Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng nội dung và đưa vào giảng dạy môn học Pháp luật đầu tư công trong chương trình đào tạo tại Trường Đại học Luật Hà Nội

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

DE TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HOC CAP CƠ SỞ

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIEN CUA VIỆC XÂY DỰNG NỘI DUNG VA DUA VÀO GIẢNG DẠY MÔN HỌC PHÁP LUẬT

DAU TƯ CÔNG TRONG CHUONG TRINH ĐÀO TAO

TẠI TRUONG DAI HỌC LUAT HÀ NOI

Chủ nhiệm đề tai : TS Nguyễn Mirh Hang Thư ký : ThS Hoang Mirh Thái

TRUNG TÂM THÔNG TIN THƯ VIỆN

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

PHONG BOCì) k2 )

Hà Nội, nam 2017

DANH SÁCH TÁC GIA CHUYEN DE

Chuyên đề

Vi trí, vai trò của nội dung pháp luật về đầu tư công trong hệ thông pháp luật về tài chính

công ở Việt Nam và sự cân thiệt phải xây TS Nguyễn Minh Hang I x 1

dựng môn học pháp luật Đâu tư công tạitrường Đại học Luật Hà Nội

Chuyên dé | Thực tiễn giảng dạy môn học luật đầu tư công ThS Hoàng Minh Thái

2 lở Việt Nam 5

Chuyên đề 3

Các yếu tố ảnh hưởng xây dung và áp dung

pháp luật đâu tư công trong bôi cảnh kinh tê

thị trường và hội cao độ

ThS Nguyễn Thị Thanh Tú

Chuyên đê Một số vấn đề trong xây dựng nội dung

chương trình giảng dạy pháp luật về chủ thêTS Nguyễn Thị Thu Hiền 4 st aes

của hoạt động dau tu công Ths Tae: Thy Ey

ss Một số van dé trong xây dựng nội dung

Kí Ê | chương trình giảng dạy pháp luật về phân loại | ThS Nguyễn Ngọc Yến dự án đầu tư của hoạt động đầu tư công

Ginsén SŠ Một số vấn đề trong xây dựng nội dung

a “ | chương trình giảng dạy pháp luật về hoạt động | Ths Nguyễn Mai Anh

thanh tra, giám sát đối với đầu tư công

a Một số vấn dé trong xây dựng nội dung

“| chương trình giảng dạy pháp luật về quy trình | ThS Nguyễn Hải Yên

lập, thấm định, quyết định dự án đầu tư công

-|Một số vấn đề trong xây dựng nội dung

Chuyên đê : „ ' eos ` x

3 chương trình giảng day pháp luật về quan lý, | Gv Nguyên Mai Ly

sử dụng vốn đầu tư công vào các dự án

anand Một số van dé trong xây dung nội dung

oo ° chuong trinh giang day phap luat vé quan ly | ThS Dao Anh Tuyét

von dau tư của nha nước vào các doanh nghiệp

Phan thứ hai — Danh mục các Chuyên đề

Chuyên dé 1 - VỊ trí, vai trò của nội dung pháp luật về đầu tư công trong hệ thống pháp luật về tei chính công ở Việt Nam và sự cần thiết phải xây dựng môn học pháp luật Dau tư công tai trường Đại học Luật Hà Nội -2-5+c+c<+s+ 77

Chuyén dé 2 - Thuc tién giang day mon hoc luat dau tu công ở Việt Nam 97 Chuyên đề 3 - Các yếu tố ảnh hưởng xây dựng và áp dụng pháp luật đầu tư

công trong bối cảnh kinh tế thị trường và hội cao độ - - - s+csceresrersd 148

Chuyên dé 4 - Việt số van đề trong xây dựng nội dung chương trình giảng day

pháp luật về chủ thé của hoạt động đầu tư công -2-©-++cx+5c+crserxed 168

Chuyên dé 5 - Mot số van đề trong xây dựng nội dung chương trình giảng dạy pháp luật về phân Icai dự án đầu tư của hoạt động đầu tu công 189 Chuyên dé 6 - Mot số vẫn đề trong xây dựng nội dung chương trình giảng dạy pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát đối với đầu tư công 216 Chuyên dé 7 - Viột số vẫn đề trong xây dựng nội dung chương trình giảng dạy

pháp luật về quy trirh lập, thâm định, quyết định dự án đầu tư công 235

Chuyên dé 8 - Viột số van đề trong xây dựng nội dung chương trình giảng dạy

pháp luật về về quar lý, sử dụng vốn đầu tư công vào các dự án 259

Chuyên đề 9 - Viột số vẫn đề trong xây dựng nội dung chương trình giảng dạy

pháp luật về quản lý vốn đầu tư của nhà nước vào các doanh nghiệp 279

PHAN MỞ DAU

I Tinh cap thiết của dé tài

Trong điều kiện xây dựng nên kinh tế thị trường theo định hướng xã hội cht nghĩa ở Việt Nam, lĩnh vực dau tư công giữ vai trò hết sức quan trọng đối với do sống kinh tế - xã hội và hoạt động nghiên cứu, giảng dạy pháp luật về đầu tư công

Điều nay dựa trên hai yếu tố: (1) Tam quan trọng của nội dung pháp luật về đầu tu

công đối với nền kinh tế và yêu cầu phô biến pháp luật đối với sinh viên ngành luậ đặc biệt là ngành luật kinh tế tại Việt Nam và (2) Thực trạng giảng dạy pháp luậ đầu tư công tại trường Đại học Luật Hà Nội trong sự tương quan so sánh với các cc

sở đào tạo luật khác và các nước trên thế giới.

Trước hết, về tầm quan trọng của hoạt động đầu tư công và yêu cầu phổ biér

giảng dạy đổi với sinh viên Xuất phát từ nền kinh tế kế hoạch tập trung, đã trải qu:

gần 3 thập ky thực hiện công cuộc đổi mới, đến nay kinh tế nhà nước vẫn giữ vai tré rất quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam Một số ngành thiế

yếu như điện lực, bưu chính, xăng dầu vẫn do Nhà nước nắm độc quyên Bên cant đó, hàng năm nguồn vốn nhà nước dành cho các hoạt động đầu tư công gồm đầu tu

vào cả dự án, chương trình, vào hoạt động kinh tế khác ngày càng tăng và chiếm ty

trọng rất lớn trong ngân sách, trong tống sản phẩm nội địa GDP, là nguồn lực quar

trọng trong quá trình phát triển Quy mô đầu tư, hiệu quả đầu tư tác động trực tiết

đến sự phát triển bền vững, hiệu quả kinh tế đời sống xã hội Giữ một vai trò quar

trọng nhưng hiện nay, so với yêu cầu phát triển chung và nhất là dé đáp ứng những

yêu cầu mới trong quá trình hội nhập thi đầu tư công vẫn còn tôn tại nhiều vẫn dé như hiệu quả còn thấp, dàn trải, thiếu quy hoạch, đầu tư vốn vào các doanh nghiệt

thiếu tính quan lý, hầu hết sức cạnh tranh không cao, tinh trạng tài chính không lant mạnh khá pho biến, thất thoát nhiều Những hạn chế này xuất phat từ nhiều nguyér nhân, trong đó một trong những nguyên nhân chính từ cơ chế đầu tư, quản lý, kint

doanh von nhà nước chưa phù hợp, thiếu quy hoạch, kế hoạch, chưa xác định rõ các mỗi quan hệ tài sản, quan hệ quản lý đối với doanh nghiệp Trước tình hình đó, yêt cầu cần quản lý chặt ché hoạt động đầu tư công thông qua cơ chế pháp luật là yêt cầu bức :hiết, điều này thể hiện rõ ràng trên thực tế thông qua sự ra đời Luật Đầu te công nan 2014 va rat nhiều văn bản liên quan đến từng khía cạnh hoạt động đầu tt

công PFáp luật đầu tư công trở thành bộ phận quan trọng không chỉ tác động đết

việc quản lý nguồn lực lớn nhất của cả nước và có phạm vi tác động sâu, rộng dér các chu thé và hoạt động trong xã hội.

Tứ hai, pháp luật dau tư công mang tính không hoàn toàn mới trong chương trình đào tạo luật ở nhiều quốc gia trên thế giới và đã có những cơ sở ban dau tron;

việc triên khai giảng dạy ở trường Đại học Luật Hà Nội Tuy nhiên, ở mức độ giớ thiệu tới sinh viên như một chỉnh thể của một môn học độc lập thì nội dung phát

luật đầu tư công chưa từng được thực hiện Đối với riêng bậc học cử nhân, môn học

về Pháp luật về Đầu tư công là không trùng lặp với các môn học hiện đang được giớ

thiệu tại trường Dại học luật Hà Nội như môn Luật Tài chính hay môn Luật Đầu tư

Luật Đầu tư công đã ra đời từ 2014 và bắt đầu có hiệu lực từ 01/01/2015, đồng thờ

hàng loạt các văn bản quy pháp pháp luật được ban hành nhằm quản lý chặt chẽ hơi

từng khía cạnh hoạt động đầu tư công cho thay sự quan tâm cua Nhà nước trong quản lý hoạt động đầu tư, quản lý và sử dụng một bộ phận vốn Nhà nước Hiện nay

trực tiếp nhất có liên quan tới các nội dung giảng dạy về pháp luật đầu tư công dug tiếp cận thông qua môn học Luật Tài chính, học phần ngân sách Tuy nhiên, phát luật ngân sách nhà nước thời lượng ngắn, giải quyết nhiều van đề nên nội dung phái luật về quản lý đầu tư công không được giới thiệu chính thức ở bất kỳ nội dung/bà học nào mà được lồng ghép qua nội dung về quá trình ngân sách (tự nghiên cứu) v:

nội dung pháp luật về chi ngân sách nhà nước Trong pháp luật về đầu tư, hoạt độn;

đầu tư Nhà nước đề thể hiện trong một chương của giáo trình, tuy nhiên để cương

môn Luậ: Đầu tư chủ yếu xây dựng nội dung giảng dạy về pháp luật điều chỉnh hoạt động déu tư của các chu thé tư nhân trong nước và nước ngoài Các nội dung pháp luật đầu tư công được thé hiện qua nội dung về pháp luật về hình thức dau tư theo hợp đồng.

Tóm lại, qua đánh giá sơ bộ vẻ tình hình nghiên cứu, giảng dạy nội dung pháp luật đầu tư công tại trường Đại học Luật Hà Nội và đánh giá vai trò và tầm quan trọng cua nội dung pháp luật này đối với sinh viên, có thé khang định việc nghiên cứu xây dựng nội dung và đưa vào chương trình giảng dạy môn học Pháp luật về

đâu tư công là rât cân thiệt.

Eoat động đầu tư công là một trong những hoạt động quan trọng trong sự phát triển kirh tế xã hội nói chung, tuy nhiên pháp luật về đầu tư công chưa được nghiên

cứu chuyên sâu và thông nhất, chủ yếu được dé cập đến như một bộ phận của pháp luật tài chinh công hoặc pháp luật đầu tư Điển hình một số nghiên cứu như sau:

Eề tài nghiên cứu cấp Bộ “Pháp luật Tài chính Công Việt Nam thực trạng và

giải pháp hoàn thiện”, chủ nhiệm đề tài PGS, TS Phạm Thị Giang Thu, năm 2013 Đề tài nghiên cứu về vấn đề tài chính công trong đó tập trung vẫn đề quản lý ngân

sách nhà nước, quỹ ngoài ngân sách, nợ công, Các van đề về đầu tư công không được nghiên cứu chuyên sâu, chủ yếu đề cập qua một số chuyên dé vé chủ thể,

phương thức đầu tư.

“Đôi mới cơ chê quản lý dau tư từ nguồn von Ngân sách nhà nước”, Phó giáosư Trân Đình Ty, nhà xuât bản Hà Nội năm 2005 Cuôn sách đê cập đên hoạt độngđâu tư rguôn vôn của Nhà nước như một bộ phận của tài chính công trong đó chú

trọng đến đầu tư cơ bản.

Đầu tư công được dé cập riêng ré trong một sô Luận án như: “Công ty đâu tư

tài chín! ở Việt Nam — Những van đề lý luận và thực tiền”, Luận án tiên sĩ chuyên

ngành Luật Kinh tế của tác gia Lê Thị Thanh, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2006;

“Nâng cao hiệu quả hoạt động tín dụng đầu tư phát triên của Nhà nước”, Luận án tiến sĩ kinh tế của tác giả Trần Công Hòa, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, năm

2007; “Hoàn thiện cơ chế quan lý chi ngân sách nhà nước cho việc cung ứng hàng hóa công cộng ở Việt Nam”, Luận án tiến sĩ kinh tế, Học viện Tài chính của tác giả Nguyễn Ngọc Hải, năm 2008 Hay đầu tư của Nhà nước được nhắc đến ở một khía cạnh trong một số bài viết: “Bản chất cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhả nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước”, Tiến sĩ Nguyễn Thị Dung, Tạp chí Luật hee số 7 năm 2009; “Bản chat và hình thức pháp lý của công ty đầu tư và kinh doanh

vén nhà nước ở Việt Nam, hướng phát triển” Thạc sỹ Lê Thi Thanh, tạp chí Luật

học số 5 — 2005.

Có thé thay rang, VỚI vai trò, vi tri quan trong như vậy song pháp luật hoại

động đầu tư tài chính của Nhà nước vẫn chưa có được những đánh giá toàn diện vả cụ thể, chưa được quan tâm đúng vị thế Cùng với đó là sự phân tán trong các văn

bản pháp luật khác nhau dẫn đến việc tự nghiên cứu và tìm hiểu nội dụng pháp luậi

này đối với người học là khó khăn dẫn đến sự cần thiết phải được giảng dạy đầy đủ và có hệ thống.

2 Mục đích nghiên cứu của đề tài

Mục đích nghiên cứu của đề tài là làm rõ những vấn đề sau:

- Tầm quan trọng của việc xây dựng và giảng dạy môn học Pháp luật Đầu tu cô1g tại trường Đại học Luật Hà Nội.

- Nghiên cứu và xây dựng nội dung cơ ban pháp luật đầu tư công thông que

các chuyên đề nghiên cứu.

- Xác định hệ đào tạo phù hợp với môn Pháp luật Đầu tư công tại trường Đạ

hoe Luật Hà Nội.

3 Như cau kinh tế xã hội và địa chi áp dung

- Kết qua nghiên cứu dé tài gop phân bồ sung hệ thống tri thức về pháp luật

đầu tư công, bồ sung luận cứ khoa học cho việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp

luật đầu tư công Việt Nam trong giai đoạn hiện nay nhằm đáp ứng đòi hỏi của nền kinh tế ›à xã hội;

- Kết quả nghiên cứu là tài liệu tham khảo hữu ích đối với các cơ quan, tô chức, c¿c nhà nghiên cứu tham gia xây dựng, ban hành và thực hiện pháp luật dau

tư công:

- Kết quả nghiên cứu được sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ hoạt động giảng dzy, hoạt động nghiên cứu và học tập pháp luật dau tư công trong các Viện

nghiên cứu, trường Đại học và các cơ sở đào tạo khác về pháp luật và kinh tế Đặc biệt, tại rường Đại học Luật Hà Nội, đề tài tập trung làm rõ việc triển khai môn học là phù hyp với nhu cầu thực tế và chương trình của các ngành học tại trường Môn học Luậ: Đầu tư công phù hợp để đưa vào chương trình đào tạo hệ cử nhân và tiếp

tục phát triển ở chương trình đào tạo bậc thạc sĩ, tiễn sĩ Đầu tư công là một chuyên ngành hep của hoạt động tài chính — ngân sách nhà nước, do đó, dé phù hợp với năng lực và knh nghiệm thực tế của đội ngũ quản lý và giảng viên, Chủ nhiệm Đề tài đề

xuất dor vị triển khai môn học là Bộ môn Luật Tài chính — Ngân hàng, Khoa Pháp

luật Kim tế, Trường Đại học Luật Hà Nội.

4 Đối wong và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Dé tai tập trung làm rõ những nội dung sau đây:

- Xác định cơ sở lý luận của việc đưa môn học Pháp luật về đầu tư công vào

chương rình giảng dạy tại trường Đại học Luật Hà Nội, đồng thời xác định hệ đào tạo và mic độ triển khai phủ hợp.

- Đánh giá cơ sở thực tiên việc triên khai những chương trình học có nội dungliên quaa, chỉ ra ưu, nhược diém của từng chương trình và rút ra kêt luận cho việc triển khei môn học Pháp luật về đầu tư công.

- Xác định các vẫn đề về xây dựng chương trình giảng dạy môn học Pháp luật

về đầu tư công tại trường Đại học Luật Hà Nội.

Với yêu cầu và dung lượng của dé tài, dé xây dựng chương trình giảng day

môn học Pháp luật về đầu tư công, đối tượng nghiên cứu chính của đề tài là hệ thống các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công Do pháp luật đầu tư công có phạm: vi rộng nên việc nghiên cứu cu thể được xác định dựa trên cấu trúc của pháp lua: đầu tư công, bao gồm pháp luật về chủ thé của hoạt động dau tư công, pháp luật về rhân loại dự án đầu tư của hoạt động đầu tư công, pháp luật về hoạt động

thanh tra, giám sát đối với đầu tư công, pháp luật về quy trình lập, thẩm định, quyết định dự ín đầu tư công, pháp luật về về quản lý, sử dụng vốn đầu tư công vào các dự án.

5 Phương pháp nghiÊn cứu

Dé thực hiện mục tiêu nghiên cứu mà dé tài đặt ra, phương pháp nghiên cứu là quan điểm của chủ nghĩa Mác-Lê nin cùng phép biện chứng duy vật, chủ trương của Dang và nhà nước về phát triển nền kinh tế nhiều thành phan theo định hướng xã hội chủ nghĩa Các phương pháp nghiên cứu cụ thê gồm: phương pháp phân tích,

tổng hor, so sánh, thống kê Trong đó, phương pháp phân tích, tông hợp kết hợp

nghiên cru, đánh giá thực địa được sử dung pho biến tại các chuyên đề nghiên cứu và đánh giá các van dé lý luận, phương pháp so sánh, thong kê được sử dụng tại các chuyên đề nghiên cứu từng nội dung cụ thể của pháp luật đầu tư công.

6 Kết cấu của Bao cáo tong thuật dé tài

Két câu Báo cáo tông thuật dé tài bao g6m những van dé sau:

1 Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn khi xây dựng môn học pháp luật đầu

tư công trong chương trình đào tạo tại trường Đại học Luật Hà Nội

1.1 Vị trí vai trò cua pháp luật dau tu công trong hệ thông pháp luật tài chính

cong o Việt Nam

1.2 Cơ sơ lý luận khi xây dựng môn học luật dau tư công 1.3 Cơ sở thực tiên khi xây dựng môn học luật đâu tu cong

1.4 Các yếu tổ anh hưởng đến việc xây dựng và đưa vào giảng dạy môn học luật dau tư công trong chương trình đào tao tại trường Dai học Luật Hà

2 Các nội dung cụ thể dự kiến được xây dựng và triển khai môn học pháp luật đầu tư công

2.1 Khái quát về hoạt động đầu tu công và pháp luật đâu tu công 2.1.1 Khái quát về hoạt động đầu tư công

2.1.2 Khái quát về pháp luật đầu tư công

2.2 Nội dung pháp luật về chủ thể của hoạt động đầu tư công

2.2.1 Cơ sở lý luận và thực tiễn dé đưa nội dung pháp luật về chủ thê của hoạt

động đầu tư công vào giảng dạy trong môn học Pháp luật Đầu tư công

2.2.2 Nội dung cơ bản trong giảng dạy pháp luật về chủ thé của hoạt động đầu tư công trong môn học Pháp luật Đầu tư công

2.3 Pháp luật về phán loại dự an đấu tư của hoạt động đầu tư cong

2.3.1 Co sở lý luận va thực tiễn dé đưa nội dung pháp luật về phân loại dự án dau tư của hoạt động đầu tư công vào giảng dạy trong môn học Pháp luật Đầu tư công

2.3.2 Nội dung cơ bản trong giảng dạy pháp luật về phân loại dự án đầu tư của hoạt động đầu tư công trong môn học Pháp luật Đầu tư công

2.4 Pháp luật về quy trình lập, thẩm định, quyết định dự án dau tư công

2.4.1 Cơ sở lý luận và thực tiễn dé đưa nội dung pháp luật vẻ quy trình lập, thâm định, quyết định dự án dau tu công vào giảng dạy trong môn học

Pháp luật Đầu tư công

2.4.2 Nội dung cơ bản trong giảng dạy pháp luật về quy trình lập, thẩm định,

quyết định dự án đầu tư công trong môn học Pháp luật Đầu tư công 2.5 Pháp luật về quản lý, sử dung vốn đâu tư công vào các dự án

2.5.1 Cơ sở lý luận và thực tiễn để đưa nội dung pháp luật về quản lý, sử dụng vốn đầu tư công vào các dự án vào giảng dạy trong môn học Pháp luật Đầu tư công

2.5.2 Nội dung cơ bản trong giảng dạy pháp luật về quản lý, sử dụng vốn đầu tư công vào các dự án trong môn học Pháp luật Đầu tư công

2.6 Pháp luật về quản lý vốn đầu tư của nhà nước vào các doanh nghiệp 2.6.1 Cơ sở lý luận và thực tiễn dé đưa nội dung pháp luật về quản lý vốn đầu

tư của nhà nước vào các doanh nghiệp vào giảng dạy trong môn học

Pháp luật Đầu tư công

2.6.2 Nội dung cơ bản trong giảng dạy pháp luật về quản lý vốn đầu tư của nhà nước vào các doanh nghiệp trong môn học Pháp luật Đầu tư công 2.7 Pháp luật về hoat động thanh tra, giảm sát đối với hoạt động đấu tu cong 2.7.1 Cơ sở ly luận và thực tiễn dé đưa nội dung pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát đối với hoạt động đầu tư công vào giảng dạy trong môn học Pháp luật Đầu tư công

2.7.2 Nội dung cơ bản trong giảng dạy pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát đôi với hoạt động đầu tư công trong môn học Pháp luật Đầu tư công

7 Những luận diém khoa hoc co bản rút ra từ việc nghién cứu dé tai

- Việc nghiên cứu và đưa vào chương trình giảng dạy nội dung môn học Phápluật dau tư công tại trường Đại học Luật Ha Nội là việc làm cân thiệt và có ý nghĩa

thiết thực với người học.

- Pháp luật đầu tư công điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt

động đầu tư công với các bộ phận pháp luật bao gồm: pháp luật về chủ thé của hoạt

động đầu tư công, pháp luật về phân loại dự án đầu tư của hoạt động đầu tư công, pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát đối với đầu tư công, pháp luật về quy trình lập, thâm định, quyết định dự án đầu tư công, pháp luật về về quản lý, sử dụng vốn đầu tư công vào các dự án Việc phân chia các bộ phận chỉ mang ý nghĩa tương đối vì chúng có mối liên hệ hữu cơ với nhau.

- Pháp luật đầu tư công Việt Nam cần phải có sự đổi mới nhanh chóng hon

nữa để đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của nền kinh tế trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc

tế Những quan điểm quốc tế về đầu tư công và vai trò của pháp luật đầu tư công

đang từng bước ảnh hưởng mạnh mẽ đến quá trình phát trién của pháp luật đầu tư

công Việt Nam.

BAO CAO TONG THUAT KET QUÁ THUC HIỆN DE TÀI CƠ SỞ LÝ

LUAN VA THUC TIEN CUA VIEC XAY DUNG NOI DUNG VA DUA VAO GIANG DAY MON HOC PHAP LUAT DAU TU CONG TRONG TRONG

CHUONG TRINH DAO TAO TAI TRUONG DAI HOC LUAT HA NOI

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LY LUẬN VA CƠ SO THUC TIEN KHI XÂY DUNG MON HOC PHAP LUAT DAU TU CONG TRONG CHUONG TRINH

DAO TAO TAI TRUONG DAI HOC LUAT HA NOI

1.1 VỊ TRI, VAI TRO CUA PHAP LUAT DAU TƯ CONG TRONG HE THONG PHAP LUAT TAI CHINH CONG O VIET NAM

Theo PGS.TS Trần Dinh Thiên - Viện Kinh tế Việt Nam: Việc gia tăng vốn xã hội được gọi là đầu tư công Việc tăng vốn xã hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu tư công thường được đồng nhất với đầu tư mà chính phủ thực hiện Đầu tư công bao gom: Dau tu tir ngan sach (phan cho cac BO nganh Trung uong,

cac dia phuong); Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các

chương trình mục tiêu trung và dài hạn), cũng được thông qua trong kế hoạch ngân

sách hang năm, tín dụng dau tư (vốn cho vay) của Nha nước có mức độ ưu đãi nhất

định; Đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước, mà phần vốn quan trọng của doanh

nghiệp có nguôn goc từ ngân sách Nhà nước.

Khái niệm “đầu tư công” còn được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn Nhà nước

dé đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không

nhằm mục đích kinh doanh như: Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế,

khoa học, giáo dục, đào tạo Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vi sự nghiệp, tô chức chính trị, tô chức chính trị

-xã hội, kê cả việc mua sam, sửa chữa tai sản cô định băng vôn sự nghiệp; Cac dự

án deu tư của cộng đông dân cu, tô chức chính trị - xã hột - nghề nghiệp, tô chứcxã hội - nghề nghiệp được hồ trợ từ vôn nha nước theo quy định của pháp luật;

Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ PGS.TS Trần Đình Thiên cho biết, hiện tại "đầu tư công" vẫn được quan niệm một cách khá đơn giản: nó bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành Đầu tư công được xét

không phải từ góc độ mục đích mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng đề

dau tư Đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo

lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các

doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý Đây là cách hiểu phổ biến hơn cả và cũng là đối tượng của chính sách đầu tư của Nhà nước hiện

Doanh nghiệp nhà nước là lực lượng cơ bản thực hiện đầu tư công Tuy nhiên, nó lại đang vận hành trong những cơ chế không rõ ràng, minh bạch (lẫn lộn

đầu tư công và đầu tư kinh doanh để thu lợi nhuận, dẫn tới lẫn lộn, nhập nhèm về

cơ chế) Day là cơ sở chủ yếu dé thực hiện việc thu hồi các khoản đầu tư ra ngoài ngành của các tập đoàn, tong công ty nhà nước đang đặt ra rất gay gắt hiện nay Dé tận dụng hiệu quả lan tỏa của đầu tư công đối với việc nuôi dưỡng kích thích sự phát triển của DNTN nói chung, cần tiễn hành cải cách DNNN một cách triệt để nhằm bảo đảm một môi trường cạnh tranh tự do bình đăng thực chất Cải cách không chỉ vì sức ép hội nhập mà phải thay đổi vì sự phát triển của quốc gia Vấn dé cải cách DNNN cần phải được xem lại một cách cơ bản, theo nghĩa nhằm mục tiêu cơ bản là trả lại đúng chức năng vốn có của bộ phận này Trong nền kinh tế thị trường, doanh nghiệp nha nước được thành lập dé cung cấp hàng hóa dịch vụ công, trong chừng mực đầu tư tư nhân chưa đủ năng lực thực hiện chức năng này Cải cách triệt dé doanh nghiệp nhà nước là giải phóng bộ phận này ra khỏi những lĩnh

vực phi hàng hóa dịch vụ công, trả sân chơi lại cho doanh nghiệp tư nhân Lập luận

nay ham y rang cai cách khu vực DNNN không phai chị vi, khong chu yêu vì lýđo tham những hay những sai phạm đạo đức cua bộ máy quản trị doanh nghiệp nhanước Chu yếu là đê tra lại cho doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhândung chức năng vôn có của nó mà hệ thông thị trường quy định.

Luật Đâu tư công được ban hành là thực sự cân thiệt nhắm tăng cường quanlý, sư dụng có hiệu quả các nguôn lực cua Nha nước dé hướng tới thực hiện mục

tiêu đột phá xây dựng hạ tang đồng bộ trong thời gian tới.

Luật sẽ tạo ra hệ thống pháp lý đồng bộ để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoặc có liên quan đến hoạt động đầu tư công làm cơ sở để thực hiện, đưa

hoạt động đâu tư công vào nề nép.

Các cơ quan Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm

toán sẽ có điều kiện để giảm sát, kiểm tra việc triển khai thực hiện các chương

trình, dự án đầu tư công có bảo đảm đúng các quy định pháp luật hay không Nhờ

đó, việc quản lý và sử dụng vôn đâu tư công sẽ có hiệu quả hơn.

Có thể nói nội dung Luật Đầu tư công lần này có nhiều nội dung rất đôi mới Các nội dung này đều chưa được quy định ở các văn bản pháp luật hiện hành Cụ thể như:

Thứ nhất, đã thé chế hóa quy trình quyết định chủ trương đầu tư tại chương II, là nội dung đổi mới quan trọng nhất của Luật Đầu tư công: đó là điểm khởi đầu

quyết định tính đúng đắn, hiệu quả của chương trình, dự án; nhằm ngăn ngừa sự

tùy tiện, chủ quan, duy ý chí và đơn giản trong việc quyết định chủ trương đầu tư,

nâng cáo trách nhiệm của người ra quyết định chủ trương đâu tư;

Thứ hai, tăng cường va đôi mới công tác thâm định về nguôn von và canđôi vôn, coi đó là một trong những nội dung quan trọng nhât của công tác thâmđịnh chương trình, dự án đâu tư công ;

Thứ ba, bao dam tính hệ thông, đồng bộ và xuyên suôt trong toàn bộ quá

trình quan lý chương trình, dự án Dau tư công; từ khâu đâu tiên là xác định chủtrương dau tư, quyết định dau tư, triên khai thực hiện dự án, đên khâu cuôi là đánhgia hiệu quả, quan lý chương trình, dự án sau dau tu;

Thứ tư, đổi mới mạnh mẽ công tác lập kế hoạch đầu tư; chuyển từ việc lập kế hoạch ngăn hạn, hàng năm sang kế hoạch trung hạn 5 năm, phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm;

Thứ năm, tang cường công tác theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công;

Thứ sáu, đổi mới hoàn thiện quy chế phân cấp quản lý đầu tư công phân

định quyên hạn đi đôi với trách nhiệm của từng câp.

- Luật Đầu tư công quy định việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; quản lý Nha nước về dau tư công; quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của các cơ quan, đơn

vị, tô chức, ca nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công Như vậy, với quy định

của Luật Đầu tu công, mọi đối tượng sử dụng vốn đầu tư công, ké cả doanh nghiệp đều được điều chỉnh trong Luật này; nhưng chỉ điều chỉnh các nội dung có liên quan làm cơ sở pháp lý về xác định chủ trương đầu tư, xây dựng kê hoạch vốn để bố trí vốn đầu tư công theo quy định của pháp luật.

Ví dụ: Vốn đầu tư doanh nghiệp công ích quốc phòng, các dự án đường sắt của Đường sat Việt Nam, các dự án điện ở các vùng dân tộc được Tập đoàn Điện lực triển khai thực hién, được Quốc hội thông qua trong dự toán Ngân sách Nhà

nước hàng năm.

Riêng về các hoạt động đâu tư của doanh nghiệp Nhà nước, sau khâu Nhà

nước bô trí vôn, các hoạt động đâu tư của doanh nghiệp sẽ chịu sự điều chỉnh củaLuật Quan ly va sử dung vôn Nhà nước đâu tư vào sản xuât, kinh doanh tại doanh

Luật dau tư công ra đời và có hiệu lực từ 2015 là một yếu td quan trọng nâng cao hiệu quả đầu tư công Cùng với thực hiện Luật Đầu tư công, Luật mua săm công, thực hiện triệt đê nguyên tặc công khai, minh bạch, giám sát độc lập, quy chế độ trách nhiệm cá nhân trong từng khâu của quá trình đầu tư, thiết kế, thâm định, thi công, giám sát, quyết toán Nâng cao vai trò, trách nhiệm của báo chí trong việc phát hiện, giám sát đầu tư công Nâng cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong toan bộ quá trình thực hiện đầu tư công.

Khuyến nghị của giới chuyên gia là, dé tăng cường mức độ toàn diện va

minh bạch của ngân sách, cần bảo đảm nhất quán từ khâu dự toán đến quyết toán cho cả chỉ thường xuyên lẫn chi đầu tư; hợp nhất dữ liệu kế toán của các đơn vị

khu vực công trong báo cáo tài chính hợp nhất của Chính phủ, dé tạo ra bức tranh

toàn diện về hoạt động của khu vực công Theo đó, cần có cơ chế tăng cường trách

nhiệm giải trình và báo cáo theo hiệu quả hoạt động; từng bước triển khai lập ngân sách theo đầu ra tại các cơ quan, đơn vị phù hợp.

Thứ ha, cần cải thiện năng lực phối hợp vùng: tập trung nâng cao hiệu suất và sắp xếp lại nguồn lực trong lĩnh vực tài chính; gắn kết tốt hơn giữa chi sự nghiệp với chi đầu tư, đặc biệt trong giao thông và nông nghiệp dé kéo dài vòng đời đầu tư Nghiên cứu cơ chế dé các địa phương nghèo nâng cao khả năng huy động thu

và giảm phụ thuộc vào số bỏ sung từ ngân sách trung ương thông qua cơ chế phân

chia nguồn thu công bằng minh bach.

Thứ tư, bảo đảm tiết kiệm và hiệu quả các khoản chi tài chính của khu vực công Các khoản chỉ tài chính của khu vực công đa phần là do NSNN đảm nhận, có đặc điểm không hoàn trả trực tiếp, không có tính chất ngang giá, lại có phạm vi rộng, khối lượng chỉ lớn Vì vậy, cần coi trọng và thực hiện mục tiêu tiết kiệm và hiệu quả các khoản chi của khu vực công trong quá trình cải cách, đôi mới tài chính

công.

Thứ năm, đôi mới dau tư công phải hướng tới mục tiêu thúc đây mạnh mé

cai cách hành chính nhà nước, bảo đảm cho bộ máy hành chính hoạt động tốt hơn, chuyên nghiệp hon, điều hành có hiệu qua hơn hoạt động kinh tế-xã hội của đất

nước Đầu tư công không chỉ có tác dụng cung cấp nguôn lực cho bộ máy công quyên hoạt động, mà điều quan trọng là phải thông qua đó có tác động mạnh mẽ

đến việc điều chỉnh tổ chức và tính hiệu quả của hoạt động bộ máy Vì vậy, găn việc đối mới đầu tư công với xây dựng bộ máy trong sạch vững mạnh được coi là

một trong những mục tiêu quan trọng.

Thứ sáu, thông qua cải cách, đối mới hoạt động đầu tư công bảo đảm cho việc sản xuất và cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng công bằng và hiệu quả hơn Hau hết việc sản xuất và cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng đều do bộ máy công quyền từ trung ương đến địa phương đảm nhận Nếu bộ máy công quyền thiếu

trung thực, không minh bạch, nạn tham nhũng diễn ra tràn lan, thì việc sản xuất và

cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng khó đạt được yêu cầu công bằng và hiệu quả Do đó, van dé đặt ra là việc cải cách, đổi mới hoạt động đầu tư công phải

hướng vào mục tiêu bảo đảm công băng và hiệu quả.

Thứ bảy, tiếp tục đây mạnh thực hiện các nghị quyết, chủ trương của Đảng và Nhà nước về đổi mới, sắp xếp lại hệ thông doanh DNNN; đặc biệt là cơ chế

quản lý vốn, tách bạch tài chính doanh nghiệp với tài chính nhà nước.Đối với tài

chính của các cơ quan công quyền và các đơn vị sự nghiệp công lập, nội dung đổi mới là tập trung nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm gắn việc đổi mới với

công cuộc cải cách hành chính và việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng công băng và hiệu quả

Thứ tám, nâng cao năng lực và hiệu lực hoạt động của các cơ quan có nhiệmvụ kiềm tra, giám sát kêt qua quan lý và sử dụng dau tư công Quy định rõ rangtrách nhiệm vật chât của những người đứng đâu cơ quan chính quyên nhà nước

môi cap trước kết qua quan ly dau tư công cua cap đó Đôi mới công tác thanh tra,giám sát tài chính trong toàn bộ quá trình quan lý tài chính công.

Như vậy, vấn đề quan tâm nhất của Việt Nam hiện nay chính là phải cơ cầu lại ngân sách nhằm động viên hợp lý nguồn lực, bảo dam hợp lý chi thường xuyên,

trả nợ, tăng cường quan lý nợ công, giảm mức bội chi trong giai đoạn 2016-2020,

từ đó bảo đảm an toàn tài chính quốc gia Tái cấu trúc, nâng cao hiệu quả đầu tư

công ở nước ta, sẽ góp phần cơ cấu lại ngân sách.

1.2 CƠ SỞLÝ LUẬN KHI XÂY DỤNG MON HỌC LUAT DAU TU CÔNG Trước hết, ở Việt Nam cũng như ở nhiều nước trên thé giới, hoạt động dau tư công được điều chỉnh bởi một bộ phận pháp luật riêng biệt là pháp luật đầu tư công Pháp luật đầu tư công ra đời nhằm tăng cường quản lý, sử dụng có hiệu quả các nguon lực của Nhà nước dé hướng tới thực hiện mục tiêu đột phá xây dựng ha tầng đồng bộ của đất nước trong tương lai Xuất phát từ nền kinh tế kế hoạch tập trung, đã trải qua gần 3 thập kỷ thực hiện công cuộc đổi mới, đến nay kinh tế nhà

nước vẫn giữ vai trò rất quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam Một số ngành thiết yêu như điện lực, bưu chính, xăng dầu vẫn do Nhà nước

năm độc quyền Bên cạnh đó, hàng năm nguồn vốn nhà nước dành cho các hoạt

động đầu tư công gồm đầu tư vào cả dự án, chương trình, vào hoạt động kinh tế

khác ngày càng tăng và chiếm ty trọng rất lớn trong ngân sách, trong tông sản phẩm

nội địa GDP, là nguồn lực quan trọng trong quá trình phát triển Quy mô đầu tư, hiệu quả đầu tư tác động trực tiếp đến sự phát triển bền vững, hiệu quả kinh tế đời

sống xã hội Giữ một vai trò quan trọng nhưng hiện nay, so với yêu cầu phát triển chung và nhất là để đáp ứng những yêu cầu mới trong quá trình hội nhập thì đầu tư công vẫn còn tôn tại nhiều van dé như hiệu quả còn thấp, dàn trải, thiếu quy hoạch, đầu tư vốn vào các doanh nghiệp thiếu tính quản lý, hầu hết sức cạnh tranh khêng cao, tình trạng tài chính không lành mạnh khá phổ biến, thất thoát nhiều Những hạn chế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó một trong những

nguyên nhân chính từ cơ chế dau tư, quản lý, kinh doanh vốn nhà nước chưa phù hợp, thiểu quy hoạch, kế hoạch, chưa xác định rõ các mối quan hệ tai san, quan hệ

quan ly đối với doanh nghiệp Trước tình hình đó, yêu cầu cần quan lý chặt chẽ hoạt động đầu tư công thông qua cơ chế pháp luật là yêu cầu bức thiết, điều này thê hiện rõ ràng trên thực tế thông qua sự ra đời Luật Đầu tư công năm 2014 và rất nhiều văn bản liên quan đến từng khía cạnh hoạt động đầu tư công Pháp luật đầu tư công trở thành bộ phận quan trọng không chỉ tác động đến việc quản lý nguồn lực lớn nhất của cả nước và có phạm vi tác động sâu, rộng đến các chủ thê và hoạt

động trong xã hội Do đó, trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước,

việc nghiên cứu, xây dựng nội dung môn học và đưa vào giảng dạy môn luật đầu tư công đối với sinh viên, học viên ở các bậc học và trong các hệ đảo tạo tại trường

Đại học Luật Hà Nội là đặc biệt quan trọng.

Thứ hai, đối với cử nhân ngành luật học nói chung và cử nhân ngành luật

kinh tế nói riêng, việc nghiên cứu môn học pháp luật đầu tư công trong mối liên hệ

với pháp luật ngân sách nhà nước là rất quan trọng và cần thiết, tạo cơ sở kiến thức

pháp lý nên tảng dé sinh viên hiéu về hoạt động đầu tư tài chính có chủ thé đầu tư

là nhà nước, một chủ thé đặc biệt và hoạt động đầu tư của chủ thể đó cũng mang

những tính chất đặc thù Môn học cũng cung cấp những kiến thức pháp lý bao quát

và toàn diện cho sinh viên không chỉ trong luật đầu tư công mà trong những lĩnh vực có liên quan đến việc sử dụng và quản lý vốn của nhà nước trong quá trình đầu tư cũng như nội dung pháp luật về tài chính công nói chung.

Thứ ba, pháp luật đầu tư công mang tính không hoàn toàn mới trong chương trình đảo tạo luật ở nhiều quốc gia trên thế giới, và đã có những cơ sở ban đầu trong việc triển khai giảng dạy ở trường Đại học Luật Hà Nội Tuy nhiên, mức độ giới

thiệu tới sinh viên như một chỉnh thể của một môn học độc lập thi chưa từng được thực hiện Do đó, việc đưa nội dung pháp luật đầu tư công vào giảng dạy tại trường

Đại 1ọc Luật Hà Nội vừa đảm bảo tính cần thiết và sự phù hợp với chương trình

đạo ‘ao chuyên ngành luật ở Việt Nam hiện nay.

Thứ tư, đề xây dựng môn học pháp luật dau tư công, chúng tôi tiếp cận nội

dure; shap lý với những van dé cụ thê như sau:

- Xây dựng nội dung chương trình giảng dạy pháp luật về chủ thê của hoạt động đầu tư công

- _ Xây dựng nội dung chương trình giảng dạy pháp luật về phân loại dự án đầu

tư của hoạt động đầu tư công

- _ Xây dựng nội dung chương trình giảng dạy pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát đối với đầu tư công

- _ Xây dựng nội dung chương trình giảng dạy pháp luật về quy trình lập, thẩm định, quyết định dự án đầu tư công

- Xây dựng nội dung chương trình giảng dạy pháp luật về về quản lý, sử dụng vốn đầu tư công vào các dự án

- _ Xây dựng nội dung chương trình giảng day pháp luật về quản lý vốn đầu tu

của nhà nước vào các doanh nghiệp

Với những nội dung triển khai theo dự kiến như trên chúng tôi cho rằng việc khai thác các khía cạnh của Luật đầu tư công khá toàn diện và đầy đủ, nhằm trang bị cho sinh viên, học viên những kiến thức cơ bản, toàn diện về pháp luật đầu tư

công nói riêng, pháp luật vê tài chính công nói chung.

Tóm lại, qua đánh giá sơ bộ về tình hình nghiên cứu, giảng dạy nội dung pháp luật đầu tư công tại trường Đại học Luật Hà Nội và đánh giá vai trò và tầm quan trọng của nội dung pháp luật này đối với sinh viên, có thé khang định việc

nghiên cứu xây dựng nội dung và đưa vào chương trình giảng dạy môn học Pháp

luật về đầu tư công là rất cần thiết Luật đầu tư công cũng như luật Ngân sách và

luật Thuế nên là một môn học phổ biến đối với việc đảo tạo cử nhân các ngành luật

và các hệ đào tạo tại trường Đại học luật Hà Nội.

1.3 CƠ SỞ THỤC TIEN KHI XAY DỰNG MON HỌC LUAT DAU TU CONG

1.3.1 Xuất phát từ yêu cầu nghién cứn, phổ biến kiến thức pháp luật và hoàn

thiện pháp luật đầu tư công

Luật Đầu tư công là văn bản luật mới trong hệ thống pháp luật Việt Nam', được ban hành dé điều chỉnh các quan hệ xã hội không mới trong lĩnh vực ngân sách nhà nước Mặc dù được áp dụng trong thời gian rất ngăn (chưa đến 02 năm)

nhưrø những khía cạnh pháp luật về hoạt động đầu tư công đã tồn tại từ lâu, luôn

gan với các hoạt động ngân sách nha nước Các quan hệ xã hội điều chỉnh bởi Luật Đầu :ư công từ ngày 01/01/2015 sẽ phải tuân thủ những trình tự mới với những yêu cau chat ché hon Do do, yéu cau dat ra cho Luat Pau tu công trở thành đối

tượn: nghiên cứu của một môn học độc lập trong chương trình dao tạo luật tại Việt

Namla hết sức mới mẻ, tạo cơ sở nền tảng cho việc nghiên cứu, phố biến kiến thức pháp luật đầu tư công để phục vụ cho việc thực hiện các chương trình, dự án đầu

tư trong hoạt động đầu tư công Pháp luật về đầu tư công được coi là bộ phận pháp

luật cuan trọng trong hệ thống các quy định pháp luật về tài chính công, tao cơ sở phaply cho các chủ thể có liên quan xây dựng, quyết định và thực hiện các chương

trình dự án đầu tư công, góp phần hạn chế tình trạng đầu tư dàn trải, thất thoát, lãng shi nguồn vốn dau tư của nhà nước, đồng thời đảm bảo hiệu quả dau tư công trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu ha tang kinh tế - xã hội của đất

Bên cạnh đó, việc nghiên cứu, giảng dạy nội dung pháp luật về đầu tư công khôm chỉ cung cấp kiến thức pháp lý cần thiết cho người học, đào tạo nguồn nhân lực dip ứng yêu cầu thực tiễn mà còn có ý nghĩa góp phan thúc đây hoàn thiện các quy nh pháp luật về đầu tư công nói riêng và pháp luật về tài chính công nói chun:, đảm bảo sự phù hợp của các quy định pháp luật về đầu tư công với định

1 Luật 14u tư công số 49/2014/QH13 được ban hành năm ngày 18/06/2014 là kết quả của nỗ lực hoàn thiện hệ

thống hap luật về các hoạt động ngân sách nhà nước với mục tiêu khắc phục sự thiéu hiệu quả trong khu vực đầu

tư nhà ước.

10

hướng phát triên của đất nước Thực tiễn thời gian qua cho thấy, Luật Đầu tư công 2014 dù mới đi vào cuộc sống chưa bao lâu nhưng đã bộc lộ nhiều vướng mắc, bất cập, đặc biệt trong quá trình thâm định đề ra quyết định đối với các chương trình, dự án đâu tư công Chăng hạn, vướng mắc trong quá trình phối hợp của các chủ thé có thâm quyền như Sở kế hoạch dau tư và Sở tài chính các địa phương khi thực

hiện thâm định các dự án đầu tư công,? hay bất cập về việc lựa chọn các chương

trình, dự án đầu tư công được ưu tiên thâm định, việc phân quyền thấm định các chương trình, dự án đầu tư công.3 Trong khi đó, Luật Đầu tư công ban hành năm

2014 cùng với nhiều chính sách mới trong lĩnh vực ngân sách nhà nước đã khiến

cho việc thực thi pháp luật trong lĩnh vực này đang ở trong một thực tế vô cùng

phức tạp hiện nay Những khó khăn của việc áp dụng Luật Đầu tư công thê hiện ở hai vân đê lớn:

(i) Tinh hài hoà của Luật Đầu tư công với hệ thông văn bản quy phạm pháp luật: Trong quá trình triển khai Luật Đầu tư công, Các văn bản hướng dẫn kèm theo còn chưa được thông nhất và đồng bộ, dẫn tới cách hiểu và cách tiếp cận thực

hiện của các bộ, cơ quan, địa phương còn khác nhau dẫn tới nhiều tình huéng chưa thống nhất giữa các bộ, cơ quan, địa phương với Bộ Kế hoạch va Đầu tư với tư

cách là cơ quan chịu trách nhiệm rà soát và tong hợp; Với mục tiêu kiêm soát chặt

chẽ việc sử dụng vốn đầu tư công, nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, tránh dàn trải, lãng phí, Luật Đầu tư công đã quy định nhiều quy trình, thủ tục chặt chẽ, với

sự liên quan của nhiều cơ quan, tổ chức Điều này đã gây ra sự bất cập về đáp ứng

thời gian hoàn thiện các thủ tục theo quy định cũng như hoàn thiện phương án phânbô, bô tri vôn cho từng dự án ở các bộ, cơ quan, địa phương; dân tới hệ quả là thời

2 Xem: Tan Thị Miên Thảo, Một số khó khan, vướng mốc khi triển khai thực hiện luật Đầu tư công,

http:,//tatchinh.danang gov.vn/printnewsdetail.da?tinTucid=2145, truy cập ngày 20/8/2017

3 Xem: Cần khẩn trương xóa bỏ cúc rao can trong luật Đầu tư công (18/6/2016),

http://www.baomoi.com/can-khan-truong-xoa-bo_cac-rao-can-trong- luat- dau-tu-cong/c/19649602.epi, truy cập ngày 20/8/2017 va Ha Hạnh,

Thủ tục hành chính “làm khó” tiến độ đầu tu (09/6/2017),

http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/nhip-sone-tai-chink /2017-06-09/bai-2-thu-tuc-hanh-chinh-lam-kho-tien-do-dau-tu-44298 aspx, truy cập ngày 20/8/2017

11

gian hoàn thiện kéo đài, quá trình tông hợp và giao kê hoạch không đáp ứng thời han theo quy định, giao vốn làm nhiều lần Bộ Ké hoạch va Đầu tư cũng khang định, việc mat cân đối giữa nhu cầu và khả năng đáp ứng nguồn vốn dan tới tình trạng co kéo trong bồ trí vốn đầu tư tại các bộ, co quan, địa phương, bố trí không du ty lệ, không đáp ứng tiến độ thực hiện dự án, không rõ ràng về sắp xếp thứ tự

ưu tiên, kéo dai thời gian thực hiện dự an, bồ trí vốn dài trải ; Công tác phối hợp

giữa các bộ, cơ quan, địa phương với Bộ Kế hoạch và Đầu tư còn nhiều bất cập, nhất là trong khâu rà soát và hoàn chỉnh phương án phân bỏ vốn, bố trí vốn cho từng dự án cụ thể, không đáp ứng được yêu cầu về thời gian và tính chính xác của số liệu, thông tin của từng dự án, dan tới kéo dài thời gian hoàn chỉnh phương án,

tổng hợp phương án và giao vốn; Nhiều khâu trong hoạt động dau tư công khó có

tính kha thi khi thuộc về van đề con gà — quả trứng Khi lập kế hoạch dau tư công, phải có danh mục dự án (dự án có trước) đăng ký kế hoạch thì mới xác định được khả năng cân đối nguồn vốn (nguồn vốn có sau) Nhưng, ở chiều ngược lại, dé phê

duyệt được chủ trương đầu tư 1 dự án và đưa vào đăng ký kế hoạch thì phải dự

kiến được khả năng cân đối nguồn vốn (nguồn vốn có trước) mới phê duyệt được chủ trương đầu tư và mới có dự án (dự án có sau) dé đăng ký kế hoạch."

(ii) Tinh trạng lang phi trong đầu tư công: Việc tham mưu, ban hành các

chính sách không phù hợp với thực tiễn, trong bối cảnh nguồn lực có hạn dẫn tới việc thực hiện không hiệu quả, không đồng bộ, không có tác dụng kiến tạo phát triển, thậm chí còn cản trở sự phát triển Việc có quá nhiều chính sách mới trong khi nguồn lực hạn chế dễ dẫn tới tình trạng dàn trải ngay từ khi cân đỗi nguồn vốn Nếu tiếp tục dàn trải ở khâu bố trí vốn chỉ tiết cho từng dự án thì sự dàn trải và lãng phí sẽ tăng theo cấp số nhân Thất thoát, lãng phí trong khâu chủ trương đầu tư thê hiện ở việc xác định sai chủ trương đầu tư, dẫn đến đầu tư không có hiệu quả, hoặc hiệu quả đâu tư kém, không ít nhà máy do xác định sai chủ trương đầu tư dẫn tới khi đưa vào hoạt động không có nguyên liệu và để khắc phục tinh trạng này phải

* http://kinhtevadubao.vn/chi-tiet/92-8605-nhan-dien-nhung-vuong-mac-trong-dau-tu-cong-va-cach-xu-ly-.html

12

di chuyên hoặc bo nhà máy dẫn đến that thoát, lãng phí nghiêm trọng Như vậy, sai lâm trong chủ trương đầu tư sẽ gây lãng phí thất thoát nghiêm trọng nhất, cả về lăng phí trực tiếp và lãng phí về gián tiếp Trong khâu phê duyệt dự án chủ yếu xuất phát từ quyết định chủ trương đầu tư không phù hợp với mục tiêu và yêu cầu phát triển ngành, lĩnh vực, địa phương, do quy trình quyết định chủ trương dau tư, thâm định chủ trương không chặt chẽ Điều này dẫn tới dự án không hiệu quả, hoặc “đắp chiếu dé day”, không phát huy tác dụng, lãng phí phan vốn đã được đầu tư Một nguyên nhân khác, đó là quyết định đầu tư không tính đến khả năng cân

đối vốn, dẫn tới không kha thi trong quá trình thực hiện, công trình dở dang, không

đủ vốn đề hoàn thành; hoặc không có vốn dé bố trí, lãng phí kinh phí chuẩn bị đầu tư Còn với lãng phí trong khâu bố trí vốn và thực hiện dự án, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho rằng, bố trí vốn dài trải là một trong những điều cần quan tâm Nguyên nhân là do nguồn vốn có thê cân đối được là hạn chế trong khi nhu cầu là rất lớn, kết hợp với sự không kiên quyết của các bộ, cơ quan, địa phương trong việc thực hiện các nguyên tắc, tiêu chí, thứ tự ưu tiên dẫn tới tình trạng dàn trải (số lượng dự

án có nhiều, tỷ lệ bố trí bình quân trên | dự án thấp), kéo dài thời gian thực hiện

dự án, hoặc dự án bị bỏ do, lang phí cơ hội sớm hoàn thành dự an dé phuc vu phat

triển, lãng phí thời gian, lãng phí năng lực thi công của các nhà thầu." Thất thoát

trong khâu đền bù, giải phóng mặt bằng xây dựng: Bot xén tiền dén bù của dân; đền bù không thoả đáng, không đúng đối tượng: chỉ trả tiền đền bù không theo định

mức, khung giá Nhà nước và địa phương ban hành; khai khống diện tích, khối

lượng tài sản được đền bù; làm giả hồ sơ đền bù từ đó làm tăng thêm vốn đầu tư xây dựng công trình và chính việc đền bù không thoả đáng, hợp lý, không tuân theo quy định làm cho việc bàn giao mặt bằng xây dựng không đúng thời hạn quy định, dẫn đến chậm tiến độ thi công công trình, gây lãng phí, thất thoát vốn; Thất thoát, lãng phí trong công tác triển khai và điều hành kế hoạch đầu tư hàng năm

như: Bô trí danh mục các dự án đâu tư quá phân tán, dàn trải, không sát với tiên độ

° http://bacdautu.vn/nhan-dien-3-lang-phi-trong-dau-tu-cong-d64942.html

13

thi công của dự án đã được phê duyệt, bé trí kế hoạch dau tư cho dự án không đủ

điều kiện dẫn đến kéo dài thời gian thi công, chậm đưa vào sử dụng làm giảm hiệu qua đồng vốn đầu tư; bố trí kế hoạch đầu tư chỉ chú trọng kế hoạch khối lượng, không xây dựng kế hoạch vốn dẫn đến phát sinh mat cân đối giữa kế hoạch khối lượng và kế hoạch vốn dẫn đến hiện tượng thừa thiếu vốn giả tạo cho các dự án; bố trí kế hoạch đầu tư hàng năm cho các dự án không theo sát tiến độ đầu tư thực hiện dự án đã được cấp thâm quyền phê duyệt trong quyết định đầu tư ; Thất thoát, lãng phí trong khâu lựa chọn nhà thầu: Làm sai lệch bản chất đấu thầu như không thực hiện đúng trình tự đấu thầu; xét thầu, đánh giá để xếp loại nhà thầu khi lựa chon nhà thầu không chính xác, thiếu chuân mực, không đủ kha nang; hiện tượng thông đồng gitra các nha thầu khi tham gia dau thầu đã khống chế giá trúng thầu cho đơn vị được thoả thuận để thăng thầu đưa đến phá giá trong đấu thầu.

Có thể thấy, những hạn chế, bất cập trong quy định pháp luật hiện hành như

trên đã can trở qua trình thực hiện hoạt động đầu tư công, tạo ké hở cho các tiêu cực như lợi ích nhóm, tham nhũng, lãng phí nguồn lực trong hoạt động đầu tư công

tôn tại Do đó, việc nghiên cứu, giảng dạy pháp luật về đầu tư công tạo cơ sở tiền

đề cho việc đánh giá và phát hiện ra các bất cập trong các quy định pháp luật hiện

hành của các chủ thé có liên quan đến việc xây dựng và thực thi, áp dụng pháp luật

ở hiện tại và trong tương lai, từ đó đưa ra các đề xuất, kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về đầu tư công.

1.3.2 Xuất phát từ nhu cầu được trang bị kién thức pháp luật dau tư công một cách toàn diện đối với sinh viên, học viên chuyên ngành luật và nhu cau

đào tao nguồn nhân lực am hiéu về pháp luật dau tư công

Xuât phát từ vi trí, vai trò quan trọng của pháp luật dau tư công nên việc nảysinh nhu câu tìm hiệu và được trang bị kiên thức pháp luật dau tư công một cachtoàn diện và có hệ thông của các sinh viên, học viên đã tham gia các lớp học vê

pháp luật tài chính tại trường Đại học Luật Hà Nội Bộ phận pháp luật đầu tư công

14

được coi là một bộ phận cua pháp luật tài chính công, do đó, việc nghiên cứu, học

tap pháp luật dau tư công nhăm bồ sung, bu dap kiên thức cho sinh viên, học viên

đề có được kiên thức toàn diện và hệ thông đôi với pháp luật tài chính có ý nghĩa

quan trọng.

Hơn nữa, việc xây dựng chi tiết nội dung môn học luật đầu tư công và đưa

vào chương trình giảng dạy cho người học ở các cơ sở đào tạo chuyên ngành luật

góp phan đào tạo đội ngũ nhân lực am hiểu, có khả năng vận dụng và thực hiện pháp luật về đầu tư công nói riêng, chính sách, pháp luật tài chính công nói chung, đảm bao đáp ứng nguồn nhân lực pháp lý chất lượng cao trong lĩnh vực đầu tu công phục vụ cho quả trình thực hiện hoạt động đầu tư công, dam bao sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Xuất phát từ thực tế là lĩnh vực pháp luật đầu tư công là lĩnh vực còn khá mới mẻ ở Việt Nam và việc giảng dạy nội dung pháp luật đầu tư công ở các trường đại học còn chưa được quan tâm, do đó, nguỗồn nhân lực am hiéu về pháp luật đầu tư công còn rất hạn chế, việc lập, thẩm định các chương trình, dự án đầu tư công chưa thực sự hiệu quả, việc đánh giá và ra quyết định đối với

các chương trình, dự án đầu tư công chưa thực sự phù hợp.? Trong khi đó, quan

điểm chung của các quốc gia trên thế giới đều thừa nhận việc phát triển kinh tế lâu

dài phải gắn với hoạt động đầu tư công, đặc biệt ở các nước đang phát triển như

Việt Nam, day mạnh hoạt động đầu tư công dé phát triển là nhu cầu cấp thiết, góp phan quan trọng vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu ha tang kinh tế - xã hội, cung ứng các dịch vụ công, thúc day phát triển nền kinh tế, đồng thời xóa đói giảm nghèo, bảo đảm an sinh, công bằng xã hội và tăng cường tiềm lực quốc

phòng, an ninh quốc gia.” Nguồn nhân lực am hiểu pháp luật về đầu tư công được

đào tạo không chỉ bé sung nhân lực cho đội ngũ những người xây dựng chính sách,

5 Xem: Hà Nguyễn, Dự án chậm tiến độ, lo hiệu quả đầu tư công (14/6/2017),

http://www.baomoi.com/du-an-cham-tien-do-lo-hieu-qua-dau-tu-cong/c/22525430.epi, truy cập ngày 20/8/2017

7Xem: Cổng thông tin điện tử của Chính phủ, luật Đầu tư công: Khắc phục đầu tư lãng phi, dàn trải,

truy cập ngày 20/8/2017

15

pháp luật về dau tư công mà còn bô sung nguôn nhân lực chat lượng cao cho các cơ quen quan lý nhà nước trong lĩnh vực dau tư công, các chủ thê thực hiện các

chương trình, dự án đầu tư công trong xã hội Boi vậy, việc nghiên cứu và đưa vào chương trình giảng dạy nội dung pháp luật về đầu tư công là việc làm có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và cấp thiết.

1.3.3 Thực tiễn giảng dạy môn học Luật dau tư công tại Truong Đại học Luật

Hà Nội

Pháp luật về đầu tư công chưa được triển khai giảng dạy như một học phần độc lập tại bậc học đại học cho tất cả các mã ngành đào tạo của Trường Đại học Luật Hà Nội Trên thực tế, nội dung giảng dạy pháp luật về đầu tư của khu vực công được xây dựng như một bộ phận của học phần Luật Tài chính do Bộ môn Luật Tài chính — Ngân hàng phụ trách Tuy nhiên cách tiếp cận về vấn đề này như được giới thiệu trong Đề cương môn học và Giáo trình Luật Tài chính lại là cách tiếp cận cũ, chưa cập nhật sự thay đổi về chính sách pháp luật thực định khi ghi nhận pháp luật đầu tư công là một chuyên ngành riêng đặt bên cạnh các quy định

chung của pháp luật về ngân sách nhà nước.

Cụ thê, nội dung “đầu tu” được giới thiệu trong chương trình học phan Luat

Tài chính không tách rời khái niệm “đầu tư phát triển” như một nội dung chi ngân sách nhà nước (vốn được ghi nhận trong Luật Ngân sách Nhà nước)” Trong khi đó, paạm vi!9 và đối tượng điều chỉnh!! của Luật Đầu tư công lại được thiết kế là

một nội dung mới, bé sung cho các quy định được coi là còn thiếu trong hệ thống pháp luật vê ngân sách nhà nước Do đó, tôn tại một khoảng cách giữa khái niệm

® Xem Thụ lục 1

3 Khoảr 4 Điều 4 Luật Ngân sách Nhà nước: “Chi đầu tư phát triển là nhiệm vụ chỉ của ngân sách nhà nước, gồm chỉ

đầu tư ‹ây dựng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật.”

19 Điu 1 Luật Đầu tư công: “Luật này quy định việc quản ly và sử dụng von đầu tư công: quản lý nhà nước về đầu

tư côn; quyền, nghĩa vu và trách nhiệm của cơ quan, đơn vi, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư

4 Điều 2 Luật Đầu tư công: “Luật này áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoặc có liên quan đến

hoạt dcng đầu tư công, quan lý và sử dụng vốn đầu tư công.”

16

về ân dé đâu tư được giới thiệu trong học phân Luật Tài chính với phạm vi điều

chính của Luật Dau tư công Nói cách khác, học phân Luật Tài chính tìm hiéunhừng khía cạnh của vân đê đâu tư trong khu vực Nhà nước nhưng chưa bao quátđược nội dung của Luật Đâu tư công hiện hành.

Mặt khác, việc thiếu văng nội dung về pháp luật đầu tư công tư thực tiễn chương trình giảng dạy môn Luật Tài chinh'? cho thay nội dung này cần thiết được

xây dựng thành một môn học mang tính chất tương hỗ Nếu như môn học Luật Tài

chính phác họa nội dung tổng quát về hoạt động ngân sách nhà nước với các chính sách tài khoá hàng năm của Chính phủ, thì môn học Luật Đầu tư công cần tập trung vào những nội dung chỉ tiết và mang tính thực tiễn theo đúng tinh thần của nhà làm luật khi soạn thảo Luật Đầu tư céng.!3

12 Với trọng tâm là Luật Ngân sách Nhà nước và hệ thống pháp luật thuế.

3 Theo Dé cương giới thiệu Luật Dau tu công của Bộ Tư pháp và Bộ Kế hoạch và Đầu tư về sự cần thiết ban hành

Luật Đầu tư công:

Trong thời gian qua, đầu tư công đã góp phần quan trọng vào việc xây dựng và hoàn thiên hệ thống kết cấu hạ tang

kinh tê - xã hội và cung ứng các dich vụ công; tạo môi trường thúc day phát triển nén kinh tế, xóa đói giảm nghèo,bảo đảm an sinh xã hội và công bằng xã hội, tăng cường tiềm lực quắc phòng, an ninh Tuy nhiên, do hệ thống phápluật quản lý đầu tư công chưa hoàn chỉnh và đồng bộ, thiếu các chế tài và biện pháp quản lý, giám sát, nên đã phátsinh nhiều tổn tại, hạn chế; dau tư còn dàn trải, phân tán, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả đầutư kém Tình trạng thi công vượt quá vốn kế hoạch được giao, gây nợ đọng xây dựng cơ bản quá mức, gây áp lựclớn đẫn cân đỗi NSNN các cấp.

Việc quản lý đầu tư công được quy định rải rác trong nhiều van bản pháp luật khác nhau, như: Luật Ngân sách nhà

nước, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đầu thầu và các Nghị định, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ.Thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI), Thủ tướng Chính phủ đã ban

hành Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15 tháng 10 năm 2011 về tăng cường quản lý vốn đầu tư từ NSNN và trái phiếuChính phủ Việc triển khai thực hiện Chỉ thị này đã khắc phục một bước các tổn tại, hạn chế nêu trên Tuy nhiên,đây mới là các giải pháp cấp bách trước mắt, chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới trong quản lý đầu tư công mộtcách toàn diện, có hệ thông.

Với tình hình thực tế và trước những bat cập, hạn chế, tồn tại nêu trên, quán triệt Nghị quyết Hội nghị lần thứ baBan Chap hành Trung ương Đảng (khóa XI), thực hiện tái cơ cầu đầu tư, mà trọng tâm là đầu tư công, việc xây dựngvà ban hành Luật Đầu tư công là rất cần thiết nhằm tang cường quản lý sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của Nhànước để hướng tới thực hiện mục tiêu đột phá xây dựng hạ tang đồng bộ trong thời gian tới.

Quán triệt tinh thần đó, nhằm tạo lập hê thống cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ, nâng cao hiệu quả đầu tư công,

dưới sự chỉ đạo của Lãnh đạo Quốc hội, Chính phủ, Luật Đầu tư công đã được nghiên cứu, xây dựng một cách côngphu, nghiêm túc, trên cơ sở kế thừa và hoàn thiện các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hànhvề quản ly đầu tư công, đồng thời bd sung những chế tài mới, như chế định day đủ toàn bộ quá trình đầu tư công

từ chủ trương đầu tư, thẩm định nguồn vốn đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn đầu tư công, lập, thẩm

1.3.4 Thực tiên giang day mon học Luật dau tir công tai các cơ sở dao tạo đạihoc khac

1.3.4.1 VỊ trí cua nội dung "Pháp luật về dau tu công ` trong chương trình giangday cua các cơ sơ dao tao

Do có thời gian được ban hành chưa lâu, pháp luật về đầu tư công chưa được triển khai giảng dạy như một nội dung về pháp luật thực định tại các cơ sở đào tạo luật Pháp luật về đâu tư công thường được thiết kế như một nội dung của một số môn học thuộc chuyên ngành kinh tế và quản lý nhà nước Cụ thê:

i Môn học Đầu tư công là một hoc phần nam trong chương trình giảng dạy của một số trường kinh tế, do Bộ môn Kinh tế đầu tư phụ trách giảng

ii Môn học Kinh tế học khu vực công là một học phần năm trong chương

trình giảng dạy “Thạc sĩ chính sách công” tại Trường Fulbright.'!

1.3.4.2 Mục tiêu dao tạo

- Các cơ sở đào tạo chuyên ngành kinh tế (Môn học Đầu tư công) e Mục tiêu về kiến thức:

> Hiểu biết được những vấn đề về đầu tư công, bản

> Hiểu rõ vai trò và đặc điểm của đầu tư công đối với nền kinh tế.

> Hiểu biết về các chương trình, các dự án và mục tiêu của đầu tư công, đánh giá được kết quả và hiệu quả đầu tư công đem lại.

> Hiểu rõ hơn quyết định dau tư các dự án đầu tư công © Mục tiêu về kỹ năng:

> Đánh giá được tình hình dau tư công

định, pìê duyệt kế hoạch đầu tư, triển khai thực hiện kế hoạch, theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạchđầu tư :ông.

44 Trường Fulbright là kết quả hợp tác giữa Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hỗ Chi Minh va Trường Harvard

18

~ Đánh gia và xem xét được mối liên hệ giữa đầu tư công và nợ công để

đưa ra được các giải pháp thích hợp. e Mục tiêu vẻ thái độ:

> Giúp người học có cái nhìn tông quát về đầu tư công, có trách nhiệm trong việc giám sát cũng như tìm ra được các giải pháp khắc phục những

nhược điêm trong đâu tư công.

X Hình thành niềm say mê trong công tác quản lý đầu tư công, có sự gắn

liền giữa lý thuyết và thực tiễn.

e Về năng lực tự chủ và trách nhiệm:

> Nâng cao khả năng phân tích đánh giá về hoạt động đầu tư công

Biết tìm hiểu và khám phá ra những vấn đề mới trong hoạt động đầu tư

công Š

- _ Chương trình Fulbright (Môn học Kinh tế học khu vực công)

Môn học xem xét vai trò và các lựa chọn của chính phủ trong nền kinh tế Phân tích các mục tiêu cùng với những đánh đổi để đạt được mục đích cuối cùng của nền kinh tế: hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội Môn học không chỉ cung cấp các công cụ, mà còn các khung phân tích và đánh giá các vấn đề chính sách trong khu vực công Phan đầu tiên giới thiệu co sở cho sự can thiệp của Nhà nước vào nên kinh tế, bao gồm vai trò và quy mô của khu vực công, những đánh đổi giữa hiệu quả và công băng, những van dé về lựa chọn công, khía cạnh kinh tế

chính trị của khu vực công, khung đánh giá các chính sách xã hội như giáo dục, y

tế và chính sách bảo trợ xã hội của chính phủ Phan thứ hai tập trung vào khía cạnh

kinh tế học của thuế khóa, lý thuyết thuế tối ưu và phân bé gánh nặng thuế giữa

những bên liên quan Phần ba của môn học xem xét vai trò khác nhau của chính quyền các cấp trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, chuyền giao nguồn

lực và trợ câp chéo giữa các câp chính quyên Phân cuôi cùng trình bày chính sách

!5 Đề cương chi tiết hoc phan Đầu tư công — Trường Đại học kinh tế và quản trị kinh doanh Thái Nguyên.

19

thue trong thực tê bao gồm các biện pháp ưu dai, tuân thu, cưỡng chế và cai cách

thuê !°

1.3.4.3 Nội dụng!”

- Noi dung liên quan trực tiếp tới Luật Dau tu công © Quản lý nhà nước về dau tư công;

e Phân cấp đầu tư công;

e Thâm quyên quyết định đầu tư công.

- Noi dung bồ trợ cho việc tìm hiểu pháp luật về Dau tu cong e Khai niệm và phân loại đầu tư công:

© Các lý thuyết về đầu tư công;e Bản chất đầu tư công;

e Vai trò đầu tư công;

e Ké hoạch hoá đầu tư công:e Dac diém dau tu cong;

e Cac nhân tô ảnh hưởng tới đầu tu công;

e Cac nguồn huy động đầu tư công;

e Nguyên tắc quản lý đầu tư công: © Phương pháp quản ly đầu tư công: e Công cụ quản lý đầu tư công;

e Hiệu quả đầu tư công.'Š

Các chương trình được khảo sát có cách tiếp cận vẫn dé về đầu tư công trên

góc nhìn kinh tế, dung lượng chương trình giành cho nội dung pháp luật thường có một tỉ trọng nhỏ, và thường được đôi chiêu với góc nhìn rộng trên quan điềm lý

1 Đề cương chỉ tiết hoc phan Kinh tế học khu vực công — Chương trình giảng dạy Fulbright.

17 Tổng hợp từ Đề cương chỉ tiết học phần Đầu tư công — Trường Đại học kinh tế và quản trị kinh doanh Thái Nguyênvà Đề cương chi tiết học phần Kinh tế học khu vực công — Chương trình giảng day Fulbright.

18 Ngoài các nội dung kể trên, môn học Thẩm định đầu tư công cũng được thiết kế trong Chương trình giảng dạyFulbright với những nội dung cơ bản trong thẩm đinh tài chính, từ chi phi tài chính của vốn đến việc xây dựng ngânlưu, ước tinh chi phí và lợi ích kinh té của các dự án phát triển, bao gồm việc đánh giá tác động đồi với các bên liênquan Môn học tập trung giải quyết những khia cạnh phức tạp của các dự án phát triển có nhiều bên có quyền lợiliên quan, và trong nhiều trường hợp phải cân nhắc đến những van dé tài chính và chính trị.

20

thu:ết về kinh tế Lay ví dụ về bài giang cua giảng viên Vũ Thanh Tự Anh, Chương

trina giang dạy Fulbright!”, tác giả đã giới thiệu nhiều khái niệm về dau tư công,

bao gôm:

e Theo dự thảo Luật Dau tư công (Điều 3)”: “Đầu tư công là việc sử dụng

vốn Nhà nước đề đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển

kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp”

e Theo tác gia: Đầu tư công là đầu tư sử dụng vốn của khu vực nhà nước: (1) Theo nghĩa hẹp bao gồm: Vốn ngân sách, trái phiếu chính phủ, tín

dụng đầu tư, đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước - ở cả cấp trung ương

và địa phương: (2) Theo nghĩa rộng còn bao gồm: Vốn tựa như ngân sách (ODA) và vốn nhà nước trong các dự án liên doanh.

Những nội dung giảng dạy của các chương trình ké trên là rất đáng tham khảo, lựa chọn dé có thé đưa vào chương trình giảng dạy môn Luật Dau tư công độc lập trên cơ sở tiếp cận của kinh tế học pháp luật Theo Tiến sĩ Nguyễn Văn Cương - Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp: Cách tiếp cận này

chính là một sự ứng dụng của kinh tế học và khoa học quản lý — mà mẫu chốt của

khoa học quản lý chính là khoa học ra quyết định và thực thi quyết định — vào quá

trình xây dựng pháp luật Nói cách khác, đây là cách làm khoa học khi lập pháp, biến quá trình xây dựng pháp luật thành một quá trình có tính khoa học, dựa trên

cơ sở những luận cứ, luận chứng, thực tiễn khách quan.”'

13 Nguồn: Kho học liệu mở FETP của Chương trình giảng dạy Fulbright tại

29 Thời điểm năm 2012, Luật đầu tư công đang trong chương trình xây dựng luật, chưa được chính thức thông qua.2+ http://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ltemID=1646

21

1.4 CAC YEU TO ANH HƯƠNG XÂY DUNG MON HỌC LUAT DAU TU CONG

1.4.1 Cácyếu tô ảnh hưởng tới việc xây dựng và áp dụng pháp luật dau tư công trong bối cảnh kinh tế thị trường và hội nhập cao độ

Hoạt động xây dựng pháp luật có thé được hiéu là hoạt động của cơ quan nhà

nước có thâm quyền nhăm soạn thao, ban hành các luật, văn bản pháp luật, bao gom từ khâu nghiên cứu, soạn thảo, thông qua và công bố văn bản Hoạt động xây

dựng pháp luật là lĩnh vực hoạt động cơ bản, quan trọng của nhà nước bởi vậy thu

hút được sự quan tâm của nhiều đối tượng Có rất nhiều các yếu tố tác động tới

hoạt động xây dựng pháp luật, điển hình là kỹ năng soạn thảo văn bản và thông tin

đại chúng cùng với đó là các yêu cầu từ lĩnh vực chuyên ngành mà văn bản pháp

luật điều chỉnh.

Cùng với xem xét các yếu té nói chung ảnh hưởng đến hoạt động xây dựng

và áp dụng pháp luật nói chung, cùng với đó, xét trên những đặc thù của pháp luật

đầu tư công và bối cảnh thế giới, Việt Nam, các yếu tổ cơ ban tác động đến hoạt

động xây dựng và áp dụng pháp luật đầu tư công tại Việt Nam bao gồm:

1.4.1.1 Đường lối chính sách của Đảng

Đường lỗi chính sách của Đảng định ra mục tiêu và phương hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong một giai đoạn nhất định, định ra những phương pháp cách thức cơ bản đề có thê thực hiện những mục tiêu và phương hướng đó.

Những mục tiêu, phương hướng, phương pháp và cách thức đó sẽ được nhà nước

thé chế hóa thành pháp luật và tổ chức thực hiện trong thực tế Vi thế đường lối chính sách của Đảng là một trong những yếu tố có sức ảnh hưởng lớn nhất đến nội

dung của pháp luật Nội dung các quy định trong tất cả các văn bản quy phạm pháp

luật, từ hiến pháp, luật cho đến các văn bản dưới luật đều phải phù hợp, không

được trái với đường lỗi, chính sách của Đảng.

Ở nước ta, Đảng cộng sản Việt Nam là Đảng duy nhất lãnh đạo đất nước thông qua các nghị quyết, các quyết sách chiến lược của Đảng Pháp luật được thê chế hóa từ những nghị quyết của Đảng dé lãnh đạo đất nước trong tất cả các lĩnh

22

vực cua đời sông kinh tế, văn hóa, chính tri, xã hội Những năm qua, nhìn chung có thé thay hệ thông pháp luật phan ánh khá trung thành và toàn điện đường lỗi

chính sách cua Đang Tuy nhiên, trên thực tế van còn tồn tại một số quyết định của pháp luật không hoàn toàn phù hợp với quan điểm, đường lối chính sách của Đảng qua các nghị quyết chi thị gây ra một sô hạn chế nhất định.

Về thực tiễn, trong những năm qua, quản lý tài chính công Việt Nam đã từng bước được cải cách và đôi mới trên nhiều phương diện Cải cách và đổi mới tài

chính công vẫn luôn được đặt là mục tiêu xuyên suốt xác định trong Chiến lượng

tài chính đến năm 2020 Trong đó cụ thê là từng bước xây dựng nên tài chính quốc

gia lành mạnh, dam bảo giữ vững an ninh tai chính, ôn định kinh tế vĩ mô, tài chính

— tiên tệ, tạo điều kiện thúc đây tăng trưởng kinh tế gan với đôi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nên kinh tế, giải quyết tốt các van dé an sinh xã hội; huy động, quản lý, phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính trong xã hội hiệu quả,

công bằng: cải cách hành chính đồng bộ, toàn diện; đảm bảo tính hiệu quả và hiệu lực của công tác quan lý, giám sát tài chính.

1.4.1.2 Yêu câu xây dựng nên tài chính công lành mạnh

Pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công của Nhà nước đảm bảo yêu cầu quản lý nguồn vốn đầu tư của Nhà nước nói riêng và nên tài chính công nói chung đúng mục đích, hiệu quả, có quy hoạch, đồng bộ, tạo lập được sự phối kết hợp giữa các cơ quan tô chức trong hoạt động đầu tư sử dụng vốn của Nhà nước.

Một trong những đặc trưng của hoạt động đầu tư công của Nhà nước là sự tham gia của nhiều chủ thê đại điện Nhà nước, hơn nữa, đầu tư công của Nhà nước

không chỉ được xác định trên phạm vi một ngành, lĩnh vực riêng lẻ nào mà trên

toàn bộ nên kinh tế và phạm vi cả nước Sử dung nguồn tài chính không lồ được

huy động từ toàn thé xã hội - NSNN và các nguồn tài chính khác, vai trò tác động của hoạt động đầu tư công đối với nền kinh tế và đời sống vô cùng lớn Vì những lý do trên, việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật điều chỉnh hoạt động đầu tư công không chỉ là yêu cầu cần thực hiện mà phải thực hiện đảm bảo yêu cầu quản lý

nguồn von của Nhà nước được sử dụng đúng mục đích, hiệu quả, theo kê hoạch,

23

có sự phôi hợp đông bộ của các chủ thê tham gia 1.4.1.3 Yêu câu từ xu hướng hội nhập

Trong dự thảo chiến lược phát trién kinh tế - xã hội 2011 — 2020 Ban Chấp hành Trung ương đã đánh giá tình hình đất nước trong 10 năm thực hiện Chiến

lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 — 2010 với nhiều mục tiêu chủ yếu đã được

thực hiện, đưa ra chiến lược phát triển giai đoạn 2011 — 2020, trong đó có phân tích bối cảnh thế giới và nhưng yêu cau thách thức đặt ra với Việt Nam.

Hiện nay, Việt Nam là thành viên của không ít các tổ chức quốc tế trong khu vực cũng như trên toàn thé giới, Việt Nam được đánh giá là một quốc gia có nhiều tiềm năng phát triển nền kinh tế Việc trở thành thành viên của các tô chức quốc tế quan trọng trên thế giới và trong khu vực cũng như tham gia vào các diễn đàn hợp tác có uy tín đồng nghĩa với việc Việt Nam có thé nam được những cơ hội phát

triển mạnh mẽ và cùng với những cơ hội đó là những thách thức mà Việt Nam phải

đối mặt, đặt ra yêu cầu déi với pháp luật về đầu tư công cần có sự điều chỉnh chặt

chẽ và toàn diện.

Trong bối cảnh và yêu câu hội nhập, pháp luật về hoạt động đầu tư công của Nhà nước với các nội dung pháp luật liên quan như pháp luật về đầu tư, pháp luật về doanh nghiệp, cũng phải được hoàn thiện để đáp ứng được với những yêu cầu về tự do hóa thương mại và các yêu cầu mà Việt Nam cam kết khi gia nhập như: bình đăng va tự do hóa dau tư, xóa bỏ sự phân biệt giữa các thành phan kinh tế và các nhà đầu tư trong và ngoài nước (Nhà nước sẽ không can thiệp trực tiếp hay gián tiếp vào hoạt dộng DNNN, Nhà nước với tư cách là một cổ đông được can thiệp bình đăng vào hoạt động của doanh nghiệp như các cổ đông khác).

1.4.1.4 Ý thức chấp hành pháp luật

Ý thức pháp luật, đó là trình độ hiểu biết của các tầng lớp nhân dân về pháp

luật trong đó có cả can bộ nhân viên nhà nước, tổ chức Đảng, các đoàn thê nhân dân, đặc biệt là của cán bộ, công chức các cơ quan có chức năng trực tiếp thi hành, áp dụng và bảo vệ pháp luật Ý thức pháp luật còn là thái độ đỗi với pháp luật, y

24

thức ton trọng hay coi thường pháp luật, do là thái độ với những hành vi vi phạmpháp luật và tội phạm.

Thông thường, người dân hiêu vẻ pháp luật xây dựng thái độ của mình đối

với pháp luật ít khi trực tiếp qua chính văn bản pháp luật mà thông qua sự nhìn nhận, đánh giá về hoạt động của các cơ quan áp dụng pháp luật Từ pháp luật đến

với người đân là cả một quá trình rất phức tạp, từ chính sách đến thực tiễn thi hành.

Quá trình đó phụ thuộc vào các yếu tố như: ý thức pháp luật và trình độ văn hóa

chung của cán bộ, công chức của cơ quan pháp luật, khả năng của họ trong việc

hiểu và vận dụng các quy định của luật (thực tiễn xét xử cho thấy đa số sai sót

trong xét xứ là do áp dụng sai điều luật), các khả năng về vật chất, kỹ thuật, phương tiện ở mức độ cá nhân con người, ý thức pháp luật thể hiện tập trung thông qua

các hành vi có ý nghia pháp lý.

Trên cơ sở hiều rõ cơ cau, nội dung ý thức pháp luật của các tầng lớp, thành phần dân cư và trên cơ sở đánh giá đúng các đặc điểm của việc hình thành lỗi sống theo pháp luật, cần đưa ra các biện pháp về lập pháp, về hành pháp và tư pháp, về giáo dục pháp luật, tuyên truyền, phổ biến pháp luật như là những đảm bảo trực tiếp cho quá trình xây dựng lối sống theo pháp luật Xây dựng ý thức pháp luật, hình thành lỗi sống theo pháp luật chỉ có được định hướng đúng và với nội dung

phù hợp khi xã hội, Nhà nước và mỗi công dân hiểu hết và hiểu đúng đắn tính chất

của pháp luật, các mối liên hệ của pháp luật với những chuẩn giá trị và các công cụ điều chỉnh khác của xã hội Điều này cho phép khắc phục tư tưởng coi thường

pháp luật, đồng thời cũng cho phép khắc phục tinh trạng làm giảm hiệu lực và hiệu

quả của chính sách pháp luật, làm giảm giá trị và uy tín của pháp luật trong đời

sống xã hội.

1.4.2 Các yếu tổ khác

Do tầm quan trọng của bộ phận pháp luật đầu tư công và yêu cầu cung cấp kiến thức pháp luật đầu tư công đối với sinh viên, học viên chuyên ngành luật là hết sức cần thiết, việc xây dựng nội dung môn học luật đầu tư công tại Trường Đại

25

học Luật Ha Nội nói riêng, tại các cơ sở dao tạo chuyên ngành luật nói chung đều

cần có nguồn nhân lực phù hợp va cơ chế tạo điêu kiện cho việc xây dựng và thiết lập nội dung môn học mới dé đưa vào giảng dạy Do đó, trên cơ sở đề xuất Bộ môn Luật Tài chính — Ngân hàng, khoa Pháp luật Kinh tế, Đại học luật Hà Nội là đơn

vị trién khai thực hiện việc xây dựng nội dung môn hoc và đưa vào giảng dạy mônhọc, đội ngũ giảng viên của Bộ môn phải tích cực nghiên cứu chuyên môn, luôn

trau dồi kiến thức và kinh nghiệm thực tiễn dé có thê xây dựng nội dung môn học một cách khoa học, hợp lý, logic và thiết thực Đồng thời, các giảng viên trong Bộ môn cũng sẽ là nguồn nhân lực chính dé triển khai nội dung môn học và giảng dạy

đôi với tât cả các bậc học và các hệ đào tạo tại Trường.

Bên cạnh đó, sự giúp đỡ, tạo điều kiện của đội ngũ lãnh đạo nhà trường cũng như các Khoa chuyên môn, các Phòng, Ban trong nhà trường cũng là yếu tổ đặc biệt quan trọng đảm bảo sự thành công khi xây dựng và triển khai nội dung môn học Luật đầu tư công.

26

CHƯƠNG 2 CÁC NỘI DUNG CỤ THE DỰ KIÊN DUOC XÂY DUNG VA

TRIEN KHAI MON HOC PHÁP LUAT DAU TƯ CÔNG 2.1 PHÁP LUAT VE CHU THE CUA HOAT ĐỘNG DAU TU CONG

2.1.1 Cơ sở lý luận và thực tiễn khi xây dựng nội dung pháp luật về chi thể của

hoạt động đầu tư công vào giảng dạy trong môn học Pháp luật Dau tư

Trong tổng thê nội dung chương trình giảng dạy môn học Pháp luật đầu tư công không thể thiếu các van đề pháp lý quan trọng về chủ thé của hoạt động đầu

tư công bởi những lý do sau đây:

Thứ nhất, những vẫn đề lý luận về chủ thê luôn là nội dung được đề cập tới

trong chương trình giảng dạy của tât cả các môn luật chuyên ngành Thông thường,

các vẫn đề lý luận về chủ thể được giới thiệu ở chuong/van dé đầu tiên của môn học, nhằm giúp cho người học có cái nhìn tông quan từ khái niệm, đặc điểm, déi

tượng điều chỉnh, chủ thé, nguồn luật điều chỉnh.

Thứ hai, chủ thê của quan hệ đầu tư công có những điểm đặc thù và vô cùng phức tạp, can được nghiên cứu một cách chi tiết và đầy đủ.

Ở đây, đầu tư công là “Nhà nước” chi tiêu, nhưng cụ thé là các tổ chức và cá nhân được Nhà nước trao quyền - quyền được “tiêu tiền” của Nhà nước chứ

không phải tiền của chính họ Về nguyên tắc, một đồng của đầu tư công cũng phải

được quản lý chặt chẽ Các tô chức, cá nhân nhân danh nhà nước để quản lý đồng

tiền của Nhà nước thì phải làm chặt chẽ hơn nhiều lần so với quản lý đầu tư của tư nhân Do đó, dé đảm bảo đồng vốn được sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả, Nhà

nước can phải quản lý dau tư công”? nhưng không vi thé mà các Nhà nước làm cho

22 Quản lý đầu tu’cong (Public Investment Management - PIM) là một hệ thông tổng thé, bat đầu từ việc hình thành

những định huớng lớn trong chính sách đầu tu'công cho đến việc thẩm định, lựa chon, lập ngân sách, thực thi, và

đánh giá các dự án đầu tu“cụ thé, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tu“công, qua đó dat duoc

mục tiêu tăng truởng và phát triển chung của nền kinh tế.

Xem thêm TS Vũ Thành Tự An, Quản lý vò phân cắp quản lý đầu tư công - Thực trạng ở Việt Nam vò kinh nghiệmquốc tế, tại dia chỉ http://www.fetp.edu.vn/cache/MPP05-513-R1002V-2013-01-29-15523330.pdf, tr.1, truy cập lần

cudi ngày 20/8/2017.

27

mọi việc rồi răm, phức tạp hơn mà phai minh bạch và đơn giản hóa thu tục, giảm thiéu chi phí thực hiện.

Như vậy, Pháp luật đầu tư công sẽ bao gồm cả nhóm chủ thê được tiền hành

hoạt động đầu tư công và nhóm chủ thê quản lý, đồng thời có sự phân cấp rõ ràng ở ca đối tượng được phép đầu tư lẫn đối tượng quan lý hoạt động đầu tư công.

Thứ ba là, thực tiễn đầu tư công ở Việt Nam trong những năm vừa qua cho

thấy, những tiêu cực và những hạn chế trong đầu tư công một phần quan trọng bat nguồn từ “chủ thể”?3 cùng với sự phân cấp chưa rõ ràng.

2.1.2 Những nội dung cơ bản trong giảng dạy pháp luật vé chủ thể của hoạt

động dau tư công trong môn học Pháp luật Dau tư công

2.1.2.1 Khái niệm và đặc điêm của chủ thê trong hoạt động đầu tư công

Chủ thé của hoạt động đầu tư công là cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoặc có liên quan đến hoạt động đầu tư công, quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.

Chủ thê của hoạt động đầu tư công có đặc điểm cơ bản sau:

- Thứ nhất, chủ thê của hoạt động đầu tư công chủ yếu là Nhà nước Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án chỉ có thé trở thành chủ thé của hoạt động đầu tư công nếu tham gia hợp đồng theo hình thức đối tác công tư với Nhà nước (khoản 15, 16 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2014).

- Thứ hai, chủ thê đầu tư vào lĩnh vực mang tính chất “công”, bao gồm (Điều 5 Luật Đầu tư công năm 2014):

+ Đầu tư chương trình, dự án kết cầu hạ tầng kinh tế - xã hội;

+ Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, don vi sự nghiệp, tô chức chính trị, tô chức chính trị - xã hội;

+ Dau tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích;

?3 Ngày 18/6/2014, Luật Đầu tư công 2014 đã ra đời và có hiệu lực từ 1/1/2015, tạo ra sự thay đổi đáng kể tronglĩnh vực đầu tư công Tuy nhiên, ngay cả khi đã có Luật Đầu tư công 2014, mdt số cơ quan, đơn vị vẫn còn tư tưởngxin - cho, bao biên, nên chap hành các quy định Pháp luật đầu tư công chưa nghiêm, chưa thực hiện day đủ các quy

định về phê duyệt chủ trương dau tư, quyết định đầu tư, thầm định ngudén vốn và khả năng cân đối vôn, bố trí vốnkhông phù hợp voi các nguyên tắc, tiêu chí đã đề ra, nên phải điều chỉnh kế hoạch giao vốn nhiều lần và kéo dài thời

gian giao von: theo dõi, đánh giá, kiểm tra kế hoạch, chương trình, dự án thực hiện chưa sát sao, chưa day đủ

Xem thêm tai:

http://vietnamnet.vn/vn/kinh-doanh/dau-tu/luat-dau-tu-cong-chu-tich-tinh-het-thoi-chay-xin-du-an-323972.html, truy cập lần cuối ngày 20/8/2017.

28