tiểu luận học phần dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư

Vấn đề này có thể được cho là do năng lực yếu của các Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ASAs, những người thường thiếu khả năng soạn lập và đàm phán các hợp đồng PPP - đây là một yêu cầu nă

HỌC VIỆN CHÍNH SÁCH VÀ PHÁT TRIỂN

KHOA KINH TẾ

BỘ MÔN ĐẤU THẦU VÀ QUẢN LÝ DỰ ÁN

Trí tuệ và Phát triển

TIỂU LUẬN

HỌC PHẦN

DỰ ÁN ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC

ĐỐI TÁC CÔNG TƯ

NỘI DUNG:

QUAN ĐIỂM CỦA TƯ NHÂN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ PPP

Sinh viên thực hiện : NGUYỄN QUÝ TRỌNG

Mã sinh viên : 71131101301

Chuyên ngành : Đấu thầu và Quản lý dự án Lớp : ĐTDA11

Hà Nội – Năm 2023

MỤC LỤC

MỤC LỤC 1

1 T NG QUAN NGHIÊN C U Ổ Ứ 2

2 KHUÔN KH PHÁP LÝ VÀ QUY Đ NH PHÁP LU T VÊỀ PPP Ổ Ị Ậ 3

3 RÀO C N ĐÔỐI V I S THAM GIA C A T NHÂN VÀO PPP Ả Ớ Ự Ủ Ư 4

3.1 THIÊỐU NĂNG L C XÂY D NG NH NG D ÁN CHÂỐT L Ự Ự Ữ Ự ƯỢ 4 NG 3.2 THIÊỐU H ƯỚ NG DÂẪN VÊỀ ĐÀM PHÁN D ÁN Ự 5

3.3 RÀO C N T NH NG LU T VÀ QUY Đ NH LIÊN QUAN KHÁC Ả Ừ Ữ Ậ Ị 5

3.4 H N CHÊỐ C NH TRANH TRONG QUY TRÌNH ĐÂỐU THÂỀU L A CH N NHÀ ĐÂỀU T Ạ Ạ Ự Ọ Ư 5

3.5 C CHÊỐ CHIA S R I RO KHÔNG H P LÝ Ơ Ẻ Ủ Ợ 6

3.6 R I RO T THAY Đ I CHÍNH SÁCH Ủ Ừ Ổ 7

4 Ý KIÊỐN C A T NHÂN SAU D TH O LU T PPP Ủ Ư Ự Ả Ậ 9

4.1 LĨNH V C PPP Ự 9

4.2 CHIA S R I RO DOANH THU Ẻ Ủ 9

4.3 CHUY N Đ I NGO I T Ể Ổ Ạ Ệ 10

4.4 TH I H N HOÀN THÀNH THU XÊỐP TÀI CHÍNH Ờ Ạ 10

4.5 THANH TOÁN KHI CHÂỐM D T H P ĐÔỀNG Ứ Ợ 11

4.6 VÔỐN NHÀ N ƯỚ C HÔẪ TR XÂY D NG H THÔỐNG C S H TÂỀNG Ợ Ự Ệ Ơ Ở Ạ 11

4.7 CHI PHÍ CHU N B D ÁN Ẩ Ị Ự 12

4.8 QUYÊỀN TIÊỐP NH N D ÁN C A BÊN CHO VAY Ậ Ự Ủ 12

4.9 L A CH N NHÀ THÂỀU TRONG N Ự Ọ ƯỚ C TH C HI N D ÁN Ự Ệ Ự 13

4.10 GI I PHÓNG M T BĂỀNG Ả Ặ 13

5 KÊỐT LU N Ậ 15

1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU

Trong thập kỷ qua, đầu tư của khu vực tư nhân qua hình thức PPP đang nổi lên trên toàn thế giới như là một phương thức đầu tư và duy trì cơ sở hạ tầng kinh tế bao gồm giao thông, tiện ích công cộng, cơ sở hạ tầng xã hội và các dịch vụ chuyên ngành khác.Theo Báo cáo Triển vọng Cơ sở hạ tầng Toàn cầu, Việt Nam sẽ cần hơn 600 tỷ đô la để có thể đạt được các mục tiêu cơ sở hạ tầng vào năm 2040 Trong bối cảnh nợ công tiệm cận mức trần 65% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của Quốc hội, khả năng vay từ các ngân hàng phát triển đa quốc gia bị hạn chế, chính phủ sẽ cần huy động các dòng đầu tư mới

Do những hạn chế về ngân sách hiện tại, ước tính hơn 50% kinh phí cần thiết sẽ đến từ khu vực tư nhân Để có thể khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân đòi hỏi phải có môi trường đầu tư thuận lợi, cũng như điều kiện để nhà đầu tư đạt được mức lợi nhuận phù hợp với rủi ro Điều này đòi hỏi phải có những cải cách chính sách và pháp lý nhằm tạo ra một nền tảng nhất quán và bền vững cho quan

hệ đối tác giữa khu vực công và tư nhân PPP là một cơ chế nhằm gia tăng sự tham gia của khu vực tư nhân trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng

2 KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ VÀ QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ PPP

Tại Việt Nam, quan hệ đối tác công tư dưới các hình thức hợp đồng BOT, BTO,

BT đã có từ năm 1997 khi Chính phủ ban hành Nghị định 77/ND-CP về hình thức BOT áp dụng đối với nhà đầu tư trong nước và Nghị định 62/1998/ND-CP về hình thức BOT-BTO-BT áp dụng cho các nhà đầu tư nước ngoài

Ngày 11 tháng 5 năm 2007, Chính phủ đã ban hành Nghị định 78/2007/ND-CP về các hình thức BOT-BTO-BT áp dụng đối với tất cả các loại hình sở hữu trong nền kinh tế, bao gồm sở hữu nước ngoài và sở hữu trong nước Nghị định

78/2007/ND-CP sau đó đã được thay thế bằng

Nghị định 108/2009/ND-CP và Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 71/2010 / QĐTTg thí điểm mô hình đầu tư theo hình thức PPP, trong đó quy định một cách toàn diện các hình thức đầu tư công vào dự án PPP Khái niệm PPP đã được công nhận bởi các văn bản pháp lý có hiệu lực cao hơn bao gồm Luật đấu thầu 43/2013/QH13, Luật Đầu tư công 49/2014/QH13, Luật Xây dựng

67/2014/QH13 và Luật Đầu tư 67/2014/QH13

Chính phủ đã ban hành Nghị định 15/2015/ND-CP về PPP, hợp nhất Nghị định 108/2006/NDCP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg và ban hành Nghị định 30/2015/ND-CP hướng dẫn chi tiết việc thực hiện Luật Đấu thầu trong việc lựa chọn nhà đầu tư Năm 2018, Nghị định 15/2015/ND-CP đã được thay thế bằng Nghị định 63/2018 / ND-CP quy định các lĩnh vực, yêu cầu và thủ tục đầu tư theo hình thức đối tác công tư

3 RÀO CẢN ĐỐI VỚI SỰ THAM GIA CỦA TƯ NHÂN VÀO PPP

Thúc đẩy PPP có thể khắc phục được những hạn chế trong đầu tư công thông qua huy động khu vực tư nhân, với năng lực và nguồn lực của mình, đóng một vai trò không thể thiếu trong việc tài trợ cho cơ sở hạ tầng công cộng Tuy nhiên, cho dù rất có tiềm năng, khu vực tư nhân vẫn phải đối mặt với một số những rào cản đối với việc tham gia vào các dự án PPP Dưới đây là những rào cản chính được khu vực tư nhân mô tả

3.1 THIẾU NĂNG LỰC XÂY DỰNG NHỮNG DỰ ÁN CHẤT LƯỢNG Khi thảo luận về những lý do tại sao sự tham gia của khu vực tư nhân vào cơ sở hạ tầng không phát triển tương xứng với tiềm năng, theo ông Đào Việt Dũng, Chuyên gia, Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) đã chỉ ra nguyên nhân là do thiếu các dự

án PPP chất lượng Vấn đề này có thể được cho là do năng lực yếu của các Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền (ASAs), những người thường thiếu khả năng soạn lập và đàm phán các hợp đồng PPP - đây là một yêu cầu năng lực quan trọng của khu vực công, nhất là khi các dự án PPP mang tính chất dài hạn và đi kèm với chi phí giao dịch lớn

Theo đại diện của một công ty tư vấn luật tại Việt Nam, dữ liệu thu thập được qua các cuộc khảo sát để xây dựng dự án là có vấn đề, dẫn đến nhiều dự án bị giảm vốn đầu tư, và do đó ảnh hưởng đến phương án tài chính và phải ký lại hợp đồng Ngoài việc điều chỉnh giảm đầu tư, rất nhiều dự án còn phải đối mặt với tình trạng thua lỗ và nguy cơ phá sản do dữ liệu khảo sát không chính xác trong các tài liệu

dự án

Chẳng hạn, nguyên nhân trực tiếp dẫn đến vụ việc cầu Phú Mỹ là do UBND TP.HCM không thực hiện được nghĩa vụ hợp đồng xây dựng đường vành đai nối với cầu Phú Mỹ, nhưng nguyên nhân sâu xa là do yếu kém trong khâu chuẩn bị

phương án tài chính Ngay cả với lưu lượng giao thông như ước tính ban đầu, doanh thu phí không đủ trả nợ vay

3.2 THIẾU HƯỚNG DẪN VỀ ĐÀM PHÁN DỰ ÁN

Thảo luận với đại diện của Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), đại diện cho biết hiện tại không có hướng dẫn rõ ràng và cụ thể nào từ Chính phủ và Bộ Công thương về đàm phán hợp đồng BOT điện, bao gồm phát điện, bao tiêu, giá điện, phương án chia sẻ rủi ro

Ví dụ: các nhà máy phát điện độc lập (IPP) trong nước có hướng dẫn đàm phán giá điện với EVN Vì hầu hết các dự án PPP điện năng đều có quy mô lớn, khiến cho quá trình đàm phán dự án PPP điện trở nên khó khăn

3.3 RÀO CẢN TỪ NHỮNG LUẬT VÀ QUY ĐỊNH LIÊN QUAN KHÁC Theo ông Đào Việt Dũng, Chuyên gia, ADB, các dự án PPP chịu sự điều chỉnh của nhiều luật và tiềm ẩn những xung đột giữa quy định pháp lý PPP và các luật khác, chẳng hạn như luật đấu thầu, ngân sách nhà nước, đầu tư công, nợ công,… Một vấn đề khác là các dự án PPP chịu sự điều chỉnh bởi các quy định về dự án đầu tư công Theo Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam, do bị coi như là dự án đầu tư công, các dự án PPP phải tuân theo định mức chi phí công và thủ tục quản lý vốn đầu tư công và điều này gây cản trở đến việc thực hiện dự án Các doanh nghiệp xây dựng đường bộ ở các tỉnh miền Trung chịu mức chi phí cao hơn do địa hình miền Trung khó khăn hơn Khi phải chịu chi phí cao hơn, các doanh nghiệp lại phải xin phê duyệt tăng ngân sách

Do thời gian thực hiện dự án PPP dài, các chính sách pháp luật thường xuyên thay đổi khiến nhiều Dự án gặp bế tắc

3.4 HẠN CHẾ CẠNH TRANH TRONG QUY TRÌNH ĐẤU THẦU LỰA CHỌN NHÀ ĐẦU TƯ

Trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư, cạnh tranh giúp đảm bảo sẽ đạt được giá thầu cạnh tranh nhất, rủi ro được chuyển giao hiệu quả và các giải pháp tối ưu được xây

dựng bởi khu vực tư nhân Quy trình đấu thầu dự án PPP cần phải có độ cạnh tranh, nếu không có cạnh tranh, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có nguy cơ lựa chọn phải nhà đầu tư không có năng lực Cần lưu ý rằng PPP đem lại hiệu quả nhưng nếu không có đấu thầu cạnh tranh, các dự án PPP có thể còn gây tốn kém hơn so với phương thức đầu tư công truyền thống Các nhà đầu tư tư nhân quan tâm đến PPP không tin tưởng vào quá trình lựa chọn nhà đầu tư do thiếu tính minh bạch Đại diện công ty luật quốc tế nhận xét rằng Việt Nam có nhiều hạn chế trong đấu thầu dự án, khâu chuẩn bị dự án yếu kém và hồ sơ mời thầu thường quá khó để đáp ứng

3.5 CƠ CHẾ CHIA SẺ RỦI RO KHÔNG HỢP LÝ

Hình thức đầu tư PPP có nghĩa là hoạt động đầu tư được thực hiện dựa trên mối quan hệ đối tác lâu dài giữa khu vực công và khu vực tư, qua đó rủi ro được phân

bổ cho bên nào có khả năng xử lý hiệu quả và tiết kiệm chi phí nhất Bản chất của việc chia sẻ rủi ro là sự kết hợp giữa “cây gậy và củ cà rốt”', để tạo ra các động cơ theo cơ chế hợp đồng nhằm tạo ra kết quả mong muốn và ngăn chặn kết quả tiêu cực Mục tiêu của việc chia sẻ rủi ro hoặc chuyển giao rủi ro là để đạt được hiệu quả và chi phí tối ưu Rủi ro nên được chuyển cho bên có năng lực quản lý rủi ro hiệu quả hơn (giảm thiểu xác suất và/hoặc hậu quả của rủi ro khi chuyển chúng cho bên thứ ba với mức chi phí thấp)

Phân bổ rủi ro là một mục bắt buộc được quy định trong các đề xuất dự án và báo cáo nghiên cứu khả thi Tuy nhiên, không phải lúc nào các rủi ro cũng được phân

bổ một cách hợp lý Cơ chế phân bổ rủi ro không đạt mức tối ưu, đôi khi quá nhiều rủi ro cho khu vực tư nhân và đôi khi quá nhiều rủi ro cho khu vực công Nếu quá nhiều rủi ro cho khu vực tư nhân, khu vực tư nhân sẽ khó có thể tiếp cận được vốn vay từ ngân hàng Hầu hết các dự án PPP được tài trợ thông qua các khoản vay ngân hàng và chỉ cần chậm trễ một hoặc hai năm do giải phóng mặt bằng thì sẽ biến một dự án có khả năng sinh lời thành một dự án thua lỗ và chậm trễ 5 năm sẽ đẩy doanh nghiệp đến bờ vực phá sản

Ở Việt Nam không có một chuẩn mực chính thức hay một khuôn mẫu phân bổ rủi

ro chuẩn để tham khảo và việc phân bổ rủi ro cần được thông qua đàm phán với chủ dự án trên cơ sở từng trường hợp cụ thể Quá trình đàm phán này mất nhiều thời gian và các nhà đầu tư nước ngoài thường gặp khó khăn trong quá trình thực hiện Khuôn khổ pháp lý rõ ràng sẽ giúp nhà đầu tư tự tin Mô hình hiện tại chuyển phần lớn rủi ro sang khu vực tư nhân Để có thể thu hút các nhà đầu tư và vận hành

từ khu vực tư nhân, yếu tố quan trọng cần phải có là một khung chính sách minh bạch và phân bổ rủi ro công bằng Tương tự, cơ cấu hợp đồng hấp dẫn với phạm vi

dự án được xác định rõ ràng và đảm bảo đầy đủ về lợi nhuận tài chính dự tính sẽ giúp khuyến khích sự tham gia của tư nhân vào các giao dịch dự án PPP 3.6 RỦI RO TỪ THAY ĐỔI CHÍNH SÁCH

Trong hầu hết các trường hợp, hợp đồng PPP sẽ có thời hạn lâu dài, và các nhà đầu

tư phải chịu nhiều rủi ro Một đại diện từ tổ chức tín dụng nhận xét thay đổi chính sách là một rủi ro đáng kể, sự thay đổi trong chính sách ảnh hưởng đến việc thực hiện dự án Gần đây, nhiều dự án đã bị ảnh hưởng do sự thiếu nhất quán trong chính sách và quy hoạch

Trong một số trường hợp khác, các nghĩa vụ hợp đồng đã không được tuân thủ nghiêm ngặt và các nhà đầu tư phải gánh chịu từ các quyết định tùy ý của nhà nước Thực tế có trường hợp Chính phủ yêu cầu nhà đầu tư thực hiện các công trình bổ sung, tạm dừng việc thu phí và thậm chí giảm khu vực thu phí và thời hạn của hợp đồng BOT Không bên nào khác ngoài các nhà đầu tư phải gánh chịu gánh nặng nợ nần và một số phải đối mặt với nguy cơ phá sản

Ngoài các quy định trong hợp đồng, các nhà đầu tư còn phải gánh chịu văn bản hành chính từ cơ quan nhà nước và trong nhiều trường hợp, các mệnh lệnh hành chính này mâu thuẫn với các nghĩa vụ hợp đồng đã được các bên đàm phán

và ký kết Trường hợp cần thiết phải điều chỉnh nội dung Hợp đồng, các bên phải

tổ chức đàm phán trên cơ sở đảm bảo quyền lợi của các bên liên quan Tránh việc nhìn nhận Nhà đầu tư như một Nhà thầu xây lắp công trình, các quan điểm chỉ đạo

của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cần thay thế yêu cầu bằng đề nghị hoặc đàm phán”

4 Ý KIẾN CỦA TƯ NHÂN SAU DỰ THẢO LUẬT PPP

Nhận thức rõ những hạn chế mà khu vực tư nhân phải đối mặt khi tham gia vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng thông qua các dự án PPP, Chính phủ đã nỗ lực cải thiện khung pháp lý cho việc xây dựng và triển khai dự án PPP thông qua dự thảo Luật

về PPP Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề cần quan tâm đối với khu vực tư nhân trong dự thảo mới nhất

4.1 LĨNH VỰC PPP

Dự thảo luật PPP giới hạn các lĩnh vực đối với dự án PPP, tập trung vào một số lĩnh vực chính và Thủ tướng Chính phủ có thể cho phép bổ sung lĩnh vực mới đáp ứng một số điều kiện khi cần Những lĩnh vực được liệt kê trong dự thảo luật bao gồm hầu hết các lĩnh vực mà các dự án PPP đã thực hiện Do phát triển công nghệ

và sự phát triển trong nước và quốc tế diễn ra nhanh chóng, nên các lĩnh vực nào cần thiết có PPP có thể thay đổi theo từng giai đoạn

Trong một lĩnh vực, ví dụ phát điện, luôn tồn tại 3 loại dự án đầu tư, đầu tư công (nhà máy điện nhà nước), đầu tư (nhà máy điện độc lập) và PPP (nhà máy điện BOT) Trong một số trường hợp PPP là cách thức phù hợp nhất để thực hiện dự

án Do vậy không nên cho rằng ở lĩnh vực nào đó đã có đầu tư công thì không cần PPP Việc này sẽ khiến Việt Nam bỏ lỡ cơ hội thu hút đầu tư theo hình thức PPP 4.2 CHIA SẺ RỦI RO DOANH THU

Đại diện khu vực tư nhân được phỏng vấn luôn nhận xét rằng không có bảo lãnh của chính phủ trong các dự án PPP là lý do khiến một số dự án PPP trong lĩnh vực giao thông bị đình trệ Rất ít nhà đầu tư nước ngoài quan tâm đến các dự án PPP nếu không có bảo đảm của Chính phủ đối với mức doanh thu tối thiểu

Nhằm nâng cao độ an toàn cho các nhà đầu tư tư nhân, Chính phủ dự định sẽ áp dụng chia sẻ rủi ro doanh thu đối với các dự án PPP Chính phủ sẽ chia sẻ với nhà đầu tư/doanh nghiệp dự án 50% khoản doanh thu thiếu hụt giữa doanh thu thực tế

và doanh thu cam kết trong hợp đồng (không vượt quá 75% doanh thu được quy định trong phương án tài chính) Ngược lại, nhà đầu tư/doanh nghiệp dự án sẽ chia

sẻ với Chính phủ 50% mức tăng doanh thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết trong hợp đồng (khi vượt quá 125% doanh thu được quy định trong phương án tài chính) Cứ sau 3 năm, các bên sẽ xác định mức chênh lệch giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết theo hợp đồng Nguồn ngân sách cho bảo đảm sẽ được lấy từ nguồn dự phòng (hoặc ngân sách chưa phân bổ) từ Kế hoạch Đầu tư công

4.3 CHUYỂN ĐỔI NGOẠI TỆ

Nhà đầu tư và các tổ chức cho vay quốc tế muốn đảm bảo rằng họ có thể chuyển đổi doanh thu bằng nội tệ sang ngoại tệ mạnh để trả cho 1) đầu vào nhập khẩu; 2) phục vụ các khoản vay của họ; và 3) thanh toán cho các chi phí khác khi cần thiết Trong điều kiện bình thường, họ có thể mua ngoại tệ mạnh từ ngân hàng mà không gặp vấn đề gì

Vì PPP là một cam kết dài hạn và thường liên quan đến rất nhiều vốn, các nhà đầu

tư và bên cho vay thường yêu cầu Chính phủ đảm bảo rằng trong trường hợp xấu nhất họ có thể tiếp cận dự trữ ngoại hối quốc gia cho các mục đích trên Luật PPP quy định rằng, đối với các dự án quan trọng được Quốc hội và Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, Chính phủ sẽ đảm bảo khả năng tiếp cận ngoại tệ lên tới 30% nhu cầu ngoại tệ ròng (nghĩa là doanh thu nội tệ trừ chi phí)

4.4 THỜI HẠN HOÀN THÀNH THU XẾP TÀI CHÍNH

Điều khoản trong luật liên quan đến thu xếp tài chính nêu rõ rằng trong thời hạn tối

đa 12 tháng kể từ ngày ký hợp đồng, nhà đầu tư và/hoặc doanh nghiệp dự án sẽ hoàn thành thu xếp tài chính Hợp đồng dự án chỉ có hiệu lực nếu nhà đầu tư và/hoặc doanh nghiệp dự án đã hoàn thành thu xếp tài chính Theo đại diện một