Đánh giá thực trạng pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương

Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam được quy định khá chặt chẽ trong các bản hiến pháp từ Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992 và đặc biệt là Hiến pháp năm 2013. Trên cơ sở các quy định của pháp luật, hoạt động phân cấp, phân quyền ở Việt Nam đã được tiến hành khá thành công đáp ứng được nhu cầu, đòi hỏi của đất nước ở mỗi thời kì phát triển nhất định. Bên cạnh Hiến pháp, các văn bản luật, văn bản dưới luật về phân cấp, phân quyền cũng rất đa dạng, tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và các chủ thể trong phân cấp, phân quyền nói riêng.

Chủ đề: Đánh giá thực trạng pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương.

1 Khái quát quy định của pháp luật Việt Nam về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương 2

2 Đánh giá thực trạng pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương9

2.1 Ưu điểm của pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương 9 2.2 Một số hạn chế của pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương 12

3 Một số kiến nghị định hướng hoàn thiện pháp luật về phân cấp, phân quyền ở Việt Nam 14

1 Khái quát quy định của pháp luật Việt Nam về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương

Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam được quy định khá chặt chẽ trong các bản hiến pháp từ Hiến pháp năm 1946, 1959,

1980, 1992 và đặc biệt là Hiến pháp năm 2013 Trên cơ sở các quy định của pháp luật, hoạt động phân cấp, phân quyền ở Việt Nam đã được tiến hành khá thành công đáp ứng được nhu cầu, đòi hỏi của đất nước ở mỗi thời kì phát triển nhất định Bên cạnh Hiến pháp, các văn bản luật, văn bản dưới luật về phân cấp, phân quyền cũng rất đa dạng, tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và các chủ thể trong phân cấp, phân quyền nói riêng

Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp 2013 quy định : “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Hiến pháp 2013 đã

có sự kế thừa về bản chất và mô hình tổng thể về tổ chức bộ máy trong Hiến pháp 1992, đồng thời khẳng định tầm quan trọng hơn bao giờ hết của việc phân chia và kiểm soát quyền lực nhà nước hiện nay.Bên cạnh đó theo Điều

94 Hiến pháp năm 2013 và Điều 1 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi

năm 2019) thì “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là văn bản pháp luật quy định những nội dung cơ bản về nguyên tắc và yêu cầu đối với hoạt động phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, cụ thể :

Nguyên tắc phân định thẩm quyền: Nguyên tắc trong quản lí hành chính

nhà nước nói chung được xác định những tư tưởng chủ đạo bắt nguồn từ cơ sở khoa học của hoạt động quản lí, xuất phát từ bản chất của chế độ xã hội, được quy định trong pháp luật, làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động của quản lí

nhà nước Phân cấp quản lý hành chính nhà nước có quan hệ mật thiết với tổ chức hành chính nhà nước Do vậy, một số nguyên tắc trong tổ chức hành chính nhà nước, cải cách nền hành chính nhà nước cũng là nguyên tắc của phân cấp quản lý hành chính nhà nước Khoản 2 Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 sửa đổi 2019 quy định Việc phân định thẩm quyền được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc sau đây:

a) Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia;

b) Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật;

c) Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa chính quyền địa phương các cấp đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ;

d) Việc phân định thẩm quyền phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực;

đ) Những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp

xã trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền địa phương cấp huyện; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp huyện trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền địa phương cấp tỉnh; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp tỉnh trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước ở trung ương, trừ trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ có quy định khác

e) Việc phân quyền, phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương phải bảo đảm điệu kiện về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác; gắn phân quyền, phân cấp với cơ chế kiểm tra, thanh tra khi thực hiện phân quyền, phân cấp Chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm

vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp.”

Phân quyền cho chính quyền địa phương: Điều 12 Luật Tổ chức chính

quyền địa phương năm 2015, sửa đổi 2019 quy định các nội dung như sau:

Thứ nhất, việc phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được

quy định trong luật Trong trường hợp này, luật phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn

cụ thể mà chính quyền địa phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác Khoản 1 Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 sửa đổi 2019 đã được sửa đổi theo hướng cụ thể hơn

so với trước đó, thay vì chỉ ghi nhận rằng Việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong các luật thì quy định này đã đặt ra yêu cầu về nội dung cụ thể của các văn bản pháp luật về phân quyền về việc phỉa xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn hay những trường hợp không được phân cấp, ủy quyền Thượng tôn pháp luật là yêu cầu cơ bản và quan trọng’ về phân cấp, phân quyền nói chung, đảm bảo tuân thủ Hiến pháp, pháp luật trong tổ chức và hoạt động cũng là nguyên tắc được ghi nhận trong Điều 8 Hiến pháp 2013 Sự tuân thủ quy định của pháp luật là cần thiết trong phân quyền, nhằm hạn chế tình trạng lạm quyền và đưa ra một cơ sở pháp lý rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn cũng như dễ dàng trong việc truy cứu trách nhiệm của bất cứ cá nhân, cơ quan, tổ chức khi vi phạm

Thứ hai, chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực

hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương thường diễn ra với hai lí do cơ bản: Một là khả năng hạn chế của chính quyền trung ương trong việc quản lí, điều hành công việc của đất nước ở các địa phương, nhất là ở những vùng sâu, vùng xa, ở tầm vi mô; Hai là một số địa phương nhờ có những ưu thế nhất định (về tài nguyên khoáng sản, về nguồn nhân lực…) nên phát triển khá mạnh và thường dẫn đến xu hướng không muốn lệ thuộc hoàn toàn vào chính quyền trung ương, họ đấu tranh để được quyền tự chủ trong

một số lĩnh vực hoặc vấn đề nhất định Quy định này vừa góp phần tháo gỡ, giải quyết khó khăn của chính quyền trung ương trong quản li, vừa trao cho địa phương

sự chủ động trong việc sử dụng quyền lực nhà nước, đồng thời vẫn đảm bảo hiệu quả thông qua yêu cầu tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương

Thứ ba, cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của

mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương Sự phân quyền cho chính quyền cấp dưới giúp khắc phục được những khó khăn của chính quyền trung ương trong việc quản lí các công việc trực tiếp ở địa phương, tuy nhiên điều này không đồng nghĩa với việc loại bỏ cơ chế

Thay vào đó, cơ quan nhà nước cấp trên sẽ phải tăng cường trách nhiệm hơn trong công tác giám sát, kiểm tra đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cấp được phân quyền Quy định này nhằm đảm bảo sự quản lý thống nhất, đồng bộ cũng như khẳng định vai trò của cơ quan quyền lực cấp trên, đồng thời hạn chế sự tùy tiện, lạm dụng quyền lực của cơ quan cấp dưới Bởi lẽ như đã đề cập, một trong những lý do dẫn đến nhu cầu phân cấp, phân quyền giữa cơ quan trung ương

và địa phương là khả năng hạn chế của chính quyền trung ương trong quản lý công việc của đất nước, nhưng nếu việc trao cho người cầm quyền ở địa phương quá nhiều quyền lực, thậm chí vượt ra ngoài sự kiểm soát của chính quyền trung ương

có thể làm tổn hại đến nền dân chủ xã hội; làm giảm hiệu quả của việc cung cấp dịch vụ công cho các tổ chức và cá nhân do thiếu sự kiểm tra và giám sát từ phía các cơ quan cấp trên, cơ quan trung ương

Thứ tư, các luật khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa

phương, của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và phù hợp với các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương quy định tại Luật này Khoản 2 Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định về các nguyên tắc phân định thẩm quyền, việc phân định thẩm quyền của chính quyền địa

phương được thực hiện dựa trên 5 nguyên tắc theo quy định tại khoản 2 Điều 11 Luật năm 2015 (các điểm từ a đến e) Vừa qua, nguyên tắc thứ 5 (điểm e) mới

được sửa đổi, bổ sung bởi Luật Sửa đổi, bổ sung năm 2019 như sau: “Việc phân quyền, phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác; gắn phân quyền, phân cấp với cơ chế kiểm tra, thanh tra khi thực hiện phân quyền, phân cấp Chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp” Như vậy,

nguyên tắc phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương được quy định rõ hơn, đầy đủ hơn về điều kiện, nội dung thực hiện và phạm vi trách nhiệm của chính quyền địa phương, đây cũng là những nguyên tắc đòi hỏi các cơ quan, tổ chức phải tuân thủ xuyên suốt trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình

Phân cấp trong quản lý nhà nước giữa trung ương và địa phương: Theo

Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) thì việc phân cấp cho chính quyền địa phương được quy định cụ thể với các nội dung như sau:

Thứ nhất, căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình

hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác Phân cấp thực chất là trao cho từng cấp hành chính-lãnh thổ quyền tự quyết định, tự quản lí những công việc cụ thể trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Các cấp chính quyền có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được trao tùy theo khả năng thực tế của địa phương Nhiệm vụ, quyền hạn tự quyết đó được thực hiện thông qua các pháp nhân công quyền như cơ quan đại điện, cơ quan hành chính So với đẩy mạnh phân cấp thì phân cấp phù hợp trong một số trường hợp sẽ mang lại

hiệu quả hơn đối với chính quyền địa phương Sự phù hợp phải được đánh giá trên

cơ sở khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, việc phân cấp, phân quyền cho các địa phương là vấn đề tất yếu của nhà nước, nó phụ thuộc vào khả năng của chính quyền địa phương trong mỗi giai đoạn phát triển Nếu phân cấp, giao nhiều quyền quá có thể dẫn đến chính quyền địa phương sẽ quá tải, không thể thực hiện hết được, nếu phân cấp, giao ít quyền quá thì hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương sẽ không cao

Thứ hai, việc phân cấp phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2

Điều 11 của Luật này và phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của

cơ quan nhà nước phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp Tương tự như quy định về phân quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương cũng cần phải đảm bảo tuân thủ các nguyên tắc được đặt ra tại Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương Quy định này nhằm tạo ra sự đảm bảo, thống nhất trong quá trình hoạt động phân cấp, bởi lẽ nếu như phân quyền đòi hỏi ghi nhận ở văn bản lập pháp với một quy trình kéo dài nhiều bước cùng với sự đồng thuận của nhiều cơ quan thì phân cấp được quy phạm hóa bằng chính văn bản của chủ thể phân cấp, do đó quá trình phân cấp phải tuân thủ những nguyên tắc về phân định thẩm quyền, tránh mâu thuẫn, chồng chéo thậm chí là lạm quyền khi phân cấp

Thứ ba, Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho

chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm điều kiện

về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp Quy định này đã có sự điều chỉnh so với Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, quy định “bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp” được thay thế bằng “

cấp dưới phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp” Cách quy định này khoa học và đầy đủ hơn với quy định trước đó Theo đó, để tránh tình trạng “ đem con bỏ chợ” trong phân cấp cho cấp dưới thì việc quy định trách nhiệm đảm bảo các điều kiện về tài chính, nguồn lực hay hướng dẫn kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan cấp trên là cần thiết Bằng quy định này, cơ quan cấp trên ban hành các văn bản cụ thể trong phạm vi thẩm quyền của mình để hướng dẫn việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan cấp dưới Trên thực tế nếu thiếu đi sự hướng dẫn hay những điều kiện về tài chính, nguồn lực, cơ sở vật chất nhiều địa phương

tỏ ra lúng túng trong việc triển khai nhiệm vụ được phân cấp, làm kéo dài tiến độ, trì hoãn làm ảnh hưởng tới hiệu quả công việc Mặt khác, tăng phân cấp phải đi kèm với trách nhiệm, trách nhiệm của cơ quan cấp trên phải được thể hiện qua quá trình kiểm tra, giám sát, đánh giá chất lượng, hiệu quả công việc của cơ quan cấp dưới

Thứ tư, cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà

nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp Căn cứ tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương có thể phân cấp tiếp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm

vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp Việc phân cấp tạo điều kiện cho chính quyền được phân tự chủ, phát huy tính năng động, sáng tạo trong thực hiện công việc, điều này đồng nghĩa với việc phải tự chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp Cơ chế chịu trách nhiệm vừa là động lực để

cơ quan cấp dưới hoàn thành tốt nhiệm vụ vừa có tính chất răn đe, hạn chế tắc trách, lơ là trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, không đạt hiệu quả

2 Đánh giá thực trạng pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương

và địa phương

2.1 Ưu điểm của pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và

địa phương

Trong những năm gần đây, pháp luật về phân cấp, phân quyền ở Việt Nam ngày càng hoàn thiện theo hướng cụ thể và rõ ràng hơn, tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức, cụ thể:

Một là, pháp luật về phân cấp, phân quyền được hoàn thiện theo hướng tư

duy thống nhất về nguồn lực tài chính và quyền hành chính trên cơ sở xác định

rõ nhiệm vụ, quyền hạn từng cấp, tạo điều kiện cho các chủ thể phân cấp, phân quyền thực hiện tự quản và chịu trách nhiệm Các quy định của Hiến pháp

2013 liên quan đến phân quyền và những quy định chung tại các Điều 11, 12

và 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 sửa đổi 2019 là cơ sở tiên quyết cho áp dụng phân cấp, phân quyền Việc phân cấp, phân quyền của cơ quan cấp trên đối với cơ quan cấp dưới luôn phải đảm bảo cung cấp đầy đủ, thống nhất trên cơ sở phân bổ ngân sách giữa trung ương và địa phương phải tùy thuộc vào từng ngành, từng lĩnh vực, địa phương cụ thể, tuy nhiên khi phân cấp, cơ quan cấp dưới được sử dụng nguồn lực tài chính đã được phân cấp kết hợp với quyền hành chính Đảm bảo nguồn tài chính là một trong những yêu cầu về phân cấp được quy định tại Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 sửa đỏi 2019 Căn cứ vào yêu cầu phân cấp tại Điều

13, các văn bản khác pháp luật quy định về phân cấp cũng đề cập tới nội dung

về đảm bảo nguồn lực như tại Khoản 1 Điều 25 Luật Tổ chức Chính phủ 2015 quy định về Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ đối với Chính quyền địa phương như sau:

“1 Thực hiện việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương theo quy định tại các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Trên cơ sở bảo đảm sự quản lý thống nhất của trung ương, Chính phủ phân cấp cho chính quyền địa phương quyết định hoặc thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực trên địa bàn quản lý phù hợp với điều kiện và khả năng của chính quyền địa phương.

Căn cứ vào năng lực và điều kiện cụ thể của chính quyền địa phương, Chính phủ có thể ủy quyền cho chính quyền địa phương thực hiện một số nhiệm vụ với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.”

Đảm bảo nguồn tài chính trong phân cấp quản lý nhà nước cũng đươc pháp luật quy định trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 Trong Nghị quyết số 21/ NQ-CP ngày 21/03/2016 của Chính phủ Về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ngoài yêu cầu tuân thủ các nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước, Nghị quyết cũng quy định vấn đề

quản lý ngân sách Nhà nước tại khoản 1 Điều 3 như sau: “Quản lý ngân sách nhà nước: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước gắn với đổi mới phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và phù hợp với Hiến pháp năm 2013, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương, tính chủ động của ngân sách địa phương và phù hợp với trình độ quản lý của mỗi cấp.”

Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước 2015,phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương trong hoạt động của ngân sách nhà nước, từ đó cho phép hình thành một cơ chế phân chia ranh giới quyền lực về quản lý ngân sách nhà nước giữa các cấp chính quyền, trong đó Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu để đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao, gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương

Ngoài ra, Nghị định số 123/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ của một số Bộ, cơ quan ngang Bộ cũng nêu rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ, Cơ quan ngang Bộ trong từng lĩnh vực cụ thể, trong đó Điều 9 Nghị