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam do TS NguyễnVăn Quang làm chủ nhiềm dé tài Trong dé tài này các tác giả tập trung làm rõnhững nguyên tắc, yêu câu, nội dung của pháp luật để đáp ứng yêu cầu xã hội hóacung ứng dịch vụ công Hai điểm quan trọng mà đề tài nghiên cứu này nhấn mạnh

đó là khẳng định xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam không phải là quátrinh tư nhân hóa và không có một sự hạn chế nào đối với cá nhân, tổ chức khi thamgia cung ứng các dịch vụ công cộng, trừ các tiêu chuẩn và điều kiện để đảm bảochất lượng của dịch vụ Xã hội hóa phải được hiểu là mở rộng việc tham gia cungcấp các dịch vụ công cho các cá nhân, tổ chức cùng với các cơ quan, tổ chức củanhà nước Sự tham gia của cá nhân, tổ chức có thể dưới nhiều hình thức khác nhaunhư tham gia đầu tư (đầu tư tài chính), tham gia thực hiện (đóng góp bang sức lực,trí tuệ) hoặc cả hai hình thức này Xã hội hóa cung cấp dịch vụ công là một trongnhững giải pháp quan trọng để nâng cao chất lượng các dịch vụ và bảo đảm quyền

hưởng thụ bình dang, phù hợp với điêu kiện riêng của mọi cá nhân, tô chức trong xã

\

hội Nhưng đề tài chỉ nghiên cứu pháp luật liên quan đến các dịch vụ công cộng nhưgiáo dục, y té, văn hóa, thé dục, thể thao, xây dựng cơ bản mà không đề cập đếndịch vụ công trong lĩnh vực hành chính và pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vựchành chính, là dịch vụ có những khác biệt về tính chất so với các dịch vụ công cộng

“Bao cáo đánh giá chất lượng hoạt động xây dung và thi hành pháp luật củacác Bộ liên quan tới doanh nghiệp (gọi tắt là LDEA 2010) giai đoạn 2005- 2009” làkết quả của Dự án khảo sát được thực hiện bởi Phòng Thương mại và công nghiệpViệt Nam, triển khai với 124 Hiệp hội doanh nghiệp đại diện cho 77.000 doanhnghiệp trong cả nước đối với 14 Bộ có liên quan nhiều đến hoạt động sản xuất, kinhdoanh của các doanh nghiệp Các tiêu chí được đưa ra dé lay ý kiến về chất lượngcủa hoạt động xây dựng pháp luật gồm: tính minh bạch, tính phù hợp, tính thốngnhất, tính én định và hoạt động lấy ý kiến trong xây dựng pháp luật Đối với hoạtđộng thực hiện pháp luật, các tiêu chí bao gồm: khả năng tiếp cận thông tin phápluật, mức độ hài lòng về các kế hoạch phát triển cấp ngành, hoạt động cấp phép, thủtục hành chính, việc giải quyết vướng mắc cho doanh nghiệp Năm 2011, PhòngThương mại và công nghiệp Việt Nam phối hợp với Văn phòng Chính phủ, Bộ Tưpháp thực hiện điều tra với 207 Hiệp hội cấp trung ương và cấp tỉnh đại diện cho419.000 doanh nghiệp về Chỉ số hiệu quả hoạt động xây dựng và thực hiện phápluật về kinh doanh của các Bộ (gọi tắt là MEI 2011) Về cơ bản các tiêu chí để đánhgiá trong MEI cũng thống nhất với các tiêu chí của LDEA Với hai dự án độc lậpđược triển khai để dánh giá chất lượng công tác xây dựng và thực hiện pháp luật củacác Bộ cũng đã phần nào cho thấy chất lượng, những điểm còn hạn chế của phápluật, thực hiện pháp luật trong phục vụ yêu cầu của doanh nghiệp Tuy nhiên, hai dự

án chưa thể cho phép đánh giá chính xác pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vựchành chính vì phạm vi khảo sát không khoanh vùng, chỉ rõ nội dung các văn bảnđược khảo sát, đánh giá (cả hai cuộc khảo sát đều nhăm đến pháp luật liên quan tớidoanh nghiệp) và người được khảo sát chỉ bao gồm các doanh nghiệp (đại diện làhiệp hội doanh nghiệp) trong khi rất nhiều dịch vụ công trong lĩnh vực hành chínhkhác liên quan đến cuộc sống, sinh hoạt của nhân dân không nằm trong phạm vikhảo sát.

Trung tâm Nghiên cứu hỗ trợ phát triển cộng đồng, Mặt trận Tổ quốc ViệtNam, Chương trình phát triển của Liên hợp quốc đã tiến hành nghiên cứu khảo sáttrong hai năm 2009 (giai đoạn thử nghiệm với 3 tinh Phú Thọ, Da Nang, ĐồngTháp) và 2010 (với nhân dân tại 30 tỉnh, thành phố trong phạm vi cả nước) để xâydựng bộ Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh Việt Nam (PAPI)

Chỉ số cho phép đánh giá chất lượng hiệu quả quản lý nhà nước và việc cung cấpcác dịch vụ công của chính quyền cấp tỉnh với 6 nội dung cơ bản: sự tham gia củanhân dân ở cơ sở vào các công việc chung của cộng đồng; công khai minh bachtrong quản lý hành chính; trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức trong thi

hành công vụ trước nhân dân; tham nhũng, chống tham nhũng; đánh giá một số dịch

vụ công và thủ tục hành chính; những dịch vụ công đóng vai trò then chốt trong cảithiện đời sống hàng ngày của người dân (như y tế, giáo dục nước sạch, an ninh, trật

tự) Trong đó, nội dung thứ 5 khảo sát trực tiếp ý kiến nhân dân về ba dịch vụ công

trong lĩnh vực hành chính là cấp giấy phép xây dựng, cấp giấy chứng nhận quyền sửdụng đất và công chứng nhà nước (bao gồm cả chứng thực tại Ủy ban nhân dân) Cả

ba dịch vụ công này đều được đo lường với tám tiêu chí là: thông tin rõ ràng về thủtục cần làm; phí được niêm yết công khai; công chức có trình độ nghiệp vụ; đượcđối xử hợp lý; không quá nhiều giấy tờ, được hẹn rõ ngày nhận kết quả; nhận đượckết quả như lịch hẹn; hài lòng với địch vụ nhận được Các tiêu chí này đã cho phépđánh giá tương đối toàn diện về chất lượng những dịch vụ công được khảo sát.Nhưng do hình thức nghiên cứu là khảo sát, đánh giá ý kiến của nhận dân về tìnhhình thực hiện dịch vụ nên kết quả của nghiên cứu nói chung và những nội dungliên quan đến dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính trong PAPIkhông có đánh giá trực tiếp về các quy định pháp luật

Bên cạnh đó có nhiều bài báo cũng thể hiện kết quả nghiên cứu đánh giá củacác tác giả về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính như tác giả Lê Dân với bàibáo Phương án đánh giá sự hài lòng về dịch vụ hành chính công của công dân và tổchức đăng trên tạp chí Khoa học, công nghệ Đại học Đà Nẵng số 3(44).2011 Theotác giả các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ hành chính công gồm: khảnăng tiếp cận dịch vụ; một hệ thống hành chính dễ hiểu; khả năng cung cấp linhhoạt và nhanh chóng; công khai minh bạch; năng lực chuyên môn của cán bộ, công chức; thái độ lịch sự và nhiệt tình của cán bộ, công chức; sự tín nhiệm trong cungcấp dich vụ Trên cơ sở đó việc "do" mức độ hai lòng của dân chúng đối với dịch vụđược dựa vào các cụm tiêu chí: các tiêu chí về cán bộ, công chức thực hiện dịch vụ;

về cơ SỞ vật chất; về công khai công vụ; về thời gian làm việc; về thủ tục, quy trình

làm việc; về phí, lệ phí; cơ chế giám sát, góp ý Các tiêu chí được đưa ra để đánhgiá xuất phát từ các quy định của pháp luật nhưng không phải là đánh giá trực tiếpcác quy định của pháp luật Mặt khác, bài báo này nghiêng về trình bày phươngpháp nghiên cứu dư luận xã hội về chất lượng của dịch vụ hành chính công nên chỉtập trung bàn về cách thức xây dựng bảng hỏi, lựa chọn đối tượng phỏng van, xử lý

Về dịch vụ công chứng, có các bài viết, công trình nghiên cứu như tác giả

Nguyễn Văn Tùng với bài báo Đổi mới tổ chức và hoạt động công chứng trong điềukiện xây dựng nhà nước pháp quyên Việt Nam trên Tạp chí Dân chủ và pháp luậttháng 3.2004 Tác giả Tuấn Đạo Thanh có các bài báo: Một vài ý kiến về các quyđịnh của pháp luật hiện hành về công chứng, chứng thực trên Tạp chí Kiểm sáttháng 9/2006; Công chứng và chứng thực trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật tháng8/2011 và luận án tiễn sĩ luật học Nghién cứu so sánh pháp luật về công chứng mot

số nước trên thế giới nhằm góp phân xây dựng luận cứ khoa học cho việc hoànthiện pháp luật về công chứng ở Việt Nam hiện nay, năm 2006 Trong tất cả các bàibáo, luận án các tác giả đều coi công chứng là một hoạt động bố trợ tư pháp và làmột biện pháp pháp lý bảo đảm cho các văn bản, giấy tờ, các giao dịch của cá nhân,

tổ chức Các bài viết của các tác giả đã phản ánh rõ nét quá trình phát triển về côngchứng, chứng thực ở Việt Nam từ thời điểm xuất hiện theo quy định của Nghị định

số 45-HĐBT ngày 27/2/1991 của Hội đồng Bộ trưởng Về tổ chức và hoạt độngcông chứng nhà nước cho đến khi có Luật Công chứng năm 2006

Năm 2010, Viện Khoa học Pháp lý Bộ Tư pháp đã thực hiện Dự án điều tra cơbản: "Thue trạng tổ chức và hoạt động các cơ quan tư pháp, các tổ chức nghềnghiệp trong lĩnh vực tư pháp phục vụ xây dựng chiến lược phát triển và quy hoạchtổng thể phát triển ngành tư pháp đến năm 2020” Đề đánh giá thực trạng về chủtrương xã hội hóa hoạt động công chứng theo Luật Công chứng, tổ chức và phươngthức hoạt động của các tổ chức dịch vụ công và các tổ chức nghề nghiệp thuộc lĩnhvực quản lý của ngành tư pháp trong lĩnh vực công chứng, Dự án đã tiễn hành điềutra thu thập số liệu với bốn nhóm đối tượng điều tra: các cơ quan ngành tư pháp:

Bộ Tư pháp, sở tư pháp, cơ quan thi hành án, công chức tư pháp - hộ tịch cấp xã;các tô chức nghề nghiệp trong lĩnh vực tư pháp: đoàn luật sư, trung tâm ban dau giatài sản, trung tâm đăng ký giao dịch bảo dam, công ty luật, văn phòng luật sư, tổ

chức giám định, văn phòng công chứng, phòng công chứng; các co quan, tô chứcliên quan: Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ, Toán án nhân dân, ViệnKiểm sát nhân dân, công an; người dân (từ I8 tuổi trở lên) và các cơ quan báo chítại 7 tỉnh, thành phố ở cả ba miền Bắc, Trung, Nam Các điều tra tập trung vào cácnội dung chính như tổ chức, hoạt động công chứng, quản lý nhà nước đối với côngchứng viên và hoạt động công chứng Kết quả nghiên cứu đã chỉ ra nhu cầu của xãhội về công chứng, khả năng đáp ứng của các té chức hành nghé công chứng, cácmặt tích cực, những tồn tại trong hoạt động công chứng và sự đáp ứng của các cơquan quản lý nhà nước trước nhu câu xã hội hóa hoạt động công chứng Một điểmchung của các công trình nghiên cứu, điều tra, khảo sát, các bài báo dù được công

bé ở những thời điểm khác nhau nhưng đều tập trung vào vấn dé xã hội hóa hoạtđộng công chứng và van đề hoàn thiện pháp luật để thực hiện hiệu quả xã hội hóahoạt động công chứng Các nghiên cứu đã tập trung phân tích các quy định của

pháp luật, trên cơ sở đó đưa ra đánh giá, nhận xét và kiến nghị hoàn thiện những nộidung cụ thể của pháp luật về công chứng

Về dịch vụ đăng ký kinh đoanh, có các nghiên cứu của các tác giả NguyễnĐình Cung, Viện Nghiên cứu quản lý trung ương Tiếp tuc hoàn thiện công tác đăng

ký kinh doanh theo Luật Doanh nghiệp - Một số vấn đề trao đổi và tìm kiếm giảipháp trong khuôn khổ Dự án Vie01/025 tháng 10/2003; Duong Dang Huệ vàNguyễn Lê Trung Vấn dé kiện toàn cơ quan đăng ký kinh doanh ở nước ta hiện naytrên Tạp chí Nhà nước và pháp luật tháng 1/2004; tác giả Nguyễn Thế Anh Chế độpháp lý về đăng ký kinh doanh theo Luật Doanh nghiệp năm 2005 luận văn thạc sỹluật học năm 2007 và khóa luận tốt nghiệp cử nhân của tác giả Hồ Cam Vân Quátrình hoàn thiện pháp luật về đăng ký kinh doanh cho doanh nghiệp tại Việt Namnăm 2010 Những bài báo và công trình nghiên cứu về pháp luật đăng ký kinhdoanh gắn với quá trình phát triển của pháp luật về doanh nghiệp nói chung, phápluật về đăng ký kinh doanh nói riêng Trong tất cả các nghiên cứu này, các tác giảđều đã đi vào phân tích trực tiếp các quy định pháp luật về đăng ký kinh doanh và tổchức thực hiện pháp luật về đăng ký kinh doanh, những ảnh hưởng của pháp luật vềđăng ký kinh doanh tới hoạt động của các nhà đầu tư, các doanh nghiệp Các nghiêncứu này cũng chỉ rõ những bất cập cơ bản của pháp luật về đăng ký kinh doanh nhưthủ tục chưa thuận tiện, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền còn yếu,

cơ chế giải quyết yêu cầu của doanh nghiệp, nhà đầu tư thiếu minh bạch Qua đó chỉ

ra sự can thiết phải hoàn thiện pháp luật về đăng ký kinh doanh trong nên kinh tế thi

trường hội nhập kinh tế quốc tế theo hướng tạo thuận lợi tối đa cho các nhà đầu tưkhi thực hiện hoạt động sản xuất, kinh doanh.

Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một trong những vấn đề nóng, thuhút được sự chú ý của dư luận xã hội, được quan tâm nghiên cứu đưới nhiều góc độkhác nhau Sau khi Luật Đất đai 2003 được ban hành đã có những bài báo, côngtrình nghiên cứu, đánh giá các quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đấttheo quy định mới của Luật Tác giả Phạm Thu Thủy với "Một số vấn đề về cấpgiấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo Luật Đất dai 2003" đăng trên Tap chí Luậthọc số tháng 5/2004; Tạp chí Tài nguyên và Môi trường tháng 11/2004 với bài

"Hoàn thành cấp gidy chứng nhận quyên sử dung dat, dich 2005" Cả hai bài baonày đã tập trung làm rõ những điểm mới, điểm tiến bộ trong các quy định của LuậtĐất đai và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan về cấp giấy chứng nhậnquyền sử dụng đất, đồng thời cũng chỉ ra những điểm hạn chế trong thực hiện phápluật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dung đất phát sinh từ truoc khi Luật được banhành nhưng vẫn chưa có các quy định phù hợp trong Luật để giải quyết triệt dé.Khóa luận tốt nghiệp đại học của tác giả Nguyễn Thị Thanh "Một số vấn đề về cấpgiáy chứng nhận quyên sử dụng đất theo Luật Đất đai 2003" năm 2005 đã nghiêncứu tương đối toàn diện các quy định của pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền

sử dụng đất và các thuận lợi, khó khăn khi triển khai thực hiện các quy dịnh củapháp luật trên thực tế cũng như đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật, nângcao hiệu quả thực hiện pháp luật về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Với các dịch vụ mới xuất hiện trong nên kinh tế thị trường gần đây như đăng

ký giao dịch bảo đảm cũng có nhiều công trình nghiên cứu Cục Đăng ký quốc giagiao dịch bảo đảm, Bộ Tư pháp với cuốn sách Đăng ký giao dịch bảo đảm quá trìnhxây dựng và phát triển do Nhà xuất bản Tư pháp xuất bản năm 2007 giới thiệu sơ

lược về sự cần thiết, quá trình hình thành pháp luật về giao dịch bảo đảm và những

hình thức t6 chức đăng ký giao dich bảo dam dau tiên ở Việt Nam Tác giả NguyễnThúy Hiền với bài Pháp luật về đăng ký bat động sản và các giải pháp hoàn thiệnpháp luật về bat động sản ở Việt Nam trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật số chuyên

dé về bất động sản năm 2006; Tác giả Lê Hằng Hạnh với bài báo Đảm bảo sự thốngnhất của pháp luật về đăng ký bat động sản trên Tạp chí Pháp luật và phát triển số4/2008 Cả hai bài báo này đều tập trung đánh giá những quy định của pháp luật vềđăng ký giao dịch bảo đảm với bất động sản trong điều kiện các giao dịch bất độngsản tài chính, ngân hàng tăng lên nhanh chong, qua đó chỉ ra những bat cập và kiếnnghị hoàn thiện Luận văn thạc sỹ luật học của Hoàng Thị Ngọc Phượng với đề tài

Pháp luật hiện hành vê đăng ký các giao dịch bảo dam trong lĩnh vực kinh doanhbat động sản năm 2009 không chi dứng lại ở việc phân tích các quy định của phápluật, chỉ rõ các điểm hạn chế, khiếm khuyết của pháp luật mà còn đưa ra đề xuất vềviệc xây dựng Luật Đăng ký giao dịch bảo đảm với những nguyên tắc và nội dung

có cơ sở khoa học như là một giải pháp hoàn thiện pháp luật cơ bản, toàn diện.

Nhận xét chung

Qua nghiên cứu các dé tài, các sách tham khảo, bài báo hay khóa luận tốtnghiệp đại học, luận văn thạc sỹ, luận án tiễn sĩ về các van dé chung của dịch vụcông, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, pháp luật về dịch vụ công hay về cácquy định pháp luật về một dịch vụ công cụ thể có thể rút ra những nhận xét sau:Các nghiên cứu về dịch vụ công chỉ xuất hiện khoảng hơn mười năm trở lạiđây ở Việt Nam Các kết quả nghiên cứu cho thấy việc triển khai cung cấp dịch vụcông cho dân chúng là phù hợp với bản chất của nhà nước Cộng hòa xã hội chủnghĩa Việt Nam, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và phản ánh xu hướng pháttriển tất yếu trong việc thỏa mãn những nhu cầu của xã hội và nhân dân Những kếtquả nghiên cứu trong thời kỳ đầu này chính là cơ sở khoa học dé khang định sự cầnthiết phải ghi nhận và tổ chức thực hiện các dịch vụ công ở Việt Nam Các kết quảnghiên cứu cũng là tiền đề để Nhà nước xem xét, tiếp thu vào trong các văn bản quyphạm pháp luật quy định về dịch vụ công, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính.Các nghiên cứu ở Việt Nam thời gian vừa qua chủ yếu tập trung vào dịch vụcông cộng (gồm dich vụ công ích và dịch vụ sự nghiệp công) mà chưa chú ý đúngmức đến dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính Mặc dù thừa nhận dịch vụ côngtrong lĩnh vực hành chính thể hiện sự tiến bộ trong giải quyết các yêu cầu, kiến nghịcủa nhân dân với công quyền nhưng vẫn còn những điểm chưa thống nhất trong lýluận về dich vụ công trong lĩnh vực hành chính ở những phương diện như: về tínhchất của dịch vụ, chưa có sự thống nhất khi nhận định dịch vụ công trong lĩnh vựchành chính gan với quyền lực nhà nước hay không thé hiện quyền lực nhà nước; vềphạm vi, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có bao gồm tat cả những hoạt độngthực hiện pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước, gồm cả xử phat vi phạmhành chính, thu thuế, giải quyết khiếu nại, tố cáo hay chỉ là những dịch vụ phục vụtrực tiếp lợi ích của cá nhân, tổ chức; về chủ thể cung cấp dịch vụ chỉ có thé là các

cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị thuộc cơ quan hành chính nhà nước, haycác cá nhân, tổ chức tư cũng có thể tham gia cung cấp dịch vụ cần tiếp tục nghiên

cứu làm sáng tỏ.

Các công trình nghiên cứu chung về dịch vu công, dịch vụ công trong lĩnh vựchành chính pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở nhóm thứ nhấtchủ yếu đánh giá các dịch vụ công dưới góc độ của quản lý học, kinh tế học hoặcqua kinh nghiệm thực tiễn của những người đang trực tiếp làm công tác quản lý nhànước, vì vậy các yếu tô về pháp luật hầu như không được chú ý Báo cáo LDEA

2010, MEI 2011 là hai báo cáo nghiên cứu khảo sát về pháp luật tuy nhiên với sựhạn chế về đối tượng, phạm vi khảo sát cũng như cách thức thu thập số liệu, trọngtâm khảo sát chủ yếu đánh giá pháp luật qua thực tiễn tổ chức thực hiện nên cả haicông trình này đều chưa phản ánh được một cách toàn diện về thực trạng các quyđịnh pháp luật về dich vụ công trong lĩnh vực hành chính

Những công trình nghiên cứu pháp luật về một dịch vụ cụ thể đã tiếp cận trựctiếp các quy định hiện hành, đánh giá các quy định đó cả trong trạng thái tĩnh (trạngthái được thể hiện trong văn bản quy phạm pháp luật) và trong trạng thái động(trong thực tiễn thực hiện) với những ưu điểm, nhược điểm, hạn chế và đưa ranhững giải pháp, kiến nghị hoàn thiện Tuy nhiên, hầu hết các nghiên cứu được giớithiệu trong nhóm này đều đứng dưới góc độ nghiên cứu pháp luật chuyên ngành,

chưa coi các hoạt động như công chứng, đăng ký kinh doanh, dang ky giao dịch bao

đám là các dich vụ công Vì vậy, các tác giả chưa lay các tính chất của dịch vụ công

làm tiêu chí đánh giá các quy định của pháp luật Các nghiên cứu cũng chỉ dừng lại

với những quy định pháp luật về từng hoạt động cụ thé, đơn lẻ mà chưa đặt các dịch

vụ đó trong mối quan hệ với nhau nhằm đáp ứng nhu cau da dang của dân chúng.Luận án "Hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ởViệt Nam hiện nay", so với các công trình nghiên cứu khác, tiếp cận pháp luật vềdịch vụ công trong lĩnh vực hành chính một cách toàn diện, đồng thời tập trung làm

rõ những hạn chế, khiếm khuyết của pháp luật cùng với các nguyên nhân của nhữnghạn chế, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật, không bị trùng lặp

với các công trình nghiên cứu đã công bô trước đó.

DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH2.1 DỊCH VỤ CÔNG TRONG LĨNH VỰC HÀNH CHÍNH

2.1.1 Khái niệm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

Dịch vụ công là khái niệm để chỉ những hoạt động thoả mãn nhu cầu, lợi íchcủa đông đảo dân chúng do nhà nước tổ chức cung cấp như một cách thức thực hiệnchức năng phục vụ của nhà nước Tại các quốc gia khác nhau, khái niệm và phạm vidịch vụ công không thống nhất, và trong quá trình phát triển của mỗi quốc gia thìphạm vi dich vụ công cũng có sự thay déi phụ thuộc vào tình hình kinh té - xã hội

O Canada, có tới 34 loại hoạt động được coi là dịch vụ công, từ quốcphòng, an ninh, pháp chế, đến các chính sách kinh tế - xã hội (tạo việc làm,quy hoạch, bảo vệ môi trường va các hoạt động y té, giáo dục, văn hoá,bảo hiểm xã hội, ) Trong khi đó, ở Pháp, khái niệm dich vụ công đượchiểu rộng, bao gom không chỉ các hoạt động phục vụ nhu cầu về tinh than

và sức khoẻ cua người dan (như giáo duc, văn hoá, y tế, thé thao thuongđược gọi là hoạt động su nghiệp), các hoạt động phục vu đời sống dân cưmang tính công nghiệp (điện, nước, giao thông công cộng, vệ sinh môi

trường, thường được gọi là hoạt động công ích), hay các dịch vụ hành

chính công, bao gém hoạt động của cơ quan hành chính vé cấp phép, hộkhẩu, hộ tịch, mà cả hoạt động thuế vụ, trật tự, an ninh, quốc phòng Côn ở Italia dịch vụ công được giới han chủ yếu ở hoạt động sự nghiệp (y

té, giáo duc) và hoạt động kinh té công ích (điện, nước sạch, vệ sinh môi

trường) và các hoạt động cấp phép, hộ khẩu, hộ tịch do cơ quan hànhchính thực hiện [28].

Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một bộ phận của dịch vụ công Tuy

nhiên, tại nhiều nước chỉ có khái niệm dịch vụ công, để chỉ tất cả các dịch vụ phục

vụ lợi ích của dân chúng thuộc trách nhiệm của các cơ quan nhà nước Những nước

có nền kinh tế thị trường phát triển tự do thì nhà nước ít can thiệp vào các hoạt độngcủa thị trường, các dịch vụ công do cơ quan hành chính cung cấp cũng bị thu hẹp.Khái niệm dịch vụ hành chính công được sử dụng ở một số nước mà sự quản lý củanhà nước đối với thị trường còn chặt chẽ như Hàn Quốc, Việt Nam [51, tr.60,61].Khái niệm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có thể được tiếp cậndưới nhiều góc độ khác nhau như nguồn gốc ra đời, tính chất dich vụ hay chủthê thực hiện

Xét về nguồn gốc ra đời, thì dịch vụ công nói chung hay dịch vụ công tronglĩnh vực hành chính chỉ xuất hiện, tồn tại và phát triển trên những điều kiện chínhtrị, kinh tế - xã hội nhất định, phù hợp với chức nang, nhiệm vụ của nhà nước vaxuất phát từ những đòi hỏi khách quan của dân chúng Dịch vụ công là những dịch

vụ phục vụ nhu cau, lợi ích liên quan đến mọi người trong cộng đồng, có tính phổbiến và tạo ra sự liên kết về lợi ích cho toàn xã hội Nhưng từng người hoặc thậmchí là một nhóm đông người không thé tự thực hiện được do bị hạn chế về tài chính,khả năng tô chức thực hiện Nhà nước, một tô chức bao trùm lên toàn xã hội với sứcmạnh kinh tế và bộ máy các cơ quan nhà nước được tô chức rộng khắp, chặt chẽtrong phạm vi toàn lãnh thổ từ trung ương đến địa phương phải đứng ra bảo đảmnhững nhu cầu đó Tuy nhiên, dịch vụ công chỉ xuất hiện trong nền chính trị dânchủ, nhà nước được xác định là tổ chức công quyền để phục vụ dân chúng, mốiquan hệ giữa nhà nước và công dân là mối quan hệ bình đăng, hợp tác Mặt khác,nhà nước chỉ có thể đảm trách được vai trò cung cấp các dịch vụ công khi có đủ khảnăng về kinh tế, điều kiện vật chất, nhân lực Dịch vụ công ra đời trước hết tại cácnhà nước tư sản phát triển từ cuối thế kỷ XIX đầu thế kỷ XX Phạm vi các dịch vụcông chỉ thực sự được mở rộng, phát triển sau chiến tranh Thế giới lần thứ hai cùngvới quá trình tái thiết đất nước, tổ chức lại các hoạt động sản xuất, hoạt động xã hộitại các nước tư sản ở châu Âu với lý thuyết "Nhà nước phúc lợi chung" [37, tr.92].Dịch vụ công còn xuất hiện từ nhu cầu chung của dân chúng:

Nhu cầu chung về duy trì trật tự công cộng và an toàn xã hội như quốcphòng, an ninh, ngoại giao; Nhu cẩu chung về bảo vệ trật tự kinh tế, trật tựmua bán trên thị trường, nhu câu quản lý thị trường, bảo hộ quyên sở hữu

trí tuệ; Nhu cẩu chung về cung cấp phương tiện công cộng, sự nghiệp cong

cộng cho toàn thé các thành viên trong xã hội như: khám, chữa bệnh, giáodục phố thông, giao thông công cộng, Nhu cẩu chung về xây dựng hệ thốngbảo trợ và cứu tế xã hội, giúp đỡ những người có hoàn cảnh khó khăn như:giúp đỡ người nghèo, bảo trợ xã hội; Nhu cầu chung về quản lý tài nguyên,tài sản công cộng như quản lý tai sản nhà nước, bảo vệ môi trường, tainguyên thiên nhiên; Nhu cau chung về quyền công dan, quyền con người,quyên tự do khi mức sông đã được nâng cao [ 15, tr 18, 19)

Nhu cầu chung của dân chúng đã làm xuất hiện trước hết các dịch vụ phục vụ

cộng đồng như vận tải công cộng, xử lý rác thải, chăm sóc y tế, giáo duc, và sau

đó là những dịch vụ phục vụ việc thực hiện các quyên con người, quyên công dân

cũng như thiết lập duy trì trật tự trong hoạt động kinh tế, giao dịch dân sự của dânchúng, đó là các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính.

Xét về tính chát, dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhăm thỏa mãn lợiích của toàn thể hoặc đa số dân chúng trong một quốc gia, một địa phương, một

vùng lãnh thd Tiép can tu tinh chat phục vụ dịch vu công là những "dich vu được

Cung cấp hoặc tạo diéu kiện thực hiện vì nhu cẩu và lợi ích của toàn thé dân chúng”

99, tr.1246], hoặc "dich vụ công là những dịch vụ đáp tứng các nhủ cẩu cơ bản,thiết yếu của người dân và cộng đồng, bảo dam ổn định và công bằng xã hội )hoạt động không vì mục dich lợi nhuận" [81, tr.49], hoặc "Dịch vụ công là nhữnghoạt động phục vụ trực tiếp các lợi ích chung thiết yếu, các quyên và nghĩa vụ cơbản của các tổ chức và người dân" [80, tr.35] Có quan điểm tuyệt đối hóa tính chấtphục vụ khi cho rằng "tat cả mọi hoạt động của nhà nước, không loại trừ một lĩnhvực nào, phải được coi là dich vụ công”, theo đó nhà nước phải ban hành một hệ

thống pháp luật và tổ chức thực hiện hệ thống pháp luật đó cũng như duy trì những

truyền thống, thói quen, đạo đức để tạo lập một trật tự công cộng trong đó tat cả mọi

người dân chung sống hoà bình [40, tr.42] Theo cách hiểu này thì ngay cả nhữnghoạt động quản lý (cai tri) của nhà nước cũng có thé hiéu là dịch vụ vì nó thiết lap,duy trì một trật tự phục vu lợi ích của cộng đồng Các hoạt động của nhà nước, cơquan, đơn vị nhà nước là một tập hợp những hoạt động dịch vụ mà các cơ quan, đơn

vi này cung cấp Có thé thay trong một nha nước dân chủ thì không có lợi ích nhànước biệt lập hay mâu thuẫn với lợi ích của số đông dân chúng nên những hoạtđộng quản lý hướng tới phục vụ nhân dân là điều hiển nhiên nhưng không thể đồngnhất giữa mục đích phục vụ trong hoạt động của nhà nước với các dịch vụ công.Tính chất phục vụ của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính thể hiện ở

chỗ nó thỏa mãn nhu cau của cá nhân, tổ chức trong quản lý hành chính nhà nước,tạo ra các điều kiện thực té dé cá nhân, tổ chức thực hiện quyền, lợi ích của mình

Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính bao giờ cũng nhằm hướng tới thỏa mãn nhucau, lợi ích của từng cá nhân, tổ chức xác định và tạo ra sự liên kết trong xã hội Cónhững dịch vụ công được tổ chức dé phục vụ một nhóm người xác định trong xã hộinhưng không vi thế các dịch vụ này không có tính phé biến vì việc thỏa mãn nhucầu của một nhóm người chính là điều kiện để tạo ra sự bình dang trong hưởng thụdịch vụ của tất cả mọi người Ví dụ, dịch vụ trợ giúp pháp lý được cung cấp cho đốitượng chính sách xã hội như "nguwoi nghèo, người có công với cách mạng, ngườigià cô đơn, người tàn tật và trẻ em không nơi nương tựa, người dân tộc thiểu số

tuường trú ở vùng có điêu kiện kinh tê - xã hội đặc biệt khó khăn” giúp cho người

(Điều 3, Điều 10 Luật Trợ giúp pháp lý) Bên cạnh do, dịch vụ công còn góp phầnxóa bỏ hoặc hạn chế những yếu tố bat lợi cho xã hội như tình trạng đói nghèo, thất

học, bất bình đăng trong hưởng quyền và lợi ích Đây chính là điểm khác biệt giữa

dịch vụ công với các dịch vụ dân sự, thương mại.

Khi tiếp cận dưới góc độ chủ thể cung cấp, dịch vụ công được hiểu là "nhitngdịch vụ được cung cấp bởi Nhà nước cho công chứng trực tiếp (thông qua các tôchức công) hoặc bằng nguồn tài chính của nhà nước cho tư nhân thực hiện" [104].Dịch vụ công thể hiện vai trò phục vụ xã hội của nhà nước, nhà nước phải chịutrách nhiệm cung cấp dich vụ cho dân cư Nhưng việc "dua" dich vụ trực tiếp đếndân chúng có thể được thực hiện băng nhiều cách khác nhau Nhiều nước đã mởrộng việc cung cấp dịch vụ công cho khu vực phi nhà nước: tư nhân tham gia rộngrãi vào việc cung cấp các dịch vụ công cộng như giáo dục, y tế, cung cấp lươngthực, vận tải công cộng, điện Đối với dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, ởmột số nước các tổ chức tự quản cộng đồng cũng tham gia vào cung cấp dịch vụ nhưtại Canada, Thụy Điền, Pháp Tại Mỹ, hiệp hội nghề nghiệp được phép thấm tra vàcấp các giấy chứng nhận điều kiện sản xuất, kinh doanh đối với một số ngành nghề;hoạt động công chứng tại hầu hết các quốc gia phát triển như Pháp, Đức, Australiachủ yếu được thực hiện bởi các công chứng viên độc lập (công chứng tư) [13, tr.2]

Trong những năm 90 của thế kỷ trước, khi chủ trương xã hội hóa các hoạt

động sự nghiệp văn hóa, giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ của Đảng và Nhànước được triển khai, hay việc "phá thế độc quyền" của nhà nước trong cung cấpdịch vụ bưu chính, viễn thông, vệ sinh môi trường đã đánh dấu sự xuất hiện chínhthức dịch vụ công tại Việt Nam Phạm vi dịch vụ công lúc ban đầu chỉ bao gdm cácdịch vụ công cộng như xử lý rác thải đô thị, vận tải công cộng, các dịch vụ sựnghiệp: y tế, giáo dục - đào tạo, văn hóa Đến những năm 2000, cùng với các tiễn bộcủa đổi mới thể chế chính tri, cải cách hành chính nhà nước, phạm vi dịch vụ côngđược mở rộng, bao gồm cả các dich vụ gan với hoạt động của các cơ quan hànhchính để đáp ứng việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức Sự rađời của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở Việt Nam xuất phát từ yêu củathực tiễn với việc thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước trong giải quyếtyêu cau, kiến nghị của nhân dân vì mô hình quản lý nhà nước kiểu cũ, kiểu quản lýhành chính tập trung với sự bao cấp của Nhà nước, không còn phù hợp với yêu cau

phát triển của kinh tế - xã hội Cơ chế bao cấp vừa không mang lại hiệu lực, hiệuquả cho quản lý nhà nước, vừa không đáp ứng được nhu cầu của dân chúng khi thiếtlập các quan hệ thương mại, dân sự trong nên kinh tế bắt đầu vận hành theo nguyêntắc thị trường tự do Trước những đòi hỏi khách quan của thực tiễn, một mặt nhànước ban hành, sửa đổi, bố sung các chính sách, pháp luật phù hợp với tình hìnhmới Mặt khác, các cơ quan nhà nước té chức lại việc giải quyết yêu cầu của cánhân tổ chức với công quyền theo cách thức của cung cấp dịch vụ công thay chocách thức hành chính, quyền lực nhà nước kiểu cũ Quan hệ giữa cơ quan nhà nướcvới cá nhân, tổ chức từ chỗ là quan hệ bất bình dang theo cơ chế xin phép - chophép được thay bằng quan hệ yêu cầu dịch vụ - cung cấp dịch vụ Cải cách phương

thức quản lý hành chính là tiên đề cho sự xuất hiện ‹ của dịch vụ công trong lĩnh vực

hành chính Như vậy, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ra dời _pắn với hành

chính công nhưng dịch vụ công không bao gồm toàn bộ hành chính công, ngược lại

hành chính công không chỉ được thể hiện đưới hình thức dịch vụ Hành chính công

bao gồm bốn nhóm (loại) hoạt động cơ bản: "Việc ra quyết định bao gồm: xdy dựngchính sách, lập kế hoạch thực hiện, xác định mục tiêu công việc, Hoạt động tổ chứcthực hiện bao gôm: thành lập bộ máy tổ chức, phân công trong bộ máy đó, ( ), bdtrí cán bộ, khai thác nguồn nhân lực của xã hội, quản lý các tô chức phi chínhthitc ; Hoạt động điễu hòa bao gỗm: quan hệ giữa chính phủ và thị trường, giữachính phủ và xã hội, giữa các cơ quan chính phủ với nhau, ( ), điều hòa trong quá

trình thực hiện chính sách, Hoạt động giảm sát bao gom: giảm sát các cơ quanhành chính, giảm sát của cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp, các phương tiệnthông tin đại chúng, quan chúng nhân dân đổi với cơ quan hành chính"[15, tr.28]

Thông qua hoạt động xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật, Nhà nước đặt ra

các quy tắc hành vi cũng như định hướng hoạt động của các cơ quan nha nước, các

tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính Hay nói cách khác, đây là các hoạt độngnhằm thiết lập trật tự quản lý hành chính nhà nước phù hợp với lợi ích nhà nướcmong muốn đạt được Hoạt động thanh tra, kiểm tra là để đảm bảo cho các quy địnhcủa pháp luật được tuân thủ, nhằm duy trì và bảo vệ trật tự quản lý nhà nước Banhành chính sách, pháp luật, giám sát, kiểm tra là những hoạt động không tách rờiVỚI quyền lực nhà nước, chỉ thuộc về các tổ chức quyền lực nhà nước, không thể tổchức thực hiện dưới cách thức dịch vụ công Dịch vụ công chỉ có thể liên quan đếnnhững hoạt động giải quyết yêu cầu, kiến nghị cụ thể của từng cá nhân, tổ chức vìquyền, lợi ích của những cá nhân, tô chức đó.

Pháp luật Việt Nam tiếp cận khái niệm dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

từ góc độ tông quát Theo Điều 3 Nghị định số 64/2007/NĐ-CP ngày 10/4/2007 Về

ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan nhà nước thì "Dich vu

hành chính công là những dịch vụ liên quan đến hoạt dong thực thi pháp luật,không nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan nhà nước (hoặc tô chức, doanh nghiệpđược ủy quyên) có thẩm quyên cấp cho tổ chức, cả nhân dưới hình thức các loạigiấy tờ có giả trị pháp lý trong các lĩnh vực mà cơ quan nhà nước đó quản by" Tiếp

đó, Nghị định số 43/2011/NĐ-CP ngày 13/6/2011 Quy định về việc cung cấp thôngtin và dich vụ công trực tuyến trên trang thông tin điện tử hoặc cổng thông tin điện

tử của cơ quan nhà nước, định nghĩa: "Dịch vụ hành chính công là những dịch vụ

liên quan đến hoạt động thực thi pháp luat, không nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ

quan nhà nước có thẩm quyên cáp) cho tổ chức, cá nhân dưới hình thức các loại

giây tờ có giá trị pháp ly trong linh VUC ma co quan nha nước đó quản lý Mỗi dịch

vụ hành chính công sắn liên với một thủ tục hành chính để giải quyết hoàn chỉnhmỘI công Việc cụ thể liên quan đến tổ chức, cá nhân”

Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính gan với chức năng quản lý, điềuhành và tổ chức thực hiện pháp luật của các cơ quan hành chính Nếu những hoạtđộng quản lý tạo ra trật tự thông qua việc xây dựng hệ thống chính sách, pháp luật,thông qua những hoạt động điều hành vĩ mô thì dịch vụ công giải quyết những yêu

cầu cụ thể của cá nhân, tổ chức nhằm thực hiện quyền, nghĩa vụ của họ Việc hoạch

định chính sách, xây dựng pháp luật, mặc dù có sự tham gia, đóng góp ý kiến củanhân dân nhưng vẫn thể hiện ý chí đơn phương của nhà nước để thiết lập và bảo vệ

trật tự pháp luật chung Các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính được thực hiện

trên cơ sở các quy định của pháp luật và góp phần bảo vệ trật tự chung đã được xáclập băng pháp luật Hoạt động quản lý hành chính thường được thiết lập giữa mộtbên là nhà nước, các cơ quan nhà nước với bên kia là toàn thể dân chúng trong

phạm vi cả nước hay một địa phương, một ngành, lĩnh vực Cũng có những hoạt

động quản lý hình thành trực tiếp giữa một bên là cơ quan, cá nhân có thâm quyềntrong cơ quan nhà nước với một hoặc một số cá nhân, tổ chức xác định như trongcác hoạt động áp dụng các biện pháp chế tài, giải quyết khiếu nại, tố cáo Trongquan hệ quản lý hành chính thì cá nhân, tổ chức (đối tượng quản lý) phải phục tùngcác quy định mệnh lệnh được đưa ra từ phía chủ thể quản lý Nhưng quan hệ pháp

luật phát sinh trong dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính luôn xác định giữa cá

z š : ad) tớ x : a ach UR me

nhân, tô chức yêu câu dich vu với bên cung cap dịch vụ, có thé là cơ quan hành

chính nhà nước, các tô chức dịch vụ công của nhà nước, của cá nhân, tô chức Đặcbiệt, cá nhân, tô chức chủ động đưa ra các yêu cầu về dịch vụ công.

Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cũng được đề cập như một loại hìnhdịch vụ đặc biệt do tính chất phi lợi nhuận Dịch vụ công nói chung hay dịch vụcông trong lĩnh vực hành chính không được thực hiện nhằm tạo ra nguồn thu chongân sách nhà nước Mặt khác, tất cả các dịch vụ công đều hướng tới lợi ích củanhân dân và góp phần xóa bỏ bất bình đăng nên phải đảm bảo mọi người dân đều

được hưởng thụ dịch vụ trên thực tế, Trong điều kiện của Việt Nam khi tỉ lệ người

nghèo, các đối tượng chính sách xã hội còn lớn nếu hướng tới lợi ích kinh tế thì giá

cả sẽ là nguyên nhân hạn chế việc hưởng thụ dịch vụ của phần đông dân cư Nhànước sử dụng ngân sách nhà nước, được tạo ra từ sự đóng góp của toàn xã hội, đểđảm bảo việc cung cấp dịch vụ cho nhân dân Khi hưởng thụ dịch vụ, dân chúngkhông phải trả đầy đủ chi phí để thực hiện dịch vụ đó Giá cả của dịch vụ do Nhanước quy định bằng pháp luật, cố định với mọi chủ thể cung cấp dịch vụ và có thểbằng nhau với mọi cá nhân, tổ chức hưởng thụ dịch vụ

Vẻ chủ thể cung cap, pháp luật xác định dịch vụ công trong lĩnh vực hànhchính liên quan đến nhiệm vụ quản lý, trách nhiệm thực thi pháp luật của các cơquan nhà nước nên chủ thể cung cấp dịch vụ được xác định là các cơ quan nhànước Từng cơ quan nhà nước cung cấp dich vụ công cụ thể nào, cho ai phù hợp vớiquyền hạn quản lý của cơ quan đó Các cơ quan nhà nước có thể cho phép các cánhân, t6 chức, doanh nghiệp cùng tham gia cung cấp dịch vụ, song các cơ quan nhànước vẫn phải chịu trách nhiệm về việc cung cấp dịch vụ, phải điều phối kiểm tra

để đảm bảo chất lượng dịch vụ và sự hưởng thụ bình đăng của nhân dân Có ý kiếncho răng dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính chỉ có thể do các cơ quan hànhchính nhà nước thực hiện, bởi dich vụ này gắn với thẩm quyền hành chính - pháp lý

là loại thâm quyền chỉ thuộc về cơ quan hành chính, không thể chuyển giao cho cácchủ thể khác Cùng một hoạt động nếu do nhà nước thực hiện thì là dịch vụ côngcòn do các tổ chức phi nhà nước thực hiện thì chỉ được coi là các dịch vụ thôngthường, với hoạt động công chứng nếu do phòng công chứng thực hiện là dịch vụcông, do văn phòng công chứng thực hiện chỉ là dich vụ pháp ly thông thường [Š1,tr.65,66] Tuy nhiên, có thé thấy dịch vụ công xuất phát từ đòi hỏi của dân chúngtrước nhà nước nên trách nhiệm cung cấp dịch vụ cho dân cư thuộc về nhà nước.Nhà nước có thé tổ chức việc cung cấp dưới nhiều hình thức khác nhau nhằm dapứng tốt nhất nhu cầu của nhân dân Nếu việc cung cấp dịch vụ của các cơ quan nhànước (độc quyên) không còn đáp ứng được yêu câu thì nhà nước sẽ phải mở rộng

nhà nước nhăm đáp ứng tốt nhất nhu cầu của dân chúng mà không làm mắt đi tínhchất của các địch vụ Ví dụ, trong hoạt động công chứng, Luật Công chứng hiệnhành không phân biệt giữa hoạt động của phòng công chứng và văn phòng côngchứng, tất cả các công chứng viên đều do Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm khi đápứng đầy đủ những tiêu chuẩn chung do pháp luật quy định Dù nguồn tài chính để

duy trì hoạt động của phòng công chứng và văn phòng công chứng hoàn toàn khác

nhau nhưng phí công chứng được quy định thống nhất, đối tượng công chứng và giá

trị pháp lý của văn bản công chứng cũng không có sự phân biệt.

và phạm vi, pháp luật hiện hành quy định dịch vụ công trong lĩnh vực hànhchính thể hiện đưới hình thức cấp các giấy tờ có giá trị pháp lý cho cá nhân, tổ

chức Đó có thể là hoạt động cấp các loại giấy phép giấy chứng nhận, lập và cấp

bản sao; hoặc có thé là các hoạt động xác nhận của cơ quan nhà nước, các tổ chức

có thâm quyền dé tạo lập giá trị pháp lý cho các văn bản, giấy tờ như công chứng dichúc, hợp đồng, chứng thực bản sao, xác nhận các loại giấy tờ Nhưng nhiều hoạtđộng phục vụ trực tiếp quyền, lợi ích của cá nhân, tô chức trong hoạt động hành

chính giúp cho việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ của chủ thể được thuận lợi, đúngpháp luật đang được các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan, đơn vi thuộc cơ

quan hành chính nhà nước thực hiện như cung cấp thông tin, tư vẫn chính sách,pháp luật, cấp bản mẫu giấy tờ, tài liệu cũng phải được coi là các dịch vụ côngtrong lĩnh vực hành chính Trong điều kiện thực tế của nước ta hiện nay thì đây lànhững dịch vụ hết sức quan trọng, góp phần quyết định vào hiệu quả cung cấp cácdịch vụ công khác của cơ quan nhà nước và tạo thuận lợi cho nhân dân trong quan

hệ với cơ quan nhà nước.

Hiện nay, để chỉ các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, trong hầu hết cáccông trình nghiên cứu và các văn bản quy phạm pháp luật đều sử dụng thuật ngữ

"dich vụ hành chính công” Cách sử dụng thuật ngữ nay là chưa hoàn toàn chính xác

vì dịch vụ hành chính công còn có thể được hiểu là các dịch vụ về hành chính công.Tại nhiều nước trên thế giới, các dịch vụ hành chính như dịch vụ về nhân sự, tàichính kế toán, kiểm toán được cung cấp cho các cơ quan nhà nước, nhất là các cơquan ở địa phương với nhân lực hạn chế, bởi các tổ chức chuyên nghiệp có thể củanhà nước, có thể của tư nhân Ví dụ, các cơ quan nhà nước sẽ không trực tiếp xâydựng kế hoạch sử dụng và tiến hành tuyển dụng nhân lực mà công việc đó đượccung cap bởi một tô chức chuyên cung cap dịch vụ về nhân lực Hoặc dé thực hiện

việc xây dựng dự toán, quyết toán sử dụng ngân sách nhà nước, các cơ quan đượcthuê công ty tài chính thực hiện Thậm chí, các công việc điều tra, khảo sát, phântích, xử lý các số liệu phục vụ cho việc xây dung, hoạch định chính sách, pháp luậtcũng được thực hiện bởi các tổ chức chuyên điều tra xã hội dưới hình thức cung cấp

dịch vụ cho cơ quan nhà nước có liên quan [119] Các cơ quan nhà nước được sử

dụng ngân sách nhà nước để chi trả cho các dịch vụ đó Các dịch vụ về hành chínhcông rất phổ biến ở các nước phát triển như Mỹ, Đức, Anh, Nhật Bản, Canada Ởnước ta, các cơ quan nhà nước cũng đã sử dụng các dịch vụ hành chính theo cáccách thức khác nhau Nhiều cơ quan nhà nước đã hợp đồng với các cơ sở dao tao,các viện nghiên cứu xây dựng kế hoạch, chương trình, nội dung tuyển dụng côngchức hay đặt hàng nghiên cứu khoa học, "mua" các thông tin điều tra xã hội họcphục vụ việc hoạch định chính sách, kế hoạch, quy hoạch phát triển ngành, địaphương, trong xây dựng pháp luật Các dịch vụ liên quan đến hành chính công mặc

dù đã xuất hiện ở Việt Nam nhưng vẫn chưa hình thành các tổ chức chuyên cungcấp dịch vụ và pháp luật cũng chưa có các quy định cụ thể về các dịch vụ này Cácdịch vụ về hành chính công khác hoàn toàn về tính chất với các dịch vụ công

Từ những phân tích nêu trên có thể kết luận, dich vụ công trong lĩnh vực hànhchính là những hoạt động phục vụ lợi ích hoặc tạo điều kiện cho việc thực hiệnquyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức do cơ quan hành chính nhà nước, tổ chứcthuộc cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân, tố chức được Nhà nước cho phépcung cấp theo nguyên tắc bình đẳng, không vì mục đích lợi nhuận trên cơ sở yêu

cau của cá nhân, tổ chức, gop phan thiét lập, duy tri va bao vệ trật tự quan lý hànhchính nhà nước.

2.1.2 Đặc điểm của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính

Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có những đặc điểm chung của các loạihình dịch vụ như: không tồn tại hữu hình dưới đạng một sản phẩm, hay vật; dịch vụđược cung cấp trực tiếp đến người hưởng thụ; trong cung cấp dịch vụ có sự liên kếtgiữa người cung cấp và người hưởng thụ; không cố định về chất lượng Ngoàinhững đặc điểm chung này, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính còn có nhữngđặc điểm riêng, các loại hình dịch vụ khác không có được như: dịch vụ công trong

lĩnh vực hành chính bảo đảm thực hiện các quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tô chức;

hướng tới mục đích quản lý nhà nước; được cung cấp cho cá nhân, tổ chức khôngtrên cơ sở mối quan hệ thỏa thuận ngang giá

2.1.2.1 Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính bảo đảm thực hiện các quyén, nghĩa vụ của cá nhắn, tô chức

Dịch vụ công không tạo ra sản pham là hang hoá dưới dạng hiện vat ma là cáclợi ích nhằm thoả mãn nhu cầu của cá nhân, tổ chức hưởng thụ dich vụ Các nhu cầu

được đáp ứng từ dịch vụ công nói chung, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chínhnói riêng có tính thiết yếu vì nó liên quan đến những quyền con người và quyềncông dan cơ bản Cac dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không tạo ra quyền vanghĩa vụ mới cho chủ thể trong các quan hệ pháp luật Quyền và nghĩa vụ đã được

pháp luật quy định trước, đó có thể là các quyền, nghĩa vụ về chính trị, dân sự, kinh

tế, thương mại hay y tế, văn hoá, xã hội hoặc các quyên tự do cá nhân Đây lànhững quyền co bản của tất cả mọi người mà không phải là đặc quyền của mộtnhóm người nhất định nào trong xã hội, "bản thân việc hưởng thụ các dịch vụ côngkhông là quyên cơ bản nhưng dịch vụ công là điều không thể thiếu nếu muốn thựchiện các quyên cơ bản" [23, tr.12] Tuy nhiên mỗi cá nhân, tổ chức lại có những đòihỏi riêng, nhu cầu cụ thể xác định với từng loại hình dịch vụ Nhà nước hoặc nhàcung cấp dịch vụ trên cơ sở chính sách, quy định của pháp luật sẽ hướng những nhucầu khác nhau đó theo một trật tự nhất định tạo thành nhu cầu chung của xã hội.Như thế chính dịch vụ công đã liên kết dân chúng với nhau trong việc hưởng thụ

các quyền, lợi ích Có những dịch vụ được tô chức để phục vụ một nhóm người như

các dịch vụ cho người khuyết tật, người nghèo, người có công với nước nhưng cácdịch vụ này vẫn có tính phổ biến vì việc thoả mãn nhu cầu của một nhóm người

chính là điều kiện để tạo ra sự bình đẳng trong hưởng thụ các quyền lợi ích của tất

cả mọi người.

Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính đảm bảo thực hiện quyền, lợi ích củachủ thé bằng cách thức:

KIÊN phép cá nhân, tổ chức thực hiện những quyền, nghĩa vụ nhất định hoặc

thửa nhận năng lực chủ thể của cá nhân, tổ chức dé thực hiện quyền, nghĩa vụ Vi

dụ, các loại giấy phép được cấp thể hiện sự cho phép của nhà nước khi cá nhân, tổchức muốn thực hiện những hoạt động nhất định; giấy chứng nhận xác nhận khảnăng tài chính, trình độ học van, trình độ chuyên môn, kỹ năng của cá nhân, tôchức để thực hiện những hoạt động cụ thể; hay các giấy tờ về hộ tịch là xác nhận dé

cá nhân thực hiện các quyền cư trú, học tập hay là căn cứ để hộ gia đình được giaođất Thông qua các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cụ thể các cơ quan nhànước có thâm quyền không chỉ chính thức cho phép, thừa nhân năng lực chủ thể

tham gia vào các quan hệ pháp luật mà còn tuyên bố sư bảo hộ của nhà nước với

việc hưởng các quyền, lợi ích hay thực hiện các quyên, nghĩa vụ của cá nhân, tổ

chức đó.

- Cung cấp những đảm bảo pháp lý cho các quan hệ, giao dich mà cá nhân, tổchức tham gia vào Trong nền kinh tế thị trường các quan hệ dân sự, thương mai,lao động diễn ra tự do trên nguyên tắc tự nguyện của các bên tham gia Tuynhiên các cá nhân, tổ chức cần đến sự trợ giúp của nhà nước để dam bảo quyền,lợi ích của mình khi tham gia vào các quan hệ này Cung cấp các dịch vụ côngtrong lĩnh vực hành chính như công chứng, chứng thực, chứng nhận quyền sởhữu, quyền sử dụng tài sản, đăng ký giao dịch bảo đảm, bảo hộ quyền sở hữu trítuệ chính là tạo ra các đảm bảo pháp ly cho các quan hệ, giao dịch của cá nhân,

tổ chức

- Tư vấn, trợ giúp để bảo vệ quyền lợi ích hoặc hạn chế rủi ro có thể ảnh

hưởng đến quyên, lợi ích của cá nhân, tổ chức Các hoạt động như cung cấp thôngtin, tư vấn chính sách, pháp luật, công khai mẫu văn bản, giấy tỜ được các cơquan nhà nước cung cấp cho cá nhân, tổ chức để ho có được thông tin, sự hiểu biết

cần thiết khi thực hiện quyên, nghĩa vụ hoặc tham gia vào các giao dịch, quan hệ

Các dịch vụ tư vấn, trợ giúp góp phần bảo vệ quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chứchoặc giúp cho việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức phù hợp với quy

định của pháp luật.

Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phục vụ lợi ích của cá nhân, tổ chứcnhưng Nhà nước không mặc nhiên cung cấp một dịch vụ công cụ thể Chủ thểhưởng dịch vụ phải thực hiện những hành vi nhất định để đưa yêu cầu của mình đến

cơ quan, tổ chức có thẩm quyền như thực hiện việc đăng ký khai sinh, đăng kydoanh nghiệp, đưa ra yêu cầu công chứng, xin cấp giấy phép Nói cách khác, dịch

vụ được cung cấp trên cơ sở yêu cầu của cá nhân, tổ chức và yêu cầu này phải phùhợp với quy định của pháp luật Nếu cá nhân, tổ chức không chủ động yêu cầu cungcấp dịch vụ thì cơ chế bảo vệ quyên, lợi ích thông qua các dịch vụ chưa phát sinh,

cá nhân, tổ chức có liên quan không được Nhà nước bảo vệ Ví dụ, trong vụ kiệngiữa nguyên đơn là Ngân hàng Thương mại cổ phần Á Châu (ACB) và bị đơn làCông ty cé phan Hàng không Đông Dương (Indochina Airlines), Tòa án nhân dânthành phố Hồ Chi Minh khi xét xử sơ thâm và Tòa phúc thẩm Toa án nhân dân tốicao tại thành phố Hồ Chí Minh xét xử phúc thẩm đều không chấp nhận việc phátmãi tài sản thế chấp theo yêu cầu của nguyên đơn, bởi hợp đồng thế chấp tài sảnnày không có chứng nhận của công chứng nhà nước và ngân hàng không thực hiện việc đăng ký giao dịch bảo đảm nên giao dịch không phát sinh hiệu lực [9] Trongmột số trường hợp hành vi không yêu cầu dịch vụ còn bị coi là hành vi vi phạmpháp luật Theo quy định tại Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23/7/2009 Quy

định xử phat vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp, người có trách nhiệm phải

đi đăng ký khai sinh cho trẻ em không thực hiện việc đăng ký trong thời hạn phápluật quy định bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 50.000 đồng đến 100.000 đồng.Như vậy, thông qua việc cung cấp các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính,Nhà nước tạo ra những bảo đảm thực tế về điều kiện chủ thể, về tài sản, về đốitượng của giao dịch và các điều kiện khác dé các cá nhân, tổ chức có thé tham giavào các quan hệ pháp luật khác nhau Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính thểhiện rõ tính chất khi được thực hiện để phục vụ trực tiếp lợi ích của cá nhân, tổ chứcyêu cau dich vụ và góp phần thiết lập bảo vệ 'trật tự xã hội, trật tự pháp luật

2.1.2.2 Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính hướng tới mục dich quan

lý nhà nước

Mặc dù được cung cấp để thỏa mãn nhu cầu, lợi ích của cá nhân, tổ chứcsong mục đích quản lý nhà nước là tiêu chí quan trọng nhất để phân biệt dịch

vụ công trong lĩnh vực hành chính với các dịch vụ công cộng hay các dịch vụ

dân sự, thương mại.

Nhà nước với tư cách là tổ chức quyền lực bao trùm lên toàn xã hội, phải thựchiện những hoạt động quản lý thích hợp để tạo ra các trật tự xã hội Có nhiều cáchthức khác nhau để nhà nước tác động quản lý: có thể là xây dựng, ban hành phápluật làm quy tắc hành vi của các chủ thể trong xã hội, có thể đưa ra những mệnhlệnh quan lý cụ thể buộc cá nhân, tổ chức phải thực hiện, không thực hiện nhữnghành vi nhất định hoặc thông qua việc xem xét giải quyết các yêu cầu của cá nhân,

tổ chức dé năm bắt việc thực hiện quyền, nghĩa vụ, quản lý các giao dịch quan hệ

mà cá nhân, tổ chức đó tham gia vào Xét về bản chất, các dịch vụ công trong lĩnh

vực hành chính là các hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện dưới hình thức dich vụ Như mục 2.1 đã trình bày, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ở ViệtNam ra đời từ quá trình chuyển đổi cách thức giải quyết yêu cầu của cá nhân, tổchức trong quản lý hành chính thành các hoạt động dịch vụ Điều đó có nghĩa nhiệm

vụ quản lý vẫn đặt ra với các cơ quan nhà nước và các cơ quan cung cấp dịch vụ làđang thực hiện thẩm quyền quản lý hành chính của mình được pháp luật quy định.Không có mục đích quản lý, nhà nước không thực hiện một, một số dịch vụ côngtrong lĩnh vực hành chính nhất định hoặc cho phép thực hiện các dịch vụ đó nhưdịch vụ dân sự, thương mại thông thường Ví dụ, nếu không có mục đích quản lýviệc lưu thông các phương tiện vận tải cơ giới hoặc các giao dịch mà phương tiệnvận tải là đối tượng thì không đặt ra yêu cầu về đăng ký phương tiện; nếu không cầnkiêm soát việc sở hữu, sử dụng và giao dịch liên quan đên nhà ở thì không cân phải

thực hiện việc đăng ký quyền sở hữu nhà ở Dưới góc độ quản lý nhà nước, "Dich

vụ hành chính công là những yêu cau của Nhà nước đối với nhân dân, không phải

là nhu cầu tự thân của nhan dân Việc nhân dân thực hiện những hoạt động nàytrước hết là nghĩa vụ có tính bắt buộc của Nhà nước đòi hỏi nhân dân phải làm.Nhân dân càng quan tâm thực hiện tốt những nghĩa vụ này thì càng tạo diéu kiệncho Nhà nước thực hiện tốt chức năng quan ly của mình"”[ŠSI, tr.358,359].

Nhà nước có thể đạt được mục đích quản lý bằng các cách thức:

- Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính cho phép Nhà nước nắm bắt được

các yếu tố về chủ thể, về nội dung, đối tượng của quan hệ, giao dịch mà cá nhân, tổ

chức tham gia vào Khi cá nhân, tổ chức thực hiện việc đăng ký các thông tin vềnhân thân, hay đăng ký sự vật, sự việc tức là đã cung cấp các thông tin cho cơ quannhà nước Thông qua việc tiếp nhận và xử lý các thông tin do cá nhân, tổ chức cungcấp, Nhà nước có được các dữ liệu cần thiết phục vụ cho công tác quản lý

- Dịch vụ công cho phép Nhà nước giám sát và đảm bảo các quan hệ, giao

dịch diễn ra phù hợp với quy định của pháp luật Trong nên kinh tế thị trường, Nhànước không thể can thiệp trực tiếp vào từng quan hệ dân sự, thương mại, lao động

mà chỉ có thể ban hành pháp luật làm quy tắc hành vi cho các chủ thể Trên cơ sởcác quy định của pháp luật, các chủ thể trong xã hội tự do tham gia vao các quan hệpháp luật để thực hiện quyền nghĩa vụ của mình Khi Nhà nước thấy cần phải tácđộng quản lý trực tiếp đến những quan hệ xã hội nào đó thì Nhà nước buộc cá nhân,

tổ chức có liên quan phải yêu cầu một hoặc một số dịch vụ công trong lĩnh vực hànhchính nhất định Thông qua cung cấp các dịch vụ công Nhà nước năm bắt việc thựchiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân tổ chức, đảm bảo các hoạt động này diễn ra trong

sự kiểm soát của Nhà nước Ví dụ, việc xây dựng nhà ở của cá nhân, hộ gia đìnhkhông cần phải xin phép nếu là nhà ở riêng lẻ tại vùng sâu, vùng xa không thuộc đôthị, không thuộc điểm dân cư tập trung, điểm dân cư nông thôn chưa có quy hoạchxây dựng được duyệt; các công trình sửa chữa, cải tạo, lắp đặt thiết bị bên trongkhông làm thay đổi kiến trúc, kết cấu chịu lực và an toàn của công trình ngoài cáctrường hợp này thì cá nhân, hộ gia đình phải xin phép trước khi xây dựng (Điều 62

Luật Xây dựng).

- Cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một cách để Nhà nướcđiều tiết các quan hệ xã hội, nhu cầu của nhân dân Trong nền kinh tế thị trường vaitrò điều tiết của Nhà nước rất quan trọng Trên cơ sở lợi ích của Nhà nước, lợi íchchung của xã hội và nguyện vọng của nhân dân, Nhà nước sẽ khuyến khích nhữngquan hệ, giao dịch phù hợp và hạn chế những quan hệ, giao dịch bất lợi thông qua

những dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính thích hợp Ví dụ, để loại trừ những

cá nhân, tổ chức không đủ điều kiện tham gia sản xuất, kinh doanh với những ngànhnghề kinh doanh có điều kiện, pháp luật quy định trước khi thực hiện việc đăng kýkinh doanh, cá nhân, tổ chức phải được cơ quan nhà nước có thâm quyền xác nhận

đủ điều kiện sản xuất, kinh doanh hoặc cấp giấy phép kinh doanh Cơ quan nhànước cấp giấy phép hoặc giấy chứng nhận đủ điều kiện không chỉ căn cứ vào sự đápứng của cá nhân, tổ chức với các quy định của pháp luật, mà còn phải xem xét các

lý do an ninh quốc phòng trật tự, an toàn xã hội hoặc chính sách khuyến khích,không khuyến khích phát triển các ngành nghề đó Trong khi với các ngành nghề tự

do kinh doanh thì cá nhân, tổ chức chỉ thực hiện việc đăng ký kinh doanh, đăng kýdoanh nghiệp để thông báo với cơ quan nhà nước có thâm quyền trước khi thực hiệnviệc sản xuất kinh doanh Mặc dầu vậy, sự phát triển của từng doanh nghiệp cụ thểhay lĩnh vực sản xuất, kinh doanh phụ thuộc vào nhu cầu của xã hội

Cùng có mục đích quản lý nhưng các nhóm, các dịch vụ công cụ thể có mụcđích quản lý khác nhau va mức độ biéu hiện tính quan lý cũng khác nhau Các hoạtđộng cấp giấy phép thể hiện trực tiếp, đậm nét yếu tố quản lý so với những hoạtđộng đăng ký, cấp giấy chứng nhận, trong khi đó các dịch vụ tư vấn, hỗ trợ khôngthé hiện trực tiếp mục đích của quản lý nhà nước mà chỉ góp phan nâng cao hiệuquả quản lý thông qua hành vi tuân thủ pháp luật từ phía cá nhân, tổ chức

Phục vụ quyền, lợi ích của cá nhân, tô chức và đảm bảo mục đích quản lý nhànước là hai mặt không tách rời của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính và là đặc

trưng của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính.

2.1.2.3 Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính được cung cấp cho cánhân, tổ chức không trên cơ sở mỗi quan hệ thỏa thuận ngang giá

Các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính phải được cung cấp trên cơ sởbình đẳng giữa các bên Cá nhân, tổ chức yêu cầu dịch vụ được coi là khách hàngcủa công quyén và các cơ quan nhà nước cung cấp dịch vụ dé phục vu lợi ích củakhách hàng [69], bảo đảm cho mọi chủ thể trong xã hội đều có thể đưa ra yêu cầu

và hưởng thụ dịch vụ phù hợp với khả năng, điều kiện của mình Mặc dù vậy, cácbên trong quan hệ cung cấp - hưởng thụ dich vụ không có quyền tự do thỏa thuận vềviệc cung cấp hav tiếp nhận dịch vụ Bên cung cấp dịch vụ là các cơ quan, đơn vịcủa nhà nước, các tổ chức dịch vụ công của cá nhân, tổ chức không thể tự ý đưa ra

giá của dịch vụ, phương thức cung cấp, lựa chọn khách hàng cung cấp dịch vụ

Pháp luật sẽ quy định rõ mức phí, lệ phí cung cấp dịch vụ, thủ tục thực hiện, đốitượng các quy định này được thực hiện thống nhất trong phạm vi cả nước hoặc