CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGUỒN
Tổng quan về phân cấp và phân cấp ngân sách
Phân cấp có thể được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau, song xét theo nghĩa chung nhất phân cấp được hiểu là việc chuyển giao quyền và trách nhiệm từ chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương Phân cấp là nội dung quan trọng trong cải cách thể chế ở hầu hết các quốc gia trên thế giới Quá trình này được diễn ra dưới nhiều hình thức khác nhau, tùy theo tình hình, thể chế và bối cảnh lịch sử của mỗi quốc gia Mặc dù mỗi hình thức phân cấp có thể có các thuộc tính, kết quả và ảnh hưởng khác nhau nhưng ảnh hưởng tổng thể của phân cấp luôn được đánh giá là tích cực Phân cấp ngân sách là một nội dung phức tạp, có quan hệ mật thiết với các vấn đề liên quan đến phân cấp về quản lý kinh tế - xã hội và gắn liền với việc phân định trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc cung cấp các dịch vụ công Nội dung phân cấp ngân sách bao hàm 4 lĩnh vực chính, đó là: (i) phân chia nhiệm vụ chi (chức năng nhiệm vụ của các cấp chính quyền); (ii) phân chia nguồn thu (quyền thu thuế và quyền chia sẻ quyền thu thuế); (iii) các khoản bổ sung (điều hòa) từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; và (iiii) vay nợ của chính quyền địa phương Thông thường, hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi cấp đều được giao những nhiệm vụ nhất định. Để thực hiện những nhiệm vụ được giao, mỗi cấp chính quyền được giao những quyền hạn cụ thể về kinh tế xã hội và ngân sách Sự phân giao nhiệm vụ về ngân sách cho các cấp chính quyền làm phát sinh khái niệm phân cấp quản lý ngân sách Do vậy, chúng ta có thể hiểu phân cấp quản lý NSNN như sau :Phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền Nhà nước từ trung ương tới các địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước.
THỰC TRẠNG VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGUỒN THU GIỮA NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG VÀ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM
Một số đặc điểm chung về phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách
Phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương trước khi có Luật Ngân sách nhà nước cơ bản đã đáp ứng được các yêu cầu về quản lý kinh tế, xã hội trong từng giai đoạn phát triển của lịch sử. Việc phân cấp quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước có một số đặc điểm chung như sau:
- Các văn bản của Nhà nước về phân cấp quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước đều là những văn bản dưới Luật (Nghị quyết, Quyết định) nên hiệu lực pháp lý thấp.
- Phạm vi phân cấp quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước không đầy đủ, rõ ràng, như: Nghị quyết số 138/HĐBT không quy định nguồn thu ngân sách trung ương, chỉ quy định nguồn thu của ngân sách địa phương, nên không tạo ra một hệ thống phân cấp quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước đồng bộ. Trung ương chỉ giao nhiệm vụ thu, không giao nhiệm vụ chi cho các địa phương, nên không điều động được số bội thu tại một số địa phương để điều hoà cho các địa phương thiếu.
- Đã tăng cường phân cấp nguồn thu ngân sách cho ngân sách địa phương, nhưng vẫn chưa xoá được nhược điểm lớn nhất là trung ương cân đối thay, dẫn đến hạn chế sự năng động, tích cực của chính quyền địa phương.Đến năm 1996 có 13 địa phương tự cân đối được một số nhiệm vụ chi nhất định, nếu thiếu được ngân sách trung ương trợ cấp để cân đối ngân sách.
- Phân cấp nguồn thu ngân sách cho địa phương không ổn định, gần như năm nào Chính phủ cũng điều chỉnh, thay đổi nhiệm vụ thu, tỷ lệ điều tiết giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, dẫn đến chính quyền địa phương thiếu chủ động trong việc lập dự toán ngân sách địa phương.
- Trách nhiệm, quyền hạn không được quy định đầy đủ, cụ thể và rõ ràng đối với từng cấp cũng như đối với từng cơ quan trong mỗi cấp ở các khâu của quy trình ngân sách Việc phân cấp thẩm quyền không cụ thể, rõ ràng nên trong quản lý, điều hành của từng cấp, từng cơ quan bị hạn chế và chồng chéo.
ĐỊNH HƯỚNG GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGUỒN THU GIỮA NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG VÀ 71NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM
Bối cảnh, định hướng và mục tiêu trong việc thực hiện đổi mới phân cấp quản lý ngân sách
3.1.1 Bối cảnh và định hướng trong việc thực hiện đổi mới phân cấp quản lý ngân sách
Cải cách ngân sách là một trong những nội dung quan trọng trong cải cách tài chính công của Việt Nam trong thời gian tới Đây được xem là một trong những giải pháp quan trọng để từng bước nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng nguồn lực tài chính công Việc cải cách cơ chế phân cấp là nội dung quan trọng đã được Chính phủ Việt Nam xác định trong Chiến lược tài chính đến năm 2020 Phân cấp tài chính là điều kiện để chính quyền địa phương các cấp, các cơ quan, đơn vị sử dụng nguồn lực ngân sách một cách chủ động, qua đó khơi thông các nguồn lực tiềm năng và xử lý các vấn đề phát sinh kịp thời, có hiệu quả.
Về định hướng cải cách hệ thống pháp luật về quản lý ngân sách trong đó có vấn đề phân cấp ngân sách, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ
X đã xác định: “Đổi mới cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện các công việc được ngân sách cấp kinh phí, Xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn để tạo cơ sở nâng cao chất lượng dự toán ngân sách Tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, đảm bảo tính thống nhất về thể chế của ngân sách nhà nước và vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương Phát huy vai trò của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định và giám sát ngân sách Nâng cao tính minh bạch, dân chủ và công khai trong quản lý ngân sách nhà nước”
Yêu cầu này cùng với những vấn đề tồn tại phát sinh trong thực tiễn phân cấp ngân sách ở Việt Nam thời gian qua cho thấy việc sửa đổi, hoàn thiện hệ thống các quy định về phân cấp ngân sách là hết sức cần thiết và cấp bách trong quá trình đổi mới thể chế quản lý tài chính công của Việt Nam. Việc đổi mới phân cấp ngân sách cũng đã được đặt ra trong Chiến lược tài chính đến năm 2020 của Việt Nam (đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 450/QĐ-TTg ngày 18/4/2012).
Trên cơ sở phân tích hiện trạng về phân cấp ngân sách của Việt Nam thời gian qua và các quan điểm, định hướng về đổi mới thể chế quản lý tài chính công cũng như qua tham khảo kinh nhiệm của một số nước, quá trình cải cách phân cấp ngân sách của Việt Nam thời gian tới cần thực hiện trên cơ sở các mục tiêu, yêu cầu sau:
- Phân cấp ngân sách phải có sự đồng bộ và được đặt trong tổng thể các mối quan hệ về phân cấp các lĩnh vực quản lý nhà nước khác có ảnh hưởng đến kết quả triển khai phân cấp quản lý ngân sách.
- Phân cấp ngân sách phải được đảm bảo tính thống nhất của ngân sách, đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW; đồng thời phải tạo cơ chế để khơi thông được tính chủ động của chính quyền địa phương trong việc khai thác được các lợi thế trên địa bàn cơ sở đảm bảo tính trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và minh bạch.
- Phân cấp ngân sách phải rõ ràng và minh bạch Các quy định pháp lý về việc phân chia trách nhiệm cần phải được phân công chức năng rõ ràng với trách nhiệm giải trình cụ thể cho từng cấp chính quyền.
- Phân cấp phải gắn với tăng cường kiểm tra, kiểm soát Cần có các cơ chế thích hợp để tăng cường tính minh bạch, công khai trong quản lý ngân sách ở các cấp chính quyền; đồng thời tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ quan có thẩm quyền nhằm bảo đảm tính hiệu quả của quản lý ngân sách, trong dó cần đề cao vai trò của các cơ quan dân cử và của cơ quan Kiểm toán nhà nước.
- Việc thực hiện đổi mới phương thức phân cấp ngân sách chỉ nên được thực hiện trên cơ sở có sự đảm bảo các điệu kiện cần thiết về tổ chức bộ máy và về cơ sở vật chất để thực hiện cho cấp dưới.
3.1.2 Những yêu cầu đổi mới phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương
- Phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương phải gắn với phân cấp quản lý hành chính về kinh tế, xã hội Đây là yêu cầu mở đầu, đặt nền móng cho việc hình thành cơ chế phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Vì phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương chính là hệ quả của việc phân cấp quản lý kinh tế, xã hội, cho nên phải phù hợp và gắn chặt với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội Liều lượng phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế, xã hội và sự trưởng thành của bộ máy nhà nước, phải dựa trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ quản lý hành chính về kinh tế, xã hội của chính quyền địa phương Từ đó hình thành nguồn thu ngân sách đủ để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương và phát huy hết tính năng động sáng tạo của các địa phương.
- Phân cấp quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước phải đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và tính chủ động của ngân sách địa phương
Việt Nam là một trong số ít quốc gia trên thế giới có hẹ thống ngân sác lồng ghép hay còn gọi là mô hình búp bê “Matrioka” Theo đó, ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên và ngân sách cấp trên cân đối cho ngân sách cấp dưới Phương thức này tuy đảm bảo được tính thống nhất cao của hệ thống ngân sách song đi kèm với đó là không ít các vấn đề, hạn chế tính độc lập của các cấp ngân sách bên dưới Phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương hiện tại chưa giải quyết được một cách hợp lý mối quan hệ trong phân phối nguồn lực ở cảTrung ương và địa phương Đồng thời, hệ thống ngân sách lồng ghép còn gây nên phức tạp trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng, dẫn đến sự trùng lặp về thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp, gia tăng sức ép về mặt thời gian trong việc xem xét, quyết định ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách.
Theo đó, giải pháp đặt ra là cần thực hiện phân định rõ ràng hơn giữa các cấp ngân sách; trong đó, chính quyền địa phương có sự tự chủ và quyền quyết định lớn hơn về ngân sách cấp mình đọc lập với chính quyền trung ương. Quốc hội quyết định ngân sách trung ương và khoản bổ sung cho ngân sách địa phương, còn ngân sách của mỗi tỉnh sẽ do HĐND cấp tỉnh quyết định, qua đó tạo điều kiện trao trách nhiệm giải trình dầy dủ cho mỗi cấp chính quyền đối với ngân sách cấp mình, đồng thời khắc phục được tính lồng ghép cả hệ thống NSNN hiện hành Tuy nhiên, việc xóa bỏ sự lồng ghép của hệ thống ngân sách cũng nên được thực hiện từng bước, đảm bảo được các điều kiện thực hiện (năng lực của chính quyền địa phương các cấp) cũng như yêu cầu về đảm bảo sự thống nhất trong quản lý ngân sách Đồng thời thực hiện xóa bỏ quy định cơ quan tài chính cấp trên có trách nhiệm thẩm định quyết toán ngân sách cấp dưới sau khi được HĐND cấp dưới phê chuẩn Thay vào đó, xác định rõ trách nhiệm của HĐND các cấp trong việc phê chuẩn ngân sách đia phương mình, cơ quan tài chính cáp trên chỉ tổng hợp quyết toán của ngân sách cấp dưới Thực hiện theo cách này sẽ tăng cường trách nhiệm giải trình của mỗi cấp chính quyền trong quản lý ngân sách không chỉ với cấp trên mà còn với HĐND cùng cấp.
- Mở rộng thẩm quyền ban hành chính sách thu ngân sách nhà nước hiện nay phần lớn tập trung ở trung ương cho địa phương
Thẩm quyền ban hành chính sách thu ngân sách nhà nước hiện nay phần lớn tập trung ở trung ương Địa phương chỉ được quyết định một số khoản thu về phí, lệ phí trong giới hạn khung cho phép của trung ương Điều này nhằm tập trung thống nhất chính sách thu trong cả nước, nhưng hạn chế tính chủ động của các địa phương trong việc khai thác, bồi dưỡng nguồn thu ngân sách nhà nước trên địa bàn
- Phải tăng cường nguồn thu cho chính quyền địa phương
Những giải pháp đổi mới phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách
Đổi mới phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương là nhiệm vụ cơ bản và cấp bách hiện nay nhằm tạo cơ sở kinh tế vững mạnh không chỉ cho chính quyền trung ương mà còn cho cả cấp chính quyền địa phương thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của mình, tác động tích cực đối với sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
3.2.1 Mục tiêu đổi mới phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Đổi mới phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương phải kế thừa và phát huy những ưu điểm về phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương của Luật Ngân sách nhà nước hiện hành Đảm bảo tính thống nhất của ngân sách nhà nước, phát huy vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, đồng thời tăng cường chủ động cho các cấp chính quyền địa phương trong quản lý và sử dụng nguồn thu ngân sách nhà nước Đảm bảo "thực quyền" của Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định dự toán, quyết toán nguồn thu ngân sách địa phương. Đổi mới phương thức quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước phù hợp với cơ chế thị trường có sự điều tiết của nhà nước, đẩy mạnh cải cách hành chính, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế.
Nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước
3.2.2 Một số giải pháp đổi mới phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương ở Việt Nam Để phát huy những ưu điểm đồng thời khắc phục những tồn tại hiện nay, một số giải pháp chủ yếu đổi mới phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương ở nước ta trong thời gian tới như sau:
- Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống ngân sách nhà nước hiện hành mang tính lồng ghép, dẫn đến chồng chéo về thẩm quyền, hạn chế tính độc lập của từng cấp ngân sách, quy trình ngân sách phức tạp, kéo dài; đồng thời chưa căn cứ vào đặc điểm cụ thể của đô thị và nông thôn trong việc tổ chức hệ thống ngân sách Để khắc phục tính lồng ghép của Hệ thống ngân sách nhà nước và để phù hợp đặc điểm của đô thị và nông thôn; trên cơ sở thực tiễn và kinh nghiệm quản lý của các nước trên thế giới Phần lớn các nước trên thế giới, gồm: các nước phát triển, như: Đức, Mỹ, Canađa, Hàn Quốc, Hà Lan, Pháp, Nauy, các nước đang phát triển, như: Hungary, Latvia, Ucraina, Malaysia, Thái Lan, Trung Quốc, ngân sách các cấp đều độc lập, kiến nghị sửa đổi quy định về hệ thống ngân sách nhà nước, như sau:
(1) Xoá bỏ lồng ghép, ngân sách từng cấp độc lập Theo đó, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn; ngân sách cấp nào do cấp đó quyết định; đồng thời đơn giản quy trình, rút ngắn thời gian, nâng cao chất lượng trong công tác lập dự toán, quyết toán thu ngân sách nhà nước.
(2) Xoá bỏ ngân sách huyện, ngân sách quận và ngân sách phường Theo đó, hệ thống ngân sách bao gồm: Ngân sách trung ương; Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Ngân sách xã, thị trấn.
- Phân cấp nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Để phù hợp với đặc điểm, tình hình của từng địa phương, kiến nghị Luật Ngân sách nhà nước chỉ quy định phân cấp cụ thể nguồn thu giữa Trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Việc phân cấp nguồn thu cụ thể cho từng cấp ở địa phương do Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định Đồng thời, để phù hợp với bản chất nguồn thu và giảm bớt sự chênh lệch giàu, nghèo giữa các địa phương, đối với các khoản thu về thuế giá trị gia tăng, không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu và thuế tiêu thụ đặc biệt, không kể thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu được đưa vào một Quỹ chung để điều tiết Một số nước trên thế giới như: Đức, áo, thuế giá trị gia tăng được đưa vào quỹ chung để điều tiết cho các cấp ngân sách theo nguyên tắc: Dành một phần theo tỷ lệ phần trăm (%) cho ngân sách trung ương, khoảng 45% trên tổng số thu về thuế giá trị gia tăng, phần còn lại thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương dựa trên số dân, có phân biệt hệ số giữa các vùng, miền Tỷ lệ phần trăm (%) dành cho ngân sách trung ương và để phân chia cho các địa phương được quy định ngay trong Luật Ngân sách nhà nước Việc phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước cụ thể như sau:
Nguồn thu ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được hưởng 100%:
(1) Nguồn thu ngân sách trung ương hưởng 100%: Để đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, ngoài các khoản thu ngân sách trung ương được hưởng theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước hiện hành, như: Thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu; các khoản thu từ dầu, khí; các khoản phí, lệ phí nộp vào ngân sách trung ương, kiến nghị:
+ Bổ sung thêm khoản thuế tài nguyên thu từ các tài nguyên quan trọng của quốc gia mà hiện nay đang quy định ngân sách địa phương hưởng 100%, như: Tài nguyên nước thuỷ điện, một số tài nguyên khoáng sản mà Trung ương cần quản lý như: Nhôm, than, sắt, vàng, titan,
+ Chuyển khoản thu thuế thu nhập doanh nghiệp từ các đơn vị hạch toán toàn ngành thành khoản thu phân chia giữa Trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
(2) Nguồn thu các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hưởng 100%: Kiến nghị cơ bản giữ như quy định của Luật Ngân sách nhà nước hiện hành, riêng khoản thuế tài nguyên thu từ các tài nguyên quan trọng của quốc gia, như: Tài nguyên nước thuỷ điện, một số tài nguyên khoáng sản mà Trung ương cần quản lý như: Nhôm, than, sắt, vàng, titan, chuyển thành nguồn thu 100% của ngân sách trung ương. Đối với các khoản huy động vốn đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại khoản 3 Điều 8 của Luật Ngân sách nhà nước hiện hành, không tính vào thu của ngân sách cấp tỉnh mà được tính là khoản vay để bù đắp bội chi của ngân sách cấp tỉnh tương tự như vay bù đắp bội chi của ngân sách trung ương.
(3)Nguồn thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương:
Trên cơ sở phân tích những tồn tại về các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, kiến nghị:
+ Giảm 2 khoản thu chuyển vào Quỹ điều tiết chung, gồm: Thuế giá trị gia tăng, không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; Thuế tiêu thụ đặc biệt, không kể thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu.
+ Giảm thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài do đã bỏ chế độ thu.
+ Bổ sung thuế thu nhập doanh nghiệp từ các đơn vị hạch toán toàn ngành.
Như vậy, sau khi điều chỉnh giảm còn 3 khoản thu sau: Thuế thu nhập doanh nghiệp, gồm cả thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành; Thuế thu nhập cá nhân (Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao trước đây); Phí xăng, dầu.
Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia đối với các khoản thu phân chia ngân sách địa phương có thể được hưởng đến 100% tuỳ theo từng địa phương.
- Nguồn thu phân chia từ Quỹ điều tiết chung kiến nghị: Chuyển 2 khoản thu vào Quỹ điều tiết chung để phân chia cho ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo tỷ lệ (%) gồm: Thuế giá trị gia tăng, không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt, không kể thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu.
- Số bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương:
Kiến nghị cơ bản giữ như quy định của Luật Ngân sách nhà nước hiện hành, nhưng cần sửa đổi, bổ sung thêm như sau:
(1) Về số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới:
Những điều kiện thực hiện các giải pháp
3.3.1 Sửa đổi Hiến pháp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp, Luật Ngân sách nhà nước Để thực hiện ngân sách các cấp độc lập thì phải sửa quy định của Hiến pháp Điều 84 của Hiến pháp quy định “Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước”, nếu thực hiện phương án trên phải sửa lại Hiến pháp như sau:
“Quốc hội quyết định ngân sách trung ương, phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán ngân sách trung ương” và một số Luật về tổ chức bộ máy liên quan về quyền hạn của Quốc hội trong việc quyết định ngân sách nhà nước và các quy định tại các Luật có liên quan về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
Trường hợp không sửa Điều 84 của Hiến pháp thì phải sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước theo hướng: Định nghĩa lại các thuật ngữ: Ngân sách nhà nước; ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã Trong đó Ngân sách nhà nước được hiểu là ngân sách trung ương và không bao gồm ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã, tương tự: Ngân sách tỉnh không bao gồm ngân sách huyện, ngân sách xã; ngân sách huyện không bao gồm ngân sách xã
Phát huy quyền làm chủ của địa phương trong quản lý ngân sách thì ngân sách các cấp phải độc lập, ngân sách cấp nào do cấp đó quyết định, điều đó có nghĩa là Quốc hội chỉ quyết định ngân sách trung ương, trong đó có số bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương, ngân sách các cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân các cấp quyết định Đồng thời, cơ quan hành chính cấp trên không giao dự toán thu ngân sách cho cấp dưới Như vậy,địa phương mới thực sự làm chủ nguồn thu ngân sách của mình, tính năng động được phát huy Trên cơ sở đó sẽ thực hiện tốt hơn nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội, khắc phục được tư tưởng trông chờ, ỷ lại của địa phương vào ngân sách cấp trên Mặt khác, quy trình lập và quyết định dự toán, phê chuẩn quyết toán thu ngân sách sẽ đỡ phức tạp hơn so với hiện nay, nhờ đó chất lượng dự toán được nâng cao.
Do hệ thống ngân sách độc lập, ngân sách cấp nào do cấp đó quyết định, cấp trên không giao dự toán thu cho cấp dưới, tức là cấp trên không có quyền yêu cầu cấp dưới bố trí thu ngân sách theo ý chí của mình nên đối với những lĩnh vực cấp trên cần ưu tiên, khuyến khích phát triển (như giáo dục và đào tạo, khoa học công nghệ), thì cấp trên phải có cơ chế khuyến khích cấp dưới phân bổ tăng ngân sách cho lĩnh vực mà cấp trên cần ưu tiên, chẳng hạn như cần khuyến khích cấp dưới tăng cường đầu tư phát triển giáo dục thì cấp trên có thể thực hiện cơ chế nếu cấp dưới xây dựng trường học thì cấp trên sẽ hỗ trợ một phần kinh phí để cấp dưới có thêm nguồn tài chính xây dựng trường học Tỷ lệ hỗ trợ cao hay thấp tùy thuộc vào mức độ quan trọng cần ưu tiên của cấp trên.
3.3.2 Cải cách hệ thống chính sách tài chính
Hoàn chỉnh hệ thống chính sách thuế phải làm khẩn trương theo lộ trình hội nhập Khẩn trương hoàn thiện, sửa đổi bổ sung nội dung của một vài Luật thuế sẽ ban hành trong thời gian vài năm tới Các Luật thuế mới ban hành chậm nhất vào năm 2010 - 2011.
Việc ban hành chính sách, nhiệm vụ chi mới phải căn cứ vào chiến lược tài chính, đảm bảo theo lộ trình, tránh việc ban hành sau khi lập dự toán ngân sách nhà nước tác động đến phân cấp nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Xây dựng hệ thống định mức chi ngân sách năm đầu thời kỳ ổn định (năm
2011) một cách khoa học, dự báo số thu ngân sách nhà nước tốt hơn làm căn cứ tính toán số bổ sung cân đối và tỷ lệ (%) phân chia các khoản thu ngân sách giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Nghiên cứu xây dựng hệ thống tính toán bổ sung cân đối hoàn toàn theo công thức công khai, rõ ràng Công thức tính toán phải dựa vào dự báo thu ngân sách theo phương pháp toán học cho phép lượng hoá tiềm năng nguồn thu ngân sách thay cho việc dùng số thu các năm trước và kinh nghiệm để xác định nguồn thu trong tương lai; đồng thời phải tính toán nhiệm vụ chi theo chính sách, chế độ và có tính đến hệ số phân bổ ngân sách theo các tiêu chí về dân số, vùng miền, khả năng tài chính,…đảm bảo phân bổ nguồn thu ngân sách công bằng giữa các địa phương và khuyến khích các địa phương khai thác tiềm năng, thế mạnh để huy động nguồn thu ngân sách trên địa bàn Đối với bổ sung có mục tiêu để thực hiện các mục tiêu quốc gia: Xây dựng chiến lược, chính sách ngành phải được xác định rõ ràng làm căn cứ xác định mức bổ sung có mục tiêu cho từng địa phương, bao gồm cả có yêu cầu và không có yêu cầu đối ứng vốn.
3.3.3 Công tác tổ chức, đào tạo cán bộ
Nghiên cứu tổ chức bộ máy thu ngân sách sao cho gọn nhẹ nhưng có hiệu quả cao, đảm bảo nhiệm vụ thu ngân sách cho tất cả các cấp ngân sách.
Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách ở xã, tăng cường cán bộ tài chính cho xã, mở các lớp đào tạo để cán bộ làm Tài chính - Ngân sách ở xã có trình độ thấp nhất phải là trung cấp trở lên; đặc biệt các thị trấn phải đạt trình độ đại học.
Tăng cường cơ sở vật chất cho công tác quản lý thu ngân sách Quản lý thu ngân sách phải bằng hệ thống công nghệ thông tin hiện đại; có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp ngân sách; giữa cơ quan tài chính với cơ quan Thuế Nhà nước, cơ quan Hải quan, cơ quan Kho bạc Nhà nước.
Kết luận chương 3 Đổi mới phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương là yêu cầu cấp bách gắn liền với sự tác động của quá trình toàn cầu hóa, hội nhập kinh tế khu vực và thế giới; gắn liền với quá trình đổi mới toàn diện của cơ chế quản lý kinh tế Đổi mới phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương phải quán triệt đầy đủ các nguyên tắc cơ bản, trong đó nguyên tắc ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo; đồng thời tạo mọi điều kiện để các địa phương chủ động sáng tạo trong khai thác nguồn thu, tăng thu cho ngân sách để tự trang trải nhiệm vụ chi Tuy nhiên, đây là vấn đề phức tạp đòi hỏi các cấp, các ngành phải thực hiện đồng bộ, mặt khác có thể có rất nhiều phương án đổi mới phân cấp quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước mà mục tiêu cũng chỉ là đạt được nguyên tắc cơ bản đã nêu trên Phương án đề xuất trên đây muốn thực hiện được phải có cơ sở pháp lý, điều kiện nguồn nhân lực và cơ sở vật chất quản lý tài chính, ngân sách.
