Sách chuyên khảo: Bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất trong giao dịch cho vay của tổ chức tín dụng với khách hàng ở Việt Nam

Một cách tổng quát có thể nhận thấy, các quy định pháp luật về giao dịch bảo đảm nói chung, bảo đảm tiền vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng nói riêng đã góp phần quan trọng vào

NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGÂN HÀNG TP HỒ CHÍ MINH

TS VIÊN THẾ GIANG (Chủ biên) ThS VÕ THỊ MỸ HƯƠNG VÀ ThS VÕ MẠNH TIẾN

BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ CHỨC TÍN DỤNG VỚI KHÁCH

HÀNG Ở VIỆT NAM

(Sách chuyên khảo)

TP Hồ Chí Minh, 2022

MỞ ĐẦU

Bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng là nội dung quan trọng trong hoạt động của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Trong hoạt động cho vay, do rủi ro từ hoạt động này luôn thuộc về bên cho vay – tức là các tổ chức tín dụng nên, các tổ chức tín dụng cũng phải bảo đảm an toàn hoạt động, nghĩa là phải bảo đảm thu hồi được khoản nợ đã cho vay Một trong những biện pháp bảo đảm khả năng thu hồi nợ đó là sử dụng biện pháp bảo đảm tiền vay

Trong cơ cấu tài sản bảo đảm, quyền sử dụng đất và các tài sản gắn liền với đất là loại tài sản được sử dụng phổ biến Hình thức bảo đảm tiền vay được sử dụng phù hợp với loại tài sản này là biện pháp thế chấp và bảo lãnh bằng quyền

sử dụng đất của người thứ ba Hoạt động cho vay có bảo đảm bằng quyền sử dụng đất chịu sự điều chỉnh đồng thời của nhiều đạo luật khác nhau Một cách tổng quát có thể nhận thấy, các quy định pháp luật về giao dịch bảo đảm nói chung, bảo đảm tiền vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng nói riêng đã góp phần quan trọng vào việc bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng của các tổ chức tín dụng, là cơ sở cho việc vận hành thị trường quyền sử dụng đất – một bộ phận của thị trường bất động sản đang hình thành và phát triển mạnh mẽ ở nước

ta thời gian gần đây

Trong những năm qua, pháp luật về giao dịch bảo đảm đã từng bước được hoàn thiện và thực hiện có hiệu quả trong thực tế, góp phần tạo lập hành lang pháp lý an toàn cho quá trình luân chuyển dòng vốn, từ đó hạn chế tranh chấp, giúp nâng cao chất lượng của môi trường kinh doanh và duy trì sự ổn định của nền kinh tế Tuy nhiên, số lượng các trường hợp rủi ro khi cho vay có bảo đảm ngày càng tăng, gây thiệt hại về kinh tế, ảnh hưởng đến an ninh trật tự tại một số địa phương và tác động tiêu cực đến sự vận động, phát triển lành mạnh của thị trường tín dụng, thị trường vốn của nước ta

Cuốn sách chuyên khảo này nhằm mục đích cung cấp cho người đọc một

hệ thống các vấn đề lý luận và thực tiễn về bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất của tổ chức tín dụng đối với khách hàng Các phân tích về giao dịch bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất của tổ chức tín dụng đối với khách hàng được triển khai trong điều kiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và quyền sử dụng đất là loại tài sản đặc thù, một hàng hoá trên thị trường Việc mở rộng quyền của người sử dụng đất trong thời gian qua được xem là bước chuyển thật

sự về nhận thức lý luận cũng như từ thực tiễn nhận tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất của các tổ chức tín dụng Ngoài ra, pháp luật về bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất của Việt Nam có liên quan đến nhiều văn bản pháp luật khác nhau, trong đó nền tảng là Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành các Luật này Việc quy định dàn trải trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau đã làm ảnh hưởng đến tính thống nhất, tính khả thi cũng như tạo ra những cách hiểu khác nhau trong thực tiễn thực hiện pháp luật bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất tại các tổ chức tín dụng

Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong quá trình biên soạn cuốn sách, nhưng không tránh khỏi những sai sót về nội dung cũng như hình thức, cách tiếp cận giải quyết các vấn đề lý luận và thực tiễn theo chủ đề của cuốn sách Những sai sót là thuộc về các tác giả và mong muốn nhận được các góp ý để các Tác giả có

cơ hội được khắc phục trong những lần xuất bản tiếp theo

TẬP THỂ TÁC GIẢ

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 3 Chương 1 9 QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG HỆ THỐNG TÀI SẢN BẢO ĐẢM TIỀN VAY TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ CHỨC TÍN DỤNG ĐỐI VỚI KHÁCH HÀNG 9

I QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI 10

1 Chế độ sở đất đai và việc thực hiện quyền đại diện toàn dân về đất đai của Nhà nước 10

2 Quyền sử dụng đất 29

II BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ CHỨC TÍN DỤNG ĐỐI VỚI KHÁCH HÀNG 39

1 Cho vay: một nghiệp vụ cấp tín dụng của tổ chức tín dụng 39

2 Yêu cầu bảo đảm an toàn trong giao dịch cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng 44

3 Vai trò của bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất trong giao dịch cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng 50

4 Nhân tố tác động đến nhận tài sản bảo đảm tiền vay là quyền sử dụng đất của tổ chức tín dụng 54

Chương 2 58 ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI GIAO DỊCH BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA

TỔ CHỨC TÍN DỤNG ĐỐI VỚI KHÁCH HÀNG 58

I TỔNG QUAN ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI GIAO DỊCH BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ CHỨC TÍN DỤNG ĐỐI VỚI KHÁCH

HÀNG 58

1 Khái niệm điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất trong giao dịch cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng 58

2 Đặc điểm bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất trong giao dịch cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng 65

II NỘI DUNG ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI GIAO DỊCH BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ CHỨC TÍN DỤNG ĐỐI VỚI KHÁCH HÀNG 67

1 Chủ thể tham gia giao dịch bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất trong giao dịch cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng 67

2 Đối tượng của giao dịch bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất trong giao dịch cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng 75

3 Hình thức bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất trong giao dịch cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng 76

4 Trình tự, thủ tục xác lập giao dịch bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất trong giao dịch cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng 77

5 Xử lý tài sản bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất trong giao dịch cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng 79

III QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA

DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ CHỨC TÍN

DỤNG ĐỐI VỚI KHÁCH HÀNG 100

I PHƯƠNG PHÁP TRIỂN KHAI ĐÁNH GIÁ THỰC TIỄN THỰC THI PHÁP LUẬT BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ CHỨC TÍN DỤNG ĐỐI VỚI KHÁCH HÀNG 100

1 Thu thập dữ liệu thông qua khảo sát bằng bảng hỏi 100

2 Thu thập dữ liệu thông qua thực tiễn xét xử tranh chấp hợp đồng tín dụng 107

II THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN

SỬ DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ CHỨC TÍN DỤNG ĐỐI VỚI HỘ GIA ĐÌNH SỬ DỤNG ĐẤT 108

1 Hộ gia đình trong hệ thống chủ thể của Bộ luật Dân sự 108

2 Hộ gia đình sử dụng đất trong Luật Đất đai 116

3 Thực tiễn xác lập và thực hiện giao dịch bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất của tổ chức tín dụng đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất 124

4 Rủi ro phát sinh từ giao dịch bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất của tổ chức tín dụng đối với hộ gia đình sử dụng đất từ thực tiễn xét xử 130

III THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN

SỬ DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ CHỨC TÍN DỤNG ĐỐI VỚI TỔ CHỨC SỬ DỤNG ĐẤT 157

1 Tổ chức sử dụng đất tham gia giao dịch bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất 157

2 Biện pháp bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế 157

3 Những vi phạm hợp đồng thường bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất gặp của tổ chức sử dụng đất 161

4 Các tranh chấp thường gặp khi thực hiện hợp đồng bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất của tổ chức và hình thức giải quyết tranh chấp được lựa chọn 165

5 Bài học kinh nghiệm rút ra từ thực tiễn xác lập và thực hiện giao dịch bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất của tổ chức tín dụng đối với tổ chức

sử dụng đất 167

Chương 4 171 NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ CHỨC TÍN DỤNG ĐỐI VỚI KHÁCH HÀNG 171

I CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN ĐÒI HỎI NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT CỦA TỔ CHỨC TÍN DỤNG ĐỐI VỚI KHÁCH HÀNG 171

1 Chủ trương mới của Đảng về đất đai và thị trường quyền sử dụng đất có tác động đến giao dịch quyền sử dụng đất của người sử dụng đất 171

2 Sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 nhằm xác định đúng và khai thác tốt giá trị quyền sử dụng đất phục vụ phát triển kinh tế xã hội 178

3 Triển khai chiến lược phát triển ngành ngân hàng đến năm 2025, tầm nhìn 2030: bảo đảm an toàn là nội dung cốt lõi 179

4 Bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất trong mối tương quan với phát triển tín dụng xanh và phòng ngừa rủi ro môi trường xã hội 180

II PHƯƠNG HƯỚNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP

LUẬT BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ CHỨC TÍN DỤNG ĐỐI VỚI KHÁCH HÀNG 183 III GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ CHỨC TÍN DỤNG ĐỐI VỚI KHÁCH

HÀNG 186

1 Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất trong giao dịch cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng của nhà nước 186

2 Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất trong giao dịch cho vay đối với khách hàng của tổ chức

tín dụng 190

PHỤ LỤC 1 199

PHỤ LỤC 2 206

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 211

Chương 1

QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG HỆ THỐNG TÀI SẢN BẢO ĐẢM TIỀN VAY TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ

CHỨC TÍN DỤNG ĐỐI VỚI KHÁCH HÀNG

Bảo đảm an toàn trong giao dịch cho vay của tổ chức tín dụng đối với

khách hàng luôn là vấn đề thu hút sự quan tâm không chỉ của tổ chức tín dụng

mà còn của Ngân hàng Nhà nước – cơ quan có chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng Thực tế cho thấy, khi tổ chức tín dụng không thu hồi được vốn đã cho khách hàng vay sẽ phát sinh nợ xấu và nếu không xử lý được triệt để sẽ là nguyên nhân dẫn đến hoạt động yếu kém và cần phải được xử

lý Lý luận và thực tiễn đã chứng minh, xử lý một ngân hàng yếu kém, dù do bất

kỳ nguyên nhân nào cũng là một tình huống tốn kém và khó chịu, tiềm ẩn những tác động tiêu cực đến hệ thống tài chính không chỉ của từng quốc gia mà có thể

là của cả khu vực, thậm chí ảnh hưởng đến hệ thống toàn cầu1 mà cuộc khủng hoảng tài chính năm 2007 là minh chứng rõ nhất Để bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng, tổ chức tín dụng áp dụng nhiều biện pháp khác nhau như xây dựng quy trình tín dụng chặt chẽ, thẩm định cẩn trọng, giám sát sau vay vốn… trong

đó, sử dụng biện pháp bảo đảm tiền vay là biện pháp được ưu tiên lựa chọn Trước đây, bảo đảm tiền vay là yêu cầu bắt buộc, theo đó, tổ chức tín dụng cho vay trên cơ sở có bảo đảm bằng tài sản cầm cố, thế chấp của khách hàng vay, bảo lãnh của bên thứ ba; không được cho vay trên cơ sở cầm cố bằng cổ phiếu của chính tổ chức tín dụng cho vay Việc cho vay có bảo đảm bằng tài sản hình thành từ vốn vay và việc cho vay không có bảo đảm bằng tài sản đối với khách hàng được thực hiện theo quy định của Chính phủ2 Khi được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và tiếp tục là Luật các Tổ chức tín dụng năm 2010, sửa đổi 2017

1 Gavrilă Simona Petrina, “International and Community Issues on Bankruptcy Regulation of Credit

Institutions,” Ovidius University Annals, Economic Sciences Series, Vol XI, Issue 2 (2011), pp.465-470

2 Điều 52 (2), (3) Luật các tổ chức tín dụng 1997

nhà làm luật cho phép tổ chức tín dụng có quyền xem xét, quyết định cho vay trên cơ sở có bảo đảm hoặc không có bảo đảm bằng tài sản cầm cố, thế chấp của khách hàng vay, bảo lãnh của bên thứ ba và chịu trách nhiệm về quyết định của mình3

Khi nhận tài sản bảo đảm, một trong những vấn đề được quan tâm là lựa chọn tài sản bảo đảm vừa an toàn về mặt pháp lý, vừa thuận tiện trong xử lý tài sản bảo đảm trong trường hợp khác hàng không thanh toán được theo thoả thuận trong hợp đồng tín dụng, trong đó, nhận thức đúng quy định pháp luật về về tài sản bảo đảm thực hiện nghĩa vụ trong Bộ luật Dân sự với các luật chuyên ngành Theo đó, trường hợp pháp luật về đất đai, nhà ở, đầu tư, doanh nghiệp, chứng khoán, bảo hiểm, ngân hàng, tài nguyên thiên nhiên, thủy sản, lâm nghiệp, hàng không, hàng hải, sở hữu trí tuệ, khoa học và công nghệ hoặc lĩnh vực khác có quy định đặc thù về tài sản bảo đảm, xác lập, thực hiện biện pháp bảo đảm hoặc

xử lý tài sản bảo đảm thì áp dụng quy định đặc thù đó4 Chương này tập trung làm rõ những vấn đề lý luận liên quan đến quyền sử dụng đất trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và bảo đảm tiền vay bằng quyền sử dụng đất trong giao dịch cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng

I QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN

3 Điều 1 (13) Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật các tổ chức tín dụng, được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 5 thông qua ngày 15/6/2004

4 Điều 4 (1) Nghị định số 21/2021/NĐ-CP ngày 19/03/2021 của Chính phủ quy định thi hành Bộ luật Dân sự

về bảo đảm thực hiện nghĩa vụ

niệm cổ điển, quyền sở hữu mang tính cách tuyệt đối, nghĩa là không ai có thể xâm phạm tới Tuy nhiên, do ảnh hưởng của chủ nghĩa xã hội, nhà làm luật cũng hạn chế quyền sở hữu về nhiều phương diện Ngoài ra, thực tiễn xét xử, án lệ cũng áp dụng học thuyết hạn chế đối với chủ sở hữu khi sử dụng tài sản của mình với ý định gây thiệt hại cho người khác5

Quan hệ sở hữu là quan hệ giữa người với người trong quá trình chiếm hữu các của cải vật chất trong một chế độ xã hội, với nhiều hình thức sở hữu khác nhau6 Nội dung chính của sở hữu đề cập đến việc chiếm hữu, sử dụng và hưởng thụ của cải vật chất trong xã hội7 Cái quyết định đến bản chất của chế độ sở hữu chính là cấu trúc quyền năng và chủ thể tham gia quan hệ sở hữu nên việc đề cao quá vai trò của hình thức sở hữu đã được chứng minh là sai lầm trong thực tiễn, bởi lẽ, cốt lõi của sở hữu là xác định sở hữu thuộc về ai, do ai chiếm hữu, sử dụng, định đoạt trong xã hội8

Đối với đất đai, xác định chủ sở hữu đất đai và chế độ sở hữu luôn là vấn

đề quan trọng vì nó (đất đai) không chỉ là tư liệu sản xuất không thể thiếu của quá trình phát triển, đồng thời có ý nghĩa quyết định đến việc khai thác giá trị của đất đai cho các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội Nói cách khác, xác định, lựa chọn chế độ sở hữu đất đai không chỉ liên quan đến yếu tố sở hữu mà còn quyết định đến khai thác giá trị thương mại của đất đai phục vụ cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng như phát triển thị trường bất động sản Sở hữu đất đai có liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mọi tổ chức, cá nhân, là phương tiện để thực hiện mục đích khác nhau từ mục đích của nhà nước (để quản lý, để kiểm soát khi cần thiết) đến mục đích của chủ sở hữu (để thực hiện các quyền) cũng như của các chủ thể khác có liên quan trên thị trường giao

5 Vũ Văn Mẫu, Lê Đình Chân, Lưu Văn Bình, Hồ Thới Sang, Tiểu từ điển Luật và Kinh tế, Soạn riêng cho

tân sinh viên theo đúng chương trình luật khoa cử nhân năm thứ nhất (các Ban A và B) Tủ sách đại học Sài Gòn, 1973-1974, tr.112

6 Viện Khoa học Pháp lý – Bộ Tư pháp, Từ điển luật học, Nxb Tư pháp và Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội,

2006, tr.631

7 Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 2010, tr.1114

8 Viện Khoa học Pháp lý – Bộ Tư pháp, Từ điển luật học, Nxb Tư pháp và Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội,

2006, tr.677

dịch quyền sử dụng đất Có một điều không thể phủ nhận là, sai lầm trong xác định mục đích sở hữu chắc chắn sẽ dẫn đến sai lầm trong xác định hình thức sở hữu cũng như phương thức tổ chức thực hiện quyền sở hữu như một hệ quả tất yếu Chính vì thế, tác giả Phạm Văn Võ cho rằng, tiêu chí khách quan nhất trong đánh giá sự đúng đắn mục đích của chế độ sở hữu là phải tìm cho được tài sản những người chủ thực sự gắn bó với nó bằng quyền lợi và nghĩa vụ mà không phải là mang quyền sở hữu tài sản đến cho những người chủ danh nghĩa và trừu tượng, phát huy tối đa tiềm năng của nó và bảo đảm quyền và lợi ích chính đáng của tổ chức, cá nhân9, trong đó pháp luật là phương thức để duy trì chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai trong nền kinh tế thị trường10 Điều này đặt ra đòi hỏi phải xây dựng cơ chế thực thi chế độ sở hữu toàn dân càng rõ ràng càng tốt, bởi nếu không các quyền tài sản đối với đất đai có thể bị lợi ích nhóm chi phối, trong đó có hiện tượng lạm dụng quyền chủ sở hữu đối với đất đai để trục lợi cá nhân thông qua việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của những người được trao quyền định đoạt đất đai

Ở các nước phương Tây, quyền sở hữu đối với đất đai được coi như một quyền cơ bản của con người bởi nó bảo đảm cho sự tồn tại của một nơi chốn cần thiết làm cơ sở cho khả năng trở thành một công dân năng động và đầy đủ Đối với các nước phương Đông, đất đai ngoài ý nghĩa là tư liệu sản xuất, tư liệu tiêu dùng còn là di sản lưu truyền giữa các thế hệ, là sự tiếp nối truyền thống, là hương hỏa, là tài sản chứa đựng các giá trị nhân văn nên vấn đề sở hữu đất đai là vấn đề cơ bản có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế, xã hội và cuộc sống của đại đa số dân cư11

Sở hữu đất đai ở Việt Nam là vấn đề mang tính lịch sử, chính trị và pháp lý

Ở góc độ lịch sử, chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam có sự thay đổi từ đa chế độ

9 Phạm Văn Võ, Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai, sách chuyên khảo, Nxb Lao

sở hữu sang chế độ sở hữu toàn dân về đất đai từ năm 1980 đến nay12 Dưới góc

độ chính trị, pháp lý, chế độ sở hữu về đất đai là một thành quả cách mạng như Luật Cải cách ruộng đất năm 1953 đã xác định “mục đích và ý nghĩa cải cách ruộng đất là thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp và của đế quốc xâm lược khác ở Việt Nam, xoá bỏ chế độ phong kiến chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ và để thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân cũng như giải phóng sức sản xuất ở nông thôn, đẩy mạnh sản xuất nông nghiệp và mở đường cho công thương nghiệp phát triển”13 Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai được hình thành cùng với quá trình định hình con đường đi lên chủ nghĩa xã hội

ở Việt Nam sau khi thống nhất đất nước

Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong Hiến pháp năm 198014 được xem

là hình thức sở hữu mang tính xã hội hoá triệt để đối với tư liệu sản xuất chủ yếu15 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi 2001)16, Hiến pháp 201317 tiếp tục ghi nhận chế độ sở hữu toàn dân về đất đai Các Luật về đất đai năm 1987, 1993, 2003 và

2013 trực tiếp quy định về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai Cũng từ đó, các vấn đề lý luận và thực tiễn về quyền sở hữu đất đai được nhiều nhà nghiên cứu

12 Xem:

- Nguyễn Văn Khánh, Về quyền sở hữu đất đai ở Việt Nam, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội:

Khoa học Xã hội và Nhân văn, Tập 29, Số 1 (2013) 1-16

- Đặng Thị Phượng, Chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam trong lịch sử và hiện nay, Tạp chí Khoa học Xã hội

Việt Nam, số 122(85)/2014, tr.79-86

- Phạm Duy Nghĩa, Sửa đổi Luật Đất đai để bảo vệ tốt hơn quyền tài sản của các chủ sử dụng đất, Tạp chí

Nghiên cứu Lập pháp số 02+03 (402+403), tháng 02/2020, tr.48-55

13 Điều 1 Luật Cải cách ruộng đất ngày 04/12/1953

14 Điều 19 Hiến pháp 1980 quy định: Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa, các xí nghiệp công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thương nghiệp quốc doanh; ngân hàng và tổ chức bảo hiểm; công trình phục vụ lợi ích công cộng; hệ thống đường sắt, đường bộ, đường sông, đường biển, đường không; đê điều và công trình thuỷ lợi quan trọng; cơ sở phục

vụ quốc phòng; hệ thống thông tin liên lạc, phát thanh, truyền hình, điện ảnh; cơ sở nghiên cứu khoa học, kỹ thuật, cơ sở văn hoá và xã hội cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước - đều thuộc sở hữu toàn dân

15 Viện Khoa học Pháp lý – Bộ Tư pháp, Từ điển luật học, Nxb Tư pháp và Nxb Từ điển Bách khoa, Hà

Nội, 2006, tr.677

16 Điều 17 Hiến pháp 1992 quy định: Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng,

an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân

17 Điều 53 Hiến pháp 2013 quy định: Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc

sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý

tập trung làm rõ nội hàm, phương thức thực hiện quyền sở hữu đất đai của Nhà nước18 nhằm mục đích làm rõ nội hàm, giới hạn quyền của nhà nước khi thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai Điều này là rất quan trọng bởi lẽ, pháp luật hiện hành đã tạo điều kiện để các chủ thể được tự do thực hiện các giao dịch liên quan đến đất đai, trừ một số trường hợp (theo quy định của pháp luật) Trong bối cảnh thị trường bất động sản, trong đó có thị trường quyền sử dụng đất có nhiều biến động theo hướng tiêu cực, nhất là tình trạng sốt đất, phân lô bán nền tràn lan, tình trạng lừa đảo trong các giao dịch bất động sản diễn ra ngày càng nhiều đặt ra đòi hỏi Luật Đất đai cần được tiếp tục sửa đổi, bổ sung cho phù hợp hơn với nền kinh tế thị trường ở Việt Nam, trong đó có chế độ

sở hữu đất đai

Dưới góc nhìn lịch sử, tác giả Phạm Duy Nghĩa cho rằng dù không biết tới một cách rạch ròi các quan niệm sở hữu và quyền định đoạt mang tính loại trừ, song trong Quốc triều hình luật, có thể nhận thấy hạt nhân của ba loại sở hữu về đất đai, bao gồm: Ruộng đất công (sở hữu nhà nước), ruộng đất của làng (sở hữu cộng đồng làng xã) và ruộng đất tư (sở hữu tư nhân của người dân) Khi du nhập dân luật Pháp, Dân luật Bắc Kỳ 1931 quy định sở hữu đất đai thuộc cá nhân hoặc

18 Xem cụ thể tại các nghiên cứu:

- Doãn Hồng Nhung, Chế định sở hữu đất đai qua các thời kỳ và giải pháp tăng cường quản lý nhà nước đối

với đất đai, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 19/2011, tr 27 – 36

- Nguyễn Đình Kháng, Cơ sở lý luận và thực tiễn của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở Việt Nam, Tạp chí

- Nguyễn Quang Tuyến, Những sửa đổi, bổ sung về sở hữu đất đai trong Luật đất đai năm 2013, Tạp chí Luật

học số Đặc san Luật đất đai năm 2013/2014, tr 78 – 84

- Nguyễn Quang Tuyến, Các biện pháp bảo đảm thực hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai được quy

định trong luật đất đai năm 2003, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 02/2004, tr 52 – 56

- Vũ Văn Phúc, Những vấn đề về sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn hiện nay, Tạp chí Cộng sản, số 5/2013, tr 34 - 44

- Vũ Văn Phúc, Sở hữu toàn dân về đất đai: Tất yếu lịch sử trong điều kiện nước ta hiện nay, Tạp chí Cộng

sản, số 5/2013, tr 46 – 53

- Lưu Quốc Thái, Sở hữu đất đai và vấn đề phát triển kinh tế thị trường ở Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và

Pháp luật, số 10/2008, tr 36 – 43

pháp nhân, trong đó nhà nước, làng xã là những pháp nhân công19 Về bản chất,

sở hữu toàn dân trên hết là một khái niệm chính trị nên khái niệm này rất khó dùng như một định nghĩa pháp lý trong điều chỉnh pháp luật và các giao dịch pháp luật Từ khi được chính thức ghi nhận trong Hiến pháp, và thực tiễn quy định trong các Bộ luật Dân sự năm 2005 và 2015, cũng như Luật Đất đai, khái niệm “sở hữu toàn dân”, sở hữu toàn dân về đất đai vẫn chưa được làm rõ Trong thực tiễn cũng như lý luận, người ta luôn phải truy tìm ai (hoặc những ai) chính

là người chủ đích thực của khối tài sản khổng lồ được coi là “sở hữu toàn dân”20 Cho đến nay các nhà lập pháp Việt Nam vẫn chưa giải quyết được các vấn đề liên quan như nhà nước được hiểu là những cơ quan nào? Cấp nào? Những cơ quan nà nước nào có quyền quản lý tài sản thuộc sở hữu toàn dân? Trách nhiệm trước nhân dân trong trường hợp quản lý, sử dụng tài sản không hiệu quả, không bảo đảm ổn định, phát triển kinh tế xã hội… vẫn là bất cập và là những câu hỏi chưa được trả lời một cách rõ ràng nhất có thể21

Lưu Quốc Thái dựa trên đặc tính khan hiếm, không thể thay thế, không thể tái tạo trong quá trình sử dụng, là yếu tố do thiên nhiên ban tặng và luôn có giới hạn, con người không thể làm ra đất đai nhưng nhu cầu về đất đai lại vô hạn và cho rằng, quy kết “trách nhiệm” cho chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai cho những yếu kém phát sinh trong quản lý, sử dụng đất cũng không phải không có

cơ sở, bởi cho đến trước khi Luật đất đai 2003 (và hiện nay là Luật Đất đai 2013) được ban hành, thế nào là sở hữu toàn dân vẫn chưa được xác định một cách rõ ràng ở mức độ cần thiết Sự mơ hồ, trừu tượng của hình thức sở hữu toàn dân biểu hiện ở tư cách chủ sở hữu Trong pháp luật Việt Nam, không quy định nào

có thể giúp định tính, định lượng cái gọi là “toàn dân” với tư cách là chủ sở hữu đất đai Pháp luật đất đai trong một thời gian dài chỉ quy định là “đất đai thuộc

19 Phạm Duy Nghĩa, Quyền tài sản đa tầng đối với đất đai ẩn sau Hiến pháp 1992, Tạp chí Khoa học Pháp lý

số chuyên đề 1/2011, tr.8-9

20 Phạm Duy Nghĩa, Sửa đổi Luật Đất đai để bảo vệ tốt hơn quyền tài sản của các chủ sử dụng đất, Tạp chí

Nghiên cứu Lập pháp số 02+03 (402+403), tháng 02/2020, tr.48-55

21 Uông Chu Lưu (Chủ biên), Những vấn đề lý luận và thực tiễn sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2014, tr.210

sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý” chứ không khẳng định Nhà nước là chủ sở hữu Quy định này gây ra sự “nhầm lẫn” giữa quyền sở hữu và quyền quản lý đất đai của Nhà nước, bởi bất kỳ một nhà nước nào, không phụ thuộc vào chế độ sở hữu, cũng đều (phải) thống nhất quản lý đất đai Chính điều này đã tạo ra sự “vô chủ” trong quan hệ đất đai Thực tế không ít cơ quan, cán bộ nhà nước đã nhầm lẫn rằng (hoặc cố tình nhẫm lẫn), mình chính là chủ sở hữu đất đai và đã thực hành quyền năng của chủ sở hữu một cách tùy tiện, vì động cơ

tư lợi hoặc vô trách nhiệm22 Chính vì vậy, Nhà nước nên có xu hướng đa dạng hóa các hình thức sở hữu Đối với các quan hệ đất đai mang tính chất công nên giao cho Nhà nước thống nhất quản lý (thuộc hình thức sở hữu nhà nước) và xử

lý bằng những biện pháp hành chính, còn những quan hệ đất đai liên quan đến quan hệ tài sản mang tính chất tư, Nhà nước tạo lập cơ chế, chính sách, khuôn khổ pháp lý cho các quan hệ này vận động, trong đó Nhà nước thực hiện vai trò cung cấp dịch vụ công về đất đai và can thiệp bằng những biện pháp dân sự, kinh

tế Bảo vệ quyền sử dụng đất hợp pháp của tư nhân, của doanh nghiệp, tránh hiện tượng lạm dụng quyền này của người dân vào mục đích bất hợp pháp hoặc làm tư lợi cho một số chủ đầu tư là việc cần làm ngay để bảo vệ quyền tài sản của doanh nghiệp trong nền kinh tế Có thể khẳng định, việc giải quyết hài hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước, chủ đầu tư và người bị thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế cần được đảm bảo Bên cạnh đó, chế định sở hữu đất đai cần giải quyết mâu thuẫn giữa quá trình tích tụ, tập trung đất đai để hình thành các vùng sản xuất nông nghiệp chuyên canh tập trung quy mô lớn, Nhà nước tạo điều kiện cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối có đất để sản xuất Như vậy, sự đa dạng hóa hình thức sở hữu và các thành phần kinh tế nêu trên

22 Lưu Quốc Thái, Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai theo hiến pháp 1992 và các vấn đề đặt ra, Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp số 17(249), tháng 9/2013, tr.9-19

trong Hiến pháp sửa đổi sẽ khẳng định vai trò của Nhà nước trong việc xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ và hội nhập quốc tế; đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá gắn với phát triển kinh tế tri thức và bảo vệ tài nguyên, môi trường; Nhà nước phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế, hình thức tổ chức kinh doanh Các thành phần kinh tế đều là bộ phận hợp thành quan trọng của nền kinh tế, hoạt động bình đẳng trước pháp luật trên nguyên tắc hợp tác và cạnh tranh lành mạnh Đặc biệt, kinh tế tư nhân là một trong những động lực của nền kinh tế, cần được bảo hộ, trên cơ sở đó đảm bảo quyền tự do kinh doanh của người dân23

Từ những phân tích trên, chúng tôi cho rằng, khi nghiên cứu về đất đai ở Việt Nam việc tìm hiểu bản chất, nội dung chế độ sở hữu toàn tân về đất đai có ý nghĩa vô cùng quan trọng vì nó là cơ sở cho việc xác định các khái niệm pháp lý khác trong lĩnh vực đất đai như người sử dụng đất, quyền sử dụng đất, giới hạn quyền của người sử dụng đất cũng như chế độ sử dụng các loại đất đai trong mối tương quan với phát triển thị trường bất động sản Điều này cũng có ý nghĩa quan trọng đối với các chủ thể khi tham gia các giao dịch đất đai ở Việt Nam Nói cách khác, làm rõ nội hàm khái niệm sở hữu toàn dân là nhân tố bảo đảm sự

rõ ràng trong quy định pháp luật Trong trường hợp không thể mô tả, làm rõ nội hàm thì cũng cần phải chỉ rõ nội dung chính trị, nội dung pháp lý của “sở hữu toàn dân” có như thế mới giúp cho việc quản lý, sử dụng đất đai ở Việt Nam hiệu quả hơn, đồng thời cũng góp phần xác định rõ ràng trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền thực hiện chức năng đại diện toàn dân để thực hiện quyền sở

hữu

1.2 Thực hiện quyền đại diện toàn dân về đất đai của Nhà nước

Làm rõ biện pháp, cách thức thực hiện quyền đại diện toàn dân về đất đai của Nhà nước luôn là vấn đề được quan tâm trong quá trình sửa đổi, bổ sung các

23 Lê Thị Thu Thuỷ, Bảo đảm quyền tự do kinh doanh trong Hiến pháp sửa đổi, Tạp chí Nghiên cứu Lập

pháp số 21(229), tháng 11/2012, tr.15-20

Luật Đất đai từ năm 1993 đến nay Tuy nhiên, chế độ sở hữu toàn dân là khái niệm rất khó xác định về mặt nội hàm, cho đến nay trong giới khoa học pháp lý nước ta vẫn có sự chưa hoàn toàn thống nhất với nhau về xác định nội hàm của chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai Mặc dù vậy, hầu hết các quan điểm khoa học đều thống nhất rằng đối với lĩnh vực đất đai, Nhà nước có hai chức năng cơ bản đó là24:

(1) Chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai trong việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai;

(2) Chức năng nhân danh quyền lực công để thực hiện thống nhất quản lý

đất đai giống như quản lý xã hội trong các lĩnh vực khác

Về lý luận, sở hữu toàn dân về đất đai được xác định dựa trên: 1) Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu; 2) Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai thông qua nhiều hình thức khác nhau; 3) Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua các chính sách tài chính về đất đai; 4) Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định, quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất25

Theo quy định của Luật Đất đai hiện hành, quyền của đại diện chủ sở hữu

về đất đai của Nhà nước bao gồm26:

- Quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất

24 Phạm Xuân Thắng, Hoàn thiện quy định về chức năng đại diện chủ sở hữu của nhà nước đối với đất đai,

Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 20 (396), tháng 10/2019, tr.27-33

25 Viện Khoa học Pháp lý – Bộ Tư pháp, Từ điển luật học, Nxb Tư pháp và Nxb Từ điển Bách khoa, Hà

Nội, 2006, tr.678

26 Điều 13 Luật Đất đai năm 2013

- Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất

- Quyết định chính sách tài chính về đất đai

- Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

Theo Nguyễn Đình Kháng27, trong quá trình đổi mới thông qua những lần sửa đổi, hoàn thiện, Luật Đất đai đã và đang tháo gỡ dần những vướng mắc của chế độ sở hữu đất đai ở nước ta Song, mâu thuẫn lớn nhất trong xử lý quan hệ

sở hữu đất đai hiện nay là hệ thống lợi ích giữa chủ thể đại diện sở hữu toàn dân với các chủ thể chiếm hữu, sử dụng đất đai mà xét cho cùng, cần phải được xử lý một cách cơ bản, có hệ thống và bảo đảm hài hoà lợi ích của các bên liên quan Khuynh hướng cho rằng chỉ có tư hữu hóa đất đai mới giải quyết được những bất cập trong quản lý, sử dụng đất đai hiện nay là một sai lầm nghiêm trọng Vì, những tồn tại trong quan hệ đất đai những năm qua không phải bắt nguồn từ chế

độ sở hữu, mà do nhiều nguyên nhân khác, như sự quản lý còn yếu kém của Nhà nước về đất đai, sự lạc hậu của các văn bản luật và dưới luật và đặc biệt là sự thực thi chính sách đất đai của các cấp và các nhà quản lý chưa tốt Việc thay đổi chế độ sở hữu hiện nay nếu không cân nhắc cẩn thận rất có thể sẽ dẫn tới những

hệ quả về kinh tế, chính trị xã hội không lường trước được Điều chúng ta cần giải quyết là làm thế nào để trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, vẫn thực hiện được quyền chiếm hữu, sử dụng đất cho các chủ thể liên quan có lợi ích một cách hài hòa Nói cách khác, hiện trạng “để thực hiện thành công các giao dịch liên quan đến đất đai thì các rào cản về thủ tục luôn là lý do khiến cho các chủ thể “nản lòng” vì phí, lệ phí, việc “bôi trơn” cho chủ thể có thẩm quyền, bên cạnh các chính sách đất đai thiếu ổn định Trên thực tế, dù đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhưng trên thực tế đã thành “công cụ” chính sách của Nhà nước”28luôn là vấn đề trăn trở và cần nhanh chóng phải được giải quyết triệt để có như

27 Nguyễn Đình Kháng, Cơ sở lý luận và thực tiễn về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, truy cập tại địa chỉ: https://tapchicongsan.org.vn/nghien-cu/-/2018/25954/co-so-ly-luan-va-thuc-tien-cua-che-do-so-huu-toan- dan-ve-dat-dai-o-viet-nam.aspx ngày 21/02/2014

28 Nguyễn Quốc Sửu, Tiếp tục cải cách chế độ sở hữu về đất đai nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng

nguồn lực đất đai, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 17(441), tháng 9/2021, tr.30-34

vậy mới có thể phát huy nguồn lực đất đai phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội

Hoàng Thị Bích Loan29 phân tích thực tế vừa qua, có mâu thuẫn về quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, nhưng quyền của đại diện chủ sở hữu, nhất là quyền định đoạt và quyền hưởng lợi từ đất đai chưa được định rõ; trong khi đó, người được Nhà nước giao đất (người sử dụng) tự coi như người chủ sở hữu, tùy tiện mua bán, chuyển nhượng Trên thực

tế, Nhà nước phải mặc cả với người sử dụng đất khi thu hồi đất sử dụng vào các mục đích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội Việc thu hồi đất gặp rất nhiều khó khăn, phức tạp, dẫn đến nhiều vụ khiếu kiện liên quan đến việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư Việc quy định giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với doanh nghiệp, Nhà nước chủ yếu thực hiện theo cơ chế

“xin - cho” Thực chất là chưa chú trọng các yếu tố kinh tế của đất đai, chưa thực

sự thấy được đất đai là hàng hóa đặc biệt trong cơ chế thị trường Từ đó, việc giao đất không thu tiền sử dụng đất cũng tạo điều kiện cho tham nhũng, hối lộ gia tăng trong khi Nhà nước không thu được thuế cho ngân sách Công tác quản

lý và sử dụng đất đai hiện nay vẫn còn nhiều hạn chế, yếu kém, gây nên nhiều bức xúc Quản lý nhà nước về đất đai còn nhiều bất cập, quy hoạch và thực hiện quy hoạch sử dụng đất chưa tốt, nhiều khu công nghiệp, dự án đầu tư, đất của cơ quan, doanh nghiệp chậm đưa vào khai thác sử dụng, gây lãng phí lớn Chấp hành pháp luật đất đai chưa nghiêm, nhất là trong việc thực hiện quy hoạch, chuyển đổi mục đích và chuyển quyền sử dụng đất Chậm nghiên cứu lý luận, tổng kết thực tiễn để làm rõ nhiều vấn đề lý luận về quản lý đất đai trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Việc tháo gỡ các vướng mắc

29 Hoàng Thị Bích Loan, Quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống

nhất quản lý - nhận thức và thực tiễn, Tạp chí Lý luận Chính trị số số 8/2018, truy cập tại địa chỉ

toan-dan-do-nha-nuoc-dai-dien-chu-so-huu-va-thong-nhat-quan-ly-nhan-thuc-va-thuc-tien.html ngày

http://lyluanchinhtri.vn/home/index.php/nguyen-cuu-ly-luan/item/2713-quan-diem-dat-dai-thuoc-so-huu-30/10/2018

trong xây dựng, thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai cần có những đột phá nhằm ổn định chính trị - xã hội, thúc đẩy đất nước phát triển nhanh và bền vững Đánh giá quy định hiện hành về chức năng đại diện chủ sở hữu của nhà nước đối với đất đai, Phạm Xuân Thắng30 cho rằng, các quy định của Mục 2 Chương 2 Luật Đất đai năm 2013 chưa bảo đảm sự tách bạch và minh định trách nhiệm chức năng đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước với chức năng thống nhất quản lý nhà nước về đất đai Đây là một trong những nguyên nhân có thể dẫn đến tình trạng các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lạm quyền, tiêu cực, chuyên quyền độc đoán trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai, tiềm

ẩn nguy cơ tham nhũng, đồng thời “làm mờ nhạt” vai trò chủ sở hữu đất đai của toàn dân Ngoài ra, nội dung về trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai chưa được quy định một cách đầy đủ Bên cạnh đó, một số quy định về trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai vẫn có sự trùng lặp về mặt nội dung Ví dụ, khoản

7 Điều 22 và khoản 2 Điều 26 Luật Đất đai năm 2013 cùng quy định về trách nhiệm cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản gắn liền với đất của người sử dụng đất

Không những thế, tình trạng vô hiệu hoá chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai cũng được được biểu hiện khá đa dạng Đối với người dân, tình trạng người dân chiếm đất và ai cũng coi mình có quyền sở hữu đối với đất đai khá phổ biến Ngoài ra, tình trạng người được giao quyền sử dụng đất có quá nhiều quyền lợi không khác gì chủ sở hữu làm cho khái niệm sở hữu toàn dân trở nên “trống rỗng” Trong khi đó, sự tác động của các quy luật thị trường (không chỉ bó hẹp trong phạm vi quốc gia mà còn bao gồm thị trường quốc tế và toàn cầu) đã gây sức ép làm cho nhà nước không còn đủ sức để sử dụng các công cụ và biện pháp hành chính nhằm kiểm soát sự vận động của các yếu tố và quy luật cthị trường dẫn đến đánh mất các thực quyền của chủ sở hữu Sự bất lực của nhà nước trong

30 Phạm Xuân Thắng, Hoàn thiện quy định về chức năng đại diện chủ sở hữu của nhà nước đối với đất đai,

Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 20 (396), tháng 10/2019, tr.27-33

việc điều tiết những biến động của thị trường bất động sản là minh chứng sinh động cho tình trạng này31 Đây là nguyên nhân dẫn tới “công tác quản lý và sử dụng đất còn tồn tại, hạn chế về một số mặt như: quy hoạch sử dụng đất chưa đảm bảo tính đồng bộ, tổng thể, hệ thống, chất lượng chưa cao, thiếu tầm nhìn dài hạn, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển bền vững, thực hiện chưa nghiêm; việc tiếp cận đất đai của tổ chức, cá nhân, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số thông qua giao đất, cho thuê đất còn bất cập; việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

có nơi chưa đảm bảo hài hòa lợi ích của người dân; thị trường quyền sử dụng đất phát triển chưa ổn định; cải cách hành chính trong quản lý đất đai, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn; tài chính đất đai và giá đất chưa phản ánh đúng thực tế thị trường; năng lực quản lý nhà nước về đất đai chưa đáp ứng được yêu cầu; cơ sở

dữ liệu, hệ thống thông tin đất đai chưa được hoàn thiện; xu thế thoái hóa, ô nhiễm đất, xâm nhập mặn diễn ra ở nhiều nơi, diễn biến phức tạp, dẫn đến mất đất, giảm

độ màu mỡ, thoái hóa đất, ảnh hưởng lớn đến sản xuất nông, lâm nghiệp và đời sống của người dân; nguồn lực đất đai chưa được khai thác, phát huy đầy đủ và bền vững; khiếu nại, tố cáo, vi phạm pháp luật về đất đai còn nhiều nhưng việc xử

lý còn hạn chế”32 Mặt khác, cơ chế thực hiện quyền sở hữu toàn dân về đất đai còn lỏng lẻo Hiến pháp và các phiên bản Luật Đất đai đều nhất quán khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý Tuy nhiên, trong thực tế quyền sở hữu toàn dân về đất đai còn nhiều hạn chế, thiếu nội dung cụ thể Quy định Nhà nước thống nhất quản lý đất đai, với tư cách là người chủ sở hữu hay đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai chưa thực sự rõ ràng; trong khi quyền của người sử dụng đất dường như là quyền của người chủ sở hữu Quy định người sử dụng đất có nhiều quyền, trong đó có những quyền có tính chất

31 Uông Chu Lưu (Chủ biên), Những vấn đề lý luận và thực tiễn sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2014, tr.211-212

32 Chính phủ, Tờ trình số 307/CP-TTr ngày 7/9/2022 về Dự án luật Đất đai (sửa đổi)

định đoạt như quyền chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp; còn chủ sở hữu toàn dân lại không được quy định rõ ràng các quyền này33

Từ những phân tích và quan điểm của các nhà khoa học về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai cho thấy, đa phần các nghiên cứu đều thống nhất việc lựa chọn chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là phù hợp với quy luật tất yếu khách quan Đồng thời cũng nhấn mạnh khía cạnh phải làm rõ nội hàm, ý nghĩa và phân định chức năng đại diện sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước, nhất là việc kiểm soát và xác định trách nhiệm của Nhà nước khi thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu của nhà nước đối với đất đai Những lỗ hổng trong thực tiễn thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu của nhà nước đối với đất đai là minh chứng sinh động cho những đòi hỏi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai cần phải được tiếp tục hoàn thiện cho phù hợp với thể chế kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay Điều này được lý giải ở vị trí, vai trò và tầm quan trọng của “chính sách đất đai luôn là một chính sách công hàng đầu, nhất là ở những nước đang phát triển hiện nay Các chính sách đất đai

là một yếu tố then chốt của những chính sách công Chúng có tầm ảnh hưởng to lớn về chính trị, kinh tế và xã hội bởi vì chúng xác định cách thức mà theo đó mọi người quan hệ với nhau trong lĩnh vực đất đai và tài nguyên thiên nhiên Chúng có thể là bao gồm hoặc loại trừ, tiếp cận tới đất đai, nhà ở và tài nguyên thiên nhiên linh động hơn hoặc khắt khe hơn, và giúp củng cố hòa bình hoặc gia tăng căng thẳng và xung đột Các chính sách đất đai đã từ lâu là một nguồn của loại trừ hơn là bao gồm Giờ đây, khi đất đai là nguyên dân làm gia tăng tình trạng bất bình đẳng, thì đó là vấn đề quan trọng hơn bao giờ hết mà thúc giục các chính quyền cần hành động có dự tính làm cân bằng lại giữa sự phức tạp và hỗn hợp những vấn đề luôn chất chứa sự bùng nổ liên quan tới đất đai trong đất nước

33 Nguyễn Quốc Sửu, Tiếp tục cải cách chế độ sở hữu về đất đai nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng

nguồn lực đất đai, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 17(441), tháng 9/2021, tr.30-34

họ”34 Do vậy, khi thực hiện quyền đại diện toàn dân của Nhà nước trong thực hiện quyền của chủ sở hữu trong chế độ sở hữu toàn về đất đai, các vấn đề cốt yếu cần quan tâm là:

Thứ nhất, giới hạn quyền can thiệp của Nhà nước vào quan hệ sử dụng đất,

nhất là việc thu hồi đất, thực hiện quy hoạch35, kế hoạch sử dụng đất36 để giảm thiểu đến mức thấp nhất việc cản trở thực hiện quyền cũng như khai thác giá trị đất đai của người sử dụng đất

Ở luận điểm này, tác giả Uông Chu Lưu nhấn mạnh: tình trạng các quy định về thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ tái định cư thường xuyên thay đổi, đó là chưa nói tới vấn đề thực thi yếu kém và vấn đề tham nhũng… tất cả những điều trên dẫn đến hệ quả đất đai rất dễ rơi vào vào tay các

“cường hào mới” Thực trạng thu hồi vô nguyên tắc, nhất là với các dự án vì mục đích phát triển kinh tế gây mất lòng tin, thậm chí có lúc, có nơi đẩy lên thành đối kháng giữa người dân và chính quyền gây mất ổn định xã hội37 Trong thực tiễn đã có sự nhầm lẫn giữa “đại diện chủ sở hữu” với “chủ sở hữu” đất đai của Nhà nước dẫn đến các cơ quan nhà nước cho rằng mình là chủ sở hữu, dẫn đến có hiện tượng lạm quyền, tha hóa quyền lực Do vậy, bảo đảm nhận thức đúng vị trí, vai trò của quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai của Nhà nước là việc làm cần được thực hiện ngay, có như thế mới kiểm soát được tình trạng lạm quyền trong thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước

34 Dẫn theo Ngô Huy Cương, Cải cách pháp luật Việt Nam về đất đai, in trong Kỷ yếu Hội thảo Khoa học

“Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2013” do Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

37 Uông Chu Lưu (Chủ biên), Những vấn đề lý luận và thực tiễn sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2014, tr.211

Thứ hai, cần bảo đảm công bằng khi nhà nước thực hiện việc giao quyền

sử dụng đất38, cho thuê quyền sử dụng đất39 cũng như công nhận quyền sử dụng đất40

Bảo đảm quyền tiếp cận đất đai, khai thác giá trị quyền sử dụng hiệu quả là nhân tố quan trọng góp phần phát huy giá trị của quyền sử dụng đất trong thực tiễn phát triển kinh tế xã hội Thực tiễn cho thấy, một trong những rào cản cơ bản để các doanh nghiệp dân doanh không phát huy được hết tiềm năng của mình chính là tình trạng bất bình đẳng trong tiếp cận đất đai Tình trạng doanh nghiệp luôn phàn nàn về những khó khăn trong tiếp cận nguồn lực đất đai là khá phổ biến Tuy nhiên, những khiếu nại ngày càng gia tăng khi thu hồi đất vô nguyên tắc là những thực tế làm cho việc tiếp cận đất đai không những không công bằng Nhiều nhà nghiên cứu cho rằng, không nơi nào trên thế giới, đất đai lấy từ người dân cho các dự án dẫ như ở Việt Nam và cũng không nơi nào như Việt Nam, hơn 70% khiếu kiện của người dân xoay quanh đất đai và có nhiều khiếu kiện gây bức xúc lâu dài đối với xã hội41

Thứ ba, phân định và làm rõ trách nhiệm của người được giao chức năng

đại diện nhà nước để thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai

Lý luận và thực tiễn đã chỉ rõ “toàn dân” với tư cách là chủ sở hữu đất đai không thể tự mình thực hiện quyền sở hữu mà thực hiện thông qua nhà nước Tuy nhiên, nhà nước cũng là một khái niệm trừu tượng, không thể trở thành chủ thể của các mối quan hệ xã hội và do đó lại tiếp tục trao tư cách đại diện chủ sở

38 Nhà nước giao quyền sử dụng đất là việc Nhà nước ban hành quyết định giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất (Điều 3(7) Luật Đất đai năm 2013)

39 Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất là việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho đối tượng

có nhu cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất (Điều 3(8) Luật Đất đai năm 2013)

40 Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người đang sử dụng đất ổn định mà không có nguồn gốc được Nhà nước giao đất, cho thuê đất thông qua việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu đối với thửa đất xác định (Điều 3(9) Luật Đất đai năm 2013)

41 Uông Chu Lưu (Chủ biên), Những vấn đề lý luận và thực tiễn sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2014, tr.212

hữu cho các cơ quan nhà nước42 Phân định thẩm quyền để xác định phạm vi và giới hạn trách nhiệm của chủ thể có thẩm quyền trực tiếp thực hiện quyền quyền

sở hữu đại diện cho toàn dân đối với đất đai là vấn đề quan trọng nhất Theo quy định của Luật Đất đai hiện hành, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai bao gồm43:

- Quốc hội ban hành luật, nghị quyết về đất đai; quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong phạm vi cả nước

- Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; thông qua bảng giá đất, việc thu hồi đất thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng của địa phương theo thẩm quyền quy định tại Luật này; giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương

- Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu

về đất đai theo thẩm quyền quy định tại Luật Đất đai năm 2013

Về cơ quan nhà nước thực hiện hoạt động quản lý nhà nước đối với đất đai thì Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc thống nhất quản lý nhà nước về đất đai Bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan trong phạm

vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm giúp Chính phủ trong quản lý nhà nước về đất đai Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm quản lý nhà nước

về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền quy định của pháp luật đất đai44

Về mô hình tổ chức, cơ quan quản lý nhà nước về đất đai là hệ thống tổ chức cơ quan quản lý đất đai được tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa phương theo đó, cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở trung ương là Bộ Tài nguyên và Môi trường Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương được thành lập ở

42 Phạm Văn Võ, Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai, sách chuyên khảo, Nxb Lao

động, Hà Nội, 2012, tr.109

43 Điều 21 Luật Đất đai năm 2013

44 Điều 23 Luật Đất đai năm 2013

tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; tổ chức dịch vụ công về đất đai được thành lập và hoạt động theo quy định của Chính phủ45 Ở xã, phường, thị trấn có công chức làm công tác địa chính theo quy định của Luật cán bộ, công chức Công chức địa chính ở xã, phường, thị trấn có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cấp xã trong việc quản lý đất đai tại địa phương46

Có thể khẳng định việc quy định về thẩm quyền của cơ quan nhà nước là khá rõ ràng, nhưng thực tiễn thực hiện quyền đại đại diện sở hữu toàn dân về đất đai đã phát sinh nhiều sai phạm, tiêu cực mà nguyên nhân của nó là do “chồng chéo, mâu thuẫn về thẩm quyền thực hiện đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai”47 Đây là minh chứng sinh động cho đòi hỏi phải minh định rõ ràng hơn trách nhiệm của người có thẩm quyền quyết định số phận thực tế quyền sử dụng đất, trong đó có cả việc bảo đảm sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả và giảm thiểu nguy cơ tham nhũng, trục lợi từ các lỗ hổng chính sách, pháp luật làm ảnh hưởng đến khai thác, sử dụng quyền sử dụng đất

Từ thực tế Luật Đất đai năm 2013 tiếp tục ghi nhận lại các quyền ấn định mục đích sử dụng cho các ô, thửa đất thông qua quy hoạch; quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất; quyết định giao đất, cho thuê đất; thu hồi đất đã giao hoặc cho thuê; ấn định các hạn chế về thời gian và hạn mức đối với việc giao đất hoặc cho thuê đất; định giá đất tác giả Phạm Duy Nghĩa nhấn mạnh nếu các hành

vi can thiệp này nếu không bị giám sát chặt chẽ thì tình trạng quy hoạch treo, quyết định thu hồi, chuyển đổi mục đích sử dụng là những hành vi hành chính ngay lập tức có thể tác động đáng kể đến địa tô và các giao dịch nhà đất liên

45 Điều 24 Luật Đất đai năm 2013

46 Điều 25 Luật Đất đai năm 2013

47 Xem cụ thể:

- Hoàng Thị Bích Loan, Quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống

nhất quản lý - nhận thức và thực tiễn, Tạp chí Lý luận Chính trị số số 8/2018, truy cập tại địa chỉ

toan-dan-do-nha-nuoc-dai-dien-chu-so-huu-va-thong-nhat-quan-ly-nhan-thuc-va-thuc-tien.html ngày

http://lyluanchinhtri.vn/home/index.php/nguyen-cuu-ly-luan/item/2713-quan-diem-dat-dai-thuoc-so-huu-30/10/2018

- Nguyễn Quốc Sửu, Tiếp tục cải cách chế độ sở hữu về đất đai nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng

nguồn lực đất đai, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 17(441), tháng 9/2021, tr.30-34

quan Đúng là quyền sở hữu đất đai ở quốc gia nào cũng không thể tuyệt đối, nhưng sự can thiệp của nhà nước vào quyền sở hữu này phải minh bạch, có thể tiên liệu được, dự báo trước được, và phải bị giám sát chặt chẽ Ở nước ta, Nhà nước có quyền định đoạt cuối cùng đối với đất đai và Nhà nước có quyền buộc các chủ sử dụng đất có nghĩa vụ chấp hành các mệnh lệnh thu hồi đất Trong ngôn ngữ hành chính xuất hiện cách dùng từ xem thường người sử dụng đất hiện hữu, ví dụ “thu hồi đất, giải tỏa mặt bằng, cưỡng chế”, tựa như họ là chướng ngại vật của các dự án phát triển đất đai Thiếu một quan niệm sở hữu tư nhân mạch lạc về đất đai đã tạo cho Nhà nước một quyền định đoạt đáng kể Nguồn gốc của mọi bất công về phúc lợi trong khai thác và hưởng dụng đất trong ba chục năm qua, suy cho cùng, đã bắt đầu từ quyền tài sản dễ bị tổn thương của người dân, nhất là nông dân với đất nông nghiệp, và quyền lực chưa bị kiểm soát một cách chặt chẽ của nhà nước khi Nhà nước tiến hành phân phối đất đai thông qua các mệnh lệnh hành chính48

Thứ tư, bảo vệ quyền của người sử dụng đất, nhất là đất nông nghiệp một

cách hiệu quả và mạnh mẽ hơn thông qua việc kiểm soát việc chuyển mục đích

sử dụng đất thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và chuyển mục đích sử dụng đất Theo quy định của Luật Đất đai hiện hành49, Nhà nước bảo hộ quyền

sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất hợp pháp của người sử dụng đất thôg qua việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho người sử dụng đất khi có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật Khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì người sử dụng đất được Nhà nước bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của pháp luật Bên cạnh

đó, Nhà nước cũng có chính sách tạo điều kiện cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối không có đất sản xuất do quá

48 Phạm Duy Nghĩa, Sửa đổi Luật Đất đai để bảo vệ tốt hơn quyền tài sản của các chủ sử dụng đất, Tạp chí

Nghiên cứu Lập pháp số 02+03 (402+403), tháng 02/2020, tr.48-55

49 Điều 26 Luật Đất đai năm 2013

trình chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất và chuyển đổi cơ cấu kinh tế được đào tạo nghề, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm Đồng thời, để tránh những khó khăn trong công tác quản lý và thực hiện quyền đại diện toàn dân về đất đai, Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã được giao theo quy định của Nhà nước cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Có thể khẳng định các quy định về bảo đảm quyền cho người sử dụng đất là rất rõ ràng, nhưng trước các quyết định thu hồi đất, người sử dụng đất trở thành yếu thế khi

áp dụng biện pháp bảo vệ quyền sử dụng đất hợp pháp của mình

2 Quyền sử dụng đất

2.1 Các quan điểm về quyền sử dụng đất

Đất đai là bất động sản theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành và

do đó, xét về bản chất không thể di, dời được50 Điều đó cũng có nghĩa, đất đai

bị giới hạn bởi không gian lãnh thổ của mỗi quốc gia Chính vì thế, nếu nhận diện quyền sử dụng đất gắn liền với đất đai thì quyền sử dụng đất cũng bị giới hạn bởi lô đất, thửa đất nhất định Do bị giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ nên đất đai, quyền sử dụng đất luôn có hạn và do đó, khi kinh tế

xã hội ngày càng phát triển, nhu cầu xây dựng hạ tầng phục vụ cho phát triển công nghiệp, xây dựng nhà ở đáp ứng yêu cầu của quyền có nhà ở của người dân, nhất là đô thị ngày càng tăng một mặt giúp làm tăng giá trị kinh tế của đất đai, nhưng mặt khác cũng làm cho đất đai và quyền sử dụng đất – một loại tài sản phái sinh ngày càng bị thu hẹp

Quyền sử dụng đất là vấn đề khoa học pháp lý còn nhiều tranh cãi và chưa

có quan niệm thống nhất Trong bối cảnh đất chật người đông, việc giữ gìn và sử dụng có hiệu quả từng tấc đất của tiền nhân để lại không chỉ là nghĩa vụ của nhà

50 Nhà pháp luật Việt Pháp và Organisation internationale De La Francophone, Từ điển thuật ngữ pháp luật

Pháp – Việt, Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 2009, tr 429

nước mà còn là bổn phận đạo đức của mỗi người dân51, nên song hành với nghiên cứu về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, các nghiên cứu làm rõ nội hàm của khái niệm quyền sử dụng đất và thực hiện quyền của người sử dụng đất cũng được quan tâm52 Các nghiên cứu này đều tập trung làm rõ hoặc cố gắng phân định một cách rõ ràng nhất giữa quyền của Nhà nước – người đại diện cho sở hữu toàn dân về đất đai trong việc thực hiện quyền của chủ sở hữu đất đai

Đối với người sử dụng đất, các nghiên cứu đã làm rõ nội hàm của quyền sử dụng đất liên quan đến quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai53 hoặc

- Nguyễn Quang Tuyến, Địa vị pháp lý của người sử dụng đất trong các giao dịch dân sự, thương mại về đất

đai, Luận án tiến sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, Hà Nội, 2003

- Nguyễn Quang Tuyến, Nguyễn Ngọc Minh, Hoàn thiện chế định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

trong Luật đất đai năm 2003, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề 7/2012, tr 8 - 13, 17

- Nguyễn Quang Tuyến, Những sửa đổi, bổ sung của luật đất đai năm 2003 về quyền và nghĩa vụ của người

nước ngoài sử dụng đất tại Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 4(204)/2005, tr.62-66

- Trần Đức Vinh, Bảo đảm quyền của người sử dụng đất trong các chính sách hỗ trợ khi nhà nước thu hồi

đất, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 3/2013, tr 34 – 40

- Lưu Quốc Thái, Chế định thu hồi đất và vấn đề đảm bảo quyền tài sản của người sử dụng đất, Tạp chí Khoa

học pháp lý, số 3/2012, tr 57 – 63

- Đặng Anh Quân, Đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trong công tác quy hoạch sử dụng đất, Tạp chí

Nhà nước và Pháp luật, số 4/2012, tr 44 – 51

- Nguyễn Quang Tuyến, Đỗ Xuân Trọng, Hoàn thiện các quy định của Luật đất đai về Nhà nước điều tiết

phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại, Tạp chí Luật học, số

7/2012, tr 55 – 65

- Vũ Ngọc Hà, Luật đất đai 2013 - những đổi mới nhằm đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất, Tạp chí

Thanh tra, số 6/2014, tr 28 – 30

- Nguyễn Ngọc Minh, Những sửa đổi, bổ sung cơ bản về chế định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

trong Luật đất đai năm 2013, Tạp chí Luật học, số Đặc san Luật đất đai năm 2013/2014, tr 33 – 42

- Trần Quang Huy, Pháp luật đất đai Việt Nam hiện hành - Nhìn từ góc độ bảo đảm quyền của người sử dụng đất, Tạp chí Luật học, số 8/2009, tr 37 – 45

- Nguyễn Quang Tuyến, Pháp luật về vai trò của Nhà nước đối với việc bảo đảm quyền và nghĩa vụ của

người sử dụng đất, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 8/2012, tr 66 – 73

53 Chẳng hạn như các quan niệm:

- Từ điển Luật học quan niệm: Quyền sử dụng đất là quyền của chủ thể được khai thác công dụng, hưởng

hoa lợi, lợi tức từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc dược chuyển giao từ những chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho… từ những chủ thể khác có quyền sử dụng đất [Viện Khoa học Pháp lý – Bộ Tư pháp, Từ điển Luật học, Nxb Tư pháp, Nxb Từ

điển bách khoa, Hà Nội, tr.655]

- Các tác giả Nguyễn Văn Cường và Nguyễn Minh Hằng cho rằng, không thể đồng nhất quyền sở hữu đất và

quyền sử dụng đất theo ý kiến của một số chuyên gia và quan niệm: “Quyền sử dụng đất là quyền của người

sử dụng đất khai thác các thuộc tính của đất đai, khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản một cách hợp pháp phục vụ cho mục đích của mình và quyền chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp

nhìn nhận quyền sử dụng đất là một tài sản được quy định trong Bộ luật Dân sự Theo đó, quyền sử dụng đất là quyền tài sản, trị giá được bằng tiền54 là đối tượng trong các giao dịch về đất đai Quyền sử dụng đất là quyền tài sản55 do đó cần xem quyền sử dụng đất là quyền tài sản tư, được nhà nước tôn trọng và bảo hộ56 Đây cũng là quan điểm được ghi nhận trong Nghị quyết 18-NQ/TW ngày 16/06/2022 được ghi nhận tại Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về “tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”, theo đó, quyền sử dụng đất là một loại tài sản

và hàng hóa đặc biệt nhưng không phải là quyền sở hữu; quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất được pháp luật bảo hộ

Nguyễn Thị Thuỳ Trang khái quát ba quan niệm phổ biến về quyền sử dụng đất, bao gồm: i) Quyền sử dụng đất là một trong những nội dung của quyền

sở hữu; ii) Quyền sử dụng đất là vật quyền; iii) Quyền sử dụng đất là tài sản, đồng thời phân tích ưu điểm, nhược điểm của từng quan niệm về quyền sử dụng đất ở cả khía cạnh lý luận pháp luật cũng như luật thực định Việt Nam57

Sử dụng phương pháp so sánh, tác giả Phạm Duy Nghĩa58 chỉ rõ tuy không

có quyền sở hữu tư nhân tuyệt đối, song chủ nhân của hàng trăm triệu ô thửa đất

ở Việt Nam ngày càng được hưởng nhiều quyền tài sản trên đất/hoặc gắn liền với đất, nới rộng dần qua các lần sửa đổi Luật đất đai Ngoại trừ nông dân với đất nông nghiệp và người thuê đất trả tiền thuê hàng năm có quyền tài sản tương đối hạn chế, chủ nhân của quyền sử dụng các loại đất khác đã có hàng chục

luật” [Nguyễn Văn Cường, Nguyễn Minh Hằng, Giao dịch về quyền sử dụng đất vô hiệu - Pháp luật dân sự

và thực tiễn xét xử, Nxb Thông tin và Truyền thông, 2011, tr.19, 20]

54 Xem: Luật Đất đai có quy định về chế độ tài chính đối với đất đai

55 Theo quy định tại Điều 115 Bộ luật Dân sự năm 2015 quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác

56 Phạm Duy Nghĩa, Chuyên khảo Luật Kinh tế, Chương trình sau đại học, Nxb Đại học quốc gia hà Nội, Hà

Nội, 2004, tr.177

57 Nguyễn Thị Thuỳ Trang, Quyền sử dụng đất – Một số quan điểm tiếp cận và đề xuất hướng giải quyết

trong khoa học pháp lý của Việt Nam, Tạp chí Khoa học pháp lý số 04(98)/2016, tr 57-64

58 Phạm Duy Nghĩa, Sửa đổi Luật Đất đai để bảo vệ tốt hơn quyền tài sản của các chủ sử dụng đất, Tạp chí

Nghiên cứu Lập pháp số 02+03 (402+403), tháng 02/2020, tr.48-55

quyền tài sản có tính chất loại trừ chẳng khác gì tài sản tư nhân Quyền sử dụng đất ở đô thị mang lại cho người chủ của nó những quyền lợi chẳng khác gì đất tư

ở các quốc gia tư bản Thậm chí, trong bối cảnh quản lý nhà nước còn yếu kém,

hệ thống đăng ký bất động sản còn phân tán, những người thâu gom đất chưa bị đánh thuế tài sản đáng kể, người giàu bởi tích tụ đất đai đã không phải chịu thuế đáng kể cho nền tài chính công quốc gia Như vậy, trên thực tế, quan niệm “sở hữu toàn dân” về đất đai, nếu không được cụ thể hóa bằng những chính sách-pháp luật quản lý chặt chẽ, có nguy cơ trở nên trống rỗng Quan niệm “sở hữu nhà nước” về đất đai cũng chưa chắc tạo ra thực quyền cho Nhà nước, bởi các quyền tài sản mang tính tư hữu gắn với nhiều loại đất đã được trao cho cá nhân/tổ chức đang chiếm hữu Như đười ươi giữ ống, một khi đã trao cho tư nhân và không còn là đất công, Nhà nước muốn thu hồi lại các quyền tài sản tư

ấy cũng phải kinh qua những thủ tục tốn kém và nhiêu khê Để minh chứng, chi phí đền bù giải tỏa để phát triển hạ tầng và chỉnh trang các đô thị đã làm cho chi phí cho mỗi mét đường của Việt Nam đôi khi lên tới 3,5 tỷ đồng, như báo chí đưa tin thuộc loại “đắt đỏ bậc nhất hành tinh” Tại các đô thị, việc tìm được một

lô đất trống cho các mục đích giáo dục, văn hóa, xã hội, ví dụ để mở các trường mẫu giáo, đã trở nên rất khó khăn

Những phân tích, lập luận trên cho thấy tình trạng “vượt quá” phạm vi quyền sử dụng đất so khái niệm “quyền sử dụng” thông thường trong pháp luật dân sự Tác giả Uông Chu Lưu giải thích quyền sử dụng đất trên thực tế đã trở thành một loại quyền có tính độc lập tương đối so với quyền sở hữu hay có thể gọi là một quyền sở hữu hạn chế, nhưng trong các quy định pháp luật vẫn chưa làm rõ được bản chất của loại quyền này59 Về bản chất, quyền sử dụng đất là một loại tài sản đặc biệt được “tách rời” một cách tương đối độc lập khỏi quyền

sở hữu đất đai của Nhà nước để có thể đáp ứng được yêu cầu của nền kinh tế

59 Uông Chu Lưu (Chủ biên), Những vấn đề lý luận và thực tiễn sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2014, tr.210

hàng hóa vận động theo cơ chế thị trường Cho nên, quyền sử dụng đất khi đã được trao cho người sử dụng đất sẽ trở thành “quyền sở hữu thực tế” cần được phải bảo hộ60

Dưới góc nhìn phản biện, Nguyễn Thành Luân cho rằng quan niệm quyền

sử dụng đất là nội dung được tách ra từ sở hữu toàn dân hoặc quan niệm quyền

sử dụng đất là một loại quyền tài sản đơn thuần sẽ không cho phép làm rõ mối quan hệ giữa quyền sử dụng đất với quyền sở hữu toàn dân về đất đai, hạn chế trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể người quyền sử dụng đất từ đó đề xuất nên coi quyền sử dụng đất là một vật quyền hạn chế là do quyền sử dụng đất là quyền phái sinh, phụ thuộc và không vĩnh viễn từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai61 Về lý luận, quyền tài sản có thể hiểu là cách ứng xử của con người đối với nhau liên quan đến tài sản khan hiếm, là sự thể hiện trên thực tế mối quan hệ giữa con người với nhau đối với tài nguyên khan hiếm Bản chất của quyền tài sản là sự phân chia giới hạn kiểm soát tài nguyên khan hiếm62 Đối với quyền sử dụng đất tính khan hiếm xuất phát ở khía cạnh quyền

sử dụng đất chỉ tồn tại khi thửa đất gắn liền với nó tồn tại trên thực tế, luôn có giới hạn về diện tích và không thể tái tạo hoặc thay thế63

Điều 115 Bộ luật Dân sự năm 2015 ghi nhận: “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác” Từ quy định này có thể thấy, theo quan điểm của những người soạn thảo Bộ luật Dân sự năm 2015, quyền tài sản chỉ còn mang một đặc điểm duy nhất “có thể trị giá được bằng tiền”, tức là bất kỳ quyền nào đem lại giá trị kinh tế cho con người sẽ được coi là quyền tài

60 Lưu Quốc Thái, Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai theo hiến pháp 1992 và các vấn đề đặt ra, Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp số 17(249), tháng 9/2013, tr.9-19

61 Nguyễn Thành Luân, Bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất ở Việt Nam, truy cập tại địa chỉ:

https://tapchitoaan.vn/bai-viet/xay-dung-phat-luat/ban-chat-phap-ly-cua-quyen-su-dung-dat-o-viet-nam ngày 29/04/2018

62 Phạm Duy Nghĩa, Chuyên khảo Luật Kinh tế, Chương trình sau đại học, Nxb Đại học quốc gia hà Nội, Hà

Nội, 2004, tr.146-147

63 Lưu Quốc Thái, Những vấn đề pháp lý về thị trường quyền sử dụng đất Việt Nam, Nxb Hồng Đức, Hà

Nội, 2016, tr.39

sản Những người soạn thảo Bộ luật Dân sự năm 2015 cho rằng bản chất của quyền tài sản chỉ cần nhìn nhận ở góc độ giá trị kinh tế của nó (tức là trị giá được bằng tiền), việc có được chuyển giao hay không được chuyển giao trong giao dịch dân sự chỉ nhằm mục đích xác định những quyền tài sản nào sẽ là đối tượng của các giao dịch dân sự chứ đó không phải là đặc điểm của quyền tài sản Điều

115 Bộ luật Dân sự năm 2015 còn liệt kê các loại quyền tài sản bao gồm: Quyền đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và quyền tài sản khác Xét cho cùng quy định này cũng không phải là một định nghĩa hoàn chỉnh về quyền tài sản mà nó nằm ở giữa ranh giới giữa một quy phạm định nghĩa và một quy phạm liệt kê64

Theo Lưu Quốc Thái65, nếu xét ở góc độ là quyền sử dụng một loại tài sản, hiểu theo nghĩa thông thường, chỉ là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản đất đai là chưa đủ, bởi lẽ, quyền sử dụng đất còn bao hàm cả việc người sử dụng đất được quyền thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất (gồm chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, tặng cho, góp vốn) của mình như là những giao dịch về tài sản Và để được thực hiện các quyền giao dịch này, người sử dụng đất phải thực hiện những nghĩa vụ tài chính nhất định đối với Nhà nước (như nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất,…), trừ trường hợp đặc biệt Nhà nước giao đất nông nghiệp không thu tiền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân Quyền tài sản này không chỉ dừng lại ở quyền được khai thác những thuộc tính có ích của đất mà còn bao hàm cả quyền được giao dịch nó như giao dịch các loại tài sản hữu hình Đây chính là yếu tố làm cho quyền sử dụng đất có điểm gần “giống” với quyền sở hữu đất đai Việc thực hiện hành vi giao dịch quyền sử dụng đất của người sử dụng đất được pháp luật quy định hầu như “tương đương” hay gần gũi với quyền định đoạt của chủ sở hữu

64 Nguyễn Hoàng Long, Quyền tài sản trong Bộ luật Dân sự 2015, truy cập tại địa chỉ:

https://tapchitoaan.vn/bai-viet/phap-luat/quyen-tai-san-theo-quy-dinh-cua-bo-luat-dan-su-nam-2015 ngày 24/07/2018

65 Lưu Quốc Thái, Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai theo hiến pháp 1992 và các vấn đề đặt ra, Tạp chí

Nghiên cứu lập pháp số 17(249), tháng 9/2013, tr.9-19

Dựa trên việc tổng kết các nghiên cứu về thực hiện chế độ sở hữu toàn dân

về đất đai, tác giả Nguyễn Quốc Sửu cho rằng66, tuy không đồng nhất nội hàm của khái niệm quyền sở hữu đất và quyền sử dụng đất, nhưng trong số năm (05) quyền của người sử dụng đất tại Luật Đất đai năm 1993, sau đó mở rộng đến chín (09) quyền tại Luật Đất đai năm 2003 và tám (08) quyền tại Luật Đất đai năm 2013, có nhiều quyền mang tính chất định đoạt tài sản (giống như chủ sở hữu), nghĩa là việc thực hiện quyền dẫn đến thay đổi người sử dụng đất với tư cách là chủ thể trực tiếp quản lý, khai thác thửa đất Đó là quyền trao đổi, tặng cho, chuyển nhượng, góp vốn, thừa kế quyền sử dụng đất Mặc dù thủ tục thực hiện các quyền nêu trên của người sử dụng đất phức tạp hơn so với việc định đoạt các loại tài sản thông thường khác, nhưng nếu nhìn từ góc độ khoa học pháp

lý thì sẽ nhận thấy quyền của người sử dụng đất thực chất là một tập hợp nhiều quyền năng về tài sản, trong đó bao gồm cả quyền định đoạt Chính sự sáng tạo

ra khái niệm quyền sử dụng đất, người Việt Nam dường như đã tạo ra một khái niệm sở hữu kép, một khái niệm sở hữu đa tầng: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song quyền sử dụng đất lại thuộc về cá nhân hoặc tổ chức là nguyên nhân dẫn đến quá trình thực hiện quyền dân sự của người sử dụng đất, sự vận hành của thị trường quyền sử dụng đất ở nước ta thời gian qua đã không phản ánh đúng bản chất khách quan và bị bóp méo bởi các quyết định mang tính hành chính của các chủ thể có thẩm quyền tại nhiều thời điểm

Mặc dù còn nhiều quan niệm khác nhau liên quan đến quyền sử dụng đất, song chúng tôi cho rằng, các nhà nghiên cứu đều thống nhất khi nhận diện quyền

sử dụng đất trên các khía cạnh: i) Đây là một tài sản của người sử dụng đất và theo Bộ luật Dân sự, đó là quyền tài sản; ii) Đó là quyền khai thác các thuộc tính

có ích của quyền sử dụng đất – đây là cách tiếp cận quyền sử dụng đất về phương diện nội dung của quyền sử dụng tài sản theo quy định của Bộ luật Dân

66 Nguyễn Quốc Sửu, Tiếp tục cải cách chế độ sở hữu về đất đai nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng

nguồn lực đất đai, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 17(441), tháng 9/2021, tr.30-34

sự67; iii) Dù quyền sử dụng đất là quyền được Nhà nước trao cho người sử dụng đất, nhưng việc sử dụng quyền sử dụng đất là một tài sản hay quyền khai thác các thuộc tính có ích của quyền sử dụng đất luôn bị chi phối bởi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai

Ngoài những điểm thống nhất nêu trên, các nhà nghiên cứu dường như chưa tập trung làm rõ sự khác biệt giữa các phương thức xác lập quyền sử dụng đất khi Nhà nước trao quyền sử dụng đất và chuyển nhượng quyền sử dụng đất giữa những người sử dụng đất với nhau vì các phương thức xác lập quyền sử dụng đất có liên quan đến việc thực hiện quyền của người sử dụng đất Bên cạnh

đó, nội dung quyền sử dụng đất đai của người sử dụng đất lại không giống nhau

và do đó, khi xác lập giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất thì việc làm rõ những giới hạn liên quan đến việc thực hiện quyền của người sử dụng đất tương ứng với loại đất và đặc thù của người sử dụng đất là nội dung cần được làm rõ hơn Vì vậy, theo chúng tôi, nội hàm khái niệm quyền sử dụng đất cần phải được xem xét trên các khía cạnh sau đây:

Một là, quyền sử dụng đất là một loại tài sản

Dưới góc độ kinh tế, giá trị kinh tế của quyền sử dụng đất được thể hiện ở việc, các bên tham gia chuyển nhượng quyền sử dụng đất có thể cùng nhau định giá hoặc thuê tổ chức định giá chuyên nghiệp để xác định giá trị bằng tiền của quyền sử dụng đất Trong quan hệ kinh doanh, giá trị quyền sử dụng đất có tác động trực tiếp tới giá trị của các tài sản gắn liền với đất và bị chi phối bởi yếu vị trí của quyền sử dụng đất Dưới góc độ pháp lý, quyền sử dụng đất hàm chứa trong đó việc ghi nhận và bảo đảm thực thi quyền của người sử dụng đất cũng như việc thực hiện quyền của người sử dụng đất trong thực tiễn liên quan đến việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt quyền sử dụng đất Bởi lẽ, người sử dụng đất khi đã xác lập quyền sử dụng đất cũng có các quyền của chủ sở hữu đối với

67 Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản Quyền sử dụng có thể được chuyển giao cho người khác theo thỏa thuận hoặc theo quy định của pháp luật (Điều 189 Bộ luật Dân sự 2015)

quyền tài sản khi thực hiện các quyền của chủ sở hữu tài sản Các cố gắng lý giải tính đặc thù trong việc thực hiện quyền của chủ sở hữu quyền tài sản liên quan đến quyền sử dụng đất theo chúng tôi là không thật sự cần thiết Vấn đề chính yếu trong việc định đoạt tài sản của chủ sở hữu tài sản ngoài việc tôn trọng tự do

ý chí của chủ sở hữu thì còn phải “theo quy định của pháp luật” Điều đó cũng đồng nghĩa, các giới hạn liên quan đến quyền định đoạt quyền sử dụng đất của người sử dụng đất (nếu có và thật sự cần thiết) thì đã được giới hạn trong pháp luật đất đai Ngoài các giới hạn đó, người sử dụng đất được toàn quyền định đoạt quyền sử dụng đất theo ý chí của mình Do đó, việc quy định hoặc làm rõ nội dung quyền của người sử dụng đất trong các văn bản pháp luật là điều rất cần thiết, là cơ sở cho việc bảo đảm thực thi quyền của người sử dụng đất trên thực

tế Do đó, nhận thức đúng về bản chất của quyền sử dụng đất là cơ sở cho xây dựng cấu trúc của Luật Đất đai phù hợp, nhất là việc phân định giữa quyền sở hữu toàn dân, các thủ tục hành chính liên quan đến đất đai và quyền của người

sử dụng đất68

Hai là, dù có sự khác nhau về phương thức xác lập quyền sử dụng đất,

nhưng nội dung quyền sử dụng đất của người sử dụng đất là giống nhau đối với từng loại đất Điều đó có nghĩa là, việc thực hiện quyền sử dụng đất của người

sử dụng đất Nhà nước quan tâm nhiều đến tính hợp pháp của quyền sử dụng đất

và thời điểm được thực hiện quyền của người sử dụng đất, nghĩa là tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất Cụ thể là:

- Thời điểm được Nhà nước giao đất là thời điểm Nhà nước ban hành quyết định giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất69

68 Xem thêm: Hoàng Thị Loan, Nguyễn Ngọc Tuyến, Bản chất của quyền sử dụng đất tại Việt Nam và sự ảnh

hưởng đến cấu trúc của Luật Đất đai, Tạp chí Luật học số 4/2022, tr.58-70

69 Điều 3 (7) Luật Đất đai năm 2013

- Thời điểm Nhà nước cho thuê đất là thời điểm Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất70

- Thời điểm Nhà nước công nhận chuyển quyền sử dụng đất là thời điểm Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người đang sử dụng đất ổn định mà không

có nguồn gốc được Nhà nước giao đất, cho thuê đất thông qua việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu đối với thửa đất xác định71

- Thời điểm nhận chuyển quyền sử dụng đất là thời điểm hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất có hiệu lực

Ba là, giới hạn quyền của người sử dụng đất do chế độ sở hữu toàn dân về

đất đai và vấn đề thực hiện quyền của người sử dụng đất

Pháp luật đất đai trong giai đoạn khá dài cố gắng ghi nhận và bảo đảm quyền của người sử dụng đất trong quá trình thực hiện quyền của mình, trong đó

có việc sử dụng quyền sử dụng đất làm tài sản bảo đảm Thực tế cho thấy, những giới hạn quyền của người sử dụng đất hay sự lệ thuộc về quyền của người sử dụng đất vào chế độ sở hữu toàn dân về đất đai trong giai đoạn hiện nay đã gần như xóa nhòa ranh giới của sự giới hạn

Từ những phân tích trên, chúng tôi cho rằng, quyền sử dụng đất là thuật ngữ dùng để chỉ một loại tài sản, được xác lập dựa trên quyết định giao đất hoặc hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất của Nhà nước và sự chuyển dịch quyền sử dụng đất giữa những người sử dụng đất với nhau làm cơ sở cho người sử dụng đất thực hiện các quyền của người sử dụng đất và bị chi phối bởi chế độ sở hữu toàn dân về đất đai cũng như chế độ pháp lý đối với từng loại đất và từng người/nhóm người sử dụng đất Trong điều kiện Việt Nam, tính khan hiếm cũng như tạo lập giá trị quyền sử dụng đất còn phụ thuộc vào quy hoạch, kế hoạch sử

70 Điều 3 (8) Luật Đất đai năm 2013

71 Điều 3 (9) Luật Đất đai năm 2013

dụng đất ở cấp độ quốc gia cũng như của từng địa phương Điều này lý giải vì sao giá đất của mỗi địa phương có sự khác biệt về giá cả cũng như mức độ thanh khoản

II BẢO ĐẢM TIỀN VAY BẰNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG GIAO DỊCH CHO VAY CỦA TỔ CHỨC TÍN DỤNG

ĐỐI VỚI KHÁCH HÀNG

1 Cho vay: một nghiệp vụ cấp tín dụng của tổ chức tín dụng

Cấp tín dụng theo quy định của pháp luật hiện hành là việc thỏa thuận để tổ chức, cá nhân sử dụng một khoản tiền hoặc cam kết cho phép sử dụng một khoản tiền theo nguyên tắc có hoàn trả bằng nghiệp vụ cho vay, chiết khấu, cho thuê tài chính, bao thanh toán, bảo lãnh ngân hàng và các nghiệp vụ cấp tín dụng khác72 Từ quy định của Luật các Tổ chức tín dụng năm 2010 về cấp tín dụng cho thấy, về bản chất, cấp tín dụng là hoạt động kinh doanh được thực hiện thông qua các nghiệp vụ cho vay, chiết khấu, cho thuê tài chính, bao thanh toán, bảo lãnh ngân hàng Cấp tín dụng theo nghĩa hẹp là hoạt động cho vay Trong thực tiễn nghiên cứu và giảng dạy hiện nay, người ta thường sử dụng đồng nhất hoạt động cấp tín dụng với hoạt động cho vay, bởi hoạt động cho vay là nghiệp

vụ cấp tín dụng phổ biến, quan trọng và là nguồn mang lại lợi nhuận chủ yếu cho

tổ chức tín dụng bên cạnh nghiệp vụ nhận tiền gửi

Cho vay là một trong những hình thức cấp tín dụng của tổ chức tín dụng, theo đó, bên cho vay giao hoặc cam kết giao cho khách hàng một khoản tiền để

sử dụng vào mục đích xác định trong một thời gian nhất định theo thỏa thuận với nguyên tắc có hoàn trả cả gốc và lãi73 Để bảo đảm an toàn, khi xét duyệt cấp tín dụng, kiểm tra sử dụng tiền vay, tổ chức tín dụng phải yêu cầu khách hàng cung cấp tài liệu chứng minh phương án sử dụng vốn khả thi, khả năng tài chính của mình, mục đích sử dụng vốn hợp pháp, biện pháp bảo đảm tiền vay trước khi

72 Điều 4(14) Luật các Tổ chức tín dụng năm 2010, sửa đổi năm 2017

73 Điều 4(16) Luật các Tổ chức tín dụng năm 2010, sửa đổi năm 2017

quyết định cấp tín dụng và có quyền, nghĩa vụ kiểm tra, giám sát việc sử dụng vốn vay và trả nợ của khách hàng Trong quá trình sử dụng vốn vay, tổ chức tín dụng có quyền yêu cầu khách hàng vay báo cáo việc sử dụng vốn vay và chứng minh vốn vay được sử dụng đúng mục đích vay vốn74

Về tổ chức việc cho vay, tổ chức tín dụng có quyền tự chủ trong hoạt động cho vay và tự chịu trách nhiệm về quyết định cho vay của mình Không tổ chức,

cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động cho vay của tổ chức tín dụng Tổ chức tín dụng phải tổ chức xét duyệt cấp tín dụng theo nguyên tắc phân định trách nhiệm giữa khâu thẩm định và quyết định cấp tín dụng thông qua việc xây dựng và ban hành các quy định nội bộ đối với các hoạt động nghiệp vụ của

tổ chức tín dụng, bảo đảm có cơ chế kiểm soát, kiểm toán nội bộ, quản lý rủi ro gắn với từng quy trình nghiệp vụ kinh doanh, phương án xử lý các trường hợp khẩn cấp Quy định nội bộ về cho vay của tổ chức tín dụng được thực hiện trong toàn hệ thống và phải có tối thiểu các nội dung cụ thể sau75:

- Điều kiện cho vay; các nhu cầu vốn không được cho vay; phương thức cho vay; lãi suất cho vay và phương pháp tính lãi tiền vay; hồ sơ cho vay và các tài liệu của khách hàng gửi tổ chức tín dụng phù hợp với đặc điểm của khoản vay, loại cho vay và đối tượng khách hàng; thu nợ; điều kiện, quy trình và thủ tục cơ cấu lại thời hạn trả nợ; chuyển nợ quá hạn

- Quy trình thẩm định, phê duyệt và quyết định cho vay, trong đó quy định

cụ thể thời hạn tối đa thẩm định, quyết định cho vay; phân cấp, ủy quyền và trách nhiệm của từng cá nhân, bộ phận trong việc thẩm định, phê duyệt, quyết định cho vay và các công việc khác thuộc quy trình hoạt động cho vay

- Quy trình kiểm tra, giám sát quá trình vay vốn, sử dụng vốn vay và trả nợ của khách hàng; phân cấp, ủy quyền và trách nhiệm của từng cá nhân, bộ phận

74 Điều 94 Luật các Tổ chức tín dụng năm 2010, sửa đổi năm 2017

75 Điều 22(2) Thông tư số 39/2016/TT-NHNN ngày 30/12/2016 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam quy

định về hoạt động cho vay của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài đối với khách hàng