Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Trường: Phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay - Thực trạng và giải pháp

Nhiều công trình khoa học ã nghiên cứu và tìm hiểu về vai trò, quy trình thực hiện, ph°¡ng pháp tiễn hành, các yếu tố ảnh h°ởng của phân tích chính sách trong hoạt ộng lập pháp cing nh°

BỘ T¯ PHÁPTRUONG ẠI HỌC LUẬT HÀ NOI

È TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CÁP TR¯ỜNG

MÃ SỐ: LH-2016-08/DDHL-HN

Chủ nhiệm ề tài: NCS Trần Thị Quyên

Th° ký: ThS Dang Doan Phuong

Hà Nội, tháng 10 nm 2017

DANH MỤC CÁC CHUYEN È TRONG DE TÀI

1 Những van ề lý luận của phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật

2 Thực trạng phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay

3 Giải pháp nâng cao chất l°ợng phân tích chính sách trong hoạt ộng lập pháp ởViệt Nam hiện nay

DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN THAM GIA È TÀI

STT Họ và tên ¡n vị Chuyên ề tham gia

1 | TS oàn Thị Tố Uyên | ại học Luật Hà Nội 2

2 | Th Dang Doãn D°¡ng | ại học Luật Hà Nội 3

PHAN THỨ NHẤT BAO CAO TONG HỢP DE TÀI

MỤC LỤCIMIG EVAN pe sess nc hit th84 08 H085 8510182181638681508585L61818518880181 8 1858506 10010 9

1 Tính cấp thiết của dé tài ccc TQ HS 2n ng ST TH nh nhện 9

2 Tính hình nghiên cứu của dé tài - .cc c7 c1 2111221122 10

sa L LME trình kh hỢ0 LOHỠ THẾ: vị cán ak Làn 22 L2 A kd A ti kái 10 2.2 Công trình khoa học n°ớc ngoài -. -. - 13

3 Mục ích nghiên cứu của dé tài ee cc ceececeeecceeeeceueeceeeeeeneeees 15

4 ối t°ợng và phạm vi nghiên cứu của dé tài . - <5: 15

5 Nội dung nghiên cứu của dé tải - c c2 2c 11211122112 ens 15

6 Ph°¡ng pháp nghiên cứu của ề tài - c2 2c 2222: 16

7 Dia chi ứng dung và ý ngh)a của dé tài - c (c2 c2 cà: l6

BAO CAO TONG HOP KET QUÁ THUC HIỆN DE TÀI PHAN TÍCHCHINH SACH TRONG XAY DUNG PHAP LUAT O VIET NAM HIENNAY — THỰC TRANG VA GIẢI PHÁP - cc c2 Scs s2 17

1 Những vấn ề lý luận của phân tích chính sách trong xây dựng pháp

* Phân tích chi phí — lợi ích -‹ -c << << sss*2 34

* Phân tich 11 TO ‹- n2 nee eee ng nh kh ky 35

* Một số hạn chế khi áp dụng các công cụ phân tích chính sách 36

1.4 Những gợi mở cho Việt Nam từ kinh nghiệm các n°ớc trên thế giới vềphân tích chính sách trong xây dựng pháp luật 37B°ớc 1: Nhận biết vấn ề HS nS ST ghen 38

B°ớc 2: Tìm nguyên nhân của van Ề -‹- c c2 c2 c2 ssscs2 38B°ớc 3: Dat mur tiều Va TUM 1d) PURO ca tua nà tg pq SA 8g Hà St 4T Hh àt meme N am a 4168 1801606 39

2 Thực trang phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam

0110181 xidiiididdiiiiiảảỶÝỶẳa4

2.1 Lịch sử của phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam

trong quy trình xây dựng pháp 2.2 Những kết quả ạt °ợc về phân tích chính sách trong quy trình xây dựngpháp luật ‹ c2 Q SS nn n SE ng SE nh kh kg2.3 Những hạn chế, khó khn về phân tích chính sách trong xây dựng pháp

luật -. ‹-2.4 Nguyên nhân hạn chế của hoạt ộng phân tích chính sách

3 Giải pháp nâng cao chất l°ợng phân tích chính sách trong hoạt ộnglập pháp ở Việt Nam hiện nay << «<< <<S+3.1 Nâng cao nhận thức tầm quan trọng và sự cần thiết của phân tích chínhsách trong hoạt ộng lập pháp - -ccc {S222

3.2 Chuyên nghiệp hóa chủ thê thực hiện phân tích chính sách trong xây dựng

[AZ CE ee 770010000 Ô TTOTeLeTeeTeTE TTT eT eT STereTCOTeTT Te Tee 0Ô 0Ô

3.3 Cần cụ thé hoá quy trình phân tích chính sách, kết hop các ph°¡ng phápphân tích chính sách trong xây dựng pháp luật

3.4 Một số giải pháp khác - c2 1112211121111 1 1 1111 nhàn

PHAN THỨ HAI: CÁC BAO CÁO CHUYỂN È << « «<2NHUNG VAN DE LÝ LUẬN CUA PHAN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONGXÂY DUNG PHÁP LUẬTT - << + << << << s321.1 Xây dựng pháp luật và chính sách trong xây dựng pháp luật

1.2 Khái niệm phân tích chính sách và vai trò của phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật C SH ng1.3 Quy trình, chủ thể, ph°¡ng pháp thực hiện phân tích chính sách trong xâydựng pháp luật - eee enn 2222 S ng vn xa

1.4 Những gợi mở cho Việt Nam từ kinh nghiệm các n°ớc trên thế giới vềphân tích chính sách trong xây dựng pháp luật

B°ớc 1: Nhận biết vân ê - c.ccx<<s.

43

43

46

48 50

52

SE)

54

57 59 62

63 63

71

78

92 93

B°ớc 2: Tìm nguyên nhân của vân ê -. -‹ -: 93 B°ớc 3: ặt ra mục tiêu và tìm giải phấp -. - 94THUC TRẠNG PHAN TÍCH CHÍNH SÁCH TRONG XÂY DUNG

PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAYY - 5 5< sex £+s xe 102

1.1 Lịch sử của phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam 1021.2 Những kết quả ạt °ợc về phân tích chính sách trong quy trình xây dựngpháp luật cQQQQ SH HE HE K kh kế 1081.3 Những hạn chế, khó khn về phân tích chính sách trong xây dựng phápHỘP Laẳaaaẳiiiaaaaaiắaẳắẳiaaiiiiiiiaiaiáiaiáá 1141.4 Nguyên nhân hạn chế của hoạt ộng phân tích chính sách 119

GIẢI PHAP NANG CAO CHAT L¯ỢNG PHAN TÍCH CHÍNH SÁCHTRONG HOAT ỘNG LAP PHÁP Ở VIET NAM HIEN NAY 1271.1 Nang cao nhận thức tam quan trong và sự can thiết của phân tích chínhsách trong hoạt ộng lập pháp -ccccccccscxsssà 1301.2 Chuyên nghiệp hóa chủ thể thực hiện phân tích chính sách trong xây dựngpháp luật -c ng S9 ng SE ng ng Tnhh kg 1311.3 Cần cụ thé hoá quy trình phân tích chính sách, kết hợp các ph°¡ng phápphân tích chính sách trong xây dựng pháp luật -‹+++<<x<+<<s+2 134TÀI LIEU THAM KHẢO - -< << << === << << << *eess 139

DANH MỤC TU VIET TAT

ánh giá tac ộng pháp luật

Quy phạm pháp luật Vn bản quy phạm pháp luật

Tổ chức hợp tác và phát triểnCh°¡ng trình cải thiện chất l°ợng chính sách

MO DAU

1 Tinh cấp thiết của dé tài

“iêu ta dang có tr°ớc mat là những c¡ hội hấp dan °ợc nguy trang nh° những van ê không giải quyết nổi" (John Gardner — nhà cải cách chính trị bền bỉ của Hoa kỳ) ó là một t° t°ởng úng ắn cho phân tích van dé và sáng tạo các ph°¡ng án chính sách Nhận ịnh ó truyền

ạt một cảm nhận lạc quan về cách thức ta ối phó với một van ề công bất kỳ Thay vì than phiền, các nha phân tích, các nhà hoạch ịnh chính sách va dan chúng có thé cô gắng tìm hiểu van

dé là gi và tại sao van dé còn tồn tại, tập hợp những thông tin c¡ bản về van dé và suy ngh) về những gi có thé làm Cing có tính chất thử thách nh° nhiều van dé công, ây cing là c¡ hội dé xem xét vai trò của chính quyền và khu vực t° nhân theo những cách thức mới mẻ và hình dung các khả nng thay ổi những hoàn cảnh không hai lòng.

Những dé cập ngắn gọn trên là van ề c¡ bản, ý ngh)a của phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật nói chung và trong hoạt ộng lập pháp nói riêng Với mong muốn có °ợc các vn bản quy phạm pháp luật hoàn m) nhất (hàm chứa cả ph°¡ng diện nội dung và hình thức) thì phân tích chính sách là b°ớc không thê thiếu khi xây dựng chúng Bởi vì, bản chất của phân tích chính sách là xem xét chính sách, mục ích của phân tích chính sách là hiểu và giải thích các khía cạnh khác nhau của chính sách ' Phân tích chính sách là một quá trình sáng tạo, ánh giá phê phán, vàtruyền ạt thông tin phù hợp chính sách” Do ó, phân tích chính sách là khởi ầu chứ không phảikết thúc của các nỗ lực cải thiện chính sách Thau hiểu mọi giá trị tích cực và quan trọng của phân

tích chính sách trong quá trình lập pháp, Luật Ban hành vn bản quy phạm pháp luật nm 2015 ã

°a quy trình xây dựng chính sách (phân tích chính sách là một khâu trong quy trình này) là giai

oạn bắt buộc khi xây dựng các vn bản quy phạm pháp luật Chính c¡ sở pháp ly hữu hiệu nay là bàn ạp mạnh mẽ giúp các chuyên gia hoạch ịnh, phân tích chính sách có c¡ hội °a ra t° vấn theo ịnh h°ớng khách hàng liên quan ến quyết ịnh công cn cứ vào các giá trị xã hội Từ ó, việc ban hành ra các vn bản quy phạm pháp luật chuân mực, khả thi sẽ thuận lợi h¡n Và thực tế cing chứng minh rằng, những dự án vn bản °ợc xây dựng theo quy trình có sự tham gia của phân tích chính sách th°ờng ạt iểm cao h¡n (chấm iểm theo các tiêu chí của một vn bản chuẩn) so với các vn bản °ợc xây dựng theo quy trình ci của Luật Ban hành vn bản quy phạm

' PGS.TS Nguyễn Hữu Hải, Chính sách công — Những van dé c¡ bản, NXB Chính trị quốc gia 2014, tr.181

Lê Việt Ánh và Vi Thành Tự Anh, Bài ọc môn Khung phân tích chính sách (Ch°¡ng 2: Phân tích chính sách là gì?), Ch°¡ng trình giảng dạy Kinh tế Fulbright, niên khoá 2011

— 2013, tr.1

pháp luật nm 2008 Tuy nhiên, trong khi phân tích chính sách ở nhiều quốc gia trên thé giới (Úc, Canada, Liên hiệp V°¡ng quốc Anh ) ã có lịch sử lâu dài cùng vốn kinh nghiệm sâu sắc và ội ngi chuyên gia dày dặn Thì nay, vấn ề này ở Việt Nam ang là phạm trù mới, mới cả trên bình diện lịch sử, kinh nghiệm và lực l°ợng tiễn hành Tr°ớc giai oạn 2015, phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật tuy có °ợc ề cập nh°ng ôi khi còn chung chung, ối phó Từ nm 2015, phân tích chính sách trở thành “iểm nóng” khi xây dựng các vn bản luật nói riêng và các vn bản

quy phạm pháp luật khác nói chung Nh°ng dù °ợc quan tâm, chú trọng và có một “ịa vị pháp

lý” vững chắc thì phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam vẫn không v°ợt qua

°ợc những khó khn tất yêu mà một sự vật hiện trợng mới gặp phải ứng tr°ớc trở ngại, thách thức này, làm thé nào dé phân tích chính sách phát huy các giá trị tích cực dé cải thiện chất l°ợng các vn bản luật; một ịnh h°ớng ặt ra là cần làm rõ thực phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam, chỉ ra °u iểm, hạn chế và nguyên nhân của van ề này dé có h°ớng ề xuất giải pháp hoàn thiện Tất cả thực tiễn trên ã thuyết phục tác giả lựa chọn chủ ề “Phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam — Thực trạng và giải pháp” làm ề tài khoa học cấp c¡ sở.

2 Tính hình nghiên cứu của ề tài

2.1 Công trình khoa học trong n°ớc

ề một chính sách có thê ạt °ợc mục ích mong muốn bằng cách thức o l°ờng hiệu

quả - chỉ phí thì òi hỏi quá trình phân tích chính sách tốt Vì vậy, phân tích chính sách trở thành mối quan tâm chung của bất kỳ chính quyền nào và luôn là vấn ề thời sự Nhiều công trình khoa học ã nghiên cứu và tìm hiểu về vai trò, quy trình thực hiện, ph°¡ng pháp tiễn hành, các yếu tố

ảnh h°ởng của phân tích chính sách trong hoạt ộng lập pháp cing nh° xây dựng pháp luật Các

công trình nghiên cứu khoa học bao gồm: sách tham khảo, ề tài khoa học, kỷ yếu hội thảo, luận vn, bài viết ng trên các tạp chí khoa học ề cập tới nhiều khía cạnh khác nhau của phân tích

chính sách trong xây dựng pháp luật.

- Nguyễn Hữu Hải, Chính sách công — Những van dé c¡ bản, NXB Chính trị quốc gia —

Sự thật, nm 2014 Cuốn sách là công trình khoa học quan trọng giúp hiểu sâu sắc về phân tích chính sách bởi cuốn sách ngoài cung cấp những kiến thức c¡ bản về chính sách công thì tac pham còn dành một ch°¡ng ề cập tới các nội dung của phân tích chính sách Trong công trình này, tác

gia ã sử dụng thuật ngữ “phân tích chính sách công” Tác giả °a ra khái niệm “phân tích chính

sách công là quá trình xem xét toàn diện các yếu tô hợp thành chính sách nhằm cung cấp c¡ sở cho việc hoạch ịnh, thực thi và ánh giá một chính sách nhằm hoàn thiện các chính sách hiện hành”,

ây là quan iểm cần °ợc bàn luận kỹ l°ỡng và chỉ tiết h¡n Công trình cing chỉ rõ những chức nng quan trọng của phân tích chính sách nh°: chức nng cung cấp thông tin, chức nng tạo ộng lực, chức nng kiểm soát Một khía cạnh quan trọng của phân tích chính sách °ợc tác giả nêu ra trong cuốn sách là ý ngh)a của phân tích chính sách, trong ó dé cập rang “phân tích chính sách dé

ánh giá °ợc tính khả thi của chính sách công” luận iểm này sẽ là c¡ sở dé tác giả tiếp tục nghiên cứu mở rộng Các nguyên tắc, các yêu cầu, các yếu tố ảnh h°ởng tới phân tích chính sách công cing là những nội dung °ợc tác giả giải quyết thâu áo trong tác pham này Các van ề

quan trọng khác của phân tích chính sách cing °ợc làm rõ là quy trình phân tích chính sách và ph°¡ng pháp phân tích chính sách.

- Phạm Quý Thọ và Nguyễn Xuân Nhật, Chính sách công, NXB Thông tin và truyền thông nm

2014 Công trình bàn luận khá toàn diện về chính sách công vì lẽ gan nh° mọi khía cạnh của chính

sách công ã °ợc hai nhà nghiên cứu ề cập chỉ tiết (gồm cả các van dé lý luận và minh hoạ thực tiễn) Tám ch°¡ng trong cuốn sách vẽ ra nhiều mảng khác nhau trong bức vẽ tông thể về chính sách công (chính sách công và hệ thống chính sách công, các chủ thể hoạt ộng chính sách công,

công cụ chính sách công, hoạch ịnh chính sách công, thực thi chính sách công, ánh giá chính

sách công, kết thúc chính sách công và chu kỳ chính sách công, một số chính sách công tại Việt

Nam).

- Tr°ờng Dai học kinh tế - Dai học Quốc gia Hà Nội, Chính sách công va phát triển bên vững, NXB Chính trị quốc gia — sự thật nm 2012 Chính sách công nhận °ợc sự quan tâm của mọi quốc gia trên thé giới do chức nng quan trọng của nó mang lại ối với nền kinh tế - xã hội của các quốc gia Nhận thức rõ về vai trò của chính sách công ặt trong bối cảnh phát triển bền vững, cuốn sách ra ời trở thành tài liệu tham khảo quý báu cho mỗi ai muốn nghiên cứu về l)nh vực chính sách công và phân tích chính sách Phần một cuốn sách nhắc tới cán cân thanh toán và sự phát triển kinh tế cing nh° các vấn ề về tỷ giá, lạm phát Phần hai là ầu t° công và nợ công: vai trò của ầu t° công, những yếu t6 tác ộng ến quy mô và chất l°ợng của ầu t° công, van dé chỉ tiêu công, nợ công và phát triển bền vững Công trình ã rút ra nhiều kết luận, kiến nghị chính sách có

c¡ sở khoa học và thực tiễn cao.

- Lê Vinh Danh, Chinh sách công cua Hoa Ky: Giai oạn 1935 -2001, NXB thong ké 2001 Trong công trình nghiên cứu nay, một ịnh ngh)a ngắn gon nh°ng khúc chiết, sâu sắc về chính sách công °ợc °a ra: chính sách công là những gi mà chính quyền thi hành ến dân Triết lý này

sẽ °ợc tác gia sử dụng làm c¡ sở khoa học dé triển khai những van dé liên quan ến phân tích

chính sách vì muôn làm rõ phân tích chính sách thì vân ê về chính sách công không thê xem nhẹ

hay bỏ qua Sau khi xác ịnh °ợc nội hàm của chính sách công, các van ề liên quan khác cing

°ợc bàn luận thoả áng (mục tiêu của chính sách, các cách xác ịnh mục tiêu và dựa trên nguyên

tắc nào).

- Viện hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam - Viện Khoa học xã hội tổ chức Hội thảo “\ộ/ số vấn

dé lý luận c¡ bản và thực tiễn cáp bách về chính sách pháp luật — tháng 12/2013 Tr°ớc béi cảnh mới về lý luận cing nh° thực tiễn của chính sách cing nh° phân tích chính sách ở Việt Nam, Hội thảo của Viện hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam tô chức ã phần nào áp ứng bối cảnh ó Hội thảo chỉ ra °ợc sự khác biệt giữa chính sách và chính sách công, nội hàm của chính sách, các cấp chính sách và cing nhắc tới phân tích chính sách với tính cách là một giai oạn quan trọng của quy trình tạo ra pháp luật Thông qua Hội thảo ã trang bị cho tác giả luận án một số khái niệm quan trọng giúp cho tác giả triển khai nội dung của ề tài thuận lợi h¡n.

- Bộ T° pháp (2012), “Chế ịnh RIA trong Luật Ban hành vn bản quy phạm pháp luật — Thực trạng và giải pháp hoàn thién’” do TS Duong Thi Thanh Mai chủ nhiệm dé tài, tháng 11 nm

2012 Công trình ã i sâu nghiên cứu khá toàn diện về các khía cạnh của chế inh RIA: khái niệm, ý ngh)a, thực tiễn thực hiện, °u iểm, hạn chế Nhìn chung ề tai ã chỉ ra °ợc các khía cạnh quan trọng của RIA làm c¡ sở dé hoàn thiện chế ịnh này nh°ng ch°a ặt RIA trong tông thé của phân tích chính sách, bởi xét về lý thuyết thì RIA là một ph°¡ng pháp (công cụ) hiệu quả °ợc

sử dụng dé phân tích chính sách ạt hiệu quả.

- Bộ T° pháp và Dự án phát triển lập pháp quốc gia tại Việt Nam tô chức Hội thảo “Ouy trinh xây

dung vn bản quy phạm pháp luật và ịnh h°ớng hoàn thiện — tháng 11/2013 Hội thao ban tới

nhiều van ề quan trong của quy trình xây dựng vn bản quy phạm pháp luật trong ó nhắn mạnh vai trò tam quan trọng của phân tích chính sách trong quy trình ó Có diễn giả nhắn mạnh phân tích chính sách nh° khâu làm móng nhà pháp luật và nếu không có khâu này hoặc việc “làm móng” bị xem nhẹ thì chất l°ợng vn bản quy phạm pháp luật sẽ thấp.

- Viện Khoa học pháp lý - Bộ T° pháp tô chức Hội thảo “Góp ý Dự thảo Số tay Xây dựng chính sách trong dé nghị xây dung vn bản quy phạm pháp luật” — tháng 3 nm 2017 Cuỗn sách

°ợc cấu trúc thành 5 Ch°¡ng, t°¡ng ứng với những b°ớc c¡ bản trong quy trình xây dựng chính sách trong ề nghị xây dựng vn bản quy phạm pháp luật Hội thảo ã bàn luận kỹ về 5 ch°¡ng của Dự thảo số tay, trong số những ý kiến óng góp có nhiều nội dung °ợc Ban soạn thảo cuốn

số tay ánh giá là những óng góp quý báu cho sự hoàn thiện của công trình.

- Nguyễn Anh Phuong, Quy trinh chính sách và phân tích chính sách trong hoạt ộng lập pháp ở

Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 02 + 03 (2016) Trong bai viết, một phát hiện rất quan

trọng mà tác giả ã chỉ ra cho ng°ời ọc ó là: nếu phân tích chính sách °ợc xem xét ở góc ộ lý thuyết tức là sản phâm của phân tích chỉ gián tiếp °a ra các khuyến nghị mà không nêu các h°ớng hành ộng cụ thê thì phân tích chính sách có nhiều nét giao thoa với nghiên cứu chính sách; còn nếu phân tích chính sách nghiêng về ph°¡ng diện thực hành tức là dua trên mục ích của phân tích chính sách, các chuyên gia phân tích chính sách cn cứ vào kết quả phân tích dé °a ra ề xuất

hay lời khuyên thuyết phục cho nhà hoạch ịnh chính sách, theo có sự òi hỏi cao về kỹ nng phân

tích, thiết kết chính sách và khi ó, chính sách vừa là khoa học cing vừa là nghệ thuật.

- Vi Minh Hoàng, Phân tích lợi ích và chỉ phí của dự án sân bay Long Thành, luận vn thạc s)

kinh tế, TP.Hồ Chí Minh nm 2011 Luận vn là một công trình nghiên cứu chuyên sâu và có tinh thực tiễn cao trên c¡ sở của một dự án sân bay, tác giả ã ánh giá °ợc những kết quả cing nh° các chi phí phải gánh chịu của dự án nếu có c¡ hội thành sự thật Phân tích lợi ích và chí phí là một ph°¡ng pháp °ợc °a chuộng sử dụng trong phân tích chính sách vì rằng qua công cụ này các chủ thé có liên quan sẽ biết °ợc nên hay không ối với một dự án trong thực tế, Trong luận vn, giá trị

áng quý nhất có lẽ nam ở van dé: tác giả ã so sánh giữa hai kịch bản có và không có dự án Phân tích lợi ích — chi phí là một ph°¡ng pháp hay nh°ng nếu chúng ta không lập luận chắc chắn thì có

lẽ ng°ời ọc khó chấp nhận những thông tin mà ph°¡ng pháp °a ra Cho nên, khi có sự so sánh giữa hai kịch bản nay, chúng ta dé dàng ối chiếu h¡n dựa vào khung a chiều ó Nh°ng khung phân tích lợi ích — chỉ phí của tác giả có phần nghiêng về ph°¡ng diện kinh tế (tác giả chỉ phân tích kinh tế, phân tích tài chính, phân tích phân phối), ng°ời ọc ít thấy các tác ộng về xã hội của

chính sách.

- Bộ T° pháp, “Xáy dung chính sách trong hoạt ộng lập pháp” - thang 6/2008 Hội thao ã b°ớc

ầu phân tích nội hàm của khái niệm chính sách pháp luật và quan niệm về chính sách pháp luật ở Việt Nam, ồng thời, phân tích thực trạng tình hình xây dựng chính sách trong hoạt ộng lập pháp tại Việt Nam hiện nay và ối chiếu thực tiễn ó với một số kinh nghiệm quốc tế dé °a ra các kiến nghị nhằm nâng cao chất l°ợng của hoạt ộng xây dựng chính sách nói riêng và xây dựng pháp luật nói chung ở n°ớc ta Hội thảo ã cỗ gang °a ra các vấn dé liên quan ến khuôn khổ ề tài

“Xây dựng chính sách trong hoạt ộng lập pháp” nh°ng vẫn còn một số vấn ề bỏ ngỏ, một số vẫn

ề ch°a °ợc phân tích kỹ l°ỡng và sâu sắc Hội thảo ch°a bàn tới phân tích chính sách với tính

cách là một phạm trù ộc lập nên nội hàm của khái nệm này ch°a thảo luận toàn diện.

2.2 Công trình khoa học n°ớc ngoài

- Harold D.Lass well, A Pre-view of policy sciences (1971) ây là tác phâm bàn về khoa học chính sách khá ầy ủ và hoàn chỉnh (ịnh h°ớng vấn ề: mục tiêu, nguyên tắc, nhận thức, c¡

sở giá trị, hiệu quả, xu h°ớng ) Cuốn sách là công trình thiết yếu của bất kỳ nhà khoa học, chuyên gia, công chức khi muốn tìm hiểu sâu về chính sách và chính sách công.

- David L.Weimer và Aidan R.Vimng, Policy analysis: Concept and practice (ED2, NXB

Prentice Hall 1992) °a ến một bức tranh toàn cảnh về phân tích chính sách gồm cả mảng khái niệm và thực tiễn Phần một của cuốn sách giới thiệu khái quát về phân tích chính sách công trong

ó ặt phân tích chính sách với các l)nh vực có liên quan nh° nghiên cứu chính sách, báo chí, kế hoạch cô iền Dé sâu h¡n về phân tích chính sách, các tác giả còn ề cập tới khía cạnh phân tích

chính sách nh° một nghé, chức nang phân tích chính sách, sự chuẩn bị c¡ bản cho phân tích chính

sách Trong phần hai, nền tảng khái niệm ể phân tích vẫn ề °ợc làm rõ, hai tác giả của cuốn sách ã chỉ ra các lý do c¡ bản của chính sách công tức là khi nào một van ề của thực tiễn cuộc sống cần sự iều chỉnh bởi chính sách từ nhà n°ớc Một iểm rất hay của tác phâm ó là bên cạnh kiến thức lý thuyết thì một tình huống cụ thể °ợc ề cập ể minh hoạ Phần ba, phần bón nêu lên nền tảng khái niệm dé phân tích giải quyết và thực hành phân tích chính sách (thu thập thông tin về phân tích chính sách, các b°ớc phân tích chính sách, phân tích van dé, phân tích giải pháp, phân tích chi phí — lợi ích) Phần cuối cùng °a ra các kết luận quan trọng và những lời khuyên hữu ích

cho phân tích chính sách.

- Brian W Hogwood và Lewis A Gunn, Policy analysis for the real world, NXB Oxford

University Press nm 1984 Trong phần một của cuốn sách °a ra một cách tiếp cận về phân tích chính sách (khung cho phân tích — chỉ ra quy trình của phân tích chính sách cùng mối quan hệ giữa các b°ớc của quy trình ó, xu h°ớng chính sách, ph°¡ng pháp phân tích chính sách) Phần hai nêu

ra nhiều vấn ề trọng tâm (xác ịnh vấn ề chính sách, °a ra ph°¡ng án, ánh giá ph°¡ng án và lựa chọn ph°¡ng án) Xét về nội dung của cuốn sách không có quá nhiều nét mới so với các công trình ã °ợc nói tới ở trên nh°ng khi tiếp cận công trình này chúng ta nh° °ợc nhìn vào thé giới thực của phân tích chính sách do những ví dụ, tình huéng mà cuốn sách nhắc tới.

- Ngoài ra còn có một số công trình khác ề cập ến phân tích chính sách ở một số n°ớc nh°:

Deparment of the Prime Minister and Cabinet, Regulatory burden measurement framework (guidance note), thang 02/2015; John F Morrall, James W Broughel, The role of regulatory impact analysis in federal rulemaking; Policy Horizons of Canada - Government of Canada, A good practice handbook for managing Regulatory impact analysis, nam 2012; Jacobs and Associates, Current Trends in Regulatory Impact Analysis: The Challenges of Mainstreaming RIA into Policy-making (5/2006); Productivity Commission (Research Report), Regulatory impact analysis: Bench marking, thang 11 nam 2012; Brian Head and Kate Crowley, Policy analysis in

Australia, NXB Policy Press, Bristol, UK, tháng 10 nm 2015; Yukio, Sukehiro Hosono, Jun lio , Phan tich chinh sach 6 Nhat Ban, NXB Policy Press, Bristol, UK, thang 3 nam 2015.

3 Mục dich nghiên cứu của ề tài

- Xác ịnh nội hàm của khái nệm phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật;

- Tìm hiểu về một số khía cạnh c¡ bản phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật: chủ thể, quy trình, công cụ, các yếu t6 ảnh h°ởng;

- ánh giá thực trạng phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện nay;

- Một số ịnh h°ớng và giải pháp hoàn thiện vấn ề phân tích chính sách trong xây dựng

pháp luật ở Việt Nam hiện nay;

- Ngoài ra, mục ích khi nghiên cứu dé tài này ban thân tôi (chủ nhiệm ề tài) mong muốn trao ồi thêm °ợc các tri thức về phân tích chính sách nhằm phục vụ cho ề tài nghiên cứu sinh của mình: “Phân tích chính sách trong hoạt ộng lập pháp d°ới góc nhìn tham chiếu một số n°ớc trên thé giới và giá trị ứng dung ở Việt Nam”

4 ối t°ợng và phạm vỉ nghiên cứu của ề tài

ề tài nghiên cứu về phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật ở một số khía cạnh lý luận c¡ bản ồng thời ánh giá thực trạng của hoạt ộng này ở Việt Nam hiện nay qua ó °a ra một số ịnh h°ớng hoàn thiện van dé.

5 Nội dung nghiên cứu của ề tài

(Bao gồm nội dung chính và các chuyên ề cụ thể)

Phan 1: Lý thuyết c¡ bản về phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật

- Quan niệm, ặc iểm của phân tích chính sách trong xây dung pháp luật;

- Vai trò của phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật;

- Chủ thê phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật;

- Quy trình phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật;

- Công cụ phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật;

Phân 2: Thực trạng phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam hiện

nay

- Một số thành công trong hoạt ộng phân tích chính sách khi xây dựng pháp luật ở Việt

Nam thời gian qua;

- Hạn chế của phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam thời gian qua;

- Nguyên nhân của vân ê;

Phân 3: ịnh h°ớng và giải pháp nâng cao chất l°ợng phân tích chính sách trong xây dựng

pháp luật ở Việt Nam hiện nay

- ịnh h°ớng và giải pháp về nhận thức vai trò của phân tích chính sách trong xây dựng

pháp luật;

- ịnh h°ớng và giải pháp về chủ thê phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật;

- ịnh h°ớng và giải pháp về quy trình phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật;

- ịnh h°ớng và giải pháp về công cụ phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật.

6 Ph°¡ng pháp nghiên cứu của ề tài

ề tài °ợc thực hiện trên c¡ sở các ph°¡ng pháp luận và ph°¡ng pháp nghiên cứu cụ thê

7 ịa chỉ ứng dụng và ý ngh)a của ề tài

ề tài là một công trình khoa học có nhiều ý ngh)a lý luận và thực tiễn quan trọng Thứ nhất, kết quả nghiên cứu của ề tài là một tài liệu tham khảo giàu tính thuyết phục cho sinh viên chuyên ngành luật Thứ hai, công trình còn có ý ngh)a với một số c¡ quan xây dựng pháp luật (các

Hội ồng và Uỷ ban thuộc Quốc hội, các bộ ngành thuộc Chính phủ ) nhằm giúp nâng caochất l°ợng của hoạt ộng này ở Việt nam

BAO CAO TONG HOP KET QUÁ THUC HIỆN DE TÀI PHAN TÍCH CHÍNHSÁCH TRONG XÂY DUNG PHÁP LUẬT O VIỆT NAM HIEN NAY - THỰC

TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

1 Những van dé lý luận của phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật

1.1 Xây dựng pháp luật và chính sách trong xây dựng pháp luật

1.1.1 Xáy dựng pháp luật

* Khai niệm xây dựng pháp luật

Hoạt ộng xây dựng pháp luật là một trong những hình thức quan trọng nhằm

thực hiện chức nng nhà n°ớc ở mỗi quốc gia, nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật

làm c¡ sở pháp lý cho việc quản lý nhà n°ớc, quản lý xã hội, phát triển kinh tế — xã hội,củng cố quốc phòng, an ninh và hội nhập kinh tế quốc tế Xây dựng pháp luật °ợchiểu ó là một quá trình từ khi °a ra sáng kiến xây dựng pháp luật, soạn thảo vn bản,thông qua và công bố vn bản; do các c¡ quan, tô chức liên quan tiến hành nhằm ban

hành ra một vn bản quy phạm pháp luật nhằm dé iều chỉnh các môi quan hệ xã hội

Với nội dung ó, xây dựng pháp luật mang một số ặc iểm:

Thứ nhất, xây dựng pháp luật là hoạt ộng do c¡ quan có thâm quyền xây dựng

pháp luật tiến hành Mỗi c¡ quan chỉ °ợc trao quyền ban hành ra những vn bản quy

phạm pháp luật nhất ịnh Hiện nay, theo quy ịnh của các n°ớc trên thế giới thì c¡quan có thâm quyền xây dựng pháp luật các n°ớc th°ờng kết hợp cùng nhau nhằm banhành ra các vn bản luật Trong ó, thẩm quyền dé xuất chính sách, phản biện chínhsách trong xây dựng pháp luật th°ờng °ợc trao cho nhiều chủ thé gồm cả nhóm chủthé công quyền và ng°ời dân còn thẩm quyên phê duyệt chính sách chỉ thuộc về các c¡quan nhà n°ớc.

Thứ hai, xây dựng pháp luật °ợc tiến hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ nhằmtạo ra một vn bản với tên gọi, nội dung, hình thức do pháp luật quy ịnh.

Hoạt ộng xây dựng pháp luật là việc tạo dựng các quy tắc xử sự chung °ợc áp

dụng cho nhiều chủ thé và nhiều tình huống lặp lại Dé các quy tắc ó vừa mang tính

khái quát, vừa mang tính cụ thé, phù hợp với tính a dang, phức tạp của ời sống xã

hội, phản ánh °ợc nhu cầu của các nhóm lợi ích khác nhau thì một yêu cầu có tínhkhách quan là phải thực thi một quy trình xây dựng pháp luật thật sự khoa học, dân chủ,chặt chẽ về mặt thủ tục, hợp lý về thời gian và nguồn lực bảo ảm Dé làm °ợc những

iều ó, pháp luật các n°ớc (Canada, Cộng hòa Liên bang ức ) ều quy ịnh thủ tụcbắt buộc trong hoạt ộng xây dựng pháp luật phải trải qua công oạn xây dựng chínhsách trong ó phân tích chính sách óng vai trò cốt lõi Mục ích của phân tích chínhsách trong hoạt ộng lập pháp là chứng minh sự cần thiết của chính sách trong việc iều

chỉnh quan hệ xã hội và bng một trình tự, thủ tục khoa học, hợp lý nào ó °a chính

sách thành các quy tắc xử sự chung úng nh° một nhận ịnh “chính sách là linh hon

của một vn bản quy phạm pháp luật” cho nên phải ặt phân tích chính sách vào chuỗi

các công việc bắt buộc của quy trình xây dựng pháp luật

ề xây dựng pháp luật ạt hiệu quả thì cần thực hiện theo các nguyên tắc nhất

ịnh nh°: nguyên tắc khách quan, khoa học; nguyên tắc pháp chế, nguyên tắc dân chủ,

nguyên tắc minh bạch

* Các giai oạn của xây dựng pháp luật

Xây dựng pháp luật là một hiện t°ợng xã hội, một hoạt ộng chính trị — xã hội,

ộng thời là hoạt ộng kỹ thuật phức tạp, một quy trình công nghệ bao gồm nhiều hoạt

ộng nghiệp vụ nối tiếp nhau theo những trình tự nhất ịnh dé ban hành ra một vn bản

quy phạm pháp luật Cụ thé, xây dựng pháp luật °ợc tiến hành theo những giai oạn

sau:

Giai oạn thứ nhất: nêu sáng kiến xây dựng pháp luật

ây là giai oạn nhận thức về nhu cầu iều chỉnh pháp luật và ra quyết ịnh chuẩn

bị dự án Cing trong giai oạn thứ nhất, chính sách i từ cấp ộ “trứng n°ớc” do các tổchức, cá nhân ề xuất ến khi hình thành rõ rệt và °ợc c¡ quan có thầm quyền thôngqua sẽ biểu hiện nhiều nhất ở giai oạn ầu tiên này

Giai oạn này, những cá nhân, tổ chức trong xã hội nhận thấy cần có một quy

ịnh mới hoặc cần sửa ổi, bổ sung, bãi bỏ một vn bản quy phạm pháp luật nào ó.Các chủ thể có thấm quyền ề xuất chính sách ở Việt Nam nh°: Dai biểu quốc hội,

Chính phủ, Ủy ban th°ờng vụ Quốc hội Ở Canada, các ý t°ởng chính sách từ nhiều

nguồn khác nhau: c°¡ng l)nh tranh cử, báo chí, các sự kiện có tính thời sự, các quyết

ịnh của tòa, các viện s) và viện nghiên cứu, hiệp hội ngành hoặc các bên liên quan (ví

dụ: Doan luật s° bang Ontario, Phòng Thuong mại)”

Giai oạn thứ hai: soạn thảo vn bản quy phạm pháp luật.

Trong giai oạn soạn thảo này, quá trình “quy phạm hóa chính sách” vẫn tiếp tục

thực hiện phân tích chính sách nhằm hoàn thiện chính sách mà chủ thể ề xuất ã nêu

ra ở giai oạn ầu tiên

Giai oạn này cần phải xác ịnh xem c¡ quan nào sẽ chủ trì soạn thảo vn bản,bởi theo một nguyên tắc chung là vn bản liên quan tới l)nh vực của ngành nào thìngành ó sẽ xây dựng hoặc nếu có liên quan tới nhiều ngành thì các ngành sẽ phối hợpcùng xây dựng nên dự thảo vn bản Thực ra, việc giao cho từng ngành soạn thảo nếu

van ề có liên quan tới ngành vừa là °u iểm những cing tiềm ân những mặt tiêu cực

Về °u iểm, vì l)nh vực ó thuộc ngành quản lý nên họ có hiểu biết sâu h¡n nên chấtl°ợng của dự thảo sẽ tốt h¡n Tuy nhiên, mặt tiêu cực là các ngành có thé khéo léo gàilợi ích ngành vào vn bản Cho nên trong quá trình soạn thảo vn bản, cần phân tích kỹl°ỡng chính sách của vn bản, có sự tham khảo các vn bản mà các n°ớc ã xây dựng,khảo sát, ánh giá thực tế rồi cuối cùng mới i ến chap bút thành dự thảo Kinh

nghiệm các n°ớc trên thế giới cho thấy, muốn hạn chế tiêu cực này nên thiết lập một c¡

chế kiểm soát ộc lập dé ảm bảo nguyên tắc khách quan trong hoạt ộng lập pháp.Khi ã có dự thảo phải có thêm hoạt ộng xin ý kiến công chúng — ối t°ợng chịu sựtác ộng của vn bản nhm ảm bảo vn bản °ợc ban hành ra có chất l°ợng h¡n.Trong giai oạn này, dự thảo phải °ợc gửi tới các chủ thê có thâm quyền thấm ịnh,thâm tra vn bản quy phạm pháp luật dé kiểm tra về tính hợp hiến, hợp pháp và khả thicủa vn bản.

Giai oạn thứ ba: thông qua vn bản

Dé có thé thong qua vn bản thì khâu không thể thiếu trong giai oạn này là phải

xem xét, cho ý kiến về chính sách của dự thảo vn ban Tr°ớc khi trình co quan có

thâm quyền xem xét thông qua thì một c¡ quan °ợc trao thâm quyền sẽ xem xét và

> Andrea Strom, Quy trình làm luật của Canada, Hội thao Quy trình xây dựng vn bản quy phạm

pháp luật và ịnh h°ớng hoàn thiện Hà Nội, ngày 19.11.2013

cho ý kiến về dự thảo vn bản trên c¡ sở nghe nội dung c¡ bản của dự thảo, nghe báocáo thâm tra (nếu có) và nghe ý kiến phát biểu từ các c¡ quan liên quan Hoạt ộng nàycủa c¡ quan có thẩm quyền cing chính là một hoạt ộng phân tích chính sách, tuynhiên hiệu quả của hoạt ộng phân tích này nh° thế nào, có thực chất hay chỉ mang tínhhình thức thì còn nhiều iều cần suy ngẫm Sau cùng là việc có thông qua hay không dự

án luật ó Và khi ã thông qua thì một dự án luật sẽ trở thành vn bản quy phạm pháp

luật trên thực tế và có hiệu lực thi hành nên trách nhiệm về chính sách cing nh° vnbản quy phạm pháp luật ở giai oạn này hoàn toàn thuộc về co quan có thâm quyên ặcbiệt là các ại biểu Quốc hội khi mà chính sách °ợc thê hiện ậm ặc trong các vnbản luật.

Giai oạn thứ t°: công bố vn bản

ây là giai oạn cuối cùng của quy trình xây dựng pháp luật, toàn bộ chính sáchpháp luật ã °ợc thông qua nên công việc của giai oạn này là công bố vn bản quy

phạm pháp luật ã °ợc thông qua và chuẩn bị mọi iều kiện ể °a chính sách cùngvn bản ó i vào thực tiễn Vn bản sau khi °ợc công bé sẽ phát sinh hiệu lực trongmột thời gian nhất ịnh nh°ng vấn ề ặt ra là các cá nhân, tô chức có liên quan phảitiến hành °a vn bản vào cuộc sống ây là giai oạn sau cùng của hoạt ộng xâydựng pháp luật nh°ng cing không kém phần quan trọng vì vn bản °ợc ban hành ravới mục ích gì, chính là dé iều chỉnh các quan hệ xã hội theo ịnh h°ớng nhà n°ớc

vạch sẵn Cho nên, ban hành °ợc vn bản nh°ng cing phải làm sao °a vn bản vào

Cuộc sông ể nó phát huy hiệu lực, hiệu quả thực tế

Bên cạnh ó, xem xét ở góc ộ khác, xây dựng pháp luật bao gồm hai giai oạn:

giai oạn làm chính sách và giai oạn soạn thảo pháp luật Hai b°ớc này có mối quan

hệ chặt chẽ với nhau, trong ó giai oạn làm chính sách là giai oạn thiết kế còn giai

oạn soạn thảo pháp luật là giai oạn thi công ngôi nhà pháp luật.

1.1.2 Chính sách trong xây dựng pháp luật

Chính sách là gì? ây là một thuật ngữ °ợc sử dụng rất rộng rãi

trong ời sống xã hội, ặc biệt là °ợc sử dụng rất nhiều trong các vẫn ề

liên quan ến l)nh vực chính trị và nhà n°ớc pháp quyên Theo Từ iển

Tiếng Việt chính sách °ợc hiểu là sách l°ợc và kế hoạch cụ thé nhằm dat

°ợc một mục ích nhất ịnh, dựa vào °ờng lỗi chính trị chung và tìnhhình thực tế mà ề ra chính sách”.

Theo tác giả Vi Cao àm thì chính sách là một tập hợp biện pháp °ợc

thé chế hóa mà một chủ thể có quyền lực, hoặc chủ thé quan lý °a ra, trong

ó tạo ra sự °u ãi một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào ộng c¡hoạt ộng của họ nhằm thực hiện một mục tiêu °u tiên nào ó trong chiếnl°ợc phát triển của một hệ thống xã hội (Hệ thống xã hội theo chính tác giả

ó có thé là một quốc gia, một khu vực hành chính, một doanh nghiệp, mộtnhà tr°ờng) Một quan iểm khác cho rằng chính sách là một °ờng lối hành

ộng °ợc thông qua và theo uôi bởi chính quyền, ảng, nhà cầm quyên,chính khách (Từ iển Oxford English Dictionary) Hay theo quan iểmcủa David Easton “chính sách bao gồm chuỗi các quyết ịnh và hành ộng

mà trong ó phân phối thực hiện các gia tri” Học gia Smith lại lập luận

“khái niệm chính sách bao hàm sự lựa chọn có chủ ịnh hành ộng hoặc không hành ộng, thay vì những tác ộng của các lực l°ợng có quan hệ với nhau”.

Cing có ý kiến khác nhận ịnh, chính sách là chuỗi những hoạt ộng

mà chính quyền chon làm hay không làm với tính toán và chủ ích rõ rang

có tác ộng ến ng°ời dân Dù hiểu ở góc ộ nào i nữa thì chính sách vẫn

cần °ợc nhìn nhận ở những nội dung: 1) chính sách do chủ thể có thâm

quyền °a ra; ii) chính sách °ợc ban hành cn cứ vào °ờng lối chung vàtình hình thực tế ể các chủ thể có thâm quyền °a ra; iii) chính sách °ợcban hành bao giờ cing h°ớng ến một mục ích nhất ịnh, dé thực hiện mộtmục tiêu nào ó, chính sách °ợc ban hành ra ều phải °ợc tính toán, cân

ối với những chủ ích rõ ràng của chủ thé °a ra chính sách

Khi ề cập ến những nội dung trên, chính sách °ợc hiểu là những

giải pháp của chủ thể có thẩm quyên can h°ớng tới, can ạt °ợc dựa trênkhuynh h°ớng chính trị và thực tiễn cuộc sống

* Hoàng Phê, Từ iển Tiếng Việt, Nhà xuất bản à Nẵng và Trung tâm Từ iển học ấn hành nm

1997, tr.157

Chính sách có thể do nhiều chủ thé có thâm quyền °a ra nh°ng khi ềcập tới chính sách trong xây dựng pháp luật thì ó là chính sách của Nhàn°ớc, của lực l°ợng cam quyén va thuộc một trong những chính sách công.

Loại chính sách này °ợc thể hiện trên các ph°¡ng diện: ¡) ph°¡ng h°ớng

hoạt ộng °ợc lập luận về mặt khoa học, hợp lý và có hệ thống: 11) chủ thêtạo ra chính sách này là các c¡ quan, tô chức, nhà chức trách có thẩm quyên;

iii) các biện pháp của chính sách; iv) mục ích của chính sách” Nếu chính

sách là giải pháp giải quyết một vẫn ề thực tiễn mà Nhà n°ớc °a ra, có tác

dung chi phối, ảnh h°ởng ến các hoạt ộng liên quan thì chiến l°ợc, kế

hoạch, pháp luật chang qua chỉ là hình thức, ph°¡ng tiện nhằm chuyền tải,

thé hiện chính sách So với khái niệm pháp luật, chính sách °ợc hiểu ở

phạm vi rộng h¡n: 1)chính sách là sự thé hiện cụ thé của °ờng lối chính trịchung, dựa vào °ờng lối chính trị chung, c°¡ng l)nh của ảng cầm quyền

ể °a ra chính sách; ii) chính sách là c¡ sở nền tảng ể pháp luật thê chếhóa, °a chính sách i vào cuộc sông Nh° vậy, chính sách là linh hồn, lànội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là ph°¡ng tiện thé hiện

của chính sách khi nó °ợc ban hành bởi nhà n°ớc theo một trình tự luật

ịnh”

Nh° vậy, chính sách trong xây dựng pháp luật luôn gắn liền với quyền

lực chính trị, với ảng cầm quyền và với bộ máy quyền lực công — Nhà

n°ớc Nhà n°ớc xây dựng và ban hành pháp luật là thể chế hóa chính sáchcủa ảng thành pháp luật nh°ng cing là một b°ớc xây dựng và hoàn thiệnchính sách Vì vậy, chính sách và pháp luật là hai khái niệm rất gần giinhau, có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, tựa nh° cặp phạm trù ndi dung —hình thức trong triết học Mác — Lênin Trong iều kiện xây dựng nhà n°ớc

pháp quyên thì chính sách và pháp luật lại càng khang ịnh ý ngh)a là c¡ sởtồn tại của nhau Chính sách trong xây dựng pháp luật có một số ặc iểm

> Võ Khánh Vinh, Chính sách pháp luật: những van dé lý luận, Hội thảo khoa học: Một số vấn ề lý

luận c¡ bản và thực tiễn cấp bách về chính sách pháp luật

6 Viện Khoa học pháp lý - Bộ T° pháp, Xây dựng chính sách trong hoạt ộng lập pháp, Chuyên

ề Thông tin khoa học pháp lý

nh°: thứ nhất, chính sách ấy th°ờng là những chính sách lớn, có liên quan

tới ngành/l)nh vực ở tầm khái quát, v) mô; thứ hai, chính sách trong xâydựng pháp luật phải do một tập thé co quan (hoặc các c¡ quan) tiễn hànhphân tích bởi một cá nhân không thể ủ khả nng làm công việc này, chonên dé tao ra °ợc các vn bản quy phạm pháp luật, ở bất kỳ quốc gia nàotrên thế giới cing ều trao thâm quyền cho c¡ quan có thâm quyền tiếnhành; thứ ba, bản thân chính sách trong xây dựng pháp luật chỉ mới ở dạng

ịnh h°ớng, t° t°ởng chỉ ạo do vậy, phải có hoạt ộng phân tích chính sáchtrong xây dựng pháp luật ể cụ thể hóa những t° t°ởng, ịnh h°ớng ó

thành những iều cụ thê

Nói ến nội hàm của khái niệm chính sách không thể không nói ến cáccấp chính sách Về van dé này cing có nhiều quan iểm khác nhau, có quan

iểm cho rằng có hai cấp chính sách, có quan iểm cho rng phải có ba cấp

chính sách Quan iểm thứ nhất cho rằng có hai cấp chính sách, ó là chínhsách co bản °ợc ề ra trong quan iểm, °ờng lối của ảng — Nhà n°ớc vachính sách cụ thê ung với mỗi vn bản mà thực chất ở ây chính là lợi íchcủa Nhà n°ớc, lợi ích của ối t°ợng °ợc iều chỉnh bởi vn bản và lợi íchcủa ng°ời dân Quan iểm thứ hai, °ợc nhiều nhà khoa học chấp nhận chorằng có ba cấp chính sách, ó là, chính sách chung của Dang — Nhà n°ớc,chính sách cụ thể cho từng vn bản °ợc bắt ầu từ lúc lập luận về sự cầnthiết của vn bản và lúc bắt ầu soạn thảo vn bản quy phạm pháp luật, cuốicùng là chính sách cho các vấn dé cụ thé °ợc phát hiện trong quá trìnhsoạn thảo ma cần có quyết ịnh của Nhà n°ớc dé giải quyết”

Giữa chính sách và pháp luật có mối quan hệ khng khít, ảnh h°ởng

qua lại với nhau nh° vậy nên phân tích chính sách trở thành một hoạt ộng

không thé thiếu khi tiến hành xây dựng pháp luật

7 Viện Khoa hoc pháp lý - Bộ Tu pháp, Xây dựng chính sách trong hoạt ộng lập pháp, Chuyên

ê Thông tin khoa học pháp lý

1.2 Khái niệm phân tích chính sách và vai tro của phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật

1.2.1 Khai niệm phân tích chính sách

Trong xây dựng pháp luật, phân tích chính sách là quá trình hữu c¡, gắnkết trong quá trình ó một cách khoa học, dựa trên các nhóm mục tiêu, cáchtiếp cận, các tiêu chí ánh giá, nguồn lực và công cụ bảo ảm thực hiện, sựthống nhất tác ộng phối hợp của các chính sách khác và dựa trên hoàn cảnhthực tế của các ối t°ợng iều chỉnh của chính sách h°ớng tới Do pháp luật

là hình thức thể hiện của chính sách công, cho nên việc phân tích chính sách

nhằm bảo ảm rằng pháp luật °ợc ban hành sẽ tuân thủ các nguyên tắc cnbản của việc thiết kế chính sách công là: vì lợi ích công cộng, bắt buộc thi

hành, có hệ thống, tập hợp các quyết ịnh, liên ới, kế thừa lịch sử, quyết

ịnh theo a sốx

Qua các ý kiến trên về phân tích chính sách thì phân tích chính sách

trong xây dựng pháp luật °ợc hiểu: phân tích chính sách là một b°ớc nhằm

xem xét, giải thích về giải pháp của chính sách trên c¡ sở các yếu tô nh°quy trình thực hiện, nguồn lực, công cụ thực hiện với mục ích cuối cùng

là i ến khẳng ịnh chính sách ó có can hay không can °ợc quy phạmhóa và sẽ quy phạm hóa nh° thé nào nhằm diéu chỉnh các quan hệ xã hội

theo ịnh h°ớng cua nhà n°ớc.

Phân tích chính sách là một hoạt ộng nằm trong xây dựng chính sáchcủa xây dựng pháp luật nh°ng ây lai °ợc coi là hoạt ộng quan trọng vàtốn kém thời gian nhất, các công oạn khác nh° ề xuất chính sách và phêduyệt chính sách chi là những b°ớc ệm, óng vai trò làm nền tang, khang

ịnh thêm cho khâu phân tích chính sách.

Phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật mang một số ặc iểm

Sau:

` Võ Khánh Vinh, Chính sách pháp luật: những vấn ề lý luận, Hội thảo khoa học: Một số vấn ề lý luận c¡

bản và thực tiên cap bách vê chính sách pháp luật

Thứ nhất, phân tích chính sách là hoạt ộng xem xét, giải thích về giải

pháp của chính sách ối với ối t°ợng chịu sự tác ộng

Chính sách là nội dung của pháp luật còn pháp luật chỉ là ph°¡ng thứctruyền tải nội dung của chính sách Ở góc ộ lý luận nhà n°ớc và pháp luật,chúng ta th°ờng chỉ ề cập tới vai trò của pháp luật trong ời sống xã hội

nh°ng cing chính từ vai trò của pháp luật mà chúng ta hiểu °ợc vai trò củachính sách Trong ời sống xã hội, pháp luật có vai trò quan trọng, là công

cụ, ph°¡ng tiện không thé thiếu ể duy tri, bảo vệ trật tự xã hội, tạo iềukiện và ịnh h°ớng cho sự phát triển xã hội óng vai trò là nhân tổ iềuchỉnh các quan hệ xã hội, pháp luật cing nh° chính sách luôn tác ộng vàảnh h°ởng rất lớn tới các quan hệ xã hội nói chung, các yếu tố của th°ợng

tang kiến trúc cing nh° các yếu tố của hạ tầng c¡ sở Chính sách và phápluật là những công cụ óng vai trò to lớn nh° vậy, cho nên phân tích chínhsách là hoạt ộng lý giải, làm sâu sắc sự có mặt của chính sách ó trong ời

sống xã hội, nhằm phát huy hiệu quả, hiệu lực của nó khi tác ộng lên các

quan hệ xã hội Trong quá trình phân tích các chủ thé có thắm quyền cing

phải xem xét rõ ràng vấn ề thực tiễn cần giải quyết, mục tiêu cần ạt °ợc

và rằng chính sách ề xuất sẽ hỗ trợ nh° thế nào các nội dung °u tiên chungcủa Chính phủ” Bởi mỗi chính sách nó không nam ộc lập tuyệt ối mà vẫn ặt trong

sự liên hệ, trong một chỉnh thé các chính sách khác của Chính phủ và quốc gia

Một trong số ặc tr°ng quan trọng của chính sách là mang tính khách quan, tứcchính sách ó có phù hợp với quy luật tự nhiên của cuộc sống hay không; bởi nếu nó viphạm các quy luật tự nhiên ấy thì một hệ qua tat yếu là chính sách không thé có tuổi thọCao trong cuộc sông °ợc Bản thân chính sách phải °ợc hình thành từ thực tiễn sinh

ộng trong hoạt ộng quản lý, iều hành của Chính phủ, chứ không thê °ợc áp ặtchủ quan từ trên xuống” Cho nên, phân tích chính sách sẽ ảm nhận trọng trách lớn

? Dinh Ding Sỹ, Chính sách và mối quan hệ giữa chính sách và pháp luật trong hoạt ộng lập pháp, Hội thảo khoa học: Một số vẫn ề lý luận c¡ bản và thực tiễn cấp bách về chính sách pháp luật

10 Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tu pháp, Xây dựng chính sách trong hoạt ộng lập pháp, Chuyên

ê Thông tin khoa học pháp lý

lao là làm rõ tính tất yêu, khách quan của chính sách ề giúp các chủ thể có thâm quyềnnhận ra ý ngh)a, tầm quan trọng của chính sách khi iều chỉnh hành vi con ng°ời.

Ở giai oạn ầu của hoạt ộng xây dựng pháp luật, các chủ thể có thâm quyềnphân tích chính sách phải xác ịnh rõ giải pháp của chính sách là cần thiết dé giải quyếtvan ề khi tác ộng lên ối t°ợng chịu sự tác ộng Trong giai oạn này, các chủ thêphân tích phải xác ịnh van dé cần can thiệp của thực tiễn là gì, xu h°ớng và phạm vi

ến âu, nguyên nhân của van ề ở chỗ nào dé có h°ớng giải quyết phù hợp với van dé

ở trên Do vậy, ặc iểm này của phân tích chính sách trong hoạt ộng lập pháp hoàntoàn lôgic với công việc ầu tiên của xây dựng pháp luật

Thứ hai, phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật là hoạt ộng lý giải về sự

cần thiết: có cần phải quy phạm hóa chính sách, °a chính sách vào ời sống thông qua

kênh pháp luật Nhiều ý kiến các nhà khoa học nhận ịnh về ý ngh)a của chính sách,

chính sách là nội dung của pháp luật, hay có ý kiến ví von một cách hoa mỹ rằng chínhsách là linh hồn của pháp luật Với nhận ịnh nh° vậy về vai trò, ý ngh)a của chính sách

thì một hoạt ộng không thé thiếu vắng khi phân tích chính sách là cần làm rõ van ề

phải quy phạm hóa chính sách ó sau khi ã ánh giá về sự cần thiết của chính sách vớicác ối t°ợng chịu tác ộng Lẽ °¡ng nhiên, không phải khi nào và bao giờ phân tíchchính sách cing phải °a ra kết quả cuối cùng là chính sách phải °ợc quy phạm hóa;

vì, ôi khi phân tích chính sách các chủ thé nhận ra sự ch°a cần thiết của chính sách ốivới các ối t°ợng có liên quan thì việc quy phạm hóa nó là iều không ặt ra

ặc iểm thứ hai của phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật có sự liênquan mật thiết với giai oạn soạn thảo vn bản quy phạm pháp luật của xây dựng phápluật Bởi ở giai oạn soạn thảo, các chủ thé °ợc trao thâm quyền sẽ phải dịch chínhsách từ giai oạn nêu sáng kiến thành các quy phạm pháp luật

Thứ ba, khi phân tích chính sách ã xác ịnh rõ mục tiêu cuối cùng là chính sáchphải °ợc quy phạm hóa thì việc quy phạm hóa chính sách ó sẽ diễn ra theo quy trìnhnào.

Chính sách vốn chỉ là những ịnh h°ớng c¡ bản, t° t°ởng lớn của Nhà n°ớc;ng°ời dân không ủ khả nng ể tự mình thực hiện những ịnh h°ớng c¡ bản, t° t°ởng

lớn ó Muốn cho chính sách gần với ng°ời dân h¡n và họ dễ thực hiện h¡n thì iều

quan trọng là các chủ thể có thâm quyền phải thông qua kênh pháp luật, bao gồmnhững quy phạm có tính chất khuôn mẫu, chuân mực dé cụ thé hóa các chính sách ó,

°a các chính sách i vào thực tiễn cuộc sống

Hoạt ộng quy phạm hóa chính sách là một hoạt ộng nằm trong chuỗi quá trìnhphân tích chính sách và nó óng vai trò quan trọng bởi nhiều tr°ờng hợp chính sách củaNhà n°ớc rat tốt nh°ng lại v°ớng phải van ề quy phạm hóa chính sách ó không hiệuquả, làm cho chính sách thành vật trở ngại ối với ng°ời dân Do vậy, lựa chọn chủ thêquy phạm hóa, cách thức quy phạm hóa, loại vn bản sẽ thể hiện sự quy phạm hóa sẽ

có tác ộng quan trọng tới việc chính sách có khả thi trong thực tế hay không ặc iểmnày của phân tích chính sách trong hoạt ộng lập pháp có sự liên quan chặt chẽ với giai

oạn soạn thảo vn bản luật trong quy trình lập pháp.

1.2.2 Vai trò của phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật

Phân tích chính sách là một b°ớc nhm làm rõ t° t°ởng, ịnh h°ớng, mong muốn

của chính sách trên c¡ sở các yếu tố nh° tiêu chí ánh giá, nguồn lực, công cụ thực

hiện với mục ích cuối cùng là i ến khang ịnh chính sách ó có cần hay không cần

°ợc quy phạm hóa và sẽ quy phạm hóa nh° thế nào nhằm iều chỉnh các quan hệ xãhội mà nhà n°ớc ã ặt ra Với những nội dung ó, phân tích chính sách sẽ rất cầntrong xây dựng pháp luật, iều này có thé °ợc lý giải bởi những khía cạnh sau:

Thứ nhất, pháp luật áp dụng cho hàng triệu con ng°ời, cho nên phân tích chínhsách dé ảm bảo rằng, pháp luật ban hành ra ều phải h°ớng ến phục vụ lợi ích côngcộng hoặc chí ít là một bộ phận nhất ịnh trong công chúng

Thứ hai, bởi lẽ chính sách công do Nhà n°ớc ặt ra có tính chất phải °ợc thi

hành, phân tích chính sách giúp nhà làm luật hiểu rõ mức ộ tác ộng của các biện pháp

c°ỡng chế thi hành là tới âu và l°ờng tr°ớc những phản ứng ng°ợc lại Ng°ời làm luật

thận trọng th°ờng phải ặt mình vào vị trí ng°ời thi hành mới nhận biết °ợc âu là

mức ộ quản ly và c°ỡng chế nên làm, mới “quản” một cách có “lý”

Thứ ba, phân tích chính sách ặt các vn bản quy phạm pháp luật trong một chuỗi

n Nguyễn ức Lam Phân tích chính sách trong quy trình lập pháp ở các n°ớc, Tạp chí Nghiên cứu lập

pháp sô 128 + 129, nm 2008

các hoạt ộng theo trật tự, từ lúc nhận biết nhu cầu, xác ịnh, thiết kế ph°¡ng án, cho

ến lúc thông qua

Thứ t°, phân tích chính sách giúp nhận biết mối liên hệ của vn bản chuẩn bị ban

hành với những vn bản cùng l)nh vực, từ ó tng tính hiệu quả Nếu không có thể dẫntới tình trạng phản tác dụng của vn bản quy phạm pháp luật.

Thứ nm, hầu hết các vn bản hay quy ịnh pháp luật ều có tiền lệ hay kinhnghiệm tr°ớc ó Hiểm có vn bản luật nào hoàn toàn mới Phân tích chính sách, trong

ó việc nghiên cứu kỹ l°ỡng lịch sử, tiền lệ, kinh nghiệm ã có sẽ làm cho vn bản luật

dễ °ợc chấp nhận h¡n, tiết kiệm chỉ phí các loại, hạn chế phiêu l°u và rủi ro

Thứ sáu, phân tích chính sách h°ớng tới tính hiệu quả, tức là ối chiếu giữa chỉphí và lợi ích, từ ó cân nhắc xem có cần ban hành vn bản quy phạm pháp luật haykhông, hay là nên áp dụng các biện pháp khác, hoặc giữ nguyên trạng.

Cuối cùng, ể pháp luật có °ợc tính thực tiễn, khả thi, cing nh° dễ °ợc chapnhận, nó phải °ợc bàn luận bởi a số công chúng Chân lý không phải lúc nào cingthuộc về a số, nh°ng hầu hết các tr°ờng hợp nó nằm ở a số H¡n nữa, pháp luật, nh°trên ã nói, ban hành cho a số Trong khi ó, công oạn phân tích chính sách lại òi

hỏi tham vấn ý kiến của công chúng, cho nên nó áp ứng nguyên tắc quyết ịnh bởi a

SỐ

Với những lý do trên, phân tích chính sách thực sự là một công việc óng vai trò

to lớn trong xây dựng pháp luật Mục ích cuối cùng của xây dựng pháp luật là banhành °ợc những vn bản luật có giá trị ứng dụng và h¡n thé nữa là hiệu quả iều chỉnhcủa chúng trong thực tế ối với các chủ thể có liên quan, phân tích chính sách sẽ là

công oạn hữu ích giúp cho mục ích ó khả thi.

1.3 Quy trình, chủ thể, ph°¡ng pháp thực hiện phân tích chính sách trong xây dựngphúp luật

1.3.1 Quy trình phan tích chính sách trong xdy dung pháp luật

Có nhiều sự khác biệt giữa các n°ớc trên thế giới về quy trình phân tích chínhsách từ cách gọi tên các b°ớc, phân chia các b°ớc khác nhau, công việc phải làm trong

các b°ớc nh°ng tựu chung lại có thể °a ra quy trình phân tích chính sáchtrong xây dựng pháp luật gồm các b°ớc sau ây”:

1) Xác ịnh van ề thực tiễn cần giải quyết:

Van ề thực tiễn cần giải quyết là một hiện trạng trong ời sống xã hội

ang cần °a ra ịnh h°ớng, giải pháp dé giải quyết (Vi dụ, tuổi nghỉ h°u ởViệt Nam ang thấp, sử dụng xe công ở Việt Nam bị lãng phí ) Những chủthé có thâm quyên thông qua hoạt ộng quan lý dé chỉ ra các van dé cần °ợccan thiệp bởi nhà n°ớc ịnh ngh)a vấn ề giúp những ng°ời tìm kiếm giảipháp có thể truyền thông với ng°ời khác với một mức ộ chính xác mà bangkhông sẽ không thê ạt °ợc Ví dụ, nếu các nhà phân tích ang nghiên cứuviệc sử dụng xe công ở Việt Nam bị lãng phí, kém hiệu quả thì lãng phí, kém hiệu quả có ngh)a là gì.

Bên cạnh ó, cần phải nhìn ra khía cạnh chính trị trong khi ịnh ngh)a

vấn ề Bởi ịnh ngh)a và o l°ờng vấn ề không chỉ là một bài tập phân tích.Moi ng°ời th°ờng bất ồng về một van ề và về những gi ta nên làm ối vớivấn ề Do vậy, khi phân tích chính sách phải xác ịnh vấn ề dựa trên thông

tin khách quan và °ợc xem xét, giải thích một cách kỹ càng, theo trình tự chặt chẽ.

2) Do l°ờng van dé: Tìm cách o l°ờng van ề nhất quán với cách ịnhngh)a van ề Do l°ờng van dé tức là bằng các công cụ phù hợp xem xét mức

ộ phát triển của vấn ề, liệu rằng vấn ề ã ở một quy mô t°¡ng ối lớn và

ủ ể cần can thiệp bằng các biện pháp khác nhau (trong ó có biện pháp nhàn°ớc).

Một loại số liệu th°ờng °ợc sử dụng dé o l°ờng van dé là số do trung

bình (bình quân) của một nhóm hay một chung loại, ví dụ nh° iểm bình

quân trong một kỳ thi Việc sử dụng số liệu ịnh l°ợng cing có một vài rủi

ro Các nhà phân tích cân cảnh giác tr°ớc khả nng sô liệu không chính xác

a Carl V Patton và David S Sawicki, Basic Methods of Policy Analysis and Planning, ấn bản

lân thứ hai, (Englewood Cliffs, N J.: Prentice Hall, 1993).

trong báo cáo hay một phép o l°ờng không hợp lệ mà không thật sự nắm bắt

°ợc vấn ề (Eberstadt 1995)

Lẽ tự nhiên, không phải mọi mối quan ngại của con ng°ời, nh° hạnh

phúc hay ý thức phúc lợi, ều có thê rút gọn thành các số o ịnh l°ợng Tuynhiên, các nhà phân tích có thé sử dụng các cuộc iều tra khảo sát va hỏi dan

chúng xem họ có ang hạnh phúc, tận h°ởng cuộc sống trong cộng ồng, tin

rằng các tr°ờng học ang làm tốt công việc v.v hay không

Trong o l°ờng van ề, cing phải chú ý tới tinh dự báo t°¡ng lai Bat

kỳ sự cân nhắc nào về hiện trạng sự việc cing phải ặt nền tảng trên sự ánh

giá sự việc sẽ thay ổi nh° thế nào theo thời gian

3) Xác ịnh ối t°ợng chịu sự tác ộng của van dé: Sử dung cac chi bao

hiện có, cố gng xác ịnh xem ai chịu ảnh h°ởng bởi vấn ề và chịu ảnh

h°ởng ến mức ộ nào (ng°ời dân, doanh nghiệp, nhà n°ớc ) Cô gang trảlời các loại câu hỏi này: Các thành phần dân số nào ang gánh chịu khó khn

từ vấn ề ang nghiên cứu, họ ã bị ảnh h°ởng nh° vậy bao lâu rồi, và ở mức

ộ nào.

4) Suy ngh) về các nguyên nhân của vấn ề: Van dé ã xảy ra nh° thénào, và tại sao vẫn tiếp diễn Những nguyên nhân hàng ầu của vấn ề là gì,

và những nguyên nhân khác nên °ợc xem xét Am hiểu nguyên nhân của vấn

dé là vô cùng thiết yếu dé xây dựng giải pháp cho van dé

5) Ấn ịnh các mục ích hay mục tiêu: Ta nên làm gì về vẫn ề và tạisao? Liệu những mục ích và mục tiêu nhất ịnh có tầm quan trọng lớn nhất

có °ợc nhất trí rộng rãi và có khả thi về kinh tế và xã hội hay không? Các

mục ích và mục tiêu ó nên °ợc theo uổi trong khoảng thời gian bao lâu?

6) Xác ịnh giải pháp cho vấn ề (°a ra ph°¡ng án, ánh giá ph°¡ng

án và lựa chọn ph°¡ng án giải quyết van ề): Những hành ộng gì có thé có

tác dụng giải quyết van ề hay ạt °ợc các mục ích và mục tiêu cụ thể (tức

là các ph°¡ng án có thê sử dụng cho việc giải quyết vấn ề) Những nỗ lựcchính sách gì có thể °ợc chỉ ạo nhắm vào nguyên nhân vẫn ề ánh giátác ộng các ph°¡ng án với các ối t°ợng liên quan có thé chịu ảnh h°ởng

của những nỗ lực này Và cuối cùng lựa chọn một ph°¡ng án tối °u cuối cùngcho vấn ề thực tiễn Ph°¡ng án này phải tối a hoá °ợc lợi ích và tối thiểuhoá chi phí với các bên liên quan.

Trong phân tích chính sách, ể làm tốt quy trình trên rất cần ến sự thamvấn công chúng OECD ã liệt kê những ích lợi của việc tham vấn ối với

phân tích chính sách nh° sau: thứ nhất, tham van có thé mang lại nhiều sự lựa

chọn về chính sách h¡n; thứ hai, nhờ tham van mà có thé thu thập °ợc nhiềuthông tin h¡n cho phân tích chính sách; thứ ba, nó làm cho việc lựa chọnph°¡ng án chính sách °ợc minh bạch h¡n; thứ t°, nó có thể giúp kiểm

chứng kết qua phân tích chính sách; thứ nm, nó giúp hiểu rõ h¡n về các van

dé cần giải quyết, các hành vi cần iều chỉnh; thứ sáu, nó có thể khuyến

khích việc tuân thủ pháp luật; nó giúp hoàn thiện chất l°ợng của vn bản luật;

cuối cùng, nó làm cho chính phủ quan tâm h¡n ến nhu cầu, lợi ích của côngchúng Hầu hết những ích lợi này ều liên quan trực tiếp ến công oạn phân

tích chính sách”

Một iều rất quan trọng là phải thu hút sự tham gia của c¡ quan chịutrách nhiệm chính trong việc thực thi chính sách sau này vào quá trình phântích chính sách Cách làm này giúp cho việc phân tích chính sách có tầm nhìn

xa h¡n, bao quát h¡n, việc thực thi sau này °ợc dễ dàng h¡n

1.3.2 Chủ thể tiến hành phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật

Chủ thể thực hiện phân tích chính sách bao gồm: nhóm chủ thể bắt buộc

phải phân tích chính sách và nhóm chủ thể không bắt buộc mà chỉ có tínhchất hỗ trợ cho các chủ thể bắt buộc ở trên Nhóm chủ thê bắt buộc phải phântích chính sách bao gồm các chủ thể có thấm quyền dé xuất chính sách, chủthé soạn thảo, chủ thể thấm tra chính sách, chủ thể thẩm ịnh chính sách, chủthể cho ý kiến về chính sách và chủ thể thông qua chính sách, mỗi chủ thểnày sẽ thực hiện phân tích chính sách ở những góc ộ khác nhau nh°ng tựuchung lại ều h°ớng ến mục ích cuối cùng là làm rõ cho chính sách cần

phân tích; nhóm chủ thé không bắt buộc bao gồm có các tổ chức, cá nhân

'S OECD, Introductory handbook for undertaking regulatory impact analysis (RIA), 2002

°ợc mời tham gia óng góp ý kiến khi tham vấn công chúng, ý kiến của

nhóm chủ thể này sẽ có giá trị tham khảo và trong chừng mực nhất ịnh cóthé trở thành những ph°¡ng án °ợc vận dụng khi tiến hành phân tích chínhsách.

Ng°ời thực hiện phân tích chính sách cing có thể là chuyên gia của các

c¡ quan tham m°u cho c¡ quan, cá nhân có thâm quyền quyết ịnh chínhsách Rộng h¡n, theo cách tiếp cận về nhà n°ớc pháp quyên, trong ó nhàn°ớc không là tác giả duy nhất của chính sách, pháp luật, thì ng°ời thực hiệnphân tích chính sách còn bao gồm các nhà nghiên cứu của các tổ chức xã hội,

khu vực doanh nghiệp Nhóm sau có mục ích phản biện và tham gia xây

dựng và thực thi chính sách theo các mục tiêu của nhóm lợi ích trong xã hội.

Dé có thé phản biện va ề xuất các giải pháp sửa ối, hoàn thiện chính sách,

nhóm sau cần hiểu cách tiếp cận mục tiêu của nhóm phân tích chính sáchchính phủ và tìm cách phân tích các khả nng, lựa chọn ể lồng ghép mục

tiêu của nhóm lợi ích mà mình ại diện trong hệ thống chính sách của chính

phủ và tìm c¡ hội ể truyền thông các phân tích này tới c¡ quan quyết ịnhchính sách của chính phủ.

Tuy nhiên, thông th°ờng, toàn bộ b°ớc phân tích chính sách trong xâydựng pháp luật do Bộ chủ trì tiễn hành và óng vai trò chính, trừ những

tr°ờng hợp hiếm hoi thuê t° nhân làm Sở di nh° vậy vì các bộ th°ờng xuyên

ối mặt với các vấn ề òi hỏi phải có chính sách và pháp luật giải quyết, do

ó có ủ kiến thức và kinh nghiệm về chúng Trong ó, vai trò của cácchuyên gia thuộc biên chế của Bộ là rất lớn Trong một số tr°ờng hợp, chínhphủ các n°ớc có thể thành lập nhóm công tác liên Bộ dé tiến hành phân tích

chính sách, nh°ng Bộ chủ trì vẫn óng vai trò chủ ạo Ở Việt Nam, trên 80%

dự thảo luật do các Bộ quản lý ngành thuộc Chính phủ thực hiện phân tích chính sách.

Ở Canada, việc xây dựng chính sách và chuẩn bị các dự án xây dựngpháp luật liên quan sẽ °ợc chủ trì bởi Bộ tr°ởng (là chính trị gia) và Bộ ó(Nhánh Công vụ) chuyên phụ trách các van dé có liên quan theo chức nng,

nhiệm vụ mà luật quy ịnh hoặc ã từng phụ trách van ề ó Các cán bộ chính

sách là các công chức sẽ tiến hành thu thập thông tin, xây dựng ý t°ởng vàph°¡ng án, ề xuất một ch°¡ng trình hành ộng phù hợp với các nội dung °u tiêncủa Chính phủ Ý kiến tham m°u thé hiện nội dung tham van trong Bộ và với các

bộ ngành khác trực thuộc Chính phủ và các c¡ quan có liên quan Các ề xuất

chính sách phải i kèm một kế hoạch truyền thông và dự toán chi phí Các ềxuất phải có phần thâm tra luật ể có sự phù hợp với các hạn chế trong Hiến pháp

và thống nhất với luật hiện hành Bộ tr°ởng tức quan chức °ợc bầu phải phêduyệt dé xuất chính sách tr°ớc khi trình Nội các xem xét x

Trong nội bộ của Bộ chủ trì, công việc phân tích chính sách °ợc ặt lên vaimột nhóm công tác gồm các chuyên gia của các bộ phận khác nhau (Vụ, Cục)thuộc Bộ ó, hoặc gồm chuyên gia của một Vụ, Cục liên quan trực tiếp nhất ếnvấn ề cần giải quyết Ở các n°ớc châu Âu, thậm chí cả những n°ớc nh° Anh,

ức, Tây Ban Nha, không một n°ớc nào có bộ phận chuyên phân tích chính sách

ặt trong các Bộ, mà sẽ có một nhóm chuyên gia °ợc triệu tập dé xay dung

chính sách cho dự luật ó Nhiệm vu cua họ khi phân tích chính sách là cung cấp

những thông tin chuẩn xác, tin cậy nhất cho Bộ tr°ởng và Chính phủ ra quyết

ịnh.

1.3.3 Ph°¡ng pháp phân tích chính sách trong xáy dựng pháp luật

Ph°¡ng pháp phân tích chính sách là cách thức sử dụng ể phân tích chínhsách, cing có thé hiểu ph°¡ng pháp phân tích chính sách là công cụ sử dụng déphân tích chính sách trong xây dựng pháp luật.

Ngoài việc °a hoạt ộng phân tích chính sách vào các b°ớc cụ thé của quytrình xây dựng pháp luật nh° trên ây, thì khi xây dựng pháp luật của các n°ớccho thay còn có thé sử dụng một sỐ công cụ khác hỗ trợ hiệu quả cho quá trìnhphân tích chính sách Ở một số n°ớc, các công cụ này có thê là một phần hữu c¡

của quy trình lập pháp, °ợc quy ịnh t°¡ng ối cụ thể; ở một số n°ớc khác, cáccông cụ này chỉ thuần tuý mang tính kỹ thuật, không bắt buộc áp dụng D°ới ây

!* Andrea Strom, Quy trình làm luật của Canada, Hội thảo Quy trình xây dựng vn bản quy phạm

pháp luật và ịnh h°ớng hoàn thiện Hà Nội, ngày 19.11.2013

là một số công cụ, khái niệm, ph°¡ng thức áp dụng và các mặt mạnh, yếu củatừng công cụ.

* ánh giá tác ộng diéu chỉnh của vn bản quy phạm pháp luật (RIA)

ánh giá tác ộng iều chỉnh của vn bản quy phạm pháp luật (Regulatory

Impact Assessment-RIA) là ph°¡ng pháp ánh giá những tác ộng có thể xảy ra

từ sự thay ôi chính sách hoặc pháp luật, °ợc thực hiện trong quá trình làm luật,sửa ổi bổ sung các quy ịnh pháp luật hoặc ban hành chính sách mới Nó nghiên

cứu, phân tích, ánh giá các giải pháp, lựa chọn chính sách, cung cấp cho các c¡

quan có thâm quyền, dé họ có thé lựa chon °ợc giải pháp tốt nhất

Nhà quản ly cần phải biết °ợc quy ịnh mới tác ộng ến ời sông nh° thé

nào, nó sẽ tác ộng ến các ối t°ợng iều chỉnh nh° thế nào, có ạt °ợc mụctiêu của quy ịnh pháp lý và chính sách chung hay không Nó có tác ộng thúc

ây hay kìm hãm sự phát triển của kinh tế, ảnh h°ởng ến môi tr°ờng, xã hội nh°

thế nào Nhà quan lý cing cần dự tính °ợc cái °ợc và cái mat và phân tích nó

trong mối t°¡ng quan với nhau ồng thời không quên phân tích yếu tố tổ chức

phô biến, thực hiện chính sách ó và các van ề tài chính RIA sẽ giúp làm việc

ó.

Một ban RIA tong thé cần ánh giá tác ộng của dự luật, chi phí ặt trong

mối t°¡ng quan với lợi ích của dự luật có thê mang lại Tr°ớc hết, RIA ánh giá

tác ộng (trực tiếp, gián tiếp) về kinh tế, xã hội, môi tr°ờng; các tác ộng có thê

có ến các quyền c¡ bản của con ng°ời; tác ộng ến các nhóm, tầng lớp xã hộikhác nhau; tác ộng ến tình trạng bình dang (bất bình dang) hiện nay

* Phán tích chỉ phí - lợi ích

ây là một ph°¡ng pháp °ợc sử dụng phổ biến ở một số n°ớc trên thế giới

nhm hỗ trợ cho phân tích chính sách Ban thân công cu này giúp các chủ théphân tích chính sách xác ịnh t°¡ng ối ầy ủ các lợi ích và chi phí mà cácph°¡ng án chính sách mang lại Bởi mọi quy ịnh pháp luật ều sinh ra nhữngchi phí khác nhau cho nhà n°ớc, xã hội và cá nhân công dân Chang hạn, một quy

ịnh về môi tr°ờng buộc doanh nghiệp phải bỏ ra khoản tiền mua thiết bị ể làmsạch n°ớc thải; hoặc quy ịnh về tiêu chuẩn vệ sinh an toàn thực phẩm khiến cho

chi phí của ng°ời tiêu dùng tng lên Sử dụng ph°¡ng pháp này trong phân tích

chính sách góp phan quan trong trong việc lựa chọn ph°¡ng án tối °u ể giảiquyết vấn ề thực tiễn

Ph°¡ng pháp phân tích chi phí — lợi ích là một b°ớc trong quá trình phântích chính sách nhằm xem xét các chi phí và lợi ích ối với các ph°¡ng án chínhsách khác nhau ể xác ịnh xem lợi ích thu °ợc do tác ộng của chính sách cólớn h¡n chi phí bỏ ra hay không”

Việc thực hiện phân tích chi phí - lợi ích có thé khá ¡n giản hay vô cùng

phức tạp, tùy thuộc vào vấn ề cần phân tích Nhìn chung, một nhà phân tích cố

gng xác ịnh tat cả các chi phí và lợi ích quan trọng, o l°ờng những chi phí va

lợi ich này mà có thé °ợc thể hiện bang giá trị ôla (hoặc ồng tiền khác) và

hoặc °ớc l°ợng hoặc thừa nhận các chi phí và lợi ích mà không thể °ợc o

l°ờng dễ dang; iều chỉnh những th°ớc o nay cho các thay ổi trong giá trị theothời gian, và gộp lai và so sánh tất cả các chi phí và lợi ích ó Khi phân tích chi

phí — lợi ích, các nhà phân tích luôn cố gang °a ra bộ tiêu chí ầy ủ và phù hợp

nhất với từng chính sách Thông th°ờng, các tiêu chí về tính hiệu quả, sự hữu

hiệu, tính công bằng, sự tự o, tính khả thi về chính trị, khả nng chấp nhận về xã

hội, sự phù hợp của hệ thống pháp luật, tính khả thi về hành chính và tính khả thi

về kỹ thuật °ợc °a ra làm những chuẩn mực cho chính sách cần ánh giá

Ph°¡ng pháp này cing gặp phải những hạn chế tat yếu của một sự vật ó làviệc xác ịnh các chi phí và lợi ích nào là ủ quan trọng dé °ợc °a vào là một

phan của sự yêu cầu ánh giá” Việc do l°ờng những chi phí và lợi ích này vềmặt tiền tệ là dé dàng ối với một số chi phí và lợi ích h¡n so với các chi phí vàlợi ích khác.

* Phán tích rủi ro

Ng°ời ta ịnh ngh)a rủi ro là xác suất của một tác ộng ng°ợc có thể xảy ra

trong một khoảng thời gian nhất ịnh từ sự áp dụng một chính sách nhất ịnh

Việc ánh giá rủi ro dựa trên ữ liệu, giả thuyết khoa học và thuật toán ể ánh

'S PGS.TS.Nguyễn Hữu Hải, Chính sách công: Những van ề c¡ bản, NXB Chính trị quốc gia, tr.295

'© Michael E Kraft and Scott R Furlong, NXB Los Angeles Sage/CQ Press, 4th ed, Chapter 6 Assessing

policy alternatives

giá xác suất, tần suất, mức ộ gây hại ối với con ng°ời hoặc tài nguyênthiên nhiên của một sự việc hay kết quả bất lợi Mối quan tâm chủ yếu của

việc nghiên cứu rủi ro là cần phải tiếp nhận, ánh giá, ịnh l°ợng và có phản

ứng thế nào ối với rủi ro ể giải áp câu hỏi này, có nhiều cách tiếp cậnnh°: tiếp cận từ góc ộ kỹ thuật; ph°¡ng pháp kinh tế; ph°¡ng pháp tâm ly;

ph°¡ng pháp vn hoá'”

Xác ịnh và ánh giá rủi ro là một việc không hề ¡n giản ối với cácc¡ quan ban hành chính sách, pháp luật, có hàng loạt thách thức từ góc ộquản lý rủi ro Thách thức ầu tiên trong việc quản lý rủi ro là xác ịnh

những rủi ro cần giảm thiểu tr°ớc tiên và chon cách làm dé °ợc công chúng

chấp thuận Ở ây có thé nay sinh mâu thuẫn giữa cách hiểu của chuyên gia

và của công chúng về rủi ro Do ó, cần giải thích rõ cho công chúng khi c¡quan quản lý có ủ c¡ sở tin chắc vào sự lựa chọn của mình trong việc quản

lý rủi ro.

Thách thức thứ hai khi phân tích rủi ro là xác ịnh khi nào, mức ộ nàocần sự can thiệp của công quyền vào việc quản lý rủi ro Có thể là cần phải

ban hành những quy ịnh giảm thiểu c¡ hội nảy sinh rủi ro; nh°ng cing có

thể cần có những quy ịnh giảm các hiệu ứng phụ của rủi ro nh° cảnh báo,các quy ịnh về an toàn Ở ây cing cần xác ịnh khi nào phải coi rủi ro là

mối quan tâm chung, khi nao rủi ro có thé dé t° nhân tự giải quyết

Thách thức tiếp theo là việc lựa chọn kỹ thuật thích hợp ể quản lý rủi ro

trong quy ịnh pháp luật, chng hạn nh° ịnh l°ợng hay ịnh tính, có nên

ánh ổi phân tích rủi ro với việc bảo ảm hiệu quả, nng suất hay không Thứ ba, nhà quản lý cần giải áp câu hỏi, lúc nào cần chú ý ến mối lo

ngại của công chúng và thu hút sự tham gia rộng rãi của xã hội vào quản lý

rủi ro, lúc nào cần coi trọng ý kiến của giới chuyên gia về rủi ro trong khi banhành chính sách, pháp luật.

* Một số hạn chế khi áp dụng các công cụ phân tích chính sách:

!” Carl V Patton và David S Sawicki, Basic Methods of Policy Analysis and Planning, ấn ban

lân thứ hai, (Englewood Cliffs, N J.: Prentice Hall, 1993)

Bên cạnh những °u thế nói trên, việc áp dụng các công cụ phân tích

chính sách ối với dự thảo vn bản pháp luật có thé gặp phải một số hạn chếsau ây.

Tr°ớc hết, việc phân tích kinh tế có thé v°ợt quá giới hạn, bởi lẽ mục

ích hiệu qua của việc phân tích có thé mâu thuẫn với những mục dich

khác của dự luật Do ó, nếu quá nghiêng về hiệu quả mà v°ợt quá giớihạn ã °ợc lập pháp uỷ quyền, vn bản có thể bị bác bỏ

Thứ hai, xét trên ph°¡ng diện của tính giải trình, cách làm này có thégây lẫn lộn giữa vai trò của nhà hoạch ịnh chính sách và nhà chuyênmôn, khi mà việc phân tích quá chú trọng ến chỉ tiết kỹ thuật

Thứ ba, nhìn từ góc ộ tuân thủ thủ tục, nhiều khi việc phân tích

chính sách, nhất là phân tích kinh tế ã bỏ r¡i những nhóm ng°ời it có

iều kiện tham gia và làm lợi cho những nhóm có thế lực, tạo iều kiện

cho những nhóm này tác ộng lên chính sách quốc gia

Thứ t°, về mặt hiệu quả, nếu không khéo, việc phân tích chính sách

nh° phân tích chi phí - lợi ích chng những không mang lại lợi ích ròng

cho xã hội, mà lại gây ra gánh nặng và trì hoãn quá trình ban hành quyết

sách Nh° vậy, nó có thé i ng°ợc với mục ích ban ầu

Thứ nm, những khó khn mang tính kỹ thuật cing cản trở việc phântích chính sách Ví dụ, khi phân tích chi phí - lợi ích, rất khó ánh giánhững chi phí vô hình, hoặc oán ịnh những hành vi khi tuân thủ quy

ịnh.

Nh° vậy, có các công cụ khác nhau với những °u thế và rủi ro nhất

ịnh khi sử dụng ể phân tích chính sách trong hoạt ộng lập pháp Tuy

nhiên, việc chúng ta lựa hay ảnh h°ởng của vấn ề ó

1.4 Những gợi mở cho Việt Nam từ kinh nghiệm các n°ớc trênthế giới về phân tích chính sách trong xây dựng pháp luật

* Một số khía cạnh của phân tích chính sách ở Hoa Kỳ:

- Về chủ thê phân tích chính sách:

Chuyên gia phân tích chính sách ở Hoa Kỳ tr°ớc hết có trong khuvực hành pháp, chúng ta có thé tìm kiếm ngay trong Nhà trắng, ở ó gồmnhững nhóm nhỏ các chuyên gia phân tích nh°ng rất có thế lực trong Hội

ồng An ninh Quốc gia và ội ngi Chính sách Quốc nội Các chuyên giaphân tích chính sách hoạt ộng ở mọi c¡ quan liên bang Ngoài các nhómnhân sự nhỏ ra, những ng°ời ứng ầu c¡ quan th°ờng có vn phòng phântích bao cáo trực tiếp với họ

Bên cạnh ó, cing có ông ảo chuyên gia phân tích chính sách trongngành lập pháp Quốc hội nói chung và các cá nhân nghị s) ều óng vai

khách hàng ội ngi hoạt ộng cho Quốc hội — và do ó không nhiều thi

ít làm công việc của chuyên gia phân tích chính sách dù ngành ào tạoth°ờng là luật s° — lên ến con số may ngàn

- Về quy trình phân tích chính sách: bao gồm 3 b°ớc sau ây:

B°ớc 1: Nhận biết vẫn dé

Ở b°ớc này, c¡ quan phân tích chính sách sẽ tìm hiểu tình huống và

ịnh vị vẫn ề có thể cần ến sự can thiệp của Chính phủ Xác ịnh vẫn

ề không chính xác, sai lệch, thì các công việc tiếp theo dù tốt, cing có

thé trở nên vô ích; và pháp luật °ợc ban hành không có hiệu lực, thậm

chí làm trầm trọng thêm vẫn ề Vấn ề xác ịnh cần dựa trên số liệu,

chứng cứ thé hiện bản chất và quy mô, mức ộ, xu h°ớng biến ổi củatình hình; so sánh t°¡ng tự Cần xác ịnh mức ộ và phạm vi của vẫn ề,tác ộng hay ảnh h°ởng của vấn ề ó

B°ớc 2: Tìm nguyên nhân của vấn dé

Việc xác ịnh nguyên nhân phải dựa trên vẫn ề ã xác ịnh, baogồm lý do, tác nhân, yếu tô tạo ra sự bất 6n cho van dé Các chủ thé phântích chính sách phải cố gang tìm kiếm, thu thập thông tin có liên quan dé

°a ra càng nhiều nguyên nhân của van dé càng thuận lợi cho b°ớc tìm

kiếm giải pháp ể giải quyết

B°ớc 3: ặt ra mục tiêu và tìm giải pháp

Sau khi ã xác ịnh °ợc nguyên nhân của vấn ề, b°ớc này nhằm

tìm ra ph°¡ng thức thích hợp nhất dé khắc phục các nguyên nhân ó, ặt

ra các mục tiêu cụ thể, khả thi nhằm giải quyết vấn ề iều quan trọng

nhất là c¡ quan phân tích chính sách phải chỉ cho °ợc âu là mục tiêuchính, âu là mục tiêu phụ khi giải quyết vấn ề Xác ịnh mục tiêu càng

rõ thì giải pháp càng chính xác Từ mục tiêu ề ra dẫn ến việc trù liệu và

xây dựng các giải pháp có thể phù hợp Việc chọn lựa giải pháp trongkịch bản của nghị viện hoặc ng°ời ứng ầu hành pháp về sau có úng

hay không tuỳ thuộc vào mức ộ hợp lý và chính xác của b°ớc dé xuất

chọn lựa giải pháp này Việc tìm kiếm giải pháp cho mục tiêu ề ra baogiờ cing bắt ầu bằng so sánh hiện trạng với kinh nghiệm, lý thuyết ã

°ợc tông kết cộng với thông tin ã thu thập °ợc

* Một số khía cạnh về phân tích chính sách ở Ba Lan:

- Quy trình phân tích chính sách ở Ba Lan:

* Quy trình phân tích tác ộng quy ịnh ở Ba Lan

B°ớc 1: Xác ịnh vẫn ề

Một thành phần quan trọng trong bất kỳ ánh giá kỹ l°ỡng các hậuquả của quy ịnh là vấn ề phải °ợc xác ịnh làm iểm khởi ầu cho bất

kỳ công việc phân tích nào sau này Phân tích vẫn ề một cách chính xác

là iều kiện của một ánh giá úng ắn các tác ộng quy ịnh Chúng ta

phải kiểm tra các nguồn thông tin về vẫn ề dựa trên nghiên cứu, ặc biệt

là liệu nó ã °ợc xác ịnh trong chính quyên hay qua theo õi thông tin

bên ngoài, chng hạn nh°, báo cáo nghiên cứu, ý kiến của các cộng ồng

và déi tác, hoặc liệu nó có liên quan ến các yếu tố bên ngoài Các vẫn dé

th°ờng có nhiều mặt và chúng ảnh h°ởng ến nhiều nhóm khác nhau bằngnhiều cách khác nhau Trong những tr°ờng hợp nh° vậy, tất cả các khía

cạnh của vấn ề phải °ợc khảo sát kỹ l°ỡng và ặc biệt chú ý ến tngc°ờng hoặc ôi nghịch t°¡ng tắc giữa các nhóm và ảnh h°ởng ên họ Sử