Luận án tiến sĩ luật học: Cơ sở lý luận và thực tiễn trong việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam

ĐẠI HỌC QUOC GIA HÀ NOI KHOA LUẬT

TRẢN TUYẾT MAI

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIEN

TRONG VIỆC NÂNG CAO HIỆU LỰC

VÀ HIỆU QUÁ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CUA QUOC HOI VIỆT NAM

Chuyên ngành: Ly luận va lich sử Nhà nước và pháp luậtMã sô: 62 38 01 01

LUẬN ÁN TIÊN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoahoc:

GS.TS TRAN NGỌC DUONG

HÀ NỌI - 2009

CƠ SỞ LÝ LUẬN VE HIỆU LUC VÀ HIỆU QUA

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CUA QUOC HỘI

1.1 GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI VÀ VAI TRÒ CỦA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT TRONG

VIỆC THỰC HIỆN QUYEN LỰC NHÀ NƯỚC CUA QUOC HOI

1.1.1 Khái niệm về quyền giám sát của Quốc hội

1.1.2 Vai trò của hoạt động giảm sát trong việc thực hiện quyền lực nhà

nước cua Quoc hội

1.1.3 Mối quan hệ giữa giám sát của Quốc hội với thanh tra, kiểm tra, kiểm

sát của các cơ quan nhà nước

1.2 HIỆU LỰC, HIỆU QUÁ HOAT DONG GIÁM SAT CUA QUOC HOI —- KHÁI

NIEM, MOI QUAN HỆ, CÁC TIỂU CHÍ ĐÁNH GIA VÀ CAC DIEU KIỆN DAM BAO

1.2.1 Khái niệm va mối quan hệ giữa hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám

sát của Quôc hội

1.2.2 Các tiêu chí đánh giá hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của

QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VE HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT

VÀ THỰC TRẠNG HIỆU LỰC, HIỆU QUÁ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT

CUA QUOC HỘI VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1 QUY ĐỊNH PHAP LUAT VE HOAT ĐỘNG GIÁM SÁT CUA QUOC HỘI

2.1.1 Sự kế thừa và phát triển các quy định về quyền giám sát tối cao của

Quốc hội qua các Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992

2.1.2 Sự cụ thê hóa quyền giám sat tôi cao của Quốc hội trong Luật về hoạt

động giám sat của Quoc hội

2.2 THUC TRẠNG HIỆU LUC VÀ HIỆU QUÁ HOAT ĐỘNG GIÁM SÁT CUA QUOC

HỘI VIỆT NAM

PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC

VÀ HIỆU QUÁ GIAM SAT CUA QUOC HOI VIỆT NAM

3.1 PHƯƠNG HƯỚNG NÂNG CAO HIỆU LỰC VÀ HIỆU QUÁ HOẠT ĐỘNG GIÁMSAT CUA QUOC HỘI

3.1.1 Tinh tat yêu khách quan của việc nâng cao hiệu luc và hiệu qua hoạtđộng giảm sat của Quoc hội

3.1.2 Phương hướng nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội

3.2 CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC VÀ HIỆU QUÁ HOẠT ĐỘNG GIÁMSÁT CỦA QUỐC HỌI

3.2.1 Nhóm giải pháp nâng cao hiệu lực hoạt động giám sát của Quốc hội 3.2.2 Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội

3.2.3 Nhóm giải pháp về các điều kiện đảm bảo hiệu lực, hiệu quả hoạt

động giám sát của Quôc hội

* Kết luận chương 3

KET LUẬN

Danh mục công trình cá nhân

Danh mục tài liệu tham khảo

PHAN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của Đề tài

Đất nước ta đang bước vào thời kỳ phát triển mới — thời kỳ đây mạnh

công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và tiến hành xây dựng Nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân Báo cáo chính trị của Ban

chấp hành Trung ương Đảng tại Dai hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã khang

định việc xây dựng “Nhà nước pháp quyền của dan, do dan, vì dan” với tính chất là con đường mới, đúng đắn và có tính quy luật cho sự phát triển của xã hội Việt Nam trong thé ky XXI Qua trình thực hiện nhiệm vụ đó không thé tách rời với việc nâng cao vi trí và vai trò của Quốc hội — cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam — một mục tiêu mà Đảng và Nhà nước ta đã trang trọng ghi nhận trong Hién pháp của thời kỳ đổi mới — Hiến pháp 1992 (sửa đôi một số điều năm 2001) Việc xây dựng nhà nước pháp quyền đặt ra

yêu cầu phải có một hệ thống pháp luật đồng bộ, trong đó, tính tối cao của

Hiến pháp được đảm bảo và có một cơ chế kiểm tra, giám sát hiệu quả đối với

hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, mà trước hết là hoạt động

giám sat của Quốc hội — cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất.

Trong những năm qua, cùng với công cuộc cải cách, đổi mới bộ máy nhà nước nói chung, Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội nói riêng cũng đã có nhiều bước đổi mới về tổ chức và phương thức hoạt động, góp phần xứng đáng vào sự nghiệp đổi mới của đất nước Chất lượng và hiệu quả của việc thực hiện các chức năng lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước ngày càng được

nâng cao, bước đầu đáp ứng được yêu cầu đôi mới và sự tin tưởng, ủng hộ

của cử tri cả nước Tuy nhiên, so với đòi hỏi của thực tiên, nhat là đòi hỏi của

một Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thật sự của dân, do dân và vì dân, Quốc hội còn phải tiếp tục đổi mới cả về nhận thức, ly luận lẫn tô chức thực tiễn việc thực hiện các chức năng của mình Duy trì định hướng đó, Nghị quyết Đại hội X Đảng Cộng sản Việt Nam đã đề ra chủ trương là cần phải "Nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, xác định rõ phạm vi, nội dung cơ chế giám sát của Quốc hội, các uỷ ban của Quốc hội".

ĐI sâu nghiên cứu việc thực hiện chức năng Hiến định “siam sát toàn

bộ hoạt động của Nhà nước”, đặc biệt từ sau khi Luật hoạt động giám sát của

Quốc hội có hiệu lực (8/2003) cho thấy, mặc dù Quốc hội nước ta đã có nhiều nỗ lực nhằm từng bước hoàn thiện cơ chế pháp lý, cải tiến quy trình, tăng

cường điều kiện hỗ trợ dé nâng cao hiệu lực và hiệu quả giám sát, nhưng xét trên phương diện lý luận cũng như thực tiễn, gidm sát vẫn là “khâu yếu nhất” và “hiệu lực và hiệu quả chưa cao ” trong tong thể việc thực hiện các chức năng của Quốc hội, chưa xứng với tầm với quyền giám sát tối cao mà Quốc

hội được trao So với yêu cầu, đòi hỏi của cuộc sống, quy định của Hiến pháp.

pháp luật và nguyện vọng của nhân dân thì giám sát tối cao của Quốc hội còn

phải đổi mới một cách mạnh mẽ hơn nữa, nhất là trong điều kiện xây dựng

Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, mở rộng dân chủ, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực đang tiễn hành mạnh mẽ ở nước ta Tóm lại, mặc dù sự ra

đời của Luật về hoạt động giám sat của Quốc hội đã giải quyết được nhiều

van đề liên quan đến chức năng giám sát tối cao của Quốc hội nhưng van đang còn tồn tại nhiều vẫn đề về mặt lý luận và thực tiễn trong việc xác định vị trí, vai trò, nội dung và phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội Dé nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội trong tiễn trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, một giải pháp quan trọng là phải làm sáng tỏ về mặt lý luận và thực tiễn hoạt động

giám sát của Quốc hội và trên cơ sở đó nghiên cứu các giải pháp đáp ứng được yêu cầu cuộc sống đặt ra.

Trong điều kiện nói trên, việc nghiên cứu một cách có hệ thống cơ sở lý

luận và thực tiễn của việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của

Quốc hội có ý nghĩa thiết thực, góp phần nâng cao nhận thức, tăng cường hiệu

lực và hiệu quả giám sát tôi cao đôi với toàn bộ hoạt động của Nhà nước.

2 Tình hình nghiên cứu

Chức năng giám sát của Quốc hội đã là đối tượng nghiên cứu từ nhiều năm nay ở nhiều nước trên thé giới Tuy nhiên, hầu hết các tài liệu nghiên cứu về chức năng giám sát của Quốc hội mới chỉ đặt trong phạm vi nghiên cứu tong thé về Quốc hội chứ chưa có nhiều công trình nghiên cứu riêng biệt về van dé này Ở Việt Nam, trong một thời gian dài, chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu, quy mô về hoạt động giám sát của Quốc hội Gần đây bắt đầu có một số công trình nghiên cứu về chức năng giám sát của Quốc hội, với các luận án tiến sĩ như: Luận án Tiến sĩ “Tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam” của NCS Phạm Trọng Kỳ, năm 1993; Luận án Tiến sĩ “Quyền giám sát của Quốc hội đối với Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân” của NCS Pham Văn Hùng, năm 2004; Luận an Tiến sĩ “Hoàn thiện cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát của Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam” của NCS Trương Thị Hồng Hà, năm 2007 Ngoài ra còn một số sách

chuyên khảo như: “ Về quyển giám sát toi cao của Quốc hội”, TS Phạm Ngoc Kỳ, NXB Chính trị Quốc gia (1995); “Mét số van dé về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ may Nhà nước CHXHCN Việt Nam”, tập thể tác giả do

PGS.TS Lê Minh Thông chủ biên, NXB Khoa hoc xã hội, 2001; “Œ7ám sát

và cơ chế giám sát việc thực hiện quyên lực nhà nước ở nước ta hiện nay” của

tập thé tác giả do GS.TSKH Đào Trí Úc và PGS.TS Võ Khánh Vinh đồng

chủ biên, NXB Công an nhân dân, 2003; “Quyên giám sát của Quốc hội — Nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu”, TS Nguyễn Sĩ Dũng chủ biên, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2004; “Quốc hội Việt Nam — những van dé lý

luận và thực tiễn”, Văn phòng Quốc hội, 2005; “Quy trình, thủ tục trong hoạt

^„?2l

động của Quốc hội” Uy ban Thường vụ Quốc hội, Ban Công tác lập pháp, Ha

Nội, 2005; “Thuong thức về hoạt động giảm sát của Quốc hội”, TS Nguyễn

Si Dũng chủ biên, NXB Tư pháp, Hà Nội, 2006; “Cơ quan lập pháp và hoạt

động giám sat”, Văn phòng Quốc hội, NXB Tư pháp, 2006.

Bên cạnh đó, còn có một số đề tài nghiên cứu và một số bài viết đăng

trên các tạp chí chuyên ngành, các báo cáo tại các cuộc hội thảo đề cập tới hoạt động giám sát của Quốc hội của các tác giả: GS.TS Trần Ngọc Đường,

GS.TS Lê Minh Tâm, GS.TSKH Đào Trí Úc, PGS.TS Lê Minh Thông,

PGS.TS Nguyễn Đăng Dung , PGS.TS Nguyễn Văn Mạnh, PGS.TS Thái

Vĩnh Thắng, PGS.TS Bùi Xuân Đức, PGS.TS Hoang Thi Kim Qué, TS.

Phan Trung Lý, TS Nguyễn Sĩ Dũng, TS Ngô Đức Mạnh, TS Phạm Văn

Hùng, TS Hoàng Văn Tú, TS Lê Thanh Vân, TS Hoàng Thị Ngân, TS.

Nguyễn Thái Phúc cùng nhiều tác giả khác là đại biéu Quốc hội, cán bộ nghiên cứu, cán bộ-công chức thuộc các cơ quan của Quốc hội.

Mặc dù dưới các góc độ tiếp cận khác nhau nhưng các tác giả đều

khang định vị trí pháp lý của Quốc hội trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà

nước Việt Nam với tư cách là co quan đại diện cho cử tri cả nước, cơ quan

quyền lực nhà nước cao nhất Cùng với chức năng lập pháp và quyết định các

van đề quan trọng của đất nước, giám sát là một chức năng quan trọng của

Quốc hội Các tác giả cũng có cùng nhận định: so với chức năng được pháp

luật quy định, trước yêu cầu đổi mới và kiện toàn bộ máy nhà nước hiện nay

thì giám sát vẫn là khâu yếu, hiệu lực và hiệu quả chưa cao, cần phải có

những giải pháp đồng bộ dé tăng cường năng lực và nâng cao hiệu quả giám

sát của Quốc hội.

Có thê khái quát một số nhóm nội dung nghiên cứu cơ bản sau đây:

Nhóm nghiên cứu chung về chức năng giám sát của Quốc hội: các tác giả tập trung phân tích vị trí, vai trò quyền giám sát trong cơ chế quyền lực nhà nước, phân tích những vấn đề lý luận về quyền giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam Ở nội dung này, PGS.TS Nguyễn Dang Dung trong cuốn “Si hạn chế quyên lực nhà nước” nhẫn mạnh vai trò của Quốc hội trong việc kiểm soát cơ quan hành pháp và coi đây như một chức năng căn bản của Quốc hội Nghiên cứu về quyền giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam, một số tác

giả cho rang giám sát tôi cao đối với toàn bộ hoạt động của nha nước có nghĩa

là Quốc hội giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương, nhưng cũng có tác giả - GS.TS Trần Ngọc Đường - lại quan niệm răng giám sát tôi cao có nghĩa là giám sát các cơ quan ở “tầng cao nhất”

của bộ may nhà nước, từ là chỉ giới han co các cơ quan do Quốc hội bầu hoặc

phê chuẩn Cùng quan niệm đó, TS, Lê Hữu Thẻ cũng cho răng “Với vị trí và

cách tô chức hoạt động như hiện nay, Quốc hội không nên và không thể vươn

ra ngoài dé đảm đương càng nhiều cảng tốt các hoạt động giám sát nhà nước” Nhóm nghiên cứu về hiệu lực và hiệu quả giám sát: van đề hiệu lực và hiệu quả giám sát đã được một số tác giả (GS.TS Trần Ngọc Đường, GS.TS Lê Minh Thông, GS.TS Đào Trí Úc, GS.TS Võ Khánh Vinh v.v ) đề cập đến trong một số công trình nghiên cứu hoặc bài viết liên quan đến tổ chức và

hoạt động của nhà nước nói chung hoặc về hoạt động giám sát của Quốc hội

nói riêng Tuy nhiên, nhưng chưa có công trình chuyên sâu, riêng biệt về vấn

dé này, chưa có công trình nào nghiên cứu về các tiêu chí đánh giá và điều

kiện đảm bảo hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát.

Nhóm nghiên cứu các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động

giám sát của Quốc hội: PGS.TS Phan Trung Lý cho rằng cần đổi mới toàn

diện cơ chế giám sát hiện nay, phân định rõ phạm vi giảm sát thuộc thâm quyền của Quốc hội và phạm vi giám sát thuộc thẩm quyền của các cơ quan nhà nước khác, tăng cường các điều kiện bao đảm hoạt động giám sat cua Quốc hội TS Bùi Ngọc Thanh cũng đề xuất một số giải pháp vụ thể như hoàn thiện quy định pháp luật về giám sát, xác định rõ mục tiêu của các cuộc giám sát, nâng cao trình độ đại biểu Luận án của TS Phạm Văn Hùng tập trung vào các giải pháp nâng cao hiệu quả giảm sát cua Quốc hội đối với hoạt động tư pháp; TS Trương Hồng Hà trong luận án của mình nêu quan điểm cho răng giám sát tối cao đồng nghĩa với “giám sát toàn bộ” và đề xuất các giải pháp đi sâu vào hoàn thiện cơ chế pháp lý

Nhìn chung, có thé thấy rằng: đã có một số nghiên cứu khoa học liên quan khá chặt chẽ đến nội dung đề tài mà Luận án đặt ra Tuy nhiên, các nghiên cứu này chưa đi sâu nghiên cứu một cách tổng thé và có sự so sánh với kinh nghiệm của nước ngoài một cách hệ thống dé từ đó có cách nhìn nhận đầy đủ về quyền giám sát của Quốc hội trong cơ chế quyền lực nhà nước, trong mối quan hệ với thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước,

chưa có sự phân tích đầy đủ dé làm rõ vai trò, phạm vi quyền giám sát tối cao

của Quốc hội Do giới hạn bởi phạm vi và định hướng nội dung nghiên cứu nên vẫn đề mà các tác giả nêu lên mới chỉ đề cập đến một vài khía cạnh liên quan đến lý luận và thực tiễn hoạt động giám sát, các giải pháp cũng mới chỉ tập trung hoặc khía cạnh lý luận hoặc ở cơ chế pháp lý hoặc ở kinh nghiệm

thực tiễn.

Đồng thời, cũng chưa có công trình nghiên cứu nào đề xuất các tiêu chí cụ thể để xác định hiệu lực và hiệu quả hoạt động của Quốc hội để từ đó đề xuất những định hướng và giải pháp tong thé cả về lý luận, nhận thức, pháp lý, điều kiện hỗ trợ đảm bảo cho hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của

Quoc hội Vi vậy, trong một sô nghiên cứu đã có đê xuât: một trong những

10

giải pháp nang cao chất lượng hoạt động giảm sát là can phải có nghiên cứu

tông thê, toàn diện, hệ thông về chức năng giám sát của Quốc hội.3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của Luận án

* Mục đích của luận án:

Trên cơ sở nghiên cứu về lý luận và thực tiễn, phân tích những cách tiếp cận trong và ngoài nước về quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong cơ chế quyền lực nhà nước, luận án muốn đưa ra cách nhìn nhận tổng thể và hệ thong về quyền giám sát của Quốc hội trong tổ chức quyền lực nhà nước dé

làm rõ thêm tầm quan trọng, vai trò của quyền giám sát của Quốc hội trong đời sống chính trỊ-xã hội; nghiên cứu khái niệm hiệu lực, hiệu quả giám sat và xây dựng các tiêu chí để làm căn cứ đánh giá toàn diện thực trạng của hoạt động giám sát hiện nay; trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp tổng thé, kha thi

nhăm góp phần nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc

* Nhiệm vụ của luận án:

- Phân tích và làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về vai trò, nội dung quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước trên cơ sở nghiên cứu các quan niệm về quyền giám sát và các hình thức

giám sát của Quôc hội trong và ngoài nước;

- Nghiên cứu những van dé lý luận về hiệu lực và hiệu quả giám sát

của Quốc hội; xây dựng các tiêu chí đánh giá hiệu lực, hiệu quả giám sat; xác

định các điều kiện đảm bảo hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quối

- Đánh giá thực trạng quy định pháp luật hiện hành và hiệu lực, hiệu

quả thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam trên cơ sở các tiêu chí đánh giá và phân tích nguyên nhân những hạn chế, tồn tại;

11

- Đề xuất phương hướng và các giải pháp về nhận thức, pháp lý, tổ chức, phương thức, kỹ năng và điều kiện hỗ trợ nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội.

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Quan điểm của chủ nghĩa Mac-Lénin và tưởng Hồ Chí Minh về tô chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam

về bản chất nhà nước và các định hướng xây dựng, hoàn thiện bộ máy nhà

nước là cơ sở quan trọng dé nghiên cứu đề tài nâng cao hiệu lực lực, hiệu quả

hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam

Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học: tổng hợp, phân tích, so sánh các tư liệu liên quan đến chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam và các nước Tác giả cũng sử dụng phương pháp thống kê, điều tra xã hội học, khảo sát để đánh giá thực trạng hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội Các phương pháp nghiên cứu khoa học đã được áp dụng trên nền tảng tư duy biện chứng nham

đạt được mục đích và thê hiện được các nội dung đê tài.

5 Đóng góp mới về mặt khoa học của luận án

- Đây là luận án đầu tiên nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn dé lý luận về quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong tổ chức quyền lực nhà nước trên cơ sở tham chiếu; xác định được vai trò cơ bản của quyền giám sát trong thực hiện quyền lực của Quốc hội và trong cơ chế giám sát nhà

- Đây cũng là luận án đầu tiên nghiên cứu, xác lập được tiêu chí khoa học làm cơ sở đánh giá hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội gồm 4 tiêu chí đánh giá hiệu lực và 4 tiêu chí đánh giá hiệu quả;

- Phân tích sâu sắc và toàn diện kêt quả đạt được, hạn chê và những

12

nguyên nhân khách quan và chủ quan làm hạn chế hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội thông qua một số khía cạnh: sự tác động của giám sát đối với đời sống xã hội, cơ chế pháp lý, hoạt động của các chủ thể giám sát, phương thức giám sát, điều kiện hỗ trợ hoạt động giám sát

- Xác định 4 phương hướng và đề xuất 3 nhóm giải pháp mang tính khả

thi nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát tối cao của Quốc hội trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và một Đảng cầm

quyên ở nước ta.

6 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

- Luận án góp phần nâng cao nhận thức lý luận về quyền giám sát tối cao của Quốc hội trong tô chức quyền lực nhà nước ở nước ta và van dé nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát tối cao của Quốc hội trong thực tiễn.

- Luận án có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân; làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu

và giảng dạy tại các trường đại học chuyên ngành luật, cho các nhà hoạt động

chính trị thực tiễn.

7 Kết cầu của Luận án

Luận án gồm có phần mở đầu, phần nội dung gồm 3 chương, phần kết

luận, danh mục các công trình nghiên cứu của cá nhân, danh mục tai liệu

tham khảo.

Chương 1 - Cơ sở lý luận về hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sat

của Quốc hội

Chương 2 - Quy định pháp luật hiện hành và thực trạng hiệu lực, hiệu

quả hoạt động giám sát của Quốc hội

Chương 3 — Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu qua

hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam

13

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VE HIỆU LỰC VÀ HIỆU QUA

HOẠT ĐỘNG GIAM SÁT CUA QUOC HOI

1.1 GIAM SAT CUA QUOC HOI VA VAI TRO CUA HOAT DONG GIAM SATTRONG VIEC THUC HIEN QUYEN LUC NHA NUOC CUA QUOC HOI

1.1.1 Khái niệm về quyền giám sát của Quốc hội

Quốc hội là cơ quan đại diện của nhân dân và được coi là một trong 3 nhánh quyền lực (lập pháp, hành pháp, tư pháp) tạo nên chỉnh thể quyền lực nhà nước Do vậy khi nghiên cứu chế định pháp lý về quyền giám sát tối cao

của Quốc hội không thé tách rời với việc nghiên cứu tô chức quyền lực nhà

nước, bởi phạm vi, đối tượng, phương thức và cơ chế thực hiện quyền giám sát sao cho hiệu lực và hiệu quả phụ thuộc phần lớn vào hình thức tổ chức quyền lực nhà nước va vi trí, vai trò của Quốc hội trong hệ thống quyền lực

đó Và cũng từ nghiên cứu chức năng giám sát của Quốc hội trong cơ chế tô

chức quyền lực nhà nước sẽ góp phan làm rõ van dé: Tại sao Quốc hội phải giám sát và giám sắt nhằm mục đích gì?

Quyền lực nhà nước là một dạng quyền lực đặc biệt Đó là quyền lực chính trị của một quốc gia gắn bó chặt chẽ với ý chí của giai cấp cầm quyền và với ý chí, nguyện vọng, lợi ích của toàn xã hội, dân tộc, quốc gia Mỗi cách

hiểu, mỗi góc độ tiếp cận về quyền lực nhà nước, cách thức và quan điểm tổ

chức quyền lực nhà nước ở mỗi quốc gia (về cơ cấu lãnh thổ, chính thể, chế độ chính trị), quan điểm về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước (tập trung

quyền lực hay phân chia quyền lực) đều có ảnh hưởng, tác động rất lớn đến

vai trò, vị trí của những yêu tô câu thành quyên lực nhà nước, trong đó có

14

quyền lực của Quốc hội Bởi vậy, trước hết cần xem xét, phân tích quyền lực

nhà nước đặt trong ý nghĩa đó.

Về mặt khái niệm, trong lịch sử tư tưởng của nhân loại đã có vô sé

những định nghĩa khác nhau về “quyén lực”, tuy nhiên có thé hiéu quyền lực

dưới đạng chung nhất - “Đó là mối quan hệ xã hội mà trong đó một số người

hoặc nhóm người đạt được sự thực hiện ý chí của mình từ những người hoặc

nhóm người khác Quyền lực nhà nước là một dạng quyền lực có đặc trưng nôi bật: một nhóm chủ thé nhất định áp đặt quyền lực lên toàn bộ xã hội và có

quyền sử dụng những phương tiện cưỡng chế trong trường hợp có sự không

tuân thủ từ phía đối tượng bị áp đặt quyền lực Quyền lực nhà nước được thực hiện nhờ những thiết chế chính trị, trong đó Nhà nước là thiết chế chủ chốt,

giữ vai trò trung tâm” [123 tr.113,114]

Trong lịch sử các học thuyết về Nhà nước và pháp luật thế giới từ thời

cô đại đến nay đã có nhiều quan niệm khác nhau về tổ chức quyền lực Nha

nước Tuy nhiên, có hai quan niệm được áp dụng phổ biến cho đến ngày nay

trong việc tổ chức quyền lực Nhà nước, đó là thuyết phân chia quyền lực và

thuyết tập trung quyền lực Hoc thuyết phân chia quyển lực hình thành gắn

liền với cuộc đấu tranh của giai cấp tư sản mới ra đời chống lại chế độ phong

kiến chuyên chế với quan điểm về sự cần thiết phân chia quyền lực nhà nước

thành quyền lập pháp, hành pháp va tư pháp gắn liền với tên tuổi những nha

tư tưởng lớn của nhân loại là J.Locke (1632 - 1704) và S Montesquieu (1689

- 1755) Nét đặc trưng trong học thuyết của Locke là việc khởi thảo học

thuyết về “sự phân chia quyền Locke cho rằng quyên lập pháp là quyền lực

cao nhất trong Nhà nước” và đưa ra cảnh báo: “quyền lực lập pháp và hành

pháp không được tập trung trong tay một người hoặc một thế lực lực [9, 53] Học thuyết về phân chia quyền lực của Locke đã được S Montesquieu tiếp thu và hoàn thiện trong tác phẩm mang tính kinh điển "Tinh thần pháp luật”,

15

trong đó ông cho rằng quyền lực Nhà nước được chia thành quyền lập pháp,

quyền hành pháp và quyền tư pháp Sự tập trung toàn bộ quyền lực trong tay một cá nhân, tổ chức hay đăng cấp đều dẫn đến sự lạm dụng quyền lực và chuyên chế Ngoài ra, nguyên tắc phân chia quyền lực theo Montesquieu còn đòi hỏi phải trao cho mỗi nhánh quyền lực những tham quyền riêng biệt dé chúng có thể kiềm chế lẫn nhau, đảm bảo sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực Cần phải có một trình tự mà theo đó "quyền lực này có thể ngăn chặn quyền lực khác" [55 tr 101,105] Do đó, để đảm bảo sự cân bằng giữa các nhánh quyền lực cần phải có một cơ chế giám sát gắt gao giữa các cơ quan dé tránh sự lạm quyền Đó chính là cơ chế kìm chế đối trọng - dùng quyền lực hạn chế quyền lực [3, 53] Nguyên tắc phân chia quyền lực theo ông trước hết thé hiện ở chỗ chúng thuộc về các cơ quan nhà nước khác nhau.

Montesquieu cho rang trong cơ chế phân chia quyền lực thì quyền lập pháp là

quyền làm luật, sửa đổi, huỷ bỏ luật và giám sát việc thi hành các luật đó Quyền lập pháp thé hiện ý chí chung của Quốc gia nên phải giao cho một cơ quan đại điện bao gồm những người do dân chúng bầu ra Ông viết: "Cơ quan đại diện cho nhân dân không nên giải quyết các công việc cụ thể mà chỉ nên làm ra luật và xem xét việc thực hiện luật như thế nào Điều này thì có thể làm tốt, và không ai có thê làm tốt hơn là cơ quan đại diện của dân" (55 tr100) Quyền hành pháp theo quan niệm của ông bao gồm quyền thực thi các văn bản pháp luật; quyền khai chiến, quyền nghị hoà, phái hoặc tiếp sứ thần, thiết lập an ninh và đề phòng xâm lược Quyền tư pháp là quyền trừng trị các tội phạm hay phân xử các vụ tranh chấp giữa các cá nhân Học thuyết phân chia

quyền lực được áp dụng một cách "cứng rắn" trong thé chế Nhà nước của Mỹ

và một số nước khác Hiện nay, ở một số nước hậu XHCN, thuật ngữ “phân

chia quyền lực” này được đưa vào Hiến pháp nhưng “được áp dung trong những điều kiện phân quyền "mềm dẻo" hơn” [120 tr 866,867] Sau khi phân

16

tích bộ máy nhà nước được xây dựng trên cơ sở của nguyên tắc phân chia quyền lực, các nhà nghiên cứu đã rút ra những đặc điểm cơ bản sau đây: 1) Quyền lực thống nhất, tối cao thuộc về nhân dân; 2) Không có một cơ quan nao nắm giữ toàn bộ quyền lực nhà nước; 3) Sự độc lập của các nhánh quyền

lực nhà nước và các cơ quan nhà nước có tính chất tương đối; 4) Hệ thống kiềm chế và đối trọng giới hạn quyền lực của mỗi cơ quan nhà nước và cản trở sự tập trung quyền lực trong tay một nhánh quyền lực nào đó gây tốn hại

cho những nhánh khác [124],[125 tr.1 10].

Học thuyết về tập trung quyên lực với trọng tâm là các khái niệm khế ước xã hội và tính bất phân chia của chủ quyền nhân dân được khởi xướng

bởi J.J.Roussau - chính trị gia người Pháp Dé tránh tình trạng chuyên quyền

và vô chính phủ, ông cho rằng “chi cần giới hạn thâm quyền của các cơ quan

lập pháp và hành pháp, kiểm soát sự phục tùng của chính quyền hành pháp đối với chủ quyền nhân dân” [53] Tư tưởng tập trung quyền lực được thé

hiện trên ba phương diện: mot là, sự thống nhất quyền lực về mặt xã hội xuất

phát từ sự thống nhất về bản chất của các nhóm xã hội thống tri; hai là, sự

thống nhất trong mục đích và phương hướng hoạt động của các cơ quan Nhà

nước xuất phát từ yêu cầu thống nhất quản lý xã hội; ba /à, sự thống nhất về mặt tô chức - pháp lý, khi phân chia quyền lực bị phủ nhận và chỉ một số cơ quan được công nhận là cơ quan quyền lực nhà nước.[121 tr262].

Trên nền tảng của hai học thuyết đã nêu, các quốc gia trên thế giới đã

áp dụng những yếu tô phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh của mình dé hình

thành các mô hình chính thé Trong đó, dấu hiệu đặc trưng dé phân biệt chúng với nhau chính là mối tương quan giữa quyên lực của cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp M6 hình Nhà nước thuộc chính thể đại nghị (điển hình cho

mô hình này là Anh) có đặc trưng là chế định trách nhiệm chính trị của Chính

phủ và ngược lại là chê định giải thê Quôc hội Quôc hội ở những nước này

17

đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành Chính phủ, do vậy Chính phủ

cần nhận được sự tín nhiệm của Quốc hội Bất kỳ sự thay đổi nào về tương quan lực lượng trong Quốc hội cũng gây ảnh hưởng đến thành phần của

Chính phủ, đặc biệt ở các nước có Chính phủ liên hiệp, đa đảng Trong chính

thé cộng hoà đại nghị, “sự bat tín nhiệm dé lật đỗ chính phủ là một chế tai rất gay gắt, nó sẽ là đầu mỗi cho việc bất ôn định chính trị trong xã hội va nảy sinh mâu thuẫn chính trị giữa lập pháp và hành pháp, sẽ dẫn đến tình trạng khủng hoảng chính trị, có nguy cơ de doa an ninh quốc gia nên việc sử dụng chế định này cần phải thận trọng ” [5 tr151] Do đó, luật pháp các nước cũng quy định một loạt các phương pháp nhăm hạn chế việc sử dụng chế tai này.

Mô hình Nhà nước trong chính thể cộng hoà tổng thong, ma điễn hình

là Hoa kỳ, lay nguyên tắc phân chia quyên lực "cứng ran" làm cơ sở cho việc

tổ chức quyền lực nhà nước Ở mô hình này hệ thống kiềm chế và đối trong

phản ánh khá chính xác tương quan giữa ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp, không có trách nhiệm tập thé của Chính phủ trước Quốc hội,

không có bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ và việc giải tán Quốc hội Tuy vậy, “Tổng thống có quyền phủ quyết tương đối các đạo luật của Quốc hội (mặc dù vẫn có thé bị Quốc hội vượt qua) Một số quan chức do Tổng thong

bồ nhiệm với sự đồng ý của Quốc hội Quốc hội không thé bat buộc Tổng

thống từ chức, nhưng lại có quyền đưa ra quyết định truất quyền Tổng thống qua hình thức luận tội (impeachment)” [110 tr18,19] Tóm lại, ở chính thé cộng hoà tổng thống “sự kiểm tra, giám sát không những chi được thé hiện giữa quốc hội lập pháp đối với chính phủ hành pháp, mà còn băng sự giám sát ngược lại của hành pháp đối với lập pháp Sự kiểm tra, giám sát này được hiến pháp thể hiện bằng hệ thống “kìm chế và đối trọng” [5 tr153]

Trong mô hình Nhà nước theo hình thức chính thể hỗn hợp (điển hình

cho mô hình này là Cộng hòa Pháp) thi quan hệ giữa cơ quan lập pháp va

18

hành pháp bao hàm đặc điểm của cả hai mô hình kể trên Trách nhiệm tập thé của Chính phủ trước Quốc hội được khăng định, nhưng Tổng thống cũng có những quyền hạn quan trọng gắn liền với hoạt động của Quốc hội Nhưng trên thực tế, “việc giải tán Quốc hội ít được thực hiện bởi lẽ: giải tán Quốc hội là con đao hai lưỡi đối với Chính phủ Đó thực sự là một động thái mạo hiểm đối với Chính phủ đa số và không một Chính phủ nào áp dụng biện pháp đó nếu không tin tưởng rằng sẽ nhận được đa số trong Quốc hội bầu lại” [124] Do đó “Xu hướng chung trong quá trình phát triển theo hiến pháp ở nhiều

nước là có gắng hạn chế những điểm yếu của hai mô hình trên và kết hợp

những nét tích cực, làm cho bộ máy nhà nước trở nên linh động và ôn định

hơn” [125 tr1 10].

Qua phân tích các mô hình tổ chức quyền lực nhà nước có thê thấy

rằng, trong tất cả các mô hình thể chế nhà nước, Quốc hội là một chế định

hiến pháp — pháp lý có lịch sử lâu đời và được coi như một nhánh quyền lực trong hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước [115] Lịch sử hình thành và phat trién Nhà nước ở các nước trên thế giới cũng như ở Việt Nam cho thấy Quốc hội là một phần không thể tách rời của hệ thống quyền lực nhà nước trong bất kỳ Nhà nước dân chủ nào Vai trò của Quốc hội ở từng nước và từng thời

điểm có khác nhau tùy thuộc vào đặc điểm lịch sử, chính trị, kinh tế, xã hội,

văn hóa và truyền thống của từng quốc gia hay từng giai đoạn lịch sử Những Quốc hội đầu tiên trên thế giới (Quốc hội Anh, Tây Ban Nha) xuất hiện từ thế ky 12, 13, nhưng Quốc hội với vi trí như một cơ quan đại diện cho quốc gia -khác với các cơ quan đại diện dang cấp thời phong kiến - bắt đầu được khang định từ thời kỳ cách mạng tư sản ở Châu Âu và Mỹ, khi mà “thê chế đại nghị ra đời và được áp dụng phô biến như một hình thức cai trị đặc biệt của Nha nước đối với xã hội với đặc thù là sự phân chia lao động giữa lập pháp và hành pháp và vai trò chính trị nổi trội của Quốc hội” [9 tr55].

19

Qua xem xét, phân tích quyền lực Quốc hội trong hệ thong quyén luc nhà nước thông qua các mô hình tổ chức quyền lực nhà nước trên thé giới có thể nhận thấy rằng: dù theo quan điểm nào hay mô hình nào chăng nữa, Quốc hội vào mọi thời điểm và ở khắp moi nơi đều có vai trò, vị trí không thé thay thế và năm giữ một nhánh quyền lực xác định Có được điều này là nhờ bản chat, tinh chất, các chức năng và thâm quyền của Quốc hội thể hiện trong mối

quan hệ tương hỗ với các nhánh quyền lực khác, đặc biệt là nhánh quyền lực

hành pháp Tuy vậy, cũng phải thừa nhận rằng, vai trò cũng như quyền lực

thực sự của Quốc hội còn phụ thuộc vào những yếu tố khác như: mức độ dân

chủ của nền tảng bầu cử, cơ cấu tô chức, quy trình thủ tục hoạt động, quyền han và năng lực của đại biểu, điều kiện và bộ máy giúp việc Quốc hội.

Trong giai đoạn hiện nay, khi mà việc xây dựng Nhà nước pháp quyền

dân chủ đang được tiến hành ở nhiều quốc gia, Quốc hội đang trở thành tổ

chức phục vụ nhiều mục tiêu, có vai trò trung tâm trong nền dân chủ và anh

hưởng của Quốc hội không chỉ bó hep trong giới chính trị mà đã chi phối

mạnh mẽ tới đời sống toàn xã hội Quốc hội hiện nay được coi như: a) cơ

quan đại điện cho y chi chung và lợi ích của nhân dan: do được hình thành

trên cơ sở bầu cử nên Quốc hội mang trọng trách đại diện cho quyền và lợi

ich của toàn thé các giai tầng trong xã hội, đại diện cho lợi ích dân tộc); 5) cơ

sở chính trị quan trọng bảo đảm sự ổn định quốc gia : Quốc hội ở nhiều nước tượng trưng cho truyền thống chính trị, là chỉ số quan trọng của đời sống chính trị, sự hợp thức hóa quyền lực nhà nước của nhân dân, bởi vì Quốc hội là diễn dan chuyên dành cho sinh hoạt chính trị, thảo luận các van dé của quốc gia va chính sách của Chính phủ; là cầu nối quan trong giữa dan chúng

và các cơ quan hành pháp Hơn thế nữa, Quốc hội là nơi thoả hiệp của những

quyên lợi, thé lực chính trị khác nhau, là nơi bảo vệ quyền lợi cho những ai có

it khả năng hon trong việc tác động lên các chính sách [117 tr163-165].

20

Trong hệ thống tổ chức quyền lực nhà nước, Quốc hội được biết tới với tư cách là cơ quan lập pháp, như một sự phân công quyền lực với quyền hành pháp và tư pháp Có quan điểm cho rằng: Ngay từ thời điểm mới xuất hiện, Quốc hội đã có các chức năng, thâm quyền đặc trưng của minh là: lập pháp, giám sát và tài chính Quốc hội các nước trên thế giới nhìn chung được lập ra dé đảm nhiệm những chức năng đặc thu: làm luật; quyết định các van đề quan

trọng của đất nước như ngân sách, thuế, chiến tranh và hoà bình, chính sách

đối ngoại, lựa chọn bộ máy hành pháp; kiểm tra hoạt động của Chính phủ trong việc quyết định và thực hiện chính sách Những chức năng của Quốc hội cho thấy vị trí, vai trò của cơ quan này trong hệ thống quyền lực nhà

nước Quyền lực nhà nước của Quốc hội được thê hiện trực tiếp trong những

chức năng, thâm quyền đặc thù của mình Mặt khác, chúng cũng được thực hiện trong môi quan hệ hữu co khang khít với các nhánh quyền lực nhà nước khác, đặc biệt là với Chính phủ Có quan điểm cho răng: “Giám sát không

phải là chức năng vốn có của Quốc hội”, theo đó “ Quốc hội về nguyên tắc

không có chức năng giám sát các hoạt động của Chính phủ Nếu có chăng sự

biểu hiện của chức năng này là do cơ chế kìm chế đối trọng đem lại Trải

qua một thời gian thực hiện Hiến pháp, người ta thay rang, một khi Quốc hội

đã có chức năng lập pháp thì phải biết được kết quả thi hành các đạo luật dé

chỉnh lại hoạt động lập pháp của minh trong tương lai Trong khi đó việc tô

chức thực thi và trách nhiệm thực thi pháp luật lại thuộc chức năng của Chính

phủ Vì vậy nên không còn cách nào khác là cơ quan lập pháp phải tiến hành

giám sát các hoạt động của hành pháp” [8]

Quốc hội được biết đến trong hệ thống tổ chức quyền lực nha nước là cơ

quan có quyền lập pháp (dé phân định với quyền hành pháp va tư pháp) hay

nói cách khác chức năng lập pháp là chức năng chủ đạo, dién hình của Quốc hội Nhưng xuất phát từ vai trò đại diện nên cùng với chức năng lập pháp,

21

chức năng giám sát với những quyền hạn và nhiệm vụ đặc thù của mình đã và đang trở thành một chức năng đặc thù của Quốc hội "Quốc hội thường được gọi là "cơ quan lập pháp" nhưng phần lớn thời gian những cơ quan này

không dành cho việc thực hiện chức năng lập pháp mà một trong những chức

năng quan trọng nhất của Quốc hội là phê phán nhánh quyền lực hành pháp

", [107 tr181]

Dù quyền giám sát của Quốc hội hình thành và phát triển trên cơ sở nhu

cầu nảo, trong điều kiện ra sao thì cũng phải thừa nhận một thực tế rằng:

Không phụ thuộc vào hình thức chính thé, hầu hết các mô hình nghị viện đều có quyền giám sát và điều này được ghi nhận trong đạo luật có giá trị pháp lý cao nhất là Hiến pháp và các văn bản luật về Quốc hội như một trong những chức năng cơ bản của Quốc hội.

Có thê thấy dù xuất phát bởi nguyên nhân nào, trước hay sau các quyền khác thì quyền giám sát cũng là một quyền đặc thù của Quốc hội.Thực tế cho thấy, tuỳ theo mô hình tổ chức chính thể mà mỗi nước có quan niệm và phương thức tổ chức và cơ chế tiến hành hoạt động giám sát khác nhau trong hoạt động giám sát của Quốc hội Có thể lấy ví dụ: Giám sát ở nhiều nước

nhất là các nước theo mô hình Cộng hoà Tổng thống thì việc kiểm soát các

hoạt động của Chính phủ tuy không độc lập với chức năng lập pháp nhưng

được coi như một hoạt động quan trong cua Quốc hội dé đảm bảo sự cân bang quyền lực Khái niệm giám sát dé bình quyền được hiểu như là quyền kiểm

soát của Quốc hội đối với các hoạt động của Chính phủ, kế cả Tổng thống,

nhằm tránh việc lạm dụng quyền lực, dam bao cán cân chính tri giữa các dang phái Có thé coi như quyền giám sát là một công cụ kiểm tra quan trong trong

quá trình theo dõi tư cách tổng thống và kiểm soát các chính sách công cộng Quốc hội tuy do dân bầu ra nhưng không phải là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do đó, Quốc hội dù có quyền giám sát hoạt động của Chính phủ

22

nhưng lại không phải là quyền giám sát tối cao và chức năng giám sát của Quốc hội không được thể chế hoá bằng Hiến pháp hoặc những văn bản pháp luật cụ thể về công tác giám sát Ví dụ: ở Mỹ, quyền điều tra của Quốc hội chủ yếu thực hiện trong việc hỗ trợ chức năng lập pháp và hoạt động giám sát

là biểu hiện của cơ chế kìm chế, đối trọng quyền lập pháp và quyền hành

pháp, với mục đích gây ảnh hưởng đến quá trình hoạt động của Chính phủ; ở Anh, Quốc hội chủ yếu giám sát các hoạt động của bộ máy hành pháp Viéc Quốc hội các nước trực tiếp giám sát các cơ quan tư pháp và chính quyên địa

phương là điều ít được đặt ra Công việc này thường được Quốc hội các nước

giao cho một SỐ CƠ quan độc lập thực hiện và báo cáo lại với Quốc hội.

Về bản chất, giám sát là việc Quốc hội thu thập thông tin về hoạt động

của các cơ quan nhà nước hữu quan và xem xét, đánh giá thông tin thu thập

được “Việc xem xét, đánh giá này là cơ sở để Quốc hội có thé biểu dương

hoặc phê phán các chủ thé có liên quan và trong những trường hợp nhất định, bày tỏ sự tín nhiệm của mình đối với các chủ thê đó” [2§] Thuật ngữ giám sát

chỉ có nghĩa là quan sát và nhận xét chứ không có nghĩa là hành xử Tuy

nhiên, khi Quốc hội quyết định bày tỏ sự tín nhiệm hoặc bất tín nhiệm của mình, quyết định bãi bỏ các văn bản được coi là vi phạm pháp luật, phạm vi

của thuật ngữ giám sát đã được mở rộng bao gồm cả những hành động cụ thể

này (Việc hủy bỏ các văn bản như một hành động giám sát chỉ đúng cho

Quốc hội nước ta Ở hầu hết các nước trên thế giới, quyền năng này thường

thuộc về cơ quan tư pháp hoặc bảo hiến chứ không thuộc về cơ quan lập

Nội dung của hoạt động giám sát ở mỗi nước có những đặc điểm khác nhau, phụ thuộc vào hình thức chính thể ở nước đó Từ góc độ này có thé nói về những mô hình giám sát sau đây: 1) Ở các nước theo mô hình chính thé

đại nghị: nội dung giám sát ở đây trước hết bao hàm chế định trách nhiệm tập

23

thể của Chính phủ trước Quốc hội Việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ

trong Quốc hội kéo theo hoặc có thé kéo theo sự từ chức tập thể của Chính phủ (nhưng có thé có sự giải tán Quốc hội và ấn định cuộc bau cử mới); 2) Ở

các nước theo mô hình chính thể cộng hoà tổng thong: hệ thông kiềm ché va

đối trọng ở các nước cộng hoà tổng thống đã đưa lại cho nhánh lập pháp

những khả năng thực tế để kiểm soát quyền lực hành pháp thông qua những phương thức giám sát như hoạt động điều tra của các uỷ ban hay phương thức

mạnh nhất của quyền lực lập pháp dé tác động lên quyền lực hành pháp ở các nước như Mỹ, Braxin, Venesuela là luận tội Tổng thống (impeachment), mặc

dù ít được dùng đến; 3) Ở các nước theo mô hình chỉnh thể hỗn hợp: nội dung

giám sát bao gồm cả chế định trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội lẫn chế định giải tán Chính phủ, cũng như việc tô chức các cuộc điều tra của

Quốc hội Hệ thống các mối tương quan đó đường như kết hợp các hình thức

giám sát tiêu biểu cho mô hình thứ nhất và thứ hai [121], [122 tr129].

Dé tiến hành các hình thức giám sát, Quốc hội các nước sử dụng các công cụ khác nhau dé đạt được những mục tiêu giám sát khác nhau Một số

công cụ được sử dụng dé giam sat về mat nội dung, một số khác-về mặt pháp

lý, một số khác nữa-về mặt kinh tế Các thiết chế hỗ trợ giám sát được thành lập nhằm phục vụ từng mục tiêu giám sát cụ thể Mục tiêu giám sát của các thiết chế này có thể là về nội dung, về pháp lý hoặc về kinh tế hoặc là phối

hợp giữa các mục tiêu trên Các công cụ giám sát phổ biến bao gồm: chất van,

điều tra, điều trần, luận tội, xét báo cáo hoạt động, đoàn giám sát, thanh tra

Quốc hội, Kiểm toán Quốc hội Tuỳ theo mục tiêu, nội dung, đối tượng cần

giám sát mà Quốc hội lựa chọn công cụ giám sát thích hợp v ì mỗi công cụ có những thế mạnh riêng và mang lại hệ quả pháp lý tương ứng Nhìn chung, kết quả cuối cùng của hoạt động giám sát thé hiện quyền lực tập trung của Quốc

hội thông qua các quyết định tập thé nhằm thay đổi, huỷ bỏ hoặc kiến nghị

24

sửa đổi, huỷ bỏ các quyết định trái pháp luật của cơ quan hành pháp hay của

nhân viên cơ quan hành pháp Cao hơn nữa, thông qua kết quả giám sát Quốc hội có thể ra quyết định bãi miễn, bãi nhiệm các chức vụ trong Chính phủ,

thậm chí đưa ra quyết định bat tín nhiệm đối với Chính phủ.

Nghiên cứu lịch sử lập hiến của Việt Nam có thể thấy: Nhà nước Cộng

hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì

nhân dân, theo đó, quyền lực của nhân dân được thực hiện thông qua thiết chế dân chủ đại diện, cụ thé là thông qua cơ quan quyền lực nhà nước do chính

nhân dân bầu ra - đó là Quốc hội Như vậy, Quốc hội là thiết chế dân chủ đại

diện được thiết lập thông qua tuyển cử mang tính đại diện cho quyền và lợi ích của nhân dân hay nói cách khác nhân dân thực hiện quyền dân chủ thông qua một cơ quan đại diện bao gồm những đại biểu do mình bầu ra Và Quốc hội chính là nơi thê hiện tính dân chủ đại điện của quyền lực nhân dân Thông qua cơ quan đại diện này mà nhân dân bảo vệ được quyền và lợi ích của chính mình và cũng thông qua đó nhân dân giám sát, kiểm soát, phê bình được các cơ quan nhà nước, giúp cho Nhà nước thực hiện tốt hơn nhiệm vụ của mình Hiến pháp năm 1946 đã quy định: "Quốc hội nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất nước Việt Nam dân chủ cộng hoà" (Điều 22) có chức năng "giải

quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc" (Điều 23) Điều này thể hiện ý tưởng:

Quốc hội là cơ quan đại diện cho dân, được dân uỷ quyên dé thực hiện quyén lực cua dan, chu day không phải là cơ quan được giao tất cả quyền lực bởi nhân dân van là chủ thé quyền lực cao nhất Tư tưởng “quyền lực nha nước là

thống nhất” với “Quốc hội là co quan quyền lực nhà nước cao nhất” vẫn được

xuyên suốt trong nội dung các bản Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 sau này Vị

trí tối cao của Quốc hội đã được quy định tại Điều 83 của Hiến pháp 1992

như sau: “Quốc hội là co quan đại biéu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền

lực nhà nước cao nhât của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Quôc

25

hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức va hoạt động của bộ máy nhà nước; về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân” Tính quyền lực cao nhất của Quốc hội thể hiện ở chỗ: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyên lập hiến, lập pháp Quốc hội có quyền giám sát tối

cao toàn bộ hoạt động của Nhà nước và có quyên quyết định các van dé trong

đại của đất nước Lập hiến, lập pháp và giám sát của Quốc hội là những hình thức thực hiện quyền lực nhà nước cao nhất được trao cho Quốc hội Những chức năng hiến định đó chỉ Quốc hội mới có thâm quyên thực hiện va bao trùm những lĩnh vực quan trọng trong hệ thống quyền lực nhà nước, bởi Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân — chủ thé chính thức và cao nhất của quyền lực nhà nước Sở di Quốc hội có được vị tri này là do Quốc hội là cơ quan duy nhất được nhân dân cả nước trực tiếp bầu ra và Quốc hội

cũng là cơ quan được trao những quyền lực cao nhất.

Trên cơ sở tô chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc tập quyền, Quốc hội nước ta có một vi trí đặc biệt “ là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” trong hệ thống quyên lực nhà nước mà không cơ quan nhà nước nao có

được Chính vì nhân dân là chủ thể cao nhất của quyền lực nhà nước và nhân

dân uỷ quyền cho Quốc hội nên Quốc hội mới có quyền giám sát tối cao để "kiểm soát và phê bình Chính phủ" (Điều 36 Hiến pháp 1946) hay “giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước” (Hiến pháp 1992) Nội dung

quyền giám sát tối cao của Quốc hội được nhiều nhà nghiên cứu khái quát

như sau: “Quyền giám sát tối cao là quyền giám sát mang tính quyền lực Nhà

nước cao nhất do Quốc hội thực hiện bang việc theo dõi, xem xét, kiểm tra

tính hợp hiến, hợp pháp đối với việc ban hành các văn bản và các hoạt động

cua Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toa án nhân dân tối

26

cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; khắc phục những vi phạm Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội do các cơ quan nói trên gây ra nhằm đảm bảo cho Hiến pháp, luật và các nghị quyết của Quốc hội được nghiêm chỉnh chấp

hành” [41, 50, 77] Như vậy, giám sát là một trong những chức năng quan

trọng của Quốc hội nước ta và Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền giám sát tối cao Việc quy định Quốc hội có quyền giám sát tối cao cũng là điểm khác biệt giữa giám sát của Quốc hội nước ta và Quốc hội các nước tư bản có mô hình tổ chức bộ máy nhà nước theo nguyên tắc phân quyên.

Như vậy có thể xác định: Quyền giám sát tối cao của Quốc hội là một

bộ phận quan trọng cấu thành nên quyền lực của Quốc hội và là một chức năng quan trọng của Quốc hội Quyền giám sát của Quốc hội Việt Nam là quyền giám sát tối cao bắt nguồn từ vị trí pháp lý tối cao của Quốc hội trong

bộ máy Nhà nước “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ

quan quyên lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 83 - Hiến pháp 1992) có các đặc trưng cơ bản: 1) Đó là giám sát mang tính quyên lực nhà nước; 2) Quốc hội là cơ quan nhà nước duy nhất

được nhân dân giao cho thực hiện quyén giám sát tối cao [16].

Hộp 1

- Giám sát là "chức quan thời xưa trông nom một loại công việc nhất định" [19].

- Giám sát là "một nhóm hoặc một tô chức dé theo dõi người, việc nào đấy" [84].

- “Giám sát là theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ” (Đại từ điển tiếng Việt.

Nxb Văn hóa - thông tin, H 1998, tr 108) [84]

- Giảm sát là "sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tinh chủ động thường xuyên,

liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động củađối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được những mục đích, hiệu

quả xác định từ trước, bảo đảm cho pháp luật được tuân thú nghiêm chỉnh" [Từ điển Luật

học (1999),Nxb Từ điền Bách khoa, Hà Nội, [31].

- “Giảm sát là hình thức hoạt động của cơ quan nhà nước hoặc tô chức xã hộinhằm dam bảo pháp chế hoặc sự chấp hành những quy tắc chung nào đó” (Từ điển Báchkhoa Việt Nam Nxb Từ điển bách khoa, H.2002, tr 1 12);

27

Tại Hội thảo về tổ chức hoạt động giám sat của Quốc hội do Văn phòng Quốc hội Việt Nam phối hợp với Văn phòng Quốc hội Thụy Điển tổ chức năm 2004, trong kết luận của Hội thảo đã nêu ra một số nhận xét mang tính so sánh về hoạt động giám sát của Quốc các nước và Quốc hội Việt Nam [93]

như sau: 1) Về quan niệm: một số nước quan niệm “giám sát của Quốc hội là

kiểm tra quyền lực của hành pháp” dựa trên cơ sở học thuyết phân quyền với

sự chế ước quyền lực theo mô hình “Quốc hội giám sát hành pháp, kiểm tra

quyền lực hành pháp” Một số nước khác (trong đó có Việt Nam) quan niệm

rằng: toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân ủy quyền cho

Quốc hội, Quốc hội lại ủy quyền cho những chức danh khác dé thực hiện một số lĩnh vực thuộc quyền lực nhà nước Do vậy, các chức danh được Quốc hội ủy quyền phải chịu sự giám sát của Quốc hội; 2) Phạm vi, nôi dung giám sát:

Xuất phát từ quan niệm khác nhau nên cũng tồn tại sự khác nhau về phạm vi,

nội dung giám sát Với các nước thuộc quan niệm thứ nhất thì phạm vi giám

sát của Quốc hội nằm ở tầm cao nhất của cơ quan hành pháp và ở đây hoạt

động giám sát không chỉ được thực hiện thông qua các quy trình, thủ tục giámsát mà còn trong cả hoạt động lập pháp Trong khi theo quan niệm của ViệtNam cũng như các nước ở nhóm quan niệm thứ hai thì phạm vi giám sát của

Quốc hội rất rộng: không chỉ có cơ quan hành pháp mà cả cơ quan tư pháp và chính quyền địa phương, không chỉ lĩnh vực ban hành quyết định thực thi chính sách mà cả sự bảo đảm tuân thủ pháp luật cũng đều thuộc phạm vi giám

sát của Quốc hội.

Khi đi sâu nghiên cứu phạm vi, đối tượng của quyền giám sát tối cao của Quốc hội trên cơ sở quy định tại Điều 83, Hiến pháp năm 1992 "Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước" có thé thấy một thực tế là khái niệm “quyền giám sát tối cao của Quốc hội”

vân còn chưa được xác định rõ vê mặt lý luận cũng như trong thực tiên Có

28

thể khái quát hai quan niệm cơ bản về vấn đề này như sau:

- Vé chủ thể giám sát toi cao: Có một loại ý kiến cho rang chủ thé thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội bao gồm Quốc hội (thông qua kỳ

họp Quốc hội), các cơ quan của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội Loại ý kiến thứ hai cho rằng chủ thê thực sự có quyền giám sát tối cao là Quốc hội với tư cách là tập thé các đại biểu Quốc hội thông qua kỳ họp Quốc hội, còn

các cơ quan của Quốc hội là do Quốc hội lập ra dé giúp Quốc hội triển khai

các hoạt động mang tính hỗ trợ, tư vấn cho hoạt động giám sát mang tính tối

cao của Quốc hội [60].

- Về phạm vi giám sát tối cao: cũng có 2 loại ý kiến: a) Quốc hội giám sát hoạt động của tắt cả các cơ quan Nhà nước, mọi tổ chức và mọi công dán Lập luận của loại quan niệm này cho rằng Quốc hội thực hiện quyền giám sát về mọi van dé đã được pháp luật và nghị quyết của Quốc hội quy định và đối với mọi cơ quan nhà nước, mọi tô chức và mọi công dân Mọi chủ thể trên đất nước Việt Nam đều phải thực hiện luật pháp và các quyết định của Quốc hội, vì vậy chủ thé nào cũng cần phải chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội Theo

cách hiểu này thì giám sát tối cao đồng nghĩa với “giám sát toàn bộ” [23], [27 tr50] ké cả hệ thống cơ quan tư pháp [35]; b) Quốc hội chỉ giám sát hoạt động

của các cơ quan Nhà nước ở cấp trung ương (hoặc của các cơ quan Nhà

nước do Quốc hội trực tiếp bau ra) hay nói cách khác: đối tượng giám sát tối

cao chỉ có thé là các cơ quan, cá nhân do Quốc hội thành lập, bầu ra hoặc phê

chuẩn [20],[57] Lập luận của loại ý kiến nay cho rang giám sát của Quốc hội

là giám sát tối cao, nên về nội dung giám sát chỉ tập trung vào những van dé

chính sách, và về đối tượng, chỉ tập trung vào các cơ quan nhà nước ở trung ương và hệ thống Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Quy định của Hiến pháp về

việc giám sát đôi với toàn bộ hoạt động của Nhà nước chỉ nên hiêu là đôi với

29

tất cả các loại hình hoạt động của Nhà nước, bao gồm lập pháp, hành pháp và tư pháp, chứ không phải đối với mọi cơ quan trong bộ máy nhà nước.

Xuất phát từ điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền dân chủ, trên cơ Sở nguyên tắc tô chức, hoạt động của Quốc hội nước ta và kinh nghiệm của Quốc hội nhiều nước trên thế giới cũng như thực tế việc thực thi quyền giám sát tối cao trên thực tế của Quốc hội Việt Nam những năm qua, chúng tôi có một vài lập luận dé làm rõ hơn về quyền giám sát tối cao của Quốc hội Việt

Nam như sau:

- Trước hết, chủ thể quyền giám sát tối cao chỉ có Quốc hội (theo đúng nghĩa là toàn thé đại biểu Quốc hội tại kỳ họp Quốc hội) Các cơ quan của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và cá nhân đại biểu Quốc hội không

phải là chủ thể thực hiện quyền giám sát tối cao mà chỉ thực hiện các hoạt

động trong quy trình giám sát tối cao Quyền giám sát của Quốc hội là tối cao

vì không thể có một cơ quan nào đứng trên Quốc hội trong việc xem xét thi

hành Hiến pháp, luật là những văn bản mà chỉ có Quốc hội mới có quyền ban hành Lập hiến, lập pháp và giám sát của Quốc hội là những hình thức thực hiện quyền lực nhà nước cao nhất Bản chất của những hoạt động này là thực

hiện quyền lực nhà nước Quyền giám sát việc thực hiện, tuân thủ Hiến pháp,

luật là quyền thuộc về Quốc hội Đó là quyền chủ thé của Quốc hội và quyền giám sát này là toi cao Điều này cũng có nghĩa, ngoài Quốc hội, mặc dù còn có những cơ quan, cá nhân khác thực hiện quyền giám sát, nhưng so với Quốc hội, những quyền này không thé là tối cao.

- Thứ hai, phạm vỉ giám sát tối cao của Quốc hội Việt Nam theo quy định của pháp luật rất rộng “toàn bộ hoạt động của Nhà nước”, điều đó có nghĩa là Quốc hội không những giám sát hoạt động của cả cơ quan hành pháp (Chính phủ), tư pháp (Tòa án, Viện Kiểm sát), mà còn giám sát hoạt động của cả các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương Chính quy định Quốc

30

hội “thực hiện quyền giám sat tối cao việc tuân theo Hién pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội” dẫn đến sự hiểu “giám sát tôi cao” đồng nghĩa với “giám sát toàn bộ bộ máy nhà nước”, thậm chí cả việc chấp hành pháp luật của công dân, bởi vì cách tiếp cận ở đây đặt trọng tâm quyền giám sát tối cao của Quốc hội là đảm bảo việc thực thi pháp luật tất yếu dẫn tới cách hiểu phạm vi hết sức rộng lớn của hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam như trên đã nêu.

Nếu phạm vi giám sát rộng theo cách hiểu là “giám sát toàn bộ bộ máy nhà nước” sẽ đặt Quốc hội nước ta trước rất nhiều thách thức cả về khía cạnh lý luận lẫn thực tiễn giám sát Nếu Quốc hội giám sát hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương sẽ khiến cho việc triển khai hoạt động giám sát trở nên quá tải, khó kiểm soát trong khi nguồn lực dé thực thi công việc này lại có hạn (số lượng đại biểu chuyên trách chỉ chiếm hơn

29% tổng số đại biểu Quốc hội, bộ máy giúp việc riêng cho đại biểu chưa

hình thành ) Việc giám sát hoạt động của chính quyền địa phương ở 64 tỉnh, thành phố trong cả nước hiển nhiên là quá tải đối với Quốc hội cả về khía

cạnh thời gian, nhân lực và kỹ thuật Với những lập luận nêu trên, chúng tôi

thấy rằng việc các cơ quan của Quốc hội đi khảo sát tình hình thực tế hoặc xem xét một vụ việc cụ thê chỉ thực sự hữu ích và có hiệu quả khi các hoạt động nay phục vụ mục đích giảm sát một vấn đề thuộc tầm chính sách vĩ mô.

Bộ máy nhà nước ta được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân

công, phân nhiệm mà điều cốt lõi của nguyên tắc này là nhằm đạt hiệu năng

của việc phân công, phân nhiệm “Nếu cấp trên ôm đồm công việc của cấp

dưới thì cấp trên không bao giờ làm hết việc mà cấp dưới sẽ trở nên bị động, lang túng Tình trạng thắt cổ chai sẽ làm đình trệ mọi công việc của đất nước.” [28] Trong hệ thống các cơ quan dân cử ở nước ta, mỗi cấp đều có

chức năng giám sát Như vậy, nhiệm vụ giám sát phải được phân định rõ ràng,

phù hợp cho từng cấp.

31

Ngoài ra, trong hoạt động của bộ máy nhà nước ta, mặc dù trên thực tế,

chưa có được sự phân định rạch ròi nhưng bên cạnh giám sát, còn có hoạt

kiểm tra, thanh tra, kiểm sát, kiểm toán của các cơ quan chuyên ngành Đó là chưa kế đến các hoạt động tư pháp như điều tra, truy tố, xét xử Tất cả các họat động trên đều là những hoạt động rất gần nhau về mặt tính chất và đều nhằm mục đích bảo đảm pháp chế, bảo đảm cho pháp luật được thực thi nghiêm chỉnh “Nếu hoạt động giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội không được thực thi ở tầm chính sách mà đi vào những vấn đề quá cụ thé, thì khó lòng tránh khỏi sự bao biện và sự chồng chéo Moi sự chồng chéo đều tiềm ấn hiểm hoạ của tinh trạng rỗi loạn chức năng, đồng thời vô hiệu hoá chế độ trách nhiệm” [28] Quốc hội nước ta thực hiện quyền giám sat một cách trực tiếp bằng các hoạt động của chính mình và gián tiếp thông qua

hoạt động của các cơ quan nhà nước khác Nhưng dù trực tiếp hay giám tiếp

thì cũng đều nhằm mục dich bảo đảm tuân thủ, chấp hành Hiến pháp, luật do Quốc hội ban hành Quốc hội khi đã thay mặt nhân dân quy định chức năng giám sát có giới hạn xác định cho cơ quan nhà nước nào đó thì Quốc hội không thể can thiệp hoặc bao biện làm thay hoạt động giám sát của cơ quan đó được Ví dụ: Luật giao cho toà án tối cao và toà án cấp trên giám sát xét xử

(giám đốc thâm, tái thâm các bản án) của toà án cấp dưới thì Quốc hội không

thé tự mình xét xử lại, hay ra kháng nghị hoặc ra nghị quyết hướng dẫn đường lối xét xử cho toà án được.

Với tư cách là cơ quan có quyền giám sát tối cao, Quốc hội có quyền giám sát hoạt động của bất kỳ cơ quan nhà nước, tô chức, công dân nào có liên quan đến thực thi Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội Nhưng ở góc độ thực tiễn, Quốc hội không thé và không cần thiết tự mình trực tiếp thực hiện quyền đó Khi thực hiện quyền chủ thể của mình, Quốc hội có thể giao

một phân quyên hạn của mình cho một sô cơ quan, cá nhân hoạt động giám

32

sát hoặc Quốc hội trực tiếp thực hiện hoạt động đó ở những lĩnh vực, những trường hợp thấy cần thiết Do đó, khi đã phân định cho nhiều cơ quan chức năng của Nhà nước làm công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm sát thì Quốc hội chỉ giữ cho mình quyền giám sát đối với các cơ quan nhà nước cấp

cao ở Trung ương, tức là các cơ quan do Quốc hội bầu ra hoặc phê chuẩn, mà

trong đó giám sát hoạt động của Chính phủ là một đối tượng quan trọng trong việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành pháp - là co quan nhà nước chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội một cách trực tiếp và mạnh mẽ nhất Hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ được bảo đảm bởi việc quy định bằng Hiến pháp và pháp luật về quyền và cơ chế thực hiện quyền, thông qua các hình thức hoạt động của các phiên họp toàn thé của Quốc hội, hoạt động của các uỷ ban,

của từng đại biểu Quốc hội hoặc của tổ chức được Quốc hội giao nhiệm vụ

thực hiện hoạt động này.

Trong Báo cáo về hiệu quả thực hiện Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội do Văn phòng Quốc hội tiễn hành năm 2006, các số liệu thống kê

qua điều tra ý kiến các chuyên gia cho thấy: có 48% cho rằng phạm vi giám

sát như hiện nay là “phù hợp”, có 37% cho rang phạm vi như hiện nay là “quá rộng”, có tới 48,15 cho răng Quốc hội chỉ nên giám sát các cơ quan ở cấp trung ương Những con số đó cho thấy sự băn khoăn rõ rệt về phạm vi quyền giám sát của Quốc hội trong quy định của pháp luật hiện hành Ngoài ra, có 33,3% ý kiến cho răng Quốc hội “không nên can thiệp vào lĩnh vực tư pháp” Điều này cũng tương thích với kết quả nghiên cứu nước ngoài cho

thấy, Quốc hội của nhiều nước trên thế giới chỉ có quyền giám sát đối với cơ quan hành pháp, mà không có quyền giám sát các cơ quan tư pháp Ví dụ, Điều 3 của Hiến pháp Thụy Điển năm 1974 chỉ quy định: " Quốc hội thực

33

hiện quyền giám sát của mình đối với Chính phủ và bộ máy hành chính của nước Thụy Điền" (ở Thụy Điển bộ máy hành chính độc lập với Chính phủ).

Qua nghiên cứu về hoạt động giám sát của Quốc hội các nước trên thế giới chúng ta có thé thấy: Hoạt động của hầu hết các cơ quan hành pháp và tư pháp các nước diễn ra bên ngoài tổ chức giám sát của Quốc hội Cấp hành chính cao hơn giám sát cấp hành chính thấp hơn, tòa án cấp cao giám sát tòa án cấp thấp “Hầu như các tổ chức hành pháp và tư pháp đều bị giám sát bới các tổ chức hành pháp, tư pháp khác Tổ chức duy nhất không bị giám sát bởi các tổ chức hành pháp, tư pháp khác là Chính phủ (bao gồm các Bộ trưởng và các nhân viên của họ” [46 tr36] Và trong hệ thống giám sat nay, đối với

cơ quan tư pháp ngoai cơ chế giám sát nội bộ (tòa án cấp cao giám sat tòa án cấp thấp), hệ thống tòa án chỉ chiu sự giám sát của Thanh tra Quốc hội và

Tổng kiểm toán chứ không phải chịu sự giám sát của Quốc hội Căn nguyên của van đề Quốc hội không giám sát co quan tư pháp bắt nguồn từ nguyên tắc

bảo đảm sự độc lập trong xét xử của tòa án, “chỉ tuân theo pháp luật” và mục

tiêu là “vì công lý” Đó là nguyên tắc mà hệ thống cơ quan tư pháp được ưu đãi trong nhà nước pháp quyên Trong một nhà nước pháp quyên, tính độc lập của toà án là điều rất được coi trong Nhà nước ta được tô chức theo nguyên tắc tập trung dân chủ nhưng có sự phân công, phân nhiệm rành mạch giữa các cơ quan nhà nước “Quốc hội ta là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân và là co quan quyền lực Nhà nước cao nhất Thay mặt nhân dân cả nước thực thi quyền lực mà nhân dân giao cho Với tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước tối cao, Quốc hội vừa quyết định luật, vừa giám sát các cơ quan nhà nước thi hành luật, nhưng không lẫn lộn với quyền hành pháp của Chính phủ cũng như quyền độc lập xét xử của Toà án” [56 tr14], [73] Quốc hội có thé tìm kiếm thông tin về những quyết định của tòa án nhằm phục vụ nhu cầu lập pháp, chứ không phải để ảnh hưởng trực tiếp lên các phán quyết của toà

34

án Tuy nhiên, Quốc hội vẫn có thể xem xét, đánh giá tính hiệu quả về mặt kinh tế của hệ thống tòa án.

Trên thực tế, thời gian qua Quốc hội Việt Nam đã thực hiện chức năng giám sát của mình theo hướng: chọn việc quan trọng nhất dé làm Đó là giám sát các cơ quan nhà nước ở trung ương và các chức danh do Quốc hội bầu và phê chuẩn Mặc dù cũng còn sa vao việc xem xét một số vụ việc cụ thể, nhưng nhìn chung Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội đã dành phần lớn thời gian cho việc giám sát hoạt động của các đối tượng bao gồm: Chủ tịch

nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện

Kiểm sát nhân dân tối cao, những người đứng đầu các cơ quan này và các

thành viên của Chính phủ.

- Thứ ba, đối tượng của giám sát tối cao là một yêu tố quan trọng dé

phân biệt hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội với hoạt động giám sát của

các cơ quan khác cũng được pháp luật quy định chức năng giám sát Theo quy

định của pháp luật, hoạt động giám sát của Quốc hội tác động lên các đối

tượng: Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Thủ

tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm

sát nhân dân tối cao Đây đều là các cơ quan và các chức danh cấp cao của bộ

máy nhà nước, đều do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn và Quốc hội có quyền

bãi miễn; khi xét thấy can thiết hoặc khi Quốc hội đề nghị, các chức danh này

phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác của cơ quan mình trước Quốc hội,

phải trả lời chất vấn của các đại biểu Quốc hội; các văn bản do các cơ quan

nhà nước nói trên ban hành đều phải hợp hiến, hợp pháp và Quốc hội có

quyền sửa đổi, huỷ bỏ hoặc đình chỉ việc thực hiện các văn bản đó khi xét

thấy có sự vi phạm Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Như vậy, có thé thay déi tượng chịu sự giám sát

cua Quoc hội đêu ở « tang cao nhât » [17] của bộ máy nhà nước ma tập trung

35

là Chính phủ Không phải ngẫu nhiên mà nhiều nhà khoa học cho rằng tính tối cao của hoạt động giám sát của Quốc hội ngoài những yếu tô quyết định

khác, còn bắt nguồn từ yếu tô đối tượng chịu sự giám sát.

Tuy nhiên với quy định như pháp luật hiện hành "Quốc hội là cơ quan

đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam" thì thẩm quyền giám sát của Quốc hội đối với cơ quan tư pháp mang tính chất quyền lực nhà nước tối cao Đối tượng chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội là những cơ quan tư pháp có vị trí pháp lý cao nhất, đó là Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao Tuy nhiên, là cơ quan có chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, nên phạm vi đối tượng giám sát của Quốc hội không

chỉ duy nhất bó hẹp đối với các cơ quan tư pháp này (mặc dù đây là các cơ quan chịu sự giám sát trực tiếp và chủ yếu) mà còn có thê đối với bất kỳ toà án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án ở cấp nào khi xét thấy cần thiết trong việc làm rõ trách nhiệm của những người đứng đầu các cơ quan tư pháp ở cấp cao nhất Hiện nay, Quốc hội nước ta thường xem xét báo cáo công tác của ngành Toà án và ngành Kiểm sát, nhưng gần đây Ủy ban

Thường vụ Quốc hội đã tiến hành xem xét một số vụ án cụ thể theo Nghị

quyết số 388/2003/NQ-UBTVQHII ngày 17/3/2003 về bồi thường thiệt hai

cho người bị oan do người có thâm quyền trong hoạt động tô tụng hình sự gây ra Công việc này thực chất là quá sức đối với Ủy ban Thường vụ Quốc hội Ở

đây có lẽ nên xác định một cách phân minh rằng thực hiện quyền giám sat tối

cao của Quốc hội đối với hoạt động của các cơ quan tư pháp không có nghĩa

Quốc hội can thiệp trực tiếp vào hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án, vào các bản án của Toà án, quyết định của Thủ trưởng cơ quan điều tra, cơ quan công tố, cơ quan thi hành án mà chỉ theo dõi, kiểm tra tính hợp Hiến, hợp pháp đối với các văn bản quy phạm pháp luật và hoạt động của Toà án

36

nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; xử lý những người có hành vi vi phạm Hiến pháp và pháp luật trong hoạt động tư pháp bằng việc miễn

nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ cao nhất, người đứng đầu các cơ quan tư pháp; bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội và ra Nghị quyết khi xét thấy cần thiết.

Như đã đề cập ở phần đầu, khác với Việt Nam, nhiều nước không tiễn hành việc thể chế hoá chức năng giám sát của Quốc hội, nhưng có ban hành các văn bản pháp luật cụ thé về tổ chức và hoạt động của các cơ quan được Quốc hội giao cho chức năng giám sát, kiểm tra hoạt động của Chính phủ Cụ

thể là các hình thức thực hiện hoạt động kiểm tra, giám sát được quy định

trong các luật về thủ tục làm việc của Quốc hội, về tổ chức và hoạt động của các uỷ ban của Quốc hội, thậm chí cả trong các thông lệ hoạt động của Quốc

hội; còn tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra Quốc hội nhằm thực hiện

chức năng giám sát Chính phủ tuân theo quy định của Luật tổ chức thanh tra

Quốc hội Đối với các nhà nước được tô chức và hoạt động theo nguyên tắc

phân quyền, Quốc hội không được xem là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất mà chỉ được xem là co quan năm một trong ba nhánh quyền lực (quyền

lập pháp) Bởi vậy, hoạt động của Quốc hội cũng như các đạo luật do Quốc

hội ban hành bắt buộc phải được kiểm tra và phán quyết xem có hợp hiến

không, giống như hoạt động của các cơ quan hành pháp và tư pháp Đối với

các Nhà nước nay, quyền giám sát việc tuân thủ Hiến pháp và phán quyết về tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật không phải thuộc Quốc hội, mà thuộc về Toa án (có thé là Toà án tối cao, có thé là Toà án Hiến pháp)

hoặc một cơ quan chuyên trách làm việc này.

Thứ tư, về hệ quả giám sát tối cao: Quốc hội có quyền áp dụng những

biện pháp chế tài cao nhất mang tính quyền lực nhà nước dé xử lý các van đề

này sinh trong quá trình giám sát (như huỷ bỏ các văn bản của Chủ tịch nước,

37

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng, Viện Kiểm sát nhân dân

tối cao, Tòa án nhân dân tối cao nếu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc

hội ) hoặc quy trách nhiệm đối với chức danh bị giám sát (bỏ phiếu tín

nhiệm ) Những chế tài này trong nhiều trường hợp mang ý nghĩa chính

trị-xã hội lớn hơn là hậu quả pháp lý.

Có thé nhận định rang, tính tối cao của quyền giám sát của Quốc hội

được xác định từ nguyên tắc “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội ” và khi quyền giám sắt tối cao ay duoc trao cho Quốc hội thì nó được thể hiện ở một số dấu hiệu sau [16, 17]: 1) Quyền giám sát của Quốc hội mang tính quyền lực nhà

nước cao nhất Quốc hội có thể tiến hành giám sát “tầng cao nhất” của bộ máy

nhà nước (các cơ quan và chức danh cao nhất của bộ máy nhà nước) về bất kỳ phương diện nào, lĩnh vực nao của hoạt động điều hành, quản lý Nhà nước.

Điều này cũng có nghĩa là có một số lĩnh vực, một số đối tượng chỉ chịu sự giám sát duy nhất của Quốc hội Ví dụ: chỉ có Quốc hội mới có quyền xem xét, kết luận một văn bản pháp luật cụ thể nào đó có trái Hiến pháp hay

không Bên cạnh đó, chỉ có Quốc hội mới có những chế tài cao nhất đưa đến

hậu quả pháp lý, chính trị, xã hội đối với bộ máy hành pháp; 2) Hoạt động

giám sát của Quốc hội có tính định hướng đối với những vấn đề ở tầm vĩ mô

liên quan đến mọi lĩnh vực của đời sống xã hội; 3) Quốc hội trong hoạt động

của mình không chịu sự giám sát của bat kỳ cơ quan, t6 chức cá nhân nào

ngoài sự giám sát của nhân dân.

1.1.2 Vai trò hoạt động giám sát của Quốc hội trong việc thực hiện quyền lực nhà nước của Quốc hội

1.1.2.1 Giám sát là yếu tố quan trọng hạn chế sự lạm quyền từ phía

các cơ quan nhà nước, bảo đâm pháp luật được thực thi, bảo đảm quyén và

lợi ích của công dân

38

Từ việc xem xét nguyên tắc tổ chức quyền lực Nhà nước ở phần trên, nhất là mối tương quan giữa hai nhánh quyền lực lập pháp và hành pháp, chúng ta có thể thấy chức năng giám sát của Quốc hội, theo quan niệm của các nhà nước tư sản, là một phương thức hữu hiệu dé cân bằng quyền lực và bảo đảm cho quyền lực Nhà nước thực thi có hiệu quả Tuy ở những mức độ khác nhau nhưng phần lớn các nước trên thế giới đều xác định đối tượng của giám sát là nhánh quyền lực hành pháp, hay nói cách khác: Quốc hội thực hiện chức năng giám sát đối với cơ quan hành pháp, cụ thê là Chính phủ Đây là một cách hiểu mang tinh lịch sử và gan liền với chế định Quốc hội được xác lập là dé kiểm tra và khống chế vương quyền, mà thực chất là một công

cụ dé khống chế sự lạm quyền từ phía cơ quan thực thi quyền lực Day cũng

là lý do giải thích tại sao ở hầu hết tất cả các nước trên thế giới giám sát của

Quốc hội được hiểu là giám sát các cơ quan hành pháp Ngoài ra, với nguyên

tắc làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số, giám sát cơ quan chịu trách nhiệm đề xuất chính sách và điều hành vĩ mô là phù hợp hơn cả đối với Quốc hội Mọi quốc gia khi hình thành Nhà nước đều phải chú trọng việc

giữ gìn, duy trì và bảo vệ pháp chế tức là đòi hỏi các cơ quan nhà nước, nhân

viên Nhà nước, các tô chức và mọi công dân phải thực hiện đúng, thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật do Nhà nước ban hành Tat ca là nham bảo đảm trật tự, an ninh xã hội, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được tôn tại Mục tiêu cao nhất của việc giám sát thực thi pháp luật trong một xã hội dân chủ — cho di cơ quan nào tiễn hành giám sát đi chăng nữa — cũng là dé bảo đảm rằng

các cơ quan hành pháp và các cơ quan nhà nước khác nói chung hành động vì

lợi ích của người dân Quốc hội được trao chức năng giám sát bởi vì, trước

hết, trong một nhà nước dân chủ, ý chí của người dân chủ yếu được thê hiện

thông qua Quốc hội Chính phủ, cũng như những cơ quan nhà nước khác chịu

trách nhiệm trước Quôc hội và phải được Quoc hội tín nhiệm.

39

Nghiên cứu về chức năng của Quốc hội, ngay từ năm 1861, triết gia

John Suart Mill (1806-1873) đã nhận định rằng: “Thay cho chức năng cai trị hoàn toàn không thích hợp với mình, chức năng đích thực của một Quốc hội đại diện là giám sát và kiểm soát Chính phủ, soi ánh sáng của tính công khai lên các hành vi cai tri, buộc Chính phủ phải giải trình và biện minh tất cả các hành vi ấy khi bất cứ ai thấy chúng đáng nghi ngờ, phê bình chỉ trích chúng khi thấy chúng đáng lên án, và nếu những thành viên trong Chính phủ lạm

dụng sự tín nhiệm trong các công việc được giao phó hay thực hiện chúng

theo cung cách xung đột với tinh thần vì quốc gia thì đuôi họ ra khỏi nhiệm sở

và bổ nhiệm những người kế nhiệm ” [38 tr171] Khái niệm kiểm soát ở đây

được hiểu theo nghĩa: hạn chế việc Chính phủ và các thành viên của Chính

phủ lạm quyén do luật quy định; bảo vệ quyền của công dân và các tổ chức

Có thể thấy rằng, mục tiêu của giám sát là để bảo đảm răng hoạt động của các cơ quan nhà nước tuân thủ những quy định pháp luật do Quốc hội đề ra và lợi ích của nhân dân được bảo đảm Mục tiêu quan trọng hàng đầu của hoạt động giám sát là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, thực

hiện nền dân chủ xã hội Điều này được thể hiện rất rõ tại Quốc hội các nước

bắc Âu như Thụy Điển, Đan Mạch, Na Uy Tại các nước này, việc theo dõi và giải quyết đơn thư khiếu nại của cử tri được giao cho một số uỷ ban đặc biệt hoặc cơ quan thanh tra Quốc hội Theo xu hướng này, hoạt động giam sat không còn mang tính chung chung, hình thức mà được thực hiện bởi những tổ chức cụ thể, chuyên trách và chịu trách nhiệm bao cáo thường xuyên trước Quốc hội.

Xem xét một cách toàn diện có thể thấy mục tiêu giám sát của Quốc hội

được thê hiện trên 3 khía cạnh sau: 1) Quốc hội giám sát là nhằm đảm bảo các

quyết định của Quốc hội được thực thi phù hợp với các mục tiêu đề ra; 2)

40

Quốc hội giám sát nhằm chống lại sự độc đoán và không công bằng trong quản lý nhà nước để đảm bảo các nguyên tắc pháp quyền và các quy trình, thủ

tục đề ra được tuân thủ; 3) Quốc hội giám sát nhằm chống lại sự lãng phí, sự

gian đối và bao đảm tính hiệu quả trong quá trình thực thi các chính sách [11, 48] Tất cả ba mục tiêu nói trên đều quan trọng trong hoạt động giám sát Tuy nhiên, trong một nhà nước pháp quyền, mục tiêu thứ hai: pháp luật phải được thực thi một cách công băng, bình đăng và tuân thủ những nguyên tắc, thủ tục đã đề ra có ý nghĩa quan trọng hơn cả Điều này đòi hỏi các cơ quan trong hệ thống công quyền phải có tính trung lập và không thiên vị rất cao, tránh sự đặc quyền, đặc lợi Đối với các nước trên thế giới, giám sát các cơ quan hành pháp là quan trọng nhất, vì đây thực chất là các cơ quan cai trị Việc thiết lập

và duy trì một hệ thống các cơ quan hành pháp và hành chính công tâm, công băng là không dễ dang Dé làm được điều đó, các Nhà nước đều tìm cách thiết

lập một cơ chế giám sát hữu hiệu nhất dé ngăn chặn sự vi phạm pháp luật, đặc biệt là chống lại sự lạm quyền từ phía các co quan công quyền Chức năng

giám sát và những quyền hạn về giám sát điển hình cho mọi mô hình Quốc hội, không phụ thuộc vào hình thức chính thé.

Giam sat cua Quốc hội thực chất là việc Quốc hội sử dụng các phương tiện và công cụ của mình để tìm hiểu xem chính sách, pháp luật do Quốc hội ban hành được thực thi như thế nào, và các cơ quan nhà nước thực hiện các

chức năng luật định ra sao trên cơ sở đó mà bảo vệ lợi ích của cử tri Qua

nghiên cứu ở nhiều nước cho thấy: chức năng giám sát của Quốc hội được thể hiện chủ yếu thông qua các hoạt động và cơ chế tổ chức cụ thể nhằm kiêm

soát Chính phủ trong việc thực hiện các quy định của pháp luật Kết quả cuối cùng của hoạt động giám sát thể hiện quyền lực tập trung của Quốc hội thông qua các quyết định tập thể nhằm thay đổi, huỷ bỏ hoặc kiến nghị sửa đôi, huỷ bỏ các quyết định trái pháp luật của cơ quan hành pháp hay của những người

41