Tiểu luận: Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong xây dựng văn bản pháp luật ở Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

Giảng viên giảng dạy: Bùi Tiến Đạt

Hà Nội - Năm 2021

Mục Lục

LỜI NÓI ĐẦU 1

I Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong xây dựng văn bản luật cao nhất nước CHXHCN Việt Nam - Hiến pháp 2

1 Quy trình xây dựng Hiến pháp – quá trình lập pháp 2 2 Quá trình thực thi Hiến pháp (từ xây dựng Hiến pháp đến thực thi Hiến pháp hay nói cách khác từ giai đoạn lập pháp đến hành pháp) 5 3 Khẳng định lại mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong xây dựng Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam 6 II Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong xây dựng các văn bản luật khác 7

1 Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 7

2 Văn bản áp dụng pháp luật trong hoạt động hành chính nhà nước và mối quan hệ lập pháp, hành pháp được thể hiện 8 III Tổng kết 9

Tài liệu tham khảo 9

1

LỜI NÓI ĐẦU

Trải qua quá trình học tập dài trong môi trường luật, sinh viên được trang bị khối lượng lớn kiến thức để tham gia làm việc tại các cơ quan nhà nước, các doanh nghiệp trong và ngoài nước Công việc này đòi hỏi sự am hiểu về luật pháp đồng thời phải xử lý nhiều vấn đề liên quan đến các văn bản pháp luật như soạn thảo, xử lý văn bản, xử lý tình huống, Chất lượng hoạt động ra quyết định của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp phụ thuộc vào nhiều khâu, trong đó khâu “soạn thảo văn bản” có ý nghĩa quan trọng và là khâu khó khăn, phức tạp nhất Soạn thảo một văn bản đúng pháp luật, đầy đủ thông tin, chính xác nội dung góp phần không nhỏ đến thành công của việc ban hành văn bản đó vì văn bản không những tác động đến hoạt động của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp mà còn ảnh hưởng đến các cá nhân, công dân Vì vậy, xây dựng văn bản pháp luật đóng vai trò quan trọng trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức cũng như trong đời sống xã hội Trong quá trình xây dựng văn bản pháp luật luôn tồn tại song song mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp, có xây dựng văn bản pháp luật thì sẽ có áp dụng văn bản pháp luật Hay nói cách khác một văn bản pháp luật có hiệu lực khi nó được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục luật định

1 Quy trình xây dựng Hiến pháp – quá trình lập pháp

Do Hiến pháp là đạo luật cơ bản của quốc gia có giá trị pháp lý cao nhất, nên việc xây dựng, sửa đổi Hiến pháp được quy định rất chặt chẽ trong chính Hiến pháp Quy trình xây dựng, sửa đổi hiến pháp thường có các bước cơ bản sau:

Bước 1: Đề xuất xây dựng, sửa đổi hiến pháp

Trong các Hiến pháp Việt Nam, chỉ duy nhất Hiến pháp 1946 quy định về quyền yêu cầu sửa đổi Hiến pháp tại điều 70: Sửa đổi Hiến pháp “do hai phần ba tổng số nghị viện yêu cầu.” Như vậy, chỉ khi 2/3 tổng số nghị viện yêu cầu, vấn đề sửa đổi Hiến pháp mới được đưa ra thảo luận Các Hiến pháp sau này cũng đều có quy định về sáng quyền sửa đổi hiến pháp Thực tế, nhiều chủ thể tham gia vào việc đề xuất sửa đổi hiến pháp: Ban thường trực Quốc hội đề nghị sửa đổi 1946 (Hiến pháp 1959), Hội đồng Bộ trưởng, Ủy ban đối ngoại và Ủy ban pháp luật đề nghị sửa đổi Lời nói đầu Hiến pháp 1980 (năm 1988), Hội đồng Nhà nước đề nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1980 (năm 1989), Quốc

1 Viện nghiên cứu quốc tế về Dân chủ và Trợ giúp Bầu cử, Những hướng dẫn thiết thực về xây dựng Hiến pháp,

2011

3

hội đề nghị sửa đổi Hiến pháp 1980 (Hiến pháp 1992), Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 (năm 2001)

Bước 2: Quyết định việc xây dựng, sửa đổi hiến pháp

Theo quy định của các Hiến pháp Việt Nam, việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội tán thành Nghị quyết của Quốc hội về việc sửa đổi Hiến pháp thường rất ngắn gọn, bao gồm hai nội dung cơ bản: thông qua chủ trương sửa đổi Hiến pháp; thành lập Ủy ban sửa đổi, bổ sung Hiến pháp

Bước 3: Quyết định các nguyên tắc nền tảng của Hiến pháp

Tiếp theo của quy trình lập hiến là việc xác lập các nguyên tắc nền tảng của bản Hiến pháp tương lai Đây là một hoạt động rất quan trọng có ý nghĩa định hướng cho việc xây dựng, sửa đổi Hiến pháp Tùy từng quốc gia, có thể Quốc hội lập hiến, Quốc hội lập pháp hoặc Ủy ban sửa đổi hiến pháp sẽ được trao quyền định ra các nguyên tắc nền tảng của Hiến pháp mới hoặc Hiến pháp sửa đổi

Bước 4: Xây dựng Dự thảo Hiến pháp

Các nguyên tắc nền tảng của Hiến pháp mới (hoặc sửa đổi) phải được cụ thể hóa thông qua hoạt động xây dựng Dự thảo hiến pháp Ở Việt Nam, việc xây dựng dự thảo chủ yếu do cơ quan dự thảo (thường có tên là Ủy ban dự thảo), do Quốc hội thành lập và có nhiệm vụ giúp Quốc hội trong việc xây dựng dự thảo sửa đổi Hiến pháp Ủy ban dự thảo tổ chức nghiên cứu, thảo luận, lấy ý kiến nhân dân để xây dựng dự thảo hiến pháp trình Quốc hội và các cơ quan có liên quan Để thực hiện tốt nhiệm vụ, Ủy ban dự thảo thường thành lập thêm thường trực ủy ban và cơ quan chuyên môn giúp việc (Tổ biên tập, Ban biên tập hoặc Tiểu ban nghiên cứu) để giúp Ủy ban dự thảo trong việc xây dự thảo Bước 5: Tham vấn nhân dân

Tham vấn nhân dân trong quá trình xây dựng, sửa đổi Hiến pháp là lấy ý kiến nhân dân về các vấn đề xây dựng, sửa đổi hiến pháp Hoạt động tham vấn nhân dân được thực hiện trong suốt trong quy trình xây dựng, sửa đổi Hiến pháp

Bước 6: Thảo luận

Theo quy định của Hiến pháp Việt Nam hiện hành, Quốc hội có chức năng lập hiến Như vậy, mô hình lập hiến của nước ta là trao quyền làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp cho

Bước 7: Thông qua

Để Dự thảo hiến pháp có hiệu lực thì nó cần phải được cơ quan có thẩm quyền thông qua Cơ quan có quyền thông qua có thể là Quốc hội Quốc hội thực hiện chức năng lập hiến tập trung nhất thông qua quyền biểu quyết dự thảo hiến pháp Tại một phiên họp toàn thể, Quốc hội sẽ biểu quyết thông qua Dự thảo Theo quy định của Hiến pháp hiện hành của Việt Nam, việc sửa đổi hiến pháp phải được ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội tán thành Điều này thể hiện tính trội của hiến pháp so với các đạo luật thông thường (chỉ cần quá nửa số đại biểu Quốc hội thông qua)

Bước 8: Trưng cầu ý dân về sửa đổi hiến pháp

Để đảm bảo quyền lập hiến thuộc về nhân dân, một số nước trao cho người dân có quyền trực tiếp có quyền quyết định cuối cùng Hiến pháp mới (hoặc Hiến pháp sửa đổi) sau khi được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua Trừ quy định của Hiến pháp 1946, các Hiến pháp sau này của Việt Nam không quy định bắt buộc “phúc quyết toàn dân” đối với sửa đổi hiến pháp Hiến pháp 1946 có quy định: “Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết.” 2 Trong khi đó, theo quy định của các hiến pháp còn lại, Nghị quyết thông qua của Quốc hội đối với dự thảo hiến pháp có giá trị quyết định đối với hiệu lực của các sửa đổi hiến pháp

2 Khoản c, điều 70, Hiến pháp 1946

5

Bước 9: Công bố

Các Hiến pháp Việt Nam không quy định rõ hình thức công bố Hiến pháp Tuy nhiên, Chủ tịch nước có trách nhiệm công bố các Luật, Nghị quyết của Quốc hội Điều đó có nghĩa Chủ tịch nước phải công bố hiến pháp sửa đổi (Hiến pháp là một đạo luật cơ bản) hoặc Nghị quyết sửa đổi hiến pháp Trên thực tế, hầu hết các hiến pháp (hoặc sửa đổi hiến pháp) đều được Chủ tịch nước công bố (trừ Hiến pháp 1946 và những Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1980 vào các năm 1988, 1989)

Có thể thấy rằng, quá trình xây dựng và sửa đổi Hiến pháp được quy định rất chặt chẽ Việc xây dựng Hiến pháp chính là thể hiện nhánh quyền lực lập pháp của nhà nước Từng quy trình xây dựng được quy định rõ ràng đảm bảo tính công khai, minh bạch, đúng pháp luật Hoàn thiện bản Hiến pháp mới thể hiện rõ bản chất nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Đồng thời Hiến pháp cũng là đạo luật cao nhất nước CHXHCN Việt Nam, đòi hỏi mọi văn bản luật, dưới luật khác không được trái với Hiến pháp Hay nói cách khác Hiến pháp giúp định hướng đúng đắn cho việc sử dụng các văn bản luật khác vào quá trình quản lý nhà nước

2 Quá trình thực thi Hiến pháp (từ xây dựng Hiến pháp đến thực thi Hiến pháp hay nói cách khác từ giai đoạn lập pháp đến hành pháp)

Sau khi xây dựng văn bản pháp luật theo đúng trình tự, thủ tục luật định thì sẽ bước đến giai đoạn thi hành vào thực tế hay nói cách khác đó là lúc chức năng hành pháp được thực hiện Hành pháp là một trong ba chức năng của nhà nước, cùng với quyền lập pháp và quyền tư pháp hợp thành quyền lực nhà nước Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp 2013) Hành pháp là thi hành theo hiến pháp, dựa trên hiến pháp để soạn hoặc ban bố luật và thực hiện theo luật Đại diện cho hành pháp là Chính phủ, người đứng đầu là Chủ tịch nước

Theo quy định, nội dung, tinh thần của Hiến pháp năm 2013, nhất là các quy định mới của về quyền con người, quyền công dân được làm sâu sắc hơn, thực tiễn hơn qua các quy định cụ thể của các đạo luật Công tác xây dựng, ban hành các luật, pháp lệnh trực

6

tiếp triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 về cơ bản đã được Chính phủ, Quốc hội hoàn thiện trong giai đoạn 2014 - 2016, trong đó đã ban hành 55/82 tổng số luật, pháp lệnh bao gồm các luật, pháp lệnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước, quy định về quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân, về an ninh quốc phòng, về tư pháp và tố tụng, về kinh tế như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân và Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Dân sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Tín ngưỡng, tôn giáo, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp Nhìn chung, các luật nêu trên đều bảo đảm phù hợp với tinh thần Hiến pháp và đáp ứng yêu cầu cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp Một trong những biện pháp để bảo đảm được kết quả nêu trên là việc Thủ tướng Chính phủ thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định các dự án luật, pháp lệnh trực tiếp triển khai thi hành Hiến pháp theo Quyết định số 508/QĐ-TTg ngày 11/4/2014 Hội đồng được thành lập nhằm mục đích tư vấn, giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong việc xem xét cho ý kiến về: Mục tiêu, yêu cầu, quan điểm chỉ đạo và những định hướng cơ bản xây dựng các dự án luật, pháp lệnh trực tiếp triển khai thi hành Hiến pháp do Chính phủ trình, bảo đảm cụ thể hóa thống nhất với nội dung, tinh thần của Hiến pháp; cho ý kiến đối với các dự án luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình trong quá trình chuẩn bị ý kiến của Chính phủ về các dự án luật, pháp lệnh này; tư vấn thẩm định các dự án luật, pháp lệnh trực tiếp triển khai thi hành Hiến pháp do các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo

3 Khẳng định lại mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong xây dựng Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam

Xây dựng Hiến pháp là xây dựng cả một thành trì lâu dài, bền vững với sự tham gia của toàn thể nhân dân, cơ quan, tổ chức nhà nước Quá trình lập pháp đến hành pháp có mối quan hệ rất chặt chẽ Trước tiên, bước lập pháp để thiết lập xây dựng Hiến pháp phù hợp, đáp ứng yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân Tiếp theo là quá trình hành pháp – thực thi Hiến pháp vào thực tế thông qua các văn bản luật Mỗi loại văn bản là một hình thức quản lý nhà nước, có vai trò và tầm quan trọng nhất định trong quản lí nhà nước Tuy

7

nhiên quá trình thực thi cũng có không ít khó khăn xảy ra khi lần đầu tiên áp dụng một văn bản luật vào thực tế có những lỗi sai, những bất cập Và những sai lầm, bất cập này chỉ xảy ra khi luật được thực thi vào đời sống Sau đó lại quay về lập pháp để sửa đổi, bổ sung luật sao cho phù hợp với xã hội Điều này khẳng định chắc chắn hơn rằng, lập pháp và hành pháp luôn phải đồng hành với nhau trong xây dựng nhà nước nói chung và xây dựng văn bản pháp luật nói riêng

II Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong xây dựng các văn bản luật khác 1 Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong xây dựng văn bản quy phạm pháp

luật

Trước hết, để ra đời những văn bản quy phạm pháp luật cần có quá trình lập pháp – xây dựng văn bản pháp luật Quy trình đó diễn ra từ: Lập chương trình/kế hoạch ban hành văn bản; soạn thảo văn bản; thẩm định/thẩm tra văn bản; xem xét, thông qua văn bản và công bố (ban hành) văn bản Đặc biệt chú ý đến thủ tục, trình tự rút gọn để ban hành một văn bản quy phạm pháp luật gồm:

(1) Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy nổ; (2) Trường hợp cần ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm

pháp luật để kịp thời bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân

(3) Trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản QPPL mới được ban hành;

(4) Trường hợp cần bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quy phạm trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội 3

Chính từ những quy định về các trường hợp áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đã thể hiện rõ được mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp Ví dụ: khi áp dụng văn bản QPPL vào thực tế nhưng nhận thấy quy phạm đó không còn phù hợp thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ sửa đổi văn bản QPPL sao cho phù

3

Điều 146, Luật BHVBQPPL

8

hợp Và để rút ngắn thời gian, quy trình ban hành được rút gọn theo luật BHVQPPL Những văn bản QPPL được ban hành là một phương thức thực thi Hiến pháp Mọi văn bản QPPL đều không được trái với Hiến pháp

2 Văn bản áp dụng pháp luật trong hoạt động hành chính nhà nước và mối quan hệ lập pháp, hành pháp được thể hiện

Thủ tục ban hành văn bản cá biệt 4phản ánh rõ rệt mối quan hệ giữa Nhà nước – công dân, thể hiện tiến trình dân chủ hóa của đời sống xã hội Điều này cũng thể hiện rằng nhà nước ban hành các văn bản và công dân là người thực hiện, áp dụng và phản ánh lại nó Hay nói cách khác thủ tục ban hành văn bản cá biệt là kênh giao tiếp duy nhất thông qua đó họ có thể tham gia vào quá trình ra quyết định, vì vậy nắm bắt và có thể góp ý kiến về văn bản đó (về quá trình lập pháp)

Thủ tục ban hành văn bản cá biệt là những đảm bảo pháp lý cho quyền công dân Thủ tục không bao giờ sinh ra vì bản thân nó mà luôn nhìn vào thực tế là quyền và lợi ích của công dân, để tránh đi khả năng công dân phải chịu một quyết định hành chính không được nghiên cứu kỹ Đó cũng là một cách thể hiện mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp

Trong lĩnh vực hành chính, loại văn bản áp dụng pháp luật phổ biến hơn cả là quyết định hành chính5 Dù không có quy định chung về trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính nhưng qua nhiều văn bản trên các lĩnh vực và qua thực tiễn có thể thấy quy trình ra quyết định hành chính bao gồm các giai đoạn và hoạt động: công khai thông tin về

QĐHC cho người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan, quyền tiếp xúc hồ sơ của các bên có liên quan; tham vấn, xin ý kiến trực tiếp vào quyết định hành chính; soạn thảo quyết định; thảo luận đóng góp ý kiến; ký, thông qua quyết định; công bố, truyền đạt quyết định Ngoài những hoạt động nêu trên còn có các hoạt động bổ sung như: thủ tục giải trình quyết định hành chính; thủ tục khiếu nại; khởi kiện quyết định hành chính; Từ các

4

Văn bản cá biệt là tên gọi khác của văn bản áp dụng pháp luật, là các văn bản do cơ quan, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước ban hành nhằm áp dụng các QPPL vào các trường hợp cụ thể

5 “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính

được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.”, Khoản 1 điều 3 Luật Tố tụng hành chính 2015