Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở việt nam

TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU

Các nghiên cứu quốc tế về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.1.1 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và phúc lợi xã hội, ổn định kinh tế vĩ mô, quản trị nhà nước

Nhìn chung, phân cấp quản lý NSNN được ủng hộ ở nhiều quốc gia vìnó có thểcải thiện hiệu suất của khu vực công, nâng cao phúc lợi xã hội với điều kiệnchính quyền được phân cấp phải chịu trách nhiệm giải trình và đáp ứng nhanh nhu cầu và ưu tiên của người dân. Đầu tiên, các nghiên cứulý thuyết thường tập trung vào khía cạnh gia tăng phúc lợixã hội khi thực hiện phân cấp quản lý NSNN.Vì sở thích cá nhân cho hàng hóa công cộng là khác nhau, một hệ thống phân cấp quản lý NSNNsẽ cho phép các cá nhân lựa chọn địa phương đáp ứng được sở thích của họ làm nơi sinh sống, theo đó phúc lợi xã hội sẽ được tối đa hóa.Các nghiên cứu này dựa trên giả định CQTƯ chỉ có thể cung cấp hàng hóa và dịch vụ thống nhất trên toàn lãnh thổ, trong khi phân cấp quản lý NSNNcho phép các CQĐP có thể cung cấp hàng hóa và dịch vụ công đa dạng đáp ứng sở thích và nhu cầu của người dân địa phương Do đó phân cấp quản lý NSNN sẽ làm gia tăng phúc lợi xã hội thông qua hai kênh:(i) Phân bổ nguồn lực hiệu quả: các CQĐP có mối quan hệ gần gũi với người dân địa phương nên có thể đưa ra các chính sách khác nhau để đáp ứng tốt hơn sở thích và lợi ích của người dân Vì vậy CQĐP sẽ phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn so với CQTƯ khi được phân cấp quản lý NSNN.Đặc biệt khi CQĐP có quyền kiểm soát vùng địa lý nhất định, nó sẽ nội bộ hóa lợi ích và chi phí ngoại ứng của việc cung cấp các dịch vụ công cộng Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Oates (1972) dựa trên giả định là CQĐP sẽ đáp ứng tốt hơn nhu cầu của những người bầu ra họ, do những người lãnh đạo CQĐP sẽ có trách nhiệm cao hơn đối với các cử tri của họ. (ii) Cạnh tranh giữa các CQĐP:nếu chi phí cung cấp hàng hóa công cộng được tài trợ bởi thuế giao cho địa phương, người dân sẽ lựa chọn địa phương phù hợp nhất với sở thích của họtheo cách “bỏ phiếu bằng chân” của Tiebout (1956) Lý do là người dân có thể di chuyển tự do giữa các địa phương và dẫn đến cạnh tranh giữa cácCQĐP trong việc cung cấp hàng hóa công nên có thể đạt được hiệu quả Pareto trong phân bổ nguồn lực Mặt khác, cạnh tranh giữa các CQĐP sẽ hạn chế tình trạng độc quyền, đánh thuế cao quá mức của các CQĐP (Brennan và Buchanan,

Dựa vào quan điểm nêu trên về phân cấp quản lý NSNN, từ những năm

1990 đã có nhiều nghiên cứu thực nghiệm kiểm chứng mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và tăng trưởng kinh tế hay với qui mô khu vực công Các nghiên cứu liên quan đến phân cấp quản lý NSNN và tăng trưởng kinh tếnhư các nghiên cứu của Kim (1995), Davoodi, Xie và Zou (1995), Martinez-Vazquez & McNab

(1998, 2001a, 2003), Zhang & Zou (1997, 1998), Lin và Liu (2000), McNab

(2001), DeSai (2003), Lee (2003) [6] Một số nghiên cứu được thực hiện với dữ liệu nhiều quốc gia, trong khi một số nghiên cứu tập trung vào một quốc gia cụ thể Mặc dù kết quả nghiên cứu còn có chỗ không thống nhất nhưng đa số các nghiên cứu cho rằng phân cấp quản lý NSNN đem lại hiệu quả tích cực đến tăng trưởng kinh tế.Khả năng gia tăng phúc lợi xã hội của phân cấp quản lý NSNN còn được xem xét thông qua sự gia tăng qui mô chi tiêu cho chức năng cung cấp dịch vụ công của nhà nước như giáo dục, y tế Theo mô hình chính phủ Leviathan, khi mọi yếu tố khác là không đổi, qui mô khu vực công có mối quan hệ mật thiết và thuận chiều với mức độ phân cấp quản lý NSNN.Kết luận của các nghiên cứu về vấn đề này là đa dạng, phụ thuộc vào việc lựa chọn lĩnh vực chi NSNN làm biến đại diện cho phúc lợi xã hội(Oates, 2005).

Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN giúp ổn định kinh tế vĩ mô hơn so với một hệ thống ngân sách tập trung Trên thực tế, các quốc gia liên bang phân cấp NSNN mạnh như Thụy Sĩ, Đức, Áo, và Hoa Kỳ đều có sự ổn định kinh tế vĩ mô cao và tỷ lệ lạm phát thấp Phân cấp quản lý NSNN được cho là có tác động thúc đẩy ổn định kinh tế vĩ mô nhờ giảm bớt các chi phí thông tin, chi phí hoạt động trong cung ứng dịch vụ, và thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển nếu kỷ luật tài khóa được thực thi một cách nghiêm ngặt như ở các nước phát triển Trong trường hợp ngược lại, khi mức độ tuân thủ kỷ luật tài khóa kém, phân cấp quản lý NSNN sẽ tạo ra mất cân bằng tiền tệ, tài khóa và làm suy yếu tăng trưởng kinh tế (Shah, 2006a).

Thứ ba, phân cấp quản lý NSNN có ảnh hưởng tích cực đến hiệu quả quản trị nhà nước của CQĐP Inman và Rubinfeld (1997) khẳng định phân cấp quản lý NSNN giúp khuyến khích sự tham gia và dẫn đến trách nhiệm giải trình cao hơn của nhà nước.Khi thực hiện phân cấp quản lý NSNN, người dân có thể so sánh chất lượng quản trị nhà nước giữa các CQĐP với nhau.Theo đó, các CQĐP sẽ phải nỗ lực đưa ra các chính sách tốt nhất nhằm nâng cao thành tích của mình.Cùng với tăng cường các thể chế dân chủ, phân cấp quản lý NSNNsẽ làm giảm cơ hội cho các hoạt động phi pháp và các sai lầm trong phân bổ nguồn lực công, cải thiện tăng trưởng kinh tế trong dài hạn.Cũng có nhiều nghiên cứu thực hiện nhằm kiểm chứng mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và quản trị nhà nước.Một số nhà nghiên cứu tập trung vào mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và tham nhũng (Fisman và Gatti, 2002a, 2002b; Gurgur và Shah, 2005), một số nhà nghiên cứu khác lại xem xét phân cấp quản lý NSNN như là một chỉ số của quản lý hành chính công theo khía cạnh tham gia của người dân, minh bạch của các quy định của luật pháp (Huther và Shah, 1998; Mello và Barenstein, 2001) Các kết luận rút ra từ các nghiên cứu này là khá đa dạng, tuy nhiên luận điểm phân cấp quản lý NSNNgiúp cải thiện chất lượngquản trị nhà nước được khá nhiều nghiên cứu ủng hộ.

Mặc dù có nhiều nghiên cứu ủng hộ phân cấp quản lý NSNN, nhưng cũng có nhiều nghiên cứu lại cho rằngphân cấp quản lý NSNN có thể làm tổn hại đến hiệu quả kinh tế Theo Prud’homme (1994), giả định của Oates về điều kiện để tạo ra mối quan hệ tích cực giữa phân cấp quản lý NSNN và hiệu quả kinh tế là những người lãnh đạo của CQĐP luôn cố gắng làm hài lòng dân chúng sống ở địa phương – những người bầu ra họ, là không phù hợp Trên thực tế, các nhà lãnh đạo của CQĐP không phải lúc nào cũng muốn đáp ứng, thỏa mãn nhu cầu của người dân địa phương.Ngay cả khi họ muốn đáp ứng nhu cầu người dân thì hệ thống hành chính quan liêu cũng sẽ ngăn cản thực hiện các mong muốn này.Trong nhiều trường hợp, phân cấp quản lý NSNN giúp cải thiện sự tham gia của người dân vào hoạt động của CQĐP,nhưng nhiều khi đó chỉ là sự tham gia của một nhóm nhỏ những người có quyền lợi liên quan Thậm chí, những nhóm nhỏ này lại có quyền lợi và mục tiêu không đồng nhất với đông đảo dân cư ở địa phương.Vì vậy, phân cấp quản lý NSNNcó thể là quá trình mở rộng dân chủ, nhưng không giúp gì cho việc cải thiện hiệu quả kinh tế.

Về mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và ổn định kinh tế vĩ mô, Musgrave (1959) tin rằng sẽ là rất khó khăn để thực thi một chính sách tài khóa đồng nhất trong bối cảnh phân cấp quản lý NSNNmạnh do CQĐP có thể chi vượt mức và chờ đợi để nhận được nguồn trợ cấp hay nguồn chia sẻ từ CQTƯ. Prud’homme (1994) cũng nhấn mạnh rằng nhiều khi CQĐP đi ngược lại với mục tiêu chính sách của CQTƯ Ví dụ, CQĐP có thể tăng chi tiêu hoặc tăng thuế trong khi CQTƯ đang nỗ lực giảm chi tiêu hay giảm thuế Bogoev (1991) đã sử dụng trường hợp của Nam tư – một chính phủ có sự phân cấp quản lý NSNN rất mạnh để minh họa CQTƯ đã không thể thực hiện được chính sách tài khóa trong bối cảnh lạm phát cao và bất ổn kinh tế vĩ mô.Ở một khía cạnh khác, phân cấp quản lý NSNN sẽ thúc đẩy các CQĐP vay nợ và dẫn đến khủng hoảng nợ quốc gia Tanzi (1995b) cũng đã chỉ ra bóng ma khủng hoảng tài khóa ở một số nước đang phát triển như Brazil và Argentina mà nguyên nhân là do gia tăng vay nợ của các CQĐP đã dẫn đến gia tăng nợ quốc gia Một nguyên nhân cơ bản làm cho phân cấp quản lý NSNNcó tác động xấu đến ổn định kinh tế vĩ mô là sự yếu kém về thể chế của các quốc gia Do đó, trong một quốc gia đang đẩy mạnh phân cấp quản lý NSNN, cải cách thể chế là cần thiết để đảm bảo cho một cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các cấp chính quyền, khuyến khích và thúc đẩy tính minh bạch, trách nhiệm giải trình (Bird, 2000) Để phân cấp quản lý NSNNcó hiệu quả và thành công, chuyển giao quyền lực quản lý ngân sách từ CQTƯ cho các địa phương phải được bổ sung bằng các thể chế giám sát, bao gồm các qui định cứng trong thực thiNSNN, cải thiệntính trách nhiệm của CQĐP, giảm thiểu nguy cơ mất ổn định kinh tế vĩ mô.

Phân cấp quản lý NSNN có thể vừa là nguyên nhân, vừa là công cụ để giải quyết bất bình đẳngthu nhập trong một quốc gia Giảm bất bình đẳng thu nhậphàm ý về việc phân phốithu nhập công bằng hơn, bao gồm công bằng giữa các địa phương và công bằng thu nhập giữa các hộ gia đình bên trong địa phương Công bằnggiữa các địa phươngđề cập đến các CQĐPcó khả năngcung cấpcùng một mức độtương đương về dịch vụ.Có hai nguyên nhângây rasự bất bình đẳngtheo chiều ngang: cơ sở thuếcó sự thay đổi đáng kểgiữa các vùng; vàđặc điểm khu vực cóảnh hưởng đếnchi phí cung cấpdịch vụ công.Để đảm bảo công bằngngang,hệ thống chuyển giao ngân sách giữa các cấp chính quyền thường hướng đến mục tiêucung cấp thêmnguồn lựccho các khu vựcnghèo thông qua các khoản trợ cấp hay chia sẻ thuế Điều này chỉ có thể thực hiện được khi CQTƯ nắm các nguồn thu chính trong một quốc gia Đồng thời, để đảm bảo công bằng trong nội bộ địa phương, CQTƯ cũng cần hỗ trợ các CQĐP trong chính sáchtái phân phối.Lýdophải giao trách nhiệm này cho CQTƯ là dokhả năng di chuyểntiềm năng củacác hộ gia đìnhnghèo.NếuCQĐPthực hiệnchương trìnhphân phối lạithu nhập, nó sẽ tạo rasức hút nhập cư đối vớingười thu nhập thấp và làm cho những ngườicó thu nhập caodi chuyểnsang những nơi khác, khi đó chính sách của CQĐP sẽ thất bại.

1.1.2 Các nghiên cứu thực nghiệm về tác động của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đến quản trị nhà nước

Nghiên cứu tổng quan các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, các nghiên cứu về mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và quản trị nhà nước thường đưa ra các mô hình phân tích riêng cho một khía cạnh nào đó về mối quan hệ này, mặc dù cũng có một vài nghiên cứu sử dụng dữ liệu đa quốc gia cố gắng kiểm chứng tất cả các mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và quản trị nhà nướcnhư đã nêu trên Phần duới đây sẽ điểm lại các nghiên cứu đáng chú ý về mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và quản trị nhà nước:

Nghiên cứu của Mello và Barenstein (2001), dựa trên dữ liệu của 78 quốc gia cho thấy phân cấp quản lý NSNN có liên quan đến nhiều chỉ số quản trị nhà nước như tham nhũng, tuân thủ luật, hiệu quả bộ máy hành chính của nhà nước.Nghiên cứu này cho thấy mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNNvà quản trị nhà nước không chỉ phụ thuộc vào phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước mà còn phụ thuộc vào các khoản chi tiêu được tài trợ như thế nào:các nước có mức độ phân cấp cao về nguồn thu sẽ có mối quan hệ mạnh hơn giữa phân cấp quản lý NSNN và quản trị nhà nước.

Với cách tiếp cận tương tự về phân cấpquản lý NSNN và coi tham nhũng như là một chỉ số quản trị nhà nước, Fisman và Gatti (2002a) sử dụng dữ liệu của

57 nước trong giai đoạn 1980-1995 với nhiều biến kiểm soát hơn so với nghiên cứu của Mello và Barenstein (2001) như GDP theo đầu người, dân số, tỷ lệ chi tiêu của chính quyền theo GDP, cho thấy phân cấp nhiệm vụ chi NSNNcó tác động mạnh đến hạn chế tham nhũng Kết luận này cũng được ủng hộ bởi Arikan

(2004) trong một nghiên cứu tương tự Dựa trên dữ liệu của nhiều quốc gia, kết quả hồi qui của nghiên cứu này cho thấy có mối liên hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và tham nhũng nhưng mức độ mạnh yếu của mối quan hệ phụ thuộc vào việc lựa chọn biến giải thích.

Một số nghiên cứu thực nghiệm cũng xem xét các khía cạnh khác của quản trị nhà nước trong mối quan hệ với phân cấp quản lý NSNN.Estache và Sinha

(1995) sử dụng dữ liệu bảng với số liệu nhiều nước để xem xét tác động của phân cấp chi NSNN đến cung cấp cơ sở hạ tầng của chính phủ Họ thấy rằng, phân cấp chi NSNNcó mối quan hệ với đầu tư cơ sở hạ tầng ở cấp CQĐP và mối quan hệ này là mạnh hơn ở các nước đang phát triển và thấp hơn ở các nước phát triển. Tuy nhiên, nghiên cứu này cho thấy mối quan hệ tương quan giữa phân cấp quản lý NSNNvà hiệu quả thực thi các dự án là không rõ ràng.

Các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam

Các nghiên cứu phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam có hai xu hướng: (1) nghiên cứu phân cấp quản lý NSNNtheo bốn nội dung: phân cấp nguồn thu, phân cấp nhiệm vụ chi, hệ thống bổ sung hay trợ cấp từ chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới và vay nợ của CQĐP; (2) nghiên cứu phân cấp quản lý NSNN trong mối quan hệ với tăng trưởng kinh tế Nội dung phần dưới đây sẽ điểm lại các nghiên cứu nổi bật về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam trong thời gian qua.

Wescott (2003), trong bài nghiên cứu công bố trên tạp chí điện tử Đánh giá quản lý công quốc tế, đã đánh giá tình hình phân cấp của Việt Nam nói chung và có đề cập đến khía cạnh phân cấp các nhiệm vụ chi tiêu cho cấp tỉnh thông qua ba địa bàn nghiên cứu là Yên Bái, Tuyên Quang, TP Hồ Chí Minh Với phương pháp định tính, nghiên cứu đã lý giải về sự gia tham gia của người dân, giảm nghèo và bất bình đẳng vùng, tăng trách nhiệm giải trình của các địa phương bằng các vấn đề liên quan đến phân cấp.

Báo cáo của Fforde (2003)cho văn phòng phát triển quốc tế của chính phủ Úc, đã đánh giá mức độ phân cấp trong lập kế hoạch, quản lý và phân định trách nhiệm chi tiêu ở hai tỉnh Quảng Ngãi và Long An Trong đó, Quảng ngãi chú trọng áp dụng hình thức tản quyền, chính quyền vừa là người quản lý vừa là người cung cấp dịch vụ Đối với trường hợp Long An, chính quyền có xu hướng ủy quyền nhiều hơn ra bên ngoài khu vực nhà nước (cho khu vực tư nhân) Thông qua so sánh hai mô hình phân cấp ở hai tỉnh, nghiên cứu đã gợi ý rằng cần xem xét năng lực của CQĐP có đảm bảo để mở rộng trách nhiệm cho khu vực tư và đảm bảo khu vực tư cung cấp hiệu quả và công bằng các dịch vụ cho người nghèo hay không.

Matinez – Vazquez (2004) với bài nghiên cứu trong chương trình nghiên cứu quốc tế của Đại học Georgia đã phân tích các nội dung liên quan đến phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam như: Hệ thống của chính phủ, phân cấp trách nhiệm chi tiêu, phân cấp nguồn thu thuế, hệ thống trợ cấp của chính quyền cấp trên cho cấp dưới, qui trình ngân sách với các vấn đề liên quan như sự tham gia, minh bạch và trách nhiệm giải trình, vay nợ của CQĐP Theo đó, nghiên cứu này đã phân tích các vấn đề trong phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam, đặc biệt là vấn đề liên quan đến phân cấp nguồn thu, và đưa ra các gợi ý để cải cách hệ thống phân cấp quản lý NSNN của Việt Nam Các gợi ý cải cách cụ thể như sau: i) xem xét lại hệ thống 4 cấp hành chính với qui mô tối ưu cho chính quyền cấp xã; ii) làm rõ trách nhiệm chi tiêu của các cấp chính quyền, tăng cường khả năng phối kết hợp giữa các cấp chính quyền theo cà chiều dọc và chiều ngang; iii) giao cho CQĐP các nguồn thu rõ ràng và qui định trong Luật NSNN; tăng tự chủ ngân sách cho chính quyền cơ sở, sử dụng hợp lý hơn các loại phí; iv) quản lý tốt hơn các khoản trợ cấp có điều kiện; v) cải thiện tính tự chủ, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong quá trình thực hiện ngân sách.

Nguyên cứu của Lê Chi Mai (2006) về phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền địa phương Việt Nam sử dụng dữ liệu nghiên cứu của 2 tỉnh là Lạng Sơn và Đà Nẵng để minh họa cho các nhận xét về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam. Trong nghiên cứu này, phân cấp quản lý NSNN được xem xét trên các khía cạnh: phân cấp nhiệm vụ chi và nguồn thu; phân cấp thẩm quyền trong quyết định chế độ, định mức phân bổ và chi tiêu ngân sách; phân cấp về qui trình ngân sách Theo đó, các giải pháp được đưa ra là tăng cường phân cấp nhiệm vụ chi cho chính quyền địa phương, trong đó nhấn mạnh đến cải thiện minh bạch trách nhiệm chi tiêu ngân sách của các cấp và phân cấp trách nhiệm chi tiêu tương ứng với nguồn thu được phân cấp Đối với phân cấp nguồn thu, nghiên cứu ủng hộ quan điểm tạo ra một số nguồn thu tự có cho CQĐP bằng việc trao quyền tự chủ thuế cho CQĐP từng bước và ở mức độ hạn chế; cải tiến cách phân chia giữa trung ương và địa phương đối với một số loại thuế nhằm đảm bảo tính công bằng Về hệ thống điều hòa ngân sách, cần hoàn thiện phương pháp tính toán số bổ sung theo công thức có tính ổn định và công khai, bổ sung mục tiêu cần có căn cứ khách quan và rõ ràng;quy định rõ hơn về vay nợ của địa phương Đối với hệ thống định mức phân bổ và chi tiêu ngân sách ở địa phương, cần điều chỉnh cho phù hợp với biến động thực tế, đảm bảo mỗi địa phương có đủ năng lực để cung cấp các dịch vụ công thiết yếu ở mức độ trung bình Và cuối cùng, nghiên cứu cũng đề xuất quan điểm tăng cường phân cấp trong qui trình ngân sách, trong đó trọng tâm là tách bạch ngân sách trung ương với ngân sách địa phương, xóa bỏ tính lồng ghép trong thực hiện ngân sách.

Bùi Thị Mai Hoài (2009) với bài nghiên cứu "Vận dụng mô hình Tiebout vào phân cấp tài khóa ở Việt Nam" đăng trong Tạp Chí Phát triển Kinh tế, số 3 năm 2009 đã khái quát mô hình lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Tiebout và đánh giá mô hình phân cấp quản lý NSNN của Việt Nam, đưa ra các luận giải về sự khác biệt giữa thực tiễn phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam so với mô hình Tiebout.

Tô Thiện Hiền (2012) với Luận án tiến sỹ kinh tế "Nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tỉnh An Giang giai đoạn 2011-2015, tầm nhìn đến 2020" cũng nghiên cứuvề phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương và địa phương trong một trường hợp nghiên cứu cụ thể là tỉnh An Giang Trong luận án này, kết luận về thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa tỉnh, huyện xã ở tỉnh AnGiang về cơ bản giống như luật định Tuy nhiên, tình trạng mất cân đối NSNN của các cấp chính quyền là phổ biến Luận án cũng xem xét mối quan hệ giữa các cấp chính quyền theo chu trình ngân sách từ lập dự toán, chấp hành, quyết toán ngân sách và các khuyến nghị giải pháp nhằm cải thiện hiệu quả quản lý NSNN của tỉnh

Vũ Thành Tự Anh (2011),trong Báo cáo nghiên cứu theo yêu cầu của Ủy ban ngân sách và tài chính của Quốc hội, đã phân tích phân cấp quản lý trong đầu tư công theo các chức năng quản lý từ định hướng đầu tư, thẩm định dự án, đánh giá độc lập dự án, lựa chọn và lập ngân sách dự án, triển khai dự án, điều chỉnh dự án, vận hành dự án, đánh giá và kiểm toán Nghiên cứu đã chỉ ra các hạn chế trong phân cấp đầu tư công ở Việt Nam đó là sự phân cấp không đồng bộ và dẫn đến tình trạng đầu tư lan tràn ở các địa phương.

Vũ Sĩ Cường (2013) trong bài báo "Thực trạng và một số gợi ý chính sách về phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam" đăng trên Tạp chí tài chính số 5 năm 2013cũng phân tích về phân cấp quản lý NSNN Việt Nam và đã đưa ra các khuyến nghị: Thứ nhất, tách bạch rõ ràng các cấp ngân sách Thứ hai, trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu Thứ ba, điều chỉnh cách phân chia tổng số thu thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế VAT hàng sản xuất trong nước Thứ tư, mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu.Thứ năm, đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách dựa vào kết quả đầu ra và gắn với tầm nhìn trung hạn.Thứ sáu, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa.

Lê Toàn Thắng (2013) với Luận án tiến sỹ quản lý công về "Phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay" đã nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN Việt Nam dựa trên góc độ lý thuyết hành chính công, đã đánh giá phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Việt Nam theo bốn nội dung: Phân cấp thẩm quyền ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn và định mức ngân sách nhà nước; Phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước; Phân cấp quản lý thực hiện chu trình ngân sách nhà nước; Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước Trên cơ sở đó nghiên cứu cũng đề xuất các giải pháp và các điều kiện để thực hiện giải pháp tăng cường phân cấp cho các địa phương ở Việt Nam.

Mặc dù có số lượng không nhiều, nhưng cũng đã có các nghiên cứu định lượng về tác động của phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam.Tuy nhiên, hầu hết các nghiên cứu tập trung chủ yếu vào việc đánh giá tác động của phân cấp quản lý NSNN đến tăng trưởng kinh tế Theo hiểu biết của tác giả, cho đến thời điểm hiện nay, chỉ có nghiên cứu của Trần Thanh Thủy và MessaoudZouikri(2011) là có nghiên cứu tác động của phân cấp nói chung đến quản trị nhà nước, trong đó có sử dụng một biến duy nhất liên quan đến phân cấp quản lý NSNN là phân cấp nguồn thu của CQĐP Các nghiên cứu định lượng khác về phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam bao gồm:

Bjornestad (2009) đã khái quát lý thuyết về khung động cơ chống đói nghèo dựa trên phân cấp quản lý NSNN.Trong đó, trong tâm là sự kết hợp hài hòa giữa phân cấp quản lý NSNN và chiến lược xóa đói giảm nghèo quốc gia.Trên cơ sở đó, Bjornestad đã mô tả bức tranh phân cấp giữa CQTƯ và CQĐP trong cuộc chiến chống đói nghèo Bằng việc sử dụng dữ liệu từ năm 2002 đến 2006, nghiên cứu đã mô tả mối quan hệ giữa các biến chi ngân sách tỉnh theo đầu người, thu ngân sách theo đầu người, trợ cấp theo đầu người với tỷ lệ đói nghèo theo đầu người bằng phương pháp tương quan đơn giản Từ đó đưa ra kết luận về tầm quan trọng của phân cấp quản lý NSNN trong cuộc chiến chống đói nghèo ở Việt Nam.

Tương tự như Bjornestad, Nguyễn Hoàng Phương (2008) cũng sử dụng dữ liệu các địa phương trong năm 2002-2004 đã ước lượng mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN với GDP của các địa phương theo 3 ngành: công nghiệp, nông nghiệp, thủy sản Nghiên cứu sử dụng phương pháp ước lượng tác độngngẫu nhiên (random effect) và có kết luận là khi CQTƯ tăng phân cấp quản lý NSNN cho CQĐP cần phải có những qui định chặt chẽ hơn trong việc sử dụng ngân sách định hướng đến người nghèo nhằm cải thiện hiệu quả phân cấp.

Phạm Thế Anh (2008) trong một báo cáo độc lập"Phân tích cơ cấu chi tiêu của Chính phủ và tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam" của Trung tâm nghiên cứu kinh tế và chính sách, Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã dùng số liệu thu thập được từ 61 tỉnh thành ở Việt Nam trong giai đoạn 2001- 2005 Tác giả đã chia chi đầu tư và thường xuyên thành 5 ngành khác nhau, kết quả nghiên cứu cho thấy hiệu ứng tích cực hơn của các khoản chi đầu tư so với chi thường xuyên trong một số ngành và ngược lại chi thường xuyên có tác động tích cực hơn đối với chi đầu tư trong một số ngành khác.

Nguyễn Phi Lân (2009) với bài nghiên cứu độc lập "Phân cấp tài khóa và tăng trưởng kinh tế Việt Nam" công bố trên website của Ngân hàng nhà nước Việt

LÝ THUYẾT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Bản chất, hình thức và nội dung phân cấp quản lý NSNN

2.1.1 Bản chất phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp là thuật ngữ bắt đầu được phổ biến vào những năm 80 của thế kỷ trước Khi nền kinh tế thế giới có dấu hiệu suy giảm, cách thức quản lý tập trung là một trong những nguyên nhân làm cho thâm hụt NSNNgia tăng và buộc các chính phủ phải cắt giảm chi tiêu của mình Để giảm gánh nặng về ngân sách, nhiều quốc gia đã thực hiện phân cấp, chuyển dần từ mô hình quản lý tập trung sang mô hình quản lý phi tập trung hóa, theo đó các CQĐP được chia sẻ nhiều quyền lực hơn và CQTƯ có thể tập trung thực hiện các chức năng cốt lõi của nó Trên thực tế, quá trình phân cấp ở mỗi quốc gia liên quan đến nhiều nội dung khác nhau làm cho thuật ngữ phân cấp được sử dụng có nội hàm khá đa dạng Tuy nhiên, nó vẫn có một điểm chung là đề cập đến sự chuyển giao quyền và trách nhiệm của CQTƯ cho các cấp chính quyền bên dưới.

Việc chuyển giao quyền và trách nhiệm từ CQTƯ cho các chính quyền bên dưới có thể được tiếp cận theo các chức năng của quản lý như: hoạch định hay lập kế hoạch, tổ chức thực hiện, giám sát và đánh giá Cách phân cấp theo hướng này có thể được thực hiện đối với một số hoặc toàn bộ các chức năng quản lý của nhà nước trung ương (Vũ Thành Tự Anh, 2013) Hoặc, dựa vào lĩnh vực, phân cấp có thể được chia thành ba lĩnh vực là: chính trị, hành chính và ngân sách Trong đó, phân cấp quản lý NSNNđược hiểu là việc chuyển giao quyền và trách nhiệm liên quan đến quản lý ngân sách của CQTƯ cho CQĐP, bao gồm cả khía cạnh về thu nhập và chi tiêu Thuật ngữ phân cấp quản lý NSNNnhấn mạnh đến phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền Tuy nhiên, sự phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi không đơn thuần về mặt số lượng mà là sự phân chia quyền hạn và trách nhiệm giữa các cấp chính quyền về nguồn thu và chi ngân sách Nói cách khác, phân cấp quản lý NSNN là sự cho phép CQĐP có thể nâng cao hoặc chia sẻ các khoản chi tiêu và nguồn thu nhiều hơn trong NSNN Theo đó, phân cấp quản lý NSNN được hiểu là việc xác định phạm vi, trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước trong việc quản lý NSNN Cần nhấn mạnh rằng, việc phân chia quyền hạn giữa các cấp chính quyền bao gồm cả quyền quản lý và quyền quyết định về ngân sách,ví dụ như quyền tự quyết đối với các chính sách, chế độ, định mức liên quan đến thu, chi ngân sách, ban hành sắc thuế, thuế suất, quyết định vay nợ.

Như vậy, phân cấp quản lý NSNN không chỉ có liên quan đến việc phân chia nguồn lực và trách nhiệm chi tiêu giữa trung ương và địa phương mà nó còn hàm ý rằng cần có sự sắp xếp lại cơ cấu thể chế của chính phủ, các mối quan hệ và trách nhiệm giữa các cấp chính quyền khác nhau, qua đó phân bổ các nguồn lực công một cách tối ưu giữa các cấp chính quyền.

2.1.2 Hình thức phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Trong các chiến lược phân cấp ở các nước, phân cấp quản lý NSNN thường đề cập đến việc nên trao cho CQĐP những nguồn thu và chức năng chi tiêu nào; và mức độ tự chủ của CQĐP là như thế nào đối với các chức năng được giao Tuy nhiên, phân cấp quản lý NSNN không chỉ liên quan đến ngân sách mà còn nhằm thúc đẩy trách nhiệm chính trị, hiệu quả kinh tế và minh bạch ở CQĐP.Chính vì vậy, trong quá trình cải cách phân cấp quản lý NSNN, các vấn đề liên quan đến thể chế như quyền và trách nhiệm của các cấp chính quyền cần được xây dựng và tuân thủ Theo đó, xét dưới góc độ thẩm quyền, có thể phân chia phân cấp quản lýNSNNtheo các hình thức như phân cấp hành chính:

• Tản quyền: là cách thức chuyển giao quyền thực thi các nhiệm vụ từ CQTƯ cho các cơ quan đại diện của nó đặt tại các địa phương Theo Rondinelli và Nellis

(1986), tản quyền là hình thức mà trong đó các cơ quan hành chính đặt tại địa phương là chi nhánh của CQTƯ được chỉ định và chịu trách nhiệm trực tiếp đối với CQTƯ Đây là hình thức có mức độ phân cấp bằng không nếu nhìn từ mối quan hệ giữa các cấp chính quyền, thậm chí có thể không coi đó là một hình thức phân cấp vì việc chuyển giao nhiệm vụ và quyền hạn chỉ diễn ra trong nội bộ ngành dọc của một cấp chính quyền.Hình thức này tương ứng với cách thức tổ chức quản lý NSNN theo đơn vị dự toán cấp 1, cấp 2 và cấp 3 ở Việt Nam hiện nay.

• Ủy quyền: là việc CQTƯ chuyển giao quyền quyết định và trách nhiệm điều hành các hoạt động cho CQĐP Tuy nhiên, các CQĐP không được độc lập hoàn toàn và phải chịu sự hướng dẫn, kiểm soát của CQTƯ khi thực hiện những nhiệm vụ này. Trong hình thức phân cấp này, CQĐP thay mặt CQTƯ để ra quyết định, song CQTƯ vẫn chịu trách nhiệm về các quyết định.Có thể nói, đây là hình thức phân cấp quản lý NSNNchủ yếu ở Việt Nam Theo Luật NSNN năm 2002, phân cấp quản lý NSNN được hiểu là sự phân chia nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền Mọi quyền quyết định quan trọng về NSNN tập trung ở CQTƯ.

• Trao quyền: là mức độ đảm bảo tính độc lập cao nhất của CQĐP Trao quyền ám chỉ đến việc tạo ra một đơn vị độc lập nằm ngoài sự kiểm soát của CQTƯ Nói cách khác, khi một CQĐP được trao quyền, nó được hoàn toàn độc lập ra quyết định mà không phải chịu sự kiểm soát nào từ phía CQTƯ Ví dụ, CQĐP được tự định ra thuế suất hay được tự áp đặt một loại thuế mới Hình thức này thường được áp dụng trong các mô hình tổ chức nhà nước liên bang.

Các quốc gia lựa chọn hình thức phân cấp quản lý NSNN gắn với cách thức tổ chức bộ máy nhà nước của mình Mức độ phân cấp quản lý NSNN cao nhất là trao quyền thường được thấy ở trong mô hình nhà nước liên bang Ngược lại, các hình thức phân cấp ở mức độ thấp hơn thường được thấy ở mô hình nhà nước đơn nhất.Trên thực tế, phân cấp quản lý NSNN có sự hòa trộn giữa các hình thức khác nhau Ví dụ như Việt Nam, phân cấp quản lý NSNN chủ yếu thực hiện theo hình thức ủy quyền, có nghĩa có sự phân chia nhiệm vụ và quyền hạn trong quản lý các nguồn thu và nhiệm vụ chi của NSNN giữa các cấp chính quyền, mà thẩm quyền quyết định thuộc về CQTƯ Quốc hội quyết định các sắc thuế, thuế suất và cơ sở tính thuế, quyết định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi cho CQĐP Các CQĐP thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp trong phạm vi giới hạn về quyền lực, các quyết định của CQĐP về ngân sách phải dựa trên cơ sở các qui định mà CQTƯ đã phê chuẩn Tuy nhiên, Luật NSNN(2002) cũng cho phép chính quyền cấp tỉnh quyết định phân cấp các nguồn thu, nhiệm vụ chi cho chính quyền cấp dưới, quyết định một số loại phí và lệ phí ở địa phương gần giống như hình thức trao quyền.

2.1.3 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý NSNN là quá trình CQTƯ phân giao nhiệm vụ, quyền hạn nhất định cho CQĐP trong quản lý NSNN Tuy nhiên, phân cấp quản lý NSNN không chỉ là phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp ngân sách Trên thực tế, nội dung phân cấp quản lý NSNN rộng hơn nhiều.

Căn cứ vào các mối quan hệ quyền lực giữa nhà nước trung ương và các cấp CQĐP trong việc xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của NSNN, phân cấp quản lý NSNN bao gồm ba nội dung chủ yếu sau:

- Xác định quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi NSNN.

- Phân chia giữa các cấp ngân sách về các khoản thu, nhiệm vụ chi, cũng như là các qui tắc chuyển giao ngân sách giữa chính quyền cấp trên và chính quyền cấp dưới.

- Xác định quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách.

Việc tách nội dung phân cấp trong ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu chi ngân sách với nội dung phân cấp trong thực hiện chu trình ngân sách nhằm làm rõ nội dung phân cấp về quyền quyết định với phân cấp quyền quản lý ngân sách.

Phân cấp quản lý NSNN thể hiện ở việc thiết kế hệ thống NSNN, bảo đảm mối quan hệ quyền lực theo chiều dọc và chiều ngang giữa các cấp ngân sách, bảo đảm tính độc lập, tự chủ tương đối của từng cấp trong toàn hệ thống Căn cứ vào lĩnh vực hoạt động của hệ thống NSNN, bốn nội dung trọng tâm của phân cấp quản lý NSNN bao gồm:

- Phân cấp nhiệm vụ chi;

- Chuyển giao ngân sách giữa các cấp chính quyền;

- Quy định về khả năng đi vay và phát hành nợ của CQĐP.

Các cách phân loại nội dung phân cấp quản lý ngân sách mặc dù có sự khác nhau về hình thức, nhưng về bản chất thì tương tự nhau Ví dụ, đối với phân cấp nhiệm vụ chi, các nội dung được đề cập là việc xác định, phân chia quyền hạn và trách nhiệm cho CQĐP và CQTƯ trong từng nhiệm vụ chi ngân sách Đồng thời mức độ quyết định của CQĐP đối với các khoản chi tiêu được thể hiện thông qua quá trình quản lý từ khâu lập kế hoạch, tổ chức thực hiện, giám sát đánh giá. Tương tự, việc xác định quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ thu chi, quản lý NSNN cũng chính là việc xác định thẩm quyền quyết định của các cấp chính quyền đối với từng khoản chi tiêu và từng nguồn thu ngân sách được giao. Ở Việt Nam, phân cấp quản lý NSNN được xây dựng trên cơ sở hệ thống chính quyền nhà nước Theo đó, hệ thống NSNN bao gồm hai cấp: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Trong đó, ngân sách địa phương bao gồm:

- Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh)

- Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện)

- Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã)

Các quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

2.2.1 Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Musgrave - Oates [67, 74, 83]

Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Musgrave – Oates được coi là thế hệ lý thuyết đầu tiên và được xây dựng dựa trên quan điểm chuẩn tắc về hiệu quả và công bằng Bắt đầu từ Richard Musgrave (1959), người được coi là tạo lập nên một trong ba nhánh lý thuyết về khu vực công, đã cho rằng chính phủ có ba chức năng cơ bản gồm: ổn định kinh tế vĩ mô, tái phân phối thu nhập, phân bổ hiệu quả các nguồn lực.Sự phân chia chức năng của chính phủ cho phép thu hẹp phạm vi phân định trách nhiệm chi tiêu và nguồn thu giữa các cấp chính quyền bằng cách chỉ ra chức năng nào thì phù hợp với cấp chính quyền nào Oates (1972) đã phát triển cách tiếp cận này thành lý thuyết phân cấp quản lý NSNN Luận điểm nổi bật trong lý thuyết của Oates là phân cấp quản lý NSNN sẽ tạo ra sự đa dạng trong cung ứng dịch vụ, hàng hóa công đáp ứng các nhu cầu, sở thích khác nhau của dân chúng, theo đó làm gia tăng phúc lợi toàn xã hội Giả thuyết quan trọng trong lý thuyết của Oates là CQTƯ, do thiếu hụt về thông tin, chỉ có thể thực hiện cung cấp một lượng hàng hóa công cộng như nhau ở mọi địa phương Việc cung cấp đồng nhất một lượng các hàng hóa công cho mọi địa phương là phù hợp đối với với các hàng hóa mang lợi ích quốc gia như bảo vệ quốc phòng, nhưng sẽ không phù hợp nếu các hàng hóa mang tính địa phương như xây dựng bệnh viện hay trường học ở địa phương Cung cấp đồng nhất các hàng hóa công mang tính địa phương sẽ không đem lại hiệu quả vì nó đã bỏ qua sự khác biệt về sở thích của dân cư giữa các địa phương, chẳng hạn người dân ở địa phương này muốn đầu tư vào bệnh viện nhưng người dân ở địa phương khác lại muốn đầu tư vào trường học CQĐP có các thông tin tốt hơn nhà nướctrung ương về sở thích của người dân, theo đó có thể cung cấp hàng hóa công phản ánh tốt nhất sở thích của dân chúng ở địa phương Đồng thời Oates cũng tin rằng khi cho phép các CQĐP cung cấp những hàng hóa cụ thể, CQĐP sẽ sáng tạo nhiều cách thức cung cấp hàng hóa công ở mức chi phí thấp hơn.

Dựa trên quan điểm chuẩn tắc về hiệu quả và công bằng, lý thuyếtphân cấp quản lý NSNN của Musgrave– Oates đã phân định các chức năng của chính phủ cho các cấp chính quyền như sau: Ổn định kinh tế vĩ mô là việc duy trì mức độ công ăn việc làm cao, ổn định giá cả và nên được giao cho trung ương Quan điểm phân định chức năng này cho CQTƯ được dựa trên nhiều lý do: đầu tiên, CQĐPkhó có thể tác động đếnổn định kinh tế vĩ mô vì khi CQĐP thực hiện chính sách sẽ gặp phải hiện tượng "rò rỉ" ra ngoài phạm vi của địa phương Giả sử chính phủ sử dụng chính sách gia tăng chi để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thì tác động của chính sách này ở cấp địa phương sẽ không đạt kết quả cao như ở cấp quốc gia vì số nhân chi tiêu của CQĐP sẽ thấp hơn so với trường hợp của CQTƯ do các cư dân địa phương không chỉ sử dụng hàng hóa do chính địa phương sản xuất mà còn nhập khẩu từ các địa phương khác – trong khi chi tiêu của CQTƯ không phải đối mặt với hiện tượng này Lý do thứ hai là CQĐP thường bị giới hạn về nguồn lực khi thực hiện chính sách ổn định kinh tế vĩ mô Các CQĐP sẽ gặp khó khăn trong việc vay nợ để thực hiện chính sách, trừ khi họđược hỗ trợ bởi CQTƯ.Tuy nhiên, nếu CQTƯ phải hỗ trợ cho các địa phương vay nợ thì kết quả là ổn định kinh tế vĩ mô của quốc gia vẫn sẽ bị đe dọa.

Các loại thuế thường được cho là có tác động đến ổn định kinh tế vĩ mô mạnh là: thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), lý do là lợi nhuận có mức độ biến động nhiều hơn so với sự biến động chung của nền kinh tế; và thuế thu nhập cá nhân (TNCN), do thuế này được tính theo một tỷ lệ với thu nhập và do đó nó có khả năng tự điều chỉnh theo sự biến động của nền kinh tế Điều này hàm ý rằng hai loại thuế nàynên được giao cho CQTƯ.Tuy nhiên cần chú ý rằng, luận điểm này không ngụ ý là không giao thuế TNCN cho CQĐP; đồng thời để đảm bảo nguồn tài chính thì có thể giao thuế TNDN cho CQĐP nếu không có lựa chọn thay thế nào khác (Martinez-Vazquez, McLure và Vaillancourt, 2006).

Biến động theo chu kỳ trong thu nhập công và nhu cầu chi tiêu tạo ra vấn đề cho CQĐP ngay cả khi họ không cố gắng thực hiện các chính sách ổn định kinh tế.NếuCQĐP khó tác động đến ổn định kinh tế vĩ mô, cũng nhưkhó điều chỉnh sự biến động trong thu nhập của mình, khi đó việc giao cho CQĐP các loại thuế có độ co giãn lớn với tình hình kinh tế vĩ mô như các loại thuế đánh vào tiêu dùng, tài sản được cho là phù hợp.

Tái phân phối thu nhậplàchức năng của chính phủ liên quan đến việc thay đổi phân phối thu nhập, tài sản hoặc các chỉ số phúc lợi xã hội khác nhằm làm cho xã hội công bằng hơn Theo tiêu chuẩn về công bằng, lý thuyết của Musgrave – Oatescho rằng CQTƯ nên được giao đảm nhận chức năng này xuất phát từ các nguyên nhân: (i) phạm vi ảnh hưởng của thuế do CQTƯ áp đặt có thể giúp dễ dàng tái phân phối thu nhập hơn so với trường hợp CQĐP thực hiện; (ii) Sự bóp méo phân bổ nguồn lực theo phạm vi địa lý khi CQĐP thực hiện tái phân phối thông qua việc đánh thuế có thể làm suy yếu tác dụng của chính sách này Ví dụ, khi CQĐP được tự chủ, đánh thuế lũy tiếncao vào thu nhập cá nhân nhằm tái phân phối thu nhập có thể dẫn đến sự di cư và di chuyển vốn từ những người có thu nhập cao sang các địa phương khác có thuế suất thấp hơn Trường hợp tương tự cũng xảy ra đối với thuế đánh vào tài sản, trừ phi các tài sản đó là không di chuyển được như đất đai, nhà cửa.

Thậm chí ngay cả trường hợp thuế địa phương giúp cải thiện trình trạng bất bình đẳng thu nhập trong phạm vi địa phương thì sự bất bình đẳng có thể vẫn tồn tại giữa các địa phương khác nhau Điều này nhấn mạnh rằng, chức năng này cần được thực hiện bởi chính sách chung của quốc gia.Trong một số trường hợp, việc sử dụng chuyển giao ngân sách giữa các cấp chính quyền để giải quyết sự bất bình đẳng về thu nhập giữa các địa phương là tốt hơn so với việc sử dụng thuế và chuyển giao trực tiếp cho cá nhân Trong phạm vi thực hiện chức năng tái phân phối thu nhập, CQĐP cũng có thể thực hiện các chính sách này với trách nhiệm cung cấp các dịch vụ, hàng hóa công cho người nghèo hoặc bằng các khoản chi tiêu có tính chất chuyển giao thu nhập (ví dụ như trợ cấp) Các chính sách chi tiêu này cũng góp phần cải thiện phân phối thu nhập ở địa phương ngay cả khi nguồn tài trợ cho các khoản chi tiêu này đến từ ngân sách của CQTƯ.

Phân bổ hiệu quả các nguồn lực Đối vớichức năng này, Oates lập luận rằng các chính sách của các CQĐP nên được phép thực thi khác nhau để phản ánh sở thích của cư dân địa phương Phân cấp quản lý thuế và chi tiêu cho CQĐP sẽ làm gia tăng hiệu quả phân bổ các nguồn lực do CQĐP luôn có thông tin tốt hơn về nhu cầu của cư dânso với CQTƯ để thiết kế các chương trình chi tiêu phù hợp với nhu cầu của dân cư – những người đã bầu ra họ.

Như vậy, theo lý thuyết của Musgrave – Oates, CQTƯ nên được giao trách nhiệm phân phối thu nhập và ổn định kinh tế vĩ mô vì tác động ngoại ứng của các công cụ tài khóa có thể xảy ra, trong khi chức năng phân bổ nguồn lực hiệu quả nên được giao cho tất cả các cấp chính quyền Việc phân định trách nhiệm chi tiêu và nguồn thu theo lý thuyết của Musgrave – Oates là khá dễ hiểu,tuy nhiên cũng có một số vấn đề liên quan cần thảo luận:

Thứ nhất, lý thuyết của Musgrave – Oates về phân cấp quản lý NSNNdựa trên giả thuyết là các chính quyền luôn tìm kiếm phúc lợi xã hội tối đa Vì vậy,một CQĐP sẽ mong muốn gia tăng lợi ích bên trong phạm vi địa phương mình bằng cách cung cấp các hàng hóa công đáp ứng những nhu cầu riêng của người dân địa phương thay vì để CQTƯ cung cấp đồng loạt như nhau cho các địa phương Điều này dẫn đến phạm vi cung cấp hàng hóa công của CQĐP được xác định theo phạm vi lợi ích của hàng hóa công Tuy nhiên, trong khi có một số hàng hóa công có thể đem lại lợi ích riêng cho người dân địa phương thì một số hàng hóa công của địa phương lại tạo ra ngoại ứng, ví dụ như trường hợp giao thông.Việc giao cho các địa phương cung cấp các hàng hóa công công tạo ra ngoại ứng sẽ không đạt hiệu quả mong muốn.Để giải quyết vấn đề này, các nhà nghiên cứu sau này đã phát triển lý thuyết của Musgrave – Oates bằng cách bổ sung, áp dụng lý thuyết của Pigou về trợ cấp: CQTƯ sẽ thực hiện trợ cấp để các CQĐP có thể địa phương hóa lợi ích hàng hóa công bằng cách mở rộng sản lượng cung cấp hàng hóa công đến điểm mà nơi đó lợi ích xã hội biên của hàng hóa công bằng với chi phí biên của nó.

Thứ hai, lý thuyết của Musgrave – Oates giả định là CQTƯ sẽ cung cấp hàng hóa công đồng loạt giữa các địa phương, hay có một rào cản chính trị ngăn chặn CQTƯ cung cấp các hàng hóa công đa dạng cho người dân ở các địa phương khác nhau để đạt hiệu quả Pareto Tuy nhiên, trên thực tế, CQTƯ thường cung cấp các hàng hóa công với mức độ khác nhau giữa các địa phương.

Thứ ba, lý thuyết của Musgrave – Oates đã bỏ qua sức mạnh chính trị và sự thỏa thuận trong phân cấp nguồn thu Đây là cách tiếp cận mang tính chuẩn tắc thuần túy và đưa ra những luận giải tốt cho việc giao nguồn thu và phân bổ chi tiêu giữa CQTƯ và CQĐP, tuy nhiên, trên thực tế ở nhiều quốc gia, các CQĐP cũng tham dự vào phân phối lại thu nhập như trong lĩnh vực giáo dục và y tế và cũng ít sử dụng các loại thuế gắn với lợi ích.

2.2.2 Lý thuyết phân cấp quản lý NSNNtheo quan điểm lựa chọn công

Lý thuyết của Musgrave – Oates được coi là lý thuyết thế hệ thứ nhất về phân cấp quản lý NSNN Dựa trên giả thuyết về chính phủ luôn theo đuổi phúc lợi tối đa, các lý thuyết này đã đưa ra cách thức phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN cho các cấp chính quyền để đạt được hiệu quả và công bằng Ngược lại với lý thuyết thế hệ thứ nhất, lý thuyết phân cấp quản lý NSNN dựa trên quan điểm lựa chọn công lại bắt đầu bằng giả thuyết: chính phủ giống như một tổ chức tư nhân, tham lam, ích kỷ và hành động vì lợi ích của chính bản thân mình Dựa trên giả thuyết này, các lý thuyết phân cấp quản lý NSNN theo quan điểm lựa chọn công đã lý giải về điều kiện để việc phân cấp quản lý NSNN đạt hiệu quả như lý thuyết "bỏ phiếu bằng chân" của Tiebout (1956); hay dựa trên việc thiết lập về quyền sở hữu nguồn lực của Brennan-Buchanan (1980); hay cơ chế dân chủ trong bỏ phiếu bầu các nhà lãnh đạo địa phương như nghiên cứu của Inman và Rubinfeld (1997).

Tiebout (1956) đã phát hiện: vì thiếu yếu tố mua bán và cạnh tranh nên khu vực công không thể cung cấp hàng hóa công ở mức tối ưu như thị trường hàng hóa cá nhân Từ đó Tiebout cho rằng nếu hàng hóa công được cung cấp bởi các cấp địa phương sẽ nảy sinh yếu tố cạnh tranh và đảm bảo cung cấp ở mức tối ưu vì công chúng có thể “bỏ phiếu bằng chân” (voting by their feet) thông qua việc di chuyển đến địa phương khác Người dân sẽ di chuyển từ địa phương không cung cấp tốt hàng hoá công đến địa phương có chất lượng dịch vụ tốt hơn để sinh sống.Tiebout cho rằng mối đe dọa về “sự ra đi” của người dân có thể dẫn đến hiệu quả trong việc cung cấp hàng hóa công địa phương.Nói cách khác, trong điều kiện tồn tại yếu tố cạnh tranh và người dân có thể di chuyển giữa các địa phương, cung cấp hàng hóa công sẽ được thực hiện hiệu quả ở cấp địa phương.Vì vậy, nếu tài trợ cho những chương trình chi tiêu của một cấp chính quyền bằng chính nguồn thu thuế của cấp chính quyền đó sẽ đem lại hiệu quả Nếu như công dân của địa phương nhận lợi ích trực tiếp thì họ sẽ mua hàng hóa công bằng việc trả tiền thuế, ngược lại thì họ sẽ “bỏ phiếu bằng chân” – di chuyển đến địa phương khác có khả năng cung cấp gói hàng hóa công cộng phù hợp với sở thích của họ hơn và có mức thuế tốt hơn Lý thuyết Tiebout được dựa trên một số giả thuyết như sau:

- Người dân- người bỏ phiếu tự do di chuyển và sẽ di chuyển đến địa phương nơi đáp ứng họ tốt nhất tập hợp lợi ích của họ.

- Người dân- người bỏ phiếu có hiểu biết đầy đủ về sự khác nhau giữa các khuôn mẫu chi tiêu và thuế của các CQĐP và phản ứng lại với sự khác biệt đó.

-Có một số lượng lớn các địa phương để người dân lựa chọn sinh sống.

- Giới hạn liên quan đến cơ hội lao động là bỏ qua theo giả định tất cả mọi người dân sống dựa vào thu nhập thường xuyên từ cổ tức hay tài sản.

- Cung cấp hàng hóa công không gây ngoại ứng hay bóp méo kinh tế giữa các địa phương.

Đo lường phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

Trong các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN, các nhà nghiên cứu thường sử dụng chi tiêu ngân sách của CQĐP và thu nhập của CQĐP như là các chỉ số để đo lường Các chỉ tiêu đo lường cụ thể thường được sử dụng là [12, 63,

Tỷ lệ chi tiêu của CQĐP: được xác định bằng tỷ lệ giữa tổng chi NSĐP với tổng chi NSNN nói chung hoặc với GDP Để tránh tính trùng, tổng chi NSĐP đã loại bỏ phần chuyển giao của CQTƯ cho CQĐP để thực hiện các nhiệm vụ của CQTƯ Tổng chi NSNN được đo bằng tổng chi của CQĐP và CQTƯ, trong đó không tính đến phần trợ cấp hay bổ sung ngân sách từ CQTƯ cho CQĐP vì nó thuộc phạm vi ngân sách của CQĐP và đảm bảm khoản chi này chỉ được ghi một lần Công thức xác định tỷ lệ chi tiêu của CQĐP như sau:

Tổng chi NSĐP Tổng chi NSNN (hoặc GD) (2.1)

Tỷ lệ chi tiêu của CQĐP

Tỷ lệ thu nhập của CQĐP: được xác định bằng tỷ lệ giữa tổng thu NSĐP với tổng thu NSNN nói chung hoặc với GDP Tương tự như cách tính tỷ lệ chi tiêu của CQĐP, tổng thu NSĐP đã loại bỏ phần trợ cấp của CQTƯ cho CQĐP để tránh hiện tượng tính trùng Công thức xác định tỷ lệ thu nhập của CQĐP như sau:

Tổng thu NSĐP Tổng thu NSNN (hoặc GD)

Các chỉ tiêu đo lường phân cấp quản lý ngân sách nhà nước theo tỷ lệ chi tiêu và thu nhập của CQĐP nêu trên được sử dụng khá rộng rãi như trong các nghiên cứu củaKim (1995), Davoodi Xie và Zou (1995), Martinez-Vazquez & McNab (1998, 2001, 2003), Zhang & Zou (1997, 1998), Lin và Liu (2000),

McNab (2001), Mello & Barenstein (2001), Treisman (2002a) và nhiều nghiên cứu khác Các chỉ tiêu này có ưu điểm là dễ sử dụng, tính khả thi cao do sự sẵn sàng về dữ liệu và nó phản ánh được qui mô ngân sách của CQĐP hay tầm quan trọng của từng NSĐP trong nền kinh tế Tuy nhiên, các chỉ tiêu này cũng có sự hạn chế đáng kể:

- Không cho thấy mức độ tự chủ của CQĐP trong thực hiện các khoản chi tiêu và nguồn thu;

- Không phân biệt các nguồn thu là thuế hay các nguồn thu không phải thuế, nguồn chuyển giao từ CQTƯ, các nguồn tài trợ khác.

- Không tính đến các khoản chuyển giao từ CQTƯ theo các các mục tiêu hay các điều kiện đã xác định.

Ngoài ra, cách đo lường này còn có vấn đề khi sử dụng để so sánh mức độ phân cấp quản lý NSNNgiữa hai quốc giahay hai địa phương với nhau Khi so sánh hai quốc gia hay hai địa phương với nhau, nếu tỷ lệ giữa thu hay chi ngân sách của CQĐP với tổng thu hay chi NSNN là như nhau thì chúng ta có thể dễ dàng kết luận mức độ phân cấp quản lý NSNN ở hai quốc gia hay hai địa phương này là như nhau Tuy nhiên trên thực tế mức độ phân cấp quản lý NSNN còn phụ thuộc vào số lượng các CQĐP ở mỗi quốc gia hay số lượng các đơn vị chính quyền cấp dướicủamỗi CQĐP Trong trường hợp số lượng CQĐP của quốc gia hay số lượng các đơn vị chính quyền cấp dưới của địa phương lớn hơn hàm ý quốc gia hay địa phương đó có mức độ phân cấp quản lý NSNN nhiều hơn ngay cả khi tỷ lệ chi tiêu hoặc tỷ lệ thu nhập theo cách tính trên giữa hai quốc gia hay hai địa phương là như nhau.

Tỷ lệ thu nhập của CQĐP

Vì những hạn chế của chỉ tiêu đo lường phân cấp quản lý NSNN theo tỷ lệ chi tiêu và tỷ lệ thu nhập của CQĐP, nhiều chỉ tiêukhác đã được bổ sung, chẳng hạn OECD (2002) đã bổ sung đo lường mức độ tự quyết định của CQĐP đối với các nguồn thu, cụ thể như sau:

- Về khía cạnh tự chủ của CQĐP đối với cơ sở và thuế suất của các nguồn thu, các mức độ lần lượt từ cao xuống thấp là như sau:

+ Chính quyền địa phươngđược đặt ra thuế suất và cơ sở tính thuế;

+ Chính quyền địa phương chỉ được đặt ra thuế suất;

+ Chính quyền địa phương chỉ đặt ra cơ sở tính thuế;

+ Chính quyền trung ương thiết lập cơ sở tính thuế và thuế suất cho CQĐP.

- Về khía cạnh phân chia nguồn thu giữa CQTƯ và CQĐP, mức độ tự chủ của CQĐP được xác định từ cao xuống thấp gồm:

+ Nguồn thu phân chia giữa CQTƯ và CQĐP chỉ được thay đổi khi CQĐP đồng ý;

+ Nguồn thu phân chia giữa CQTƯ và CQĐP là cố định theo luật và CQTƯ có thể đơn phương thay đổi;

+ Nguồn thu phân chia giữa CQTƯ và CQĐP được CQTƯ xác định hàng năm như là một bộ phận của ngân sách.

Tương tự như OECD, Ngân hàng thế giới (2004) đã đưa racách đo lường phân cấp quản lý NSNN bao gồm: Các chỉ số định lượng như đã nêu trên và các chỉ số định tính bổ sung bao gồm:

- Khung nhiệm vụ liên quan đến chi tiêu của CQĐP và CQTƯ;

- Khung nhiệm vụ liên quan đến nguồn thu của CQĐP và CQTƯ;

- Khung qui định về chuyển giao ngân sách giữa các cấp chính quyền

- Khung qui định về vay nợ của CQĐP;

Các chỉ số định tính này cho phép đánh giá phân cấp quản lý NSNN ở nhiều khía cạnh khác nhau Ví dụ,khungnhiệm vụ liên quan đến nguồn thu ngân sách sẽ cho biết cấp chính quyền nào chịu trách nhiệm cho các nhiệm vụ khác nhau trong thực hiện các nguồn thu như: xây dựng thuế suất, công cụ thu và xây dựng bộ máy hành chính thuế.

Dựa vào cách tiếp cận của OECD và Ngân hàng thế giới, nhiều nghiên cứu đã áp dụng có điều chỉnh các chỉ số đo lường nói trên để đánh giá phân cấp quản lý NSNN ở nhiều quốc gia khác nhau, ví dụVõ Đức Hồng (2005) đã sử dụng chỉ số tổng hợp đo lường phân cấp quản lý NSNNở cấp độ quốc gia với hai chỉ số thành phần cơ bản là: (i) Chỉ số phản ánh mức độ tự chủ của CQĐP được đo bằng tỷ lệ chi tiêu và thu nhập từ nguồn thu sở hữu của CQĐP; (ii) Chỉ số phản ánh mức độ quan trọng của NSĐP so với ngân sách quốc gia được đo bằng tỷ lệ giữa chi tiêu của CQĐP và tổng chi tiêu NSNN Chỉ số tổng hợp này còn được điều chỉnh bởi các yếu tố khác: mức độ tự chủ trong quyết định chi tiêu ở CQĐP; mức độ tự chủ của CQĐP trong việc thiết lập cơ sở thuế và thuế suất; trách nhiệm của CQĐP trong vay nợ và điều kiện để CQĐP có thể tham gia thị trường vốn; Qui định về chuyển giao ngân sách giữa các cấp chính quyền.

Tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước

Như nội dung chương 1 đã trình bày, các nghiên cứu chủ yếu tập trung vào tác động của phân cấp quản lý NSNN đến hiệu quả phân bổ nguồn lực, ổn định kinh tế vĩ mô.Một số ít các nghiên cứu có liên quan đến mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN với tham nhũng hay với một vài khía cạnh của chất lượng quản trị nhà nước Do đó, phần dưới đây sẽ trình bày tổng quan về tác động củaphân cấp quản lý NSNNđến quản trị nhà nước làm cơ sở cho nội dung nghiên cứu thực nghiệm của Luận án.

2.4.1 Quản trị nhà nước và đo lường quản trị nhà nước

Quản trị nhà nước(governance) là một khái niệm liên quan đến tất cả các khía cạnh thực hiện quyền lực thông qua các thể chế chính thức và thể chế phi chính thức nhằm quản trị các nguồn lực đã giao cho nhà nước.Chất lượng quản trị nhà nước được xác định bởi tác động của các hoạt động nhà nước đến chất lượng đời sống của người dân (Huther và Shah, 1998) Quản trị nhà nước tốt giúp thúc đẩy dân chủ và nhân quyền, thịnh vượng kinh tế, ổn định và gắn kết xã hội, giảm nghèo, bảo vệ môi trường, sử dụng các nguồn tài nguyên và tăng niềm tin vào bộ máy hành chính nhà nước Đối với Việt Nam, thuật ngữ quản lý nhà nước là rất quen thuộc và được sử dụng rộng rãi trong các nghiên cứu và văn bản pháp lý,nhưng thuật ngữ quản trị nhà nước lại khá mới mẻ Các nội dung thường được đề cập khi nói đến thuật ngữ quản lý nhà nước là: xác định thẩm quyền của nhà nước,phân định thẩm quyền, tổ chức thực hiện thẩm quyền, các biện pháp khuyến khích và cưỡng chế, tổ chức bộ máy, qui trình và con người Trong khi đó, quản trị nhà nước có phạm vi rộng hơn và thường đề cập đến các nội dung như: xác định nguồn lực và tài nguyên giao phó cho nhà nước, tổ chức quản trị các tài nguyên đó bằng các thể chế chính thức và phi chính thức, đảm bảo quyền tham gia giám sát của người dân [17] Quản trị nhà nướchiệu quả là việc phân bổ và quản lý các nguồn lực để giải quyết các vấn đề đã được xác định, nói cách khác, đó là việc cung cấp các hàng hóa và dịch công chất lượng đáp ứng nhu cầu người dân Vì vậy, việc đánh giá chất lượng quản trị nhà nước cần được đánh giá dựa trên số lượng và chất lượng hàng hóa và dịch vụ công mà chính quyền cung cấp cho người dân.Trong mục tiêu thiên niên kỷ của Liên hiệp quốc, quản trị nhà nước được coi là nhân tố quan trọng để chống đói nghèo, bất bình đẳng và các hạn chế khác trong phát triển con người Quản trị nhà nước hiệu quả được đánh giá dựa trên các khía cạnh: sự tham gia, minh bạch và chất lượng giải trình Trên thực tế, các khía cạnh này được hiểu là sự bầu cử tự do và công bằng, hệ thống lập pháp độc lập, đảm bảo nhân quyền, minh bạch và trách nhiệm giải trình, phân cấp cho CQĐP.

Với mục tiêu đo lường chất lượng quản trị nhà nước, nhiều chỉ số chi tiết và tổng hợp đã được sử dụng Các chỉ số chi tiết đánh giá hoạt động quản trị nhà nước thường tập trung vào các yếu tố đầu vào trong quá trình hoạt động của nhà nước như chi tiêu, lao động, vốn đầu tư Thậm chí, nhiều nghiên cứu chỉ dựa vào sự phân bổ NSNN cho các chức năng cung ứng dịch vụ, hàng hóa công cộng mà không cần xem xét đến kết quả cuối cùng là các hàng hóa công được cung cấp Ở chiều ngược lại, nhiều biến số đầu ra của quản trị nhà nước cũng được bổ sung trong các nghiên cứu Theo đó, các chỉ số chi tiết được xây dựng dựa trên quá trình thực thi, nhằm đánh giá hiệu quả, hiệu suất thông qua việc so sánh đầu vào và đầu ra của quá trình quản trị nhà nước và thường được sử dụng để đánh giá một khía cạnh hay một nội dung nào đó của hoạt động quản trị nhà nước như: hệ thống bầu cử, tham nhũng, cung cấp dịch vụ công, cân bằng giới.

Quản trị nhà nước của CQĐP được coi là việc thực hiện các thẩm quyền của CQĐP trong quản lý các nguồn lực được phân cấp.Chất lượng quản trị nhà nước của CQĐP được xác định bằng tác động của việc thực hiện các thẩm quyền đến chất lượng cuộc sống của người dân Do đó, các khía cạnh phức tạp liên quan đến chất lượng quản trị nhà nước của CQĐP đã được xem xét bằng cách xác định tác động ròng của các hoạt động của CQĐP đến phúc lợi của dân cư Theo Ngân hàng thế giới (1992), các chỉ số tổng hợp về quản trị nhà nước được bao gồm [63]:

Chỉ sốvề sự tham gia của người dânnhằm đánh giá sự tự do và mức độ ổn định chính trị, bao gồm haichỉ số thành phần: (i) chỉ số đánh giámức độ tự dochính trị;và (ii) chỉ số đánh giámức độổn định chính trịcủa một quốc gia Mức độ tự do chính trị phản ánh khả năng ảnh hưởng của người dânđếnchất lượng quản trị nhà nướcmà họ nhận được Chỉ sốổn định chính trịđược đề xuất từ góc nhìn của các nhà đầu tư và doanh nghiệp với quan điểm phản ánh khả năng tham gia vào các quyết địnhquản lý nhà nướccủangười dân.

Chỉ số cung cấp dịch vụ, hàng hóa công cộngđánh giá hiệu suất, hiệu quả củanhà nướctrong cung cấphàng hóa vàdịch vụ côngđượcđánh giá thông quabachỉ số: hiệu quảtư pháp, hiệu quả hành chính,tham nhũng Trong đó, nâng cao hiệu quảtư pháp đã đượccông nhận là mộtđiều kiện tiên quyếtcho sự phát triểncủa một quốc giatừ những năm 1960; các chi phí hành chính phi hiệu quảvà tham nhũngcũng đã đượcxác nhận như là điều kiện bổ sung để nâng cao hiệu quả của quản trị nhà nước.

Chỉ số phát triển xã hội, nhằm đo lường mức độ cải thiện phúc lợi và chất lượng sức khỏe cho người dân của một quốc giađượcđánh giá thông quahai thành phần:chỉ số phát triểncon ngườivàhệ sốGini – phản ánh mức độbất bình đẳngthu nhập.

Chỉ số chất lượng quản lýkinh tếnhằm đánh giá mức độ tạo ra môi trường thuận lợi cho tăng trưởng kinh tế địa phương Chỉ số này bao gồm các chỉ số thành phần là: chỉ số thực hiệnchính sách tài chính(tỷ lệ nợ trên GDP), chỉ số thực hiện chính sách tiền tệ(mức độ độc lập của ngân hàng trung ương) và chỉ số phản ánh chính sách thương mại(hướng ngoại).

Dựa trên quan niệm của Ngân hàng thế giới, nhiều nhà nghiên cứu đã mở rộng, bổ sung hay điều chỉnh các chỉ số thành phần Chẳng hạn như Huther và Shah (1998) sử dụng 5 nhóm chỉ số tương tự như chỉ số của Ngân hàng thế giới; hay Kaufmann, Kraay, Zoido -Lobatón (1999) với 6 nhóm chỉ số thành phần gồm:

(1) Tiếng nói người dân và trách nhiệm giải trình Nhóm chỉ số này bao gồm các chỉ số như quá trình chính trị, tự do công dân, sự độc lập của báo chí; (2) Ổn định chính trị và ngăn ngừa bạo lực; (3) Hiệu quả quản lý, bao gồm chất lượng cung ứng dịch vụ công, năng lực công chức hành chính, sự độc lập của công chức hành chính với các nhà chính trị; (4) Gánh nặng của điều tiết nhà nước: tác động của các chính sách phi thị trường; (5) Luật pháp; (6) Tham nhũng và hối lộ. Ở Việt Nam, chỉ số phản ánh cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) là khá gần gũi với các chỉ số đo lường quản trị nhà nước nêu trên Chỉ số CPI được chấp nhận rộng rãi để đánh giá, xếp hạng hiệu quả, khả năng và thiện chí của chính quyền cấp tỉnh về phát triển môi trường pháp lý thân thiện cho hoạt động kinh doanh của tư nhân. CPI được đo lường bởi 10 chỉ số liên quan đến quản trị như: (1) chi phí gia nhập thị trường, dùng để phản ánh sự khác biệt về chi phí gia nhập thị trường (về số giấy phép, thời gian chờ đợi, hỗ trợ thực hiện thủ tục tại bộ phận một cửa) của các doanh nghiệp mới thành lập giữa các địa phương; (2) tiếp cận đất đai và ổn định trong sử dụng đất, phản ánh mức độ dễ dàng trong tiếp cận đất đai của doanh nghiệp và có được đảm bảo sự ổn định khi có được mặt bằng kinh doanh hay không; (3) tính minh bạch và tiếp cận thông tin, đo lường khả năng tiếp cận các kế hoạch, các văn bản pháp lý nhà nước của doanh nghiệp trong quá trình kinh doanh; (4) chi phí thời gian để thực hiện các qui định của nhà nước; (5)chi phí không chính thức phản ánh các chi phí không chính thức mà doanh nghiệp phải trả và các trở ngại mà chi phí không chính thức này gây ra đối với hoạt động của doanh nghiệp Việc trả và nhận các chi phí không chính thức để đem lại kết quả

“dịch vụ” mong đợi có thể được coi là một phần của tham nhũng; (6) cạnh tranh bình đẳng (hay ưu đãi đối với doanh nghiệp nhà nước) phản ánh mức độ đối xử công bằng giữa doanh nghiệp nhà nước và tư nhân; (7) tính năng động và tiên phong của lãnh đạo tỉnh phản ánh sự sáng tạo và sáng suốt của lãnh đạo tỉnh trong thực thi chính sách; (8) dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp dùng để đo lường các dịch vụ của tỉnh hỗ trợ khu vực tư nhân; (9) đào tạo lao động, đo lường các chính sách của tỉnh trong việc thúc đẩy đào tạo các ngành nghề và kỹ năng lao động phục vụ cho các ngành công nghiệp tại địa phương và giúp người lao động tìm việc làm; và

(10) thiết chế pháp lý, đo lường lòng tin của doanh nghiệp tư nhân đối với hệ thống tòa án, tư pháp của tỉnh, liệu các thiết chế pháp lý này có là công cụ hữu hiệu để giải quyết các tranh chấp hay khiếu nại những hành vi nhũng nhiễu của cán bộ địa phương [41].

Một chỉ số khác cũng bắt đầu được sử dụng để đánh giá hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam là chỉ số PAPI.Chỉ số này được xây dựng từ góc nhìn của người dân đến hiệu quả quản trị và hành chính công của các tỉnh. Chỉ số này bao gồm các sáu trục: (i) Sự tham gia của người dân là các hoạt động mà người dân sử dụng để tác động trực tiếp hoặc gián tiếp vào các hoạt động của chính quyền; (ii) Tính minh bạch là các thông tin tin cậy và đúng lúc về việc cung cấp dịch vụ của chính quyền; (iii) Trách nhiệm giải trình là nghĩa vụ của chính quyền phải trả lời được về những việc họ đã, đang và sẽ làm; (iv) Phòng chống tham nhũng là mức độ thực thi luật phòng chống tham nhũng và động lực của người dân trong tố cáo tham nhũng; (v) Thủ tục hành chính là mức độ thực hiện các dịch vụ hành chính; (vi) Dịch vụ công: hỗ trợ cho người nghèo; giáo dục tiểu học; đường xá; nước sạch; điện; an ninh xã hội; thu gom rác thải [42].

2.4.2 Tác động tích cực và tiêu cực của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước

2.4.2.1 Tác động tích cực của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước

Luận bàn về mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN với hiệu quả quản trị nhà nước nói chung và quản trị nhà nước của CQĐP nói riêng, các nhà nghiên cứu thường dựa trên giả định phân cấp quản lý NSNN có ảnh hưởng tích cực đến quản trị nhà nước Quan điểm này được xây dựng dựa trên các lập luận cho rằng:

Thứ nhất, CQĐP sẽ có thông tin tốt hơn về tình hình cụ thể của địa phương và họ dễ dàng đáp ứng tốt hơn các nhu cầu của dân chúng Do đó, phân cấp quản lý NSNNlàm tăng phúc lợivà chất lượng quản trị nhà nước CQĐP sẽ cung cấp dịch vụ và hàng hóa công đáp ứng nhu cầu của người dân tốt hơn nếu các khoản chi phí cung cấp hàng hóa dịch vụ được tài trợ bởi những khoản thuế của họ Nói cách khác, việc tạo ra mối quan hệ mật thiết giữa thu nhập và chi tiêu của các CQĐP sẽ giúp tăng trách nhiệm giải trình của các CQĐP (Oates, 1999) Xét về mặt qui mô, phân cấp quản lý NSNN làm gia tăng chi tiêu cho các chức năng cung cấp dịch vụ công của chính phủ, đem lại phúc lợi cao hơn cho người dân, ví dụ như nghiên cứu của Martinez-Vazquez vàMcNab(2005) cho thấy phân cấp quản lý NSNN làm tăngtỷ lệchigiáo dục vày tế trongtổng chi tiêucủa chính phủ ở các nước đang phát triển.

THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM

Bối cảnh kinh tế và thu chi NSNN giai đoạn 2004-2013

Trong những năm qua, nền kinh tế Việt Nam đã có những thay đổi trên nhiều mặt Tốc độ tăng trưởng GDP bình quân giai đoạn 2004 - 2013 đạt 6,23%, trong đó và giai đoạn 2006-2010 là 6,9% Tốc độ tăng trưởng kinh tế năm 2011 là 5,89% và 2012 giảm xuống 5,03% và năm 2013 là 5,42% Điều này được lýgiải là trong điều kiện của nền kinh tế Việt Nam trong những năm 2011 - 2013, mục tiêu ưu tiên củachính phủ là kiềm chế lạm phát (tỷ lệ lạm phát 2012 đạt mức thấp 6,81%) Mức tăng trưởng năm 2012, 2013 tuy thấp hơn mức tăng 5,89% của năm2011 nhưng trong bối cảnh kinh tế thế giới gặp khó khăn thì mức tăng như vậy được đánh giá là hợplý nếu so với mức tăng trưởng của nền kinh tế toàn cầu (Ngân hàng thế giới, 2014).

Cơ cấu kinh tế tiếp tục chuyển dịch theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa Ngành công nghiệp – xây dựng và dịch vụ đã trở thành một động lực quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Tỷ trọng ngành công nghiệp và xây dựng trong GDP (theo giá thực tế) đã duy trì ở mức 38% qua các năm; tỷ trọng ngành nông, lâm nghiệp và thủy sản đã giảm từ 21,81% năm 2004 xuống còn 19,67% năm 2012và 18,38% năm 2013; tỷ trọng các ngành dịch vụ đã tăng từ37,98% năm 2004 lên 41,70% năm 2012 và 43,85% năm 2013 Mặc dù đã đạt được các thành công nói trên, nền kinh tế Việt Nam vẫn phải đối mặt với các thách thức, mất cân đối vĩ mô trên một số mặt Lạm phát tăng cao những năm gần đây đã gây ra nhiều tác động bất lợi đối với yêu cầu ổn định kinh tế vĩ mô Năm 2010, tỷ lệ lạm phát là 11,75% và năm 2011 là 18,13%, năm 2012 là 6,81% và năm 2013 là6,04% Bên cạnh đó, nhập siêu ở mức cao và kéo dài nhiều năm.Thị trường tài chính, bất động sản đang phải đối mặt với nhiều vấn đề đòi hỏi cần phải được cơ cấu lại.

Tốc độ tăng GDP PCI

Nguồn: tổng hợp từ số liệu thống kê của Tổng cục thống kê

Hình 3.1: Tốc độ tăng trưởng GDP và CPI qua các năm

Về thu NSNN, có thể thấy quy mô thu NSNN của Việt Nam có xu hướng tăng nhanh trong giai đoạn từ 2004-2008, chỉ sụt giảm nhẹ trong năm 2009 và

2012 do những khó khăn về kinh tế và do việc áp dụng các biện pháp kích cầu nhằm kích thích tăng trưởng kinh tế Qui mô thu NSNN bình quân giai đoạn 2004 -2013 đạt 24,9% GDP, cao hơn mức trung bình của các nước đang phát triển châu Á(khoảng 21,4 % GDP trong giai đoạn 2006-2011).

Nguồn thu NSNN bao gồm bốn nguồn thu lớn: thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh nội địa, thu từ dầu thô, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu và thu khác (thu viện trợ, dự trữ, thu vay từ phát hành trái phiếu theo Khoản 3 Điều 8 Luật NSNN, thu cải cách tiền lương, thu chuyển nguồn, thu kết dư) Trong giai đoạn 2004- 2013, cơ cấu thu đã có sự thay đổi đáng kể, tỷ trọng thu nội địa không kể dầu thô tăng cao nhất lên đến 64,1% năm 2010, giảm nhẹ xuống 62,9% trong năm

2012 và dự kiến đạt 66,8% trong năm 2013 Lý do của sự sụt giảm nhẹ nguồn thu trong các năm gần đây là do những tác động của suy giảm kinh tế, đặc biệt là sự sụt giảm của các nguồn thu từ các doanh nghiệp, ví dụ: thuế TNDN và thuế giá trị gia tăng (GTGT)năm 2012 chỉ tăng tương ứng 18% (so với 24,1% năm 2011) và 10,4% (so với 26,1% năm 2011) Thu từ các hoạt động xuất nhập khẩu chiếm trên20% tổng thu ngân sách Về trung và dài hạn đây là xu hướng tốt vì khoản thu phản ánh khả năng đóng góp của khu vực sản xuất trong nước Tuy nhiên, trong ngắn hạn, khi nền kinh tế gặp khó khăn, sự phá sản của nhiều doanh nghiệp sẽ làm

Tổng thu NSNN theo GDPThu nội địa không kể dầu thô theo GDP giảm nguồn thu này và theo đó sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến tình trạng thâm hụt ngân sách trong ngắn hạn Thu NSNN năm 2012 thể hiện rất rõ điều này khi tốc độ tăng thu ngân sách nội địa so với cùng kỳ năm 2011 chỉ tăng 5,23%, con số thấp hơn cả năm 2009 là giai đoạn có ảnh hưởng mạnh của khủng hoảng kinh tế thế giới Hơn thế, nguồn thu từ các nguồn tài nguyên không thể tái tạo như đất đai và dầu thô vẫn chiếm tới 20% thu cân đối, đe dọa tính bền vững của NSNN. Đơn vị: %

Nguồn: tổng hợp từ số liệu công khai của Bộ Tài chính và Tổng cục thống kê

Hình 3.2: Qui mô thu ngân sách nhà nước Việt Nam theo GDP

Phân tích sâu hơn các khoản thu nội địa có thể thấy các doanh nghiệp nhà nước vẫn là khu vực đóng góp nhiều nhất cho NSNN, trung bình chiếm 31% thu nội địa trong giai đoạn 2006-2013, trong khi đó các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và khu vực kinh tế tư nhân đóng góp trung bình cùng kỳ(Ủy ban Kinh tế Quốc hội, 2013).

Về chi NSNN,qui mô chi NSNN của Việt Nam là khá lớn, tổng chi NSNN bình quân giai đoạn 2004-2013 đạt mức bình quân 29,0% so với GDP.Tổng chi NSNN năm 2013 tăng hơn 10% so với năm 2011, tương đương 27,3% GDP.Qui mô chi NSNN trung bình giai đoạn 2008-2013 là 29,6% Tuy nhiên, nếu tính đầy đủ các khoản chi NSNN trong cân đối và ngoài cân đối thì qui mô chi trung bình của giai đoạn này là 31,6%, trong đó năm 2009 đạt gần 34%, vượt ngưỡng 30% GDP Nghiên cứu về mối quan hệ giữa chi ngân sách nhà nước và tăng trưởng kinh tế cho thấy nếu qui mô chi tiêu của các nước vượt một ngưỡng nào đó thì nó có tác động tiêu cực tới hiệu quả cung ứng dịch vụ công và tăng trưởng kinh tế.

Chi đầu tư theo GDP Chi thường xuyên theo GDP Tổng chi NSNN theo GDP

Tuy các nhà kinh tế còn bất đồng về con số chính xác nhưng về cơ bản họ thống nhất với nhau rằng, mức chi tiêu chính phủ tối ưu đối với tăng trưởng kinh tế dao động trong khoảng từ 15 đến 25% GDP Đây là vấn đề đáng suy nghĩ về qui mô chi tiêu công đối với Việt Nam (Phạm Thế Anh, 2008).

Về cơ cấu, chi NSNN đã được thay đổi theo hướng giảm dần tỷ trọng chi đầu tư phát triển, tăng chi cho con người, giáo dục- đào tạo, khoa học - công nghệ, y tế và công tác đảm bảo an sinh xã hội Tỷ trọng chi thường xuyên đã tăng từ 55,14% năm 2004 lên đến 67,4 % tổng chi NSNNtrong năm 2012 và năm 2013, do khu vực hành chính, sự nghiệp vẫn tiếp tục mở rộng quy mô cùng các chương trình cải cách tiền lương Nhìn chung, xu hướng của các khoản chi NSNN là: các khoản chi có tỷ lệ cao trong NSNN thì cũng có tốc độ tăng chi cao và các khoản chi có tỷ lệ thấp thì có tốc độ tăng chi thấp Có nhiều lý do để giải thích cho sự gia tăng qui mô chi NSNN Việt Nam, trong đó có lý do là sự tuân thủ kỷ luật tài khóa Việt Nam khá thấp, số chi NSNN hàng năm thường vượt dự toán được giao Ngoài ra, việc phân loại chi như chi chuyển nguồn, chi xuất quĩ chuyển quyết toán năm sau làm cho tính chính xác, minh bạch ngân sách giảm xuống không phản ánh đúng qui mô chi NSNN trên thực tế [39]. Đơn vị: %

Nguồn: tổng hợp từ số liệu công khai của Bộ Tài chính và Tổng cục thống kê

Hình 3.3: Qui mô chi NSNN Việt Nam theo GDP

Với quy mô chi ngân sách vẫn gia tăng nên thâm hụt ngân sách hàng nămvẫn duy trì ở mức cao,theo đó nghĩa vụ trả nợ và quy mô nợ chính phủ vẫn tăng nhanh Nếu như năm 2001 tổng dư nợ công so với GDP bằng khoảng 35,9% thì đến năm 2012 là 55,4% GDP, trong đó nợ công nước ngoài và nợ công trong nước lần lượt là 29,6% và 25,8%% GDP.Cần chú ý rằng, tổng dư nợ nêu trên chưa tính khoản nợ nước ngoài của khu vực doanh nghiệp(chủ yếu là doanh nghiệp nhà nước) không được chính phủ bảo lãnh, nợ trong hệ thống ngân hàng của doanh nghiệp nhà nước, nợ bằng trái phiếu trong nước không được chính phủ bảo lãnh khác của doanh nghiệp nhà nước Nếu tính đầy đủ thì nợ công Việt Nam có thể lên tới khoảng 95% GDP, vượt xa ngưỡng an toàn (60% GDP), đe dọa tính bền vững của nợ công Việt Nam [3].

Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam

3.2.1 Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP

3.2.1.1 Phạm vi chi tiêu của các cấp ngân sách địa phương

 Phạm vi chi tiêu của NSĐP

Theo Luật NSNN (2002), phạm vi chi tiêu của NSĐP bao gồm: (1) Chi đầu tư phát triển cho các công trình, cơ sở hạ tầng do địa phương quản lý; (2) Chi thường xuyên cho các hoạt động sự nghiệp, những lĩnh vực do địa phương quản lý; hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị xã hội ở địa phương; thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý (3) Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư; (4) Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới Xét về qui mô, chi NSNN của các địa phương tăng lên đáng kể trong những năm gần đây Tổng chi NSĐP trong tổng chi NSNN đã tăng từ 48,2% năm 2005 lên 55,6% năm 2012 và đạt 50,1% theo dự toán năm 2013.

Bảng 3.1: Tỷ trọng chi NSĐP trong tổng chi NSNN Đơn vị: %

(DT) TỔNG CHI NSTƯ 51,8 52,4 53,4 53,0 48,6 46,9 46,2 44,4 49.9 TỔNG CHI NSĐP 48,2 47,6 46,6 47,0 51,4 53,1 53,9 55,6 50,1 Trong đó

Chi đầu tư phát triển 64,2 63,7 62,7 62,3 65,4 73,4 76,6 73,9 53,2 Chi thường xuyên 52,8 51,2 49,7 51,3 53,0 53,5 54,5 56,1 48,9

Chi giáo dục, đào tạo 85,9 87,3 86,2 88,2 89,7 89,6 89,5 89,8 81,2 Chi y tế 72,8 74,6 83,6 77,8 80,2 78,6 82,7 81,6 78,4

Chi khoa học, công nghệ và môi trường 25,5 24,4 69,7 24,4 23,2 28,3 23,9 24,6 24,8 Chi P.thanh, T hình 84,1 66,0 71,6 84,4 75,1 68,2 77,5 71,8 60,7 Lương hưu, đ.bảo XH 18,2 16,1 14,5 12,3 14,1 21,0 25,1 29,2 18,9 Chi SN kinh tế 70,1 70,2 70,7 71,7 70,1 69,0 75,3 77,3 67,3 Chi QL hành chính 79,5 69,0 61,0 65,8 61,9 66,5 72,9 67,4 64,2

Nguồn: tổng hợp từ số liệu công khai NSNN của Bộ Tài chính

Ngân sách địa phương chịu trách nhiệm chính và có xu hướng tăng lên trong cung cấp các dịch vụ công cơ bản như như giáo dục, y tế, phát thanh truyền hình, sự nghiệp kinh tế Cụ thể, tỷ trọng chi NSĐP trong tổng chi NSNN đối với lĩnh vực giáo dục, đào tạo đã tăng từ 85,9 % năm 2005 lên đến 89,8% năm 2012; tương tự, tỷ trọng chi NSĐP trong lĩnh vực y tế, sự nghiệp kinh tếđã tăng từ 72,8

% và 70,1% năm 2005 lên đến 81,6% và 77,3% năm 2012 Đối với chi cho lĩnh vực phát thanh truyền hình, tỷ trọng chi của NSĐP có giảm nhưng vẫn ở mức cao(Bảng 3.1).

Bảng 3.2: Cơ cấu chi NSĐP theo nhiệm vụ chi cho từng lĩnh vực Đơn vị: %

(DT) TỔNG CHI NSĐP 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Chi đầu tư P triển 40,2 38,4 36,9 34,9 41,1 39,0 37,5 36,5 19,0 Chi thường xuyên 55,2 56,5 58,1 60,8 55,7 58,4 59,8 62,2 65,7

Chi SN giáo dục, đào tạo 19,4 22,2 21,4 22,2 21,5 20,3 20,9 21,0 27,3

Chi SN khoa học, công nghệ và MT 0,5 0,4 3,0 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4

Chi quản lý hành chính 11,8 9,8 10,0 11,7 8,7 10,8 12,4 11,1 12,5

Nguồn: tổng hợp từ số liệu công khai NSNN của Bộ Tài chính

Xem xét cơ cấu chi thường xuyên NSĐP theo từng nhiệm vụ chi cho thấy giáo dục, y tế và sự nghiệp kinh tế là các lĩnh vực chiếm tỷ trọng chi lớn nhất trong chi thường xuyên của NSĐP, lần lượt chiếm 21,0% và 5,9% và 8,1 % tổng chi NSĐP năm 2012 Sau khoản chi cho giáo dục, chi quản lý hành chính chiếm tỷ trọng lớn nhất trong các khoản chi thường xuyên của CQĐP, chiếm 11,1% tổng chi cân đối NSĐP năm 2012 (Bảng 3.2) Đáng chú ý, phần lớn các khoản chi thường xuyên này là chi cho con người và hoạt động nên có thể nói qui mô chi thường xuyên của NSĐP trong tổng chi NSNN gia tăng chủ yếu là do sự mở rộng qui mô cung cấp dịch vụ công mà không phải là do sự gia tăng phân cấp về số nhiệm vụ.

 Phân cấp nhiệm vụ chi giữa ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã

Việc phân cấp nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của CQĐP được giao cho HĐND tỉnh quyết định Các địa phương được chủ động trong phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã nhưng vẫn buộc phải tuân thủ một số qui định: (i) bắt buộc phải phân cấp cho các thị xã, thành phố thuộc tỉnh nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộngkhác; (ii) phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội trong từng ngành, lĩnh vực Việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã của các địa phương có thể mô tả cụ thể như sau:

Ngân sách cấp tỉnh vẫn chịu trách nhiệm chính trong thực hiện các nhiệm vụ chi ở địa phương, phân cấp cho cấp huyện, xã còn hạn chế Chi ngân sách cấp huyện, xã có xu hướng tăng lên trong những năm gần đây, từ 31% trong tổng chi NSĐP năm 2005 đã tăng lên 34% trong thời kỳ ổn định ngân sách 2007 -

2010, và sau đó đã tăng mạnh lên trong thời kỳ ổn định tiếp, đạt 38% năm 2012 và39% theo dự toán năm 2013 Ngược lại, chi ngân sách cấp tỉnh đã giảm từ 69% trong tổng chi NSĐP năm 2005 xuống còn 66% trong năm 2010 và đạt 62% trong năm 2012 và 61% theo dự toán năm 2013 (Bảng 3.3) Mặc dù mức độ phân cấp chi ngân sách cho cấp huyện có xu hướng tăng lên nhưng vẫn chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng chi NSĐP, phần lớn các địa phương tập trung cho ngân sách cấp tỉnh.Nguyên nhân của vấn đề này xuất phát từ quan điểm phân cấp ở các địa phương vẫn là giao các nhiệm vụ chi lớn, quan trọng cho ngân sách cấp tỉnh Để làm rõ hơn đặc điểm này, chúng tôi sẽ đề cập đến việc phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư và phân cấp nhiệm vụ chi thường xuyên trong lĩnh vực y tế, giáo dục để minh họa cho cách thức phân cấp trách nhiệm chi tiêu giữa các cấp NSĐP hiện nay.

Bảng 3.3: Tỷ trọng chi ngân sách cấp tỉnh, huyện trong tổng chi NSĐP Đơn vị: %

Chi NSĐP theo phân cấp 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Chi ngân sách cấp tỉnh 69 69 70 67 68 66 65 62 61

Nguồn: tổng hợp từ số liệu công khai của Bộ Tài chính

- Phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư giữa các cấp NSĐP

Xét về qui mô, mặc dù có sự suy giảm trong những năm gần đây nhưng chi đầu tư vẫn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi NSĐP, đạt gần 40% trong những năm vừa qua Chủ tịch UBND cấp tỉnh được giao chủ động thực hiện phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư.Do đó, các địa phương khác nhau có mức độ phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư khác nhau, cụ thể:

Phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư từ nguồn vốn đầu tư trong cân đối, chính quyền cấp tỉnh được chủ động phân cấp nguồn vốn đầu tư được giao cho các cơ quan cấp dưới Các tỉnh nghèo có nguồn thu hạn chế như Hà Giang, Quảng Nam, Trà Vinh,… nhiệm vụ chi đầu tư từ nguồn vốn cân đối ngân sách chủ yếu được giao cho ngân sách cấp tỉnh thực hiện UBND huyện chỉ được phân cấp quản lý một số dự án đầu tư nhỏ Đối với các địa phương có trình độ phát triển kinh tế khá như Hà Nội, Hải Dương,…việc giao nhiệm vụ chi đầu tư cho các công trình có sự rõ ràng, chi tiết hơn theo một công thức định trước Ít có địa phương thực hiện phân chia nguồn vốn đầu tư này cho ngân sách huyện, xã dựa trên tiêu chí về nhiệm vụ quản lý kinh tế xã hội được giao.

Phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư từ nguồn vốn hỗ trợ có mục tiêu như các chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình 135; dự án trồng mới 5 triệu ha rừng; chương trình hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội các tỉnh Tây Nguyên,…,mức độ phân cấp là rất thấp đối với các chương trình hỗ trợ chung cho tỉnh Ở nhiều địa phương, ngân sách cấp tỉnh sẽ chịu trách nhiệm thực hiện toàn bộ mà không phân cấp cho huyện, xã.Mức độ phân cấp vốn đầu tư là cao hơn đối với các chương trình hỗ trợ trực tiếp cho các huyện, xã Tuy nhiên, cấp xã cũng chỉ được giao thực hiện các dự án có qui mô vốn nhỏ, các dự án có qui mô lớn vẫn được giao cho ngân sách cấp huyện hay ngân sách cấp tỉnh thực hiện Mặt khác, ngay cả trong trường hợp được giao thực hiện các dự án đầu tư thì UBND xã cũng chỉ được giao trách nhiệm làm chủ đầu tư, còn thẩm quyền quyết định đầu tư vẫn thuộc về Chủ tịch UBND huyện.

- Phân cấp nhiệm vụ chi thường xuyên giữa cấp NSĐP

Phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP trong lĩnh vực y tế: Có 15 địa phương giao toàn bộ nhiệm vụ chi phòng bệnh và chữa bệnh cho ngân sách cấp tỉnh, không phân cấp cho ngân sách cấp huyện, xã Ngân sách huyện chỉ có nhiệm vụ chi quản lý nhà nước và hỗ trợ các hoạt động y tế khác.Có 16 địa phương phân cấp cho cả ngân sách tỉnh và ngân sách huyện, trong đó ngân sách cấp huyện chịu trách nhiệm chi cho hoạt động của các trung tâm y tế quận, huyện, trạm y tế xã và các hoạt động khác Có 26 địa phươngphân cấp nhiệm vụ chi y tế cho cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã, trong đó ngân sách cấp huyện chịu trách nhiệm chi công tác khám chữa bệnh, phòng bệnh của các trung tâm y tế quận, huyện; ngân sách xã chịu trách nhiệm chi hỗ trợ cho các trạm y tế xã, phường, nhưng cũng có một số ít địa phương giao cho ngân sách xã phường chịu trách nhiệm bảo đảm kinh phí cho hoạt động của trạm y tế xã phường như trường hợp Đà Nẵng, Bình Phước Có 6 địa phương phân cấp cho ngân sách tỉnh và xã, trong đó ngân sách cấp xã nhiệm vụ chi hỗ trợ hoạt động của trạm y tế xã hay chi tuyên truyền về y tế So với giáo dục, mức độ phân cấp nhiệm chi trong lĩnh vực y tế cho ngân sách cấp huyện, xã ở các địa phương khá thấp.Tuy nhiên, cần thấy rằng việc phân cấp nhiệm vụ chi nhiều hơn cho ngân sách cấp huyện có thể sẽ giúp phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn như lý thuyết về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đã chỉ ra.

Phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP trong lĩnh vực giáo dục, đào tạo: Hầu hết các địa phương đều giao cho ngân sách cấp huyện nhiệm vụ chi cho giáo dục trung học cơ sở, giáo dục tiểu học, mầm non, bổ túc văn hóa.Giáo dục trung học phổ thông, giáo dục thường xuyên được giao cho ngân sách cấp tỉnh thực hiện Tuy nhiên, nhiều địa phương thực hiện chia sẻ trách nhiệm giữa ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện trong chi cho giáo dục trung học phổ thông, bổ túc văn hóa như Lào Cai, Yên Bái, Bình Phước, Bà Rịa Vũng Tàu, Bạc Liêu, hay chia sẻ giữa ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện trong trách nhiệm chi cho giáo dục trung học cơ sở, giáo dục tiểu học như Bình Phước, Đà Nẵng theo cách thức đơn vị của cấp nào quản lý thì do ngân sách cấp đó chịu trách nhiệm thực hiện Đặc biệt, Trà Vinh là địa phương không phân cấp nhiệm vụ chi trong lĩnh vực giáo dục cho cấp huyện, xã mà tập trung toàn bộ cho ngân sách cấp tỉnh thực hiện, ngân sách huyện chỉ thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trong các hoạt động giáo dục trên địa bàn huyện. Đối với hoạt động đào tạo đại học, cao đẳng, trung học chuyên nghiệp, đào tạo nghề, đào tạo ngắn hạn và các hình thức đào tạo khác, các địa phương thường tập trung giao cho ngân sách cấp tỉnh thực hiện, ngân sách cấp huyện có trách nhiệm đảm bảo ngân sách cho trung tâm dạy nghề và các hình thức bồi dưỡng, đào tạo ngắn hạn khác do huyện quản lý Ngân sách cấp xã chỉ có trách nhiệm hỗ trợ các lớp bổ túc văn hoá, nhà trẻ, lớp mẫu giáo, trung tâm giáo dục cộng đồng do cấp xã quản lý Vấn đề đáng quan tâm đối với các nhiệm vụ đào tạo giao cho các cấp NSĐP là các cơ sở đào tạo này thường gặp bất lợi về qui mô như trường hợp các trường đại học thuộc nhiệm vụ của ngân sách cấp tỉnh hay các trung tâm nghề thuộc nhiệm vụ của ngân sách huyện đảm nhiệm Đồng thời trong bối cảnh thị trường của các địa phương là mở, phạm vi lợi ích của các dịch vụ này không chỉ bó hẹp trong địa phương, nên việc phân bổ nguồn lực khó đạt hiệu quả khi có ngoại ứng Theo logic, sự kém phát triển của các trung tâm nghề ở các huyện và đại học do địa phương quản lý có thể được coi là hệ quả của vấn đề nêu trên.

Tính minh bạch, rõ ràng trong giao nhiệm vụ chi cho các cấp NSĐP vẫn chưa cao Mặc dù quá trình phân cấp quản lý NSNN được đẩy mạnh nhưng yêu cầu về minh bạch và rõ ràng trong giao nhiệm vụ chi vẫn chưa đạt được Nguyên nhân chính là do việc giao đồng thời cho nhiều cấp ngân sách thực hiện cùng một nhiệm vụ chi Như phụ lục 3.1 cho thấy, hình thức chia sẻ giữa ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện đối với cùng một nhiệm vụ chi là khá phổ biến giữa các địa phương, theo cách thức hoạt động của cơ quan, đơn vị thuộc cấp nào quản lý thì do ngân sách cấp đó chịu trách nhiệm thực hiện Ví dụ như Bình Phước hay nhiều địa phương khác, chi thường xuyên cho giáo dục trung học cơ sở do cả ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện thực hiện, trong đó ngân sách cấp tỉnh đảm bảo cho các trường thuộc tỉnh quản lý và ngân sách cấp huyện đảm bảo cho các trường thuộc huyện quản lý Mặc dù có thể lập luận rằng, việc phân định cùng một nhiệm vụ chi cho nhiều cấp ngân sách không phải là vấn đề khi mô hình tổ chức nhà nước là đơn nhất, trong đó, ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã chỉ là một bộ phận của NSĐP và luôn được đảm bảo cân đối từ ngân sách cấp trên Tuy nhiên, việc phân định không rõ ràng trách nhiệm chi tiêu giữa các cấp ngân sách có thể làm giảm hiệu quả chi tiêu, đặc biệt khi các cấp chính quyền địa phương phải phối hợp với nhau cùng thực hiện một nhiệm vụ chung.

3.2.1.2 Tự chủ của các cấp CQĐP trong quản lý và quyết định chi tiêu

Mức độ tự chủ của các cấp CQĐP trong quản lý và quyết định chi tiêu được thể hiện thông qua: (i) quyền hạn và trách nhiệm của các cấp CQĐP trong ban hành các chính sách, chế độ chi NSNN; (ii) quyền hạn và trách nhiệm của các cấp CQĐP trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách.

Thứ nhất, về ban hành các chế độ, chính sách chi NSNN, các cấp CQĐP không có thẩm quyền ban hành mà chỉ có trách nhiệm thực thi và tuân thủ theo những qui định của trung ương Chính quyền cấp tỉnh có thể được đưa ra một số định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi ngân sách nhà nước nhưng cũng không được vượt quá mức trần mà trung ương qui định Các định mức phân bổ NSĐP cho ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã được giao cho HĐND cấp tỉnh chịu trách nhiệm ban hành.

Thứ hai, về quyền hạn và trách nhiệm của các cấp CQĐP trong thực hiện chu trình ngân sách, các cấp CQĐP có mức độ tự chủ khá cao, cụ thể: Đối với nội dung chi thường xuyên NSNN,các cấp CQĐP được chủ động nhưng không được toàn quyền quyết định trong quá trình lập dự toán và phân bổ ngân sách chi thường xuyên Dự toán chi thường xuyên của chính quyền cấp dưới phải được sự đồng ý của cơ quan hành chính cấp trên Hơn nữa trong quá trình phân bổ ngân sách cho từng ngành, lĩnh vực cụ thể, các địa phương cũng phải đảm bảo tỷ lệ phân bổ “cứng” – mức sàn theo hướng dẫn hàng năm Ví dụ như Thông tư số 99/2012/TT-BTC ngày 19/6/2012 yêu cầu các địa phương bố trí dự toán chi NSNN năm 2013 đối với lĩnh vực giáo dục đào tạo và dạy nghề tối thiểu đạt 20% tổng chi NSNN, lĩnh vực văn hóa thông tin, lĩnh vực khoa học công nghệ, bảo vệ môi trường tối thiểu lần lượt là 1.8%, 2% và 1% Điều này một mặt giúp chính quyền các cấp có thể kiểm soát việc phân bổ ngân sách của chính quyền cấp dưới, từ đó đảm bảo cân đối chung, nhưng cũng làm giảm tính tự quyết của các địa phương trong phân bổ ngân sách nhà nước.

Đánh giá chung về phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam

Ở phần trên, luận án đã phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSNN cho các cấp CQĐPtheo từng nội dung cụ thể Các ưu điểm của hệ thống phân cấp quản lý NSNNcho các cấp CQĐP ở Việt Nam có thể được tóm tắt như sau:

Một là,xu hướng phân cấp quản lý NSNN cho các cấp CQĐP đang ngày càng mạnh, thể hiện rõ nét trong việc phân cấp nhiều hơn các nhiệm vụ chi và nguồn thu ngân sách.

Hai là, phân cấp quản lý NSNN đã làm tăng tính chủ động, tích cực của

CQĐP HĐND cấp tỉnh đã được giao quyền tự chủ khá lớn trong quản lý NSĐP như quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương, được quyết định một số định mức phân bổ ngân sách, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách, quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp của Trung ương, quyết định mức bổ sung ngân sách của cấp tỉnh cho ngân sách cấp dưới.Trong thời kỳ ổn định ngân sách từ 3 đến 5 năm, nhiệm vụ chi ngân sách và nguồn thu giao cho các cấp CQĐP, tỷ lệ phần trăm phân chia và số bổ sung cân đối được duy trì ổn định đã giúp CQĐP phát huy tính chủ động, sáng tạo trong quản lý, khai thác có hiệu quả các nguồn thu, chủ động cân đối giữa nhu cầu và nguồn lực ngân sách, đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ chi NSĐP.

Ba là, sự gia tăng phân cấp các nhiệm vụ chi thường xuyên và giao quyền tự quyết nhiều hơn trong quản lý chi đầu tư XDCB cho CQĐP đã thúc đẩy hiệu quả phân bổ nguồn lực công, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân địa phương.

Về cơ bản, việc phân định các nhiệm vụ chi tiêu, đặc biệt là các nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công cơ bản,cho các cấp NSĐP, đã tuân theo các nguyên tắc hiệu quả, đảm bảo sự phù hợp về "phạm vi lợi ích" của các dịch vụ công cung cấp bởi CQĐP.

Bốn là, phân cấp các nguồn thucho các cấp NSĐP là tương đối phù hợp với đặc điểm, tính chất các nguồn thu xét theo tiêu chuẩn hiệu quả và công bằng. Đồng thời, phân cấp nguồn thu cho các cấp NSĐP cũng đã chú trọng đến việc đảm bảo cho chính quyền địa phương có đủ số thu để thực hiện các nhiệm vụ chi được giao, hạn chế tình trạng mất cân đối theo chiều dọc.

Năm là, số bổ sung giữa các cấp ngân sách đã tăng nhanh, góp phần cải thiện tình trạng mất cân bằngở các cấp NSĐP theo chiều dọcvà cả chiều ngang. Các khoản bổ sung mục tiêu cũng giúp các địa phương thực hiện tốt các mục tiêu xóa đói giảm nghèo Các căn cứ để tính toán số bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền cũng khách quan và mang tính "công thức" hơn Điều này đã làm gia tăng tính minh bạch và kỷ luật tài khóa cho ngân sách của các CQĐP.

Sáu là,phân cấp quản lý NSNN đã góp phần tăng cường kỷ luật tài khóa, từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý và điều hành ngân sách nhà nước ở các cấp CQĐP.

Mặc dù có một số ưu điểm nêu trên, nhưng quá trình phân cấp quản lý NSNN cho các cấp NSĐP còn bộc lộ nhiều những hạn chế ảnh hưởng đến sự bền vững của NSĐP và của cả hệ thống NSNN như đã trình bày chi tiết trong các nội dung cụ thể ở phần trên Các hạn chế của hệ thống phân cấp quản lý NSNN cho các cấp CQĐP có thể được tóm tắt như sau:

Thứ nhất, hạn chế nổi bật là tình trạng mất cân bằng ngân sách theo cả chiều dọc và chiều ngang ở cả ba cấp tỉnh, huyện, xã Một mặt, nó phản ánh tình trạng mất cân đối giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi được giao cho từng cấp chính quyền, làm suy yếu nguyên tắc giao nguồn thu gắn với lợi ích thu được Theo đó có thể làm sai lệch việc phân bổ các nguồn lực công do không dựa trên mối quan hệ giữa chi phí và lợi ích xã hội của dịch vụ cung cấp, đồng thời cũng làm giảm trách nhiệm của CQĐP trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công Mặt khác, tình trạng mất cân bằng ngân sách theo chiều ngang giữa các địa phương cũng là nguyên nhân làm gia tăng tình trạng bất bình đẳng xã hội giữa các địa phương.

Thứ hai, phân cấp các nhiệm vụ chi ngân sách còn chồng lấn, chưa rõ ràng, minh bạch, giao một nhiệm vụ chi đồng thời cho nhiều cấp ngân sách, đặc biệt là giữa cấp tỉnh và huyện Phân cấp một số nhiệm vụ chi cho các cấp CQĐP là chưa hiệu quả nếu xét theo các tiêu chuẩn chuẩn tắc của lý thuyết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.Việc đẩy mạnh phân cấp đã làm gia tăng gánh nặng chi tiêu cho các cấp CQĐP nhưng chưa có phương thức hữu hiệu để đảm bảo các cấp chính quyền phân bổ hiệu quả nguồn lực được giao.

Thứ ba, giao một số nguồn thu cho các cấp NSĐP cũng chưa phù hợp với đặc điểm, tính chất các nguồn thu, làm nảy sinh những bất cập về tính công bằng giữa các địa phương giàu và địa phương nghèo Các nguồn thu giao cho ngân sách huyện, xã được hưởng 100% có hiệu suất thu thấp làm cho mức độ tự chủ ngân sách chưa cao Bên cạnh đó, quyền tự quyết của CQĐP nói chung và từng cấp CQĐP nói riêng đối với các nguồn thu ngân sách còn khá thấp.

Thứ tư, bổ sung ngân sách giữa các cấp NSĐP gia tăng dẫn đến sự lệ thuộc, trông chờ, ỷ lại của các địa phương vào số bổ sung này Các địa phương thiếu động lực và trách nhiệm chi tiêu ngân sách hiệu quả.

Thứ năm, các qui định về vay nợ của CQĐP còn chưa chặt chẽ, phạm vi vay nợ chưa bao quát hết nghĩa vụ trả nợ của CQĐP, giới hạn vay nợ mặc dù được xác lập nhưng chưa gắn kết với kỷ luật tài khóa của NSĐP Đồng thời, việc qui trách nhiệm trong vay nợ là chưa rõ ràng và nguy cơ gia tăng nợ của CQĐP trong tương lai.

Nội dung chương 3 đã phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSNNở các cấp CQĐP ở Việt Nam theo bốn trụ cột: phân cấp quản lý chi ngân sách, phân cấp quản lý thu ngân sách, trợ cấp ngân sách của chính quyền cấp trên cho cấp dưới, vay nợ của CQĐP.

PHÂN TÍCH THỰC NGHIỆM TÁC ĐỘNG CỦA

Giả thuyết nghiên cứu thực nghiệm

Dựa trên nghiên cứu tổng quan về lý thuyết và các nghiên cứu thực nghiệm đã trình bày ở chương 1 và 2, nội dung phần dướisẽ đề cập đến các giả thuyết nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNN(được phản ánh bằng mức độ phân cấp chi ngân sách và mức độ tự chủ ngân sách của CQĐP) đến quản trị nhà nước của CQĐPở Việt Nam (được phản ánh bằng chất lượng cung cấp dịch vụ công, thực thi thể chế và hiệu suất bộ máy hành chính).

Năng lực quản trị nhà nước của CQĐP được coi là một trong những động lực quan trọng thúc đẩy phát triển kinh tế, góp phần tạo nên sự khác biệt giữa các địa phương Mặc dù cùng một khuôn khổ hệ thống chính sách, pháp luật nhưng cách vận dụng khác nhau của mỗi địa phương có thể dẫn đến những kết quả khác nhau Kết quả của công tác quản trị nhà nước của CQĐP được đánh giá dựa trên sự cải thiện trong cung cấp dịch vụ công và thực thi thể chế và hiệu suất bộ máy hành chính Mặc dù tổ chức bộ máy hành chính Việt Nam được coi là hệ thống đơn nhất, không phân quyền, nhưng trên thực tế các CQĐP cũng có sự chủ động nhất định trong công tác quản trị của mình và có cạnh tranh trong việc thu hút đầu tư, lao động để phát triển.

Các lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN đã chỉ ra rằng giao nhiệm vụ chi cho CQĐPgiúpcung cấp hàng hóa công cộng hiệu quả hơn so với trường hợpCQTƯchịu trách nhiệm cung cấp vì CQĐP có thông tin đầy đủ hơn về thị hiếu và sở thích của người dân địa phương.Mặt khác, phân cấp cũng thúc đẩy cạnh tranh giữa các CQĐP, theo đó sẽ góp phần cải thiện chất lượng cung ứng hàng hóa, dịch vụ công đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân Xét về mặt qui mô, phân cấp quản lý NSNN làm gia tăng chi tiêu cung cấp dịch vụ công của chính phủ, đem lại phúc lợi cao hơn cho người dân.Các nghiên cứu trước đây như nghiên cứu của Estache và Sinha(1995), Treisman (2002), Khaleghian (2003) hay Elhiraika (2007) cũng cho thấy phân cấp quản lý NSNN giúp cải thiện cung cấp hàng hóa, dịch vụ công, vì vậy giả thuyết đầu tiên của chúng tôi là:

Giả thuyết 1a: phân cấp chi ngân sách nhiều hơn sẽ có tác động tích cực đến cung cấp dịch vụ công của CQĐP

Khi phân cấp quản lý NSNN, các CQĐP sẽ cạnh tranh với nhau để thu hút dân cư Cạnh tranh giữa các CQĐP sẽ giúp loại bỏ tính độc quyền trong các quy định của địa phương, cải thiện công tác thực thi thể chế, giảm bớt các chi phí giao dịch và hạn chế hành vi mang tính cơ hội của CQĐP Giao nhiều nhiệm vụ chi cho CQĐP có thể giúpgia tăng minh bạch, giảmtham nhũng, giảm chi phí giao dịch do CQĐP có trách nhiệm cao hơn đối với người dân trong địa phương Tuy nhiên điều này phụ thuộc vào đến hành vi và thái độ của những người lãnh đạo địa phương đối với người dân Điều kiện này là dễ thực hiện trong trường hợp nhà lãnh đạo địa phương do dân bầu trực tiếp, nhưng trong trường hợp CQTƯ chỉ định người đứng đầu địa phương thì khó có thể xảy ra (Seabright,1996; Kyriacou và Sagales, 2009;Mello, 2011) Gia tăng nhiệm vụ chi cho CQĐPcó thểlàm tăng cơ hội tham nhũng ở cấp địa phương, đồng thời làm suy yếu các hoạt động giám sát, kiểm soát của các cơ quantrung ương,qua đólàm gia tăngtham nhũng(Tanzi,1995b) Trong trường hợp Việt Nam, năng lực của các cấp CQĐP được cho là còn hạn chế, theo đó việc phân cấp chi ngân sách nhiều hơn có các cấp CQĐP có thể làm nảy sinh những rủi ro trong quản trị nhà nước như lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN đã chỉ ra Vì vậy giả thuyết tiếp theo của chúng tôi sẽ là:

Giả thuyết 1b: Phân cấp chi ngân sách nhiều hơn sẽ có tác động tiêu cực đến thực thi thể chế của CQĐP

Phân cấp quản lý NSNN sẽ giúp cho CQĐP chủ động hơn trong công tác quản lý.Mặt khác, cạnh tranh sẽ thúc đẩy các CQĐP giảm bớt chi phí giao dịch trong cung cấp các dịch vụ công, nâng cao chất lượng đầu ra Tuy nhiên, khi năng lực CQĐP còn hạn chế, các cải cách về bộ máy hành chính và thể chế không được thực hiện tương xứng với sự phân cấp thì hiệu suất bộ máy hành chính sẽ giảm sút, vì vậy giả thuyết thứ ba của nghiên cứu này sẽ là:

Giả thuyết 1c : Phân cấp chi ngân sách nhiều hơn sẽ có tác động tiêu cực đến hiệu suất bộ máy hành chính

Với cơ chế bỏ phiếu bằng chân, dân chúng cũng khuyến khích hiệu quả quản trị nhà nước của CQĐP.Lý thuyết của Tiebout (1956) và Brenan, Buchanan

(1980) cho rằng các cử tri sẽ bỏ phiếu cho các gói hàng hóa công cộng và các loại thuế phù hợp với nhu cầu, sở thích của họ Nói cách khác nếu giao cho CQĐP tự chủ về nguồn thuđể tài trợ cho việc cung cấp các dịch vụ công của họ sẽ thúc đẩy các CQĐP cải thiện chất lượng cung cấp dịch vụ công nhằm thu hút cử tri Theo đó, giả thuyết thứ tư của chúng tôi sẽ là:

Giả thuyết 2a: mức độ tự chủ ngân sách có tác động tích cực đến cung cấp dịch vụ công của CQĐP

Việc trao quyền tự chủ các nguồn thu cho CQĐP, đảm bảo khả năng tài trợ cho các nhiệm vụ chi sẽtạo động lực thúc đẩy CQĐP cải cách thể chế, cải thiện minh bạch, giảm tham nhũng Các CQĐP sẽ phải cố gắng để huy động nguồn lực tốt hơn đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của mình(Oates, 1999; Fisman và Gatti, 2002).Một trong các mục tiêu phân cấp quản lý NSNN của Việt Nam là giúp các cấp CQĐP được chủ động trong thực thi nhiệm vụ của mình Vì vậy, giả thuyết tiếp theo là:

Giả thuyết 2b: mức độ tự chủ ngân sách có tác động tích cực đến thực thi thể chế ở CQĐP

Tương tự như vậy, việc trao nhiều nguồn lực hơn cho các cấp CQĐP cũng sẽ góp phần cải thiện hiệu suất của bộ máy hành chính do các CQĐP phải có trách nhiệm hơn trong việc sử dụng nguồn lực của mình, theo đó giả thuyết cuối cùng của chúng tôi là:

Giả thuyết 2c: mức độ tự chủ ngân sách có tác động tích cực đến hiệu suất hành chính ở CQĐP

Mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN với quản trị nhà nước củaCQĐP được mô tả bằng mô hình như sau:

Cung cấp dịch vụ công Thực thi thể chế

Hiệu suất bộ máy hành chính

Qu n tr ả ị nhà n ướ ủ c c a CQĐP

NSĐP (qui mô chi tiêu cuả đ a ị ph ươ ng)

• M c đ t ch ngân sách ứ ộ ự ủ c a ủ CQĐP (qui mô ngu n ồ thu thu c “s h u” c a đ a ộ ở ữ ủ ị ph ươ ng)

Dữ liệu nghiên cứu và các biến

Dữ liệu nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN được lấy từ số liệu công khai quyết toán ngân sách các địa phương hàng năm của Bộ Tài chính Việt Nam của 62 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (trong đó dữ liệu của Hà Tây cũ được nhập với Hà Nội) từ năm 2004 đến năm 2012.

Dữ liệu của 62 tỉnh, thành phố liệu về GDP, vốn đầu tư ngoài nhà nước, dân số, tỷ lệ chết của trẻ dưới 1 tuổi được lấy từ số liệu thống kê của Tổng cục thống kê Việt Nam trong giai đoạn từ 2004 -2012, riêng dân số và tỷ lệ chết của trẻ dưới 1 tuổi của các địa phương là của năm 2005 và 2006– 2012.

Dữ liệu nghiên cứu về quản trị nhà nước của các CQĐP được lấy từ bộ dữ liệu PCI Việt Nam – Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh từ năm 2006 -2012 Dữ liệu PCI Việt Nam được xây dựng từ kết quả phỏng vấn gần 10.000 doanh nghiệp qua các năm (năm 2012, mẫu điều tra là 8053 doanh nghiệp trong nước và 1540 doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài).

4.2.2 Các biến đo lường phân cấp quản lý ngân sách địa phương

Một chính phủ được coi là phân cấp quản lýNSNNnhiều hơn khi các cấp chính quyền bên dưới có nhiều quyền kiểm soát hơn về chi ngân sách, hay tỷ lệ chi tiêu thuộc thẩm quyền quyết định và quản lý của các chính quyền cấp dưới tăng lên Như chương 1 đã trình bày, dựa theo Thống kê tài chính chính phủ (GFS) của Quĩ tiền tệ thế giới (IMF), các nghiên cứu thường sử dụng cách đo lường phân cấp quản lý ngân sách các cấp CQĐPlà: tỷ lệ giữa chi tiêu hoặc thu nhập của CQĐP vớitổng chi NSNN hoặc với GDP của địa phương Theo cách tiếp cận này, luận án sử dụng tỷ lệ chi tiêu NSĐP theo GDP của địa phương (biến ExpGdp) để so sánh mức độ phân cấp chi ngân sách giữa các địa phương Cũng tương tự, để phản ánh mức độ phân cấp chi ngân sách trong một địa phương, luận án sử dụng các tỷ lệ chi tiêu theo phân cấp của chính quyền cấp tỉnh theo GDP của địa phương (biến ExpPrGdp) và chi tiêu của chính quyền cấp huyện theo GDP của địa phương (biến ExpDisGdp) để phản ánh mức độ phân cấp quản lý NSNN trong nội bộ của một địa phương.

Mức độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước còn liên quan đến sự tự chủ của các cấp chính quyền địa phương trong quản lý ngân sách GFS cũng gợi ý sử dụng chỉ sốmất cân bằng ngân sách theo chiều dọc để phản ánh mức độ tự chủ ngân sách của chính phủ Theo đó, Boetti, Piacenza và Turati (2009) đã phản ánh mức độ tự chủ ngân sách của CQĐP thông qua mối tương quan giữa nguồn thu thuộc quyền sở hữu với nhu cầu chi thường xuyên của CQĐP trong nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền xã ở Italia Trong trường hợp Việt Nam, như phân tích ở chương 3 cho thấy, nguồn thu thuộc “sở hữu” của CQĐP bao gồm: nguồn thu NSĐP được hưởng 100% và nguồn thu NSĐP được hưởng theo tỷ lệ % phân chia Lý do nguồn thu NSĐP được coi là nguồn thu thuộc

“sở hữu” của CQĐP là do tỷ lệ phần trăm phân chia giữa trung ương và địa phương được xây dựng theo một công thức định trước và duy trì không thay đổi trong suốt thời kỳ ổn định ngân sách (từ 3-5 năm) Do đó, luận án sử dụng tỷ lệ giữasố thu ngân sách theo phân cấp của NSĐP so với chi thường xuyên NSĐP để phản ánh mức độ tự chủ trong quản lý ngân sách của CQĐP nói chung (biếnVim).Tỷ lệ giữa số thu ngân sách so với số chi ngân sách theo phân cấp của ngân sách cấp tỉnh (không tính đến khoản chi bổ sung cho chính quyền cấp huyện) để phản ánh mức độ tự chủ trong quản lý ngân sách cấp tỉnh (biến VimPro) Tỷ lệ giữasốthu ngân sách theo phân cấp của ngân sách cấp huyện so với chi ngân sách huyện để phản ánh mức độ tự chủ của chính quyền cấp huyện trong quản lý ngân sách (biến VimDis).

4.2.3 Các biếnđo lường quản trị nhà nước của CQĐP

Tương tự như cách đo lường của Jeff Huther và Anwar Shah (1998), luận án đánh giá tác động của phân cấp đến các quản trị nhà nước của CQĐPtheocác nhóm chính: chất lượng dịch vụ công và chất lượng thể chế và hiệu suất bộ máy hành chính Để đánh giá hiệu quả cung cấp dịch vụ công, như nghiên cứu của Estach và Shinha (1995), Khaleghian (2003), Bardhan và Mookherjee (2006), luận án sử dụng hai chỉ số đại diện là đào tạo lao động (biến Edu) và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi (biến Imr) Biến về đào tạo lao động là chỉ số thành phần của bộ dữ liệu PCI Việt Nam, phản ánh tỷ lệ doanh nghiệp hài lòng với chất lượng giáo dục phổ thông và đào tạo lao động của tỉnh.Các giá trị cao hơn của biến đào tạo lao động đại diện cho việc cung cấp dịch vụ giáo dục và đào tạo tốt hơn Tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi là tỷ lệ giữa số trẻ em dưới 1 tuổi tử vong so với 1000 trẻ sinh sống tại địa phương, phản ánh chất lượng cung cấp dịch vụ y tế của các địa phương Giá trị thấp hơn của biến Imr đại diện cho việc cung cấp dịch vụ y tế tốt hơn. Đối với chất lượng thực thi thể chế của CQĐP, luận án đánh giá trên các khía cạnh bao gồm: tham nhũng (biến CostInf), minh bạch (biến Transp), bảo vệ quyền sở hữu đất đai (biến LandAccess) Trong đó, tham nhũng được phản ánh bằng chỉ số về chi phí không chính thức là chỉ số thành phần của bộ dữ liệu PCI Việt Nam Chỉ số về chi phí không chính thức đo lường mức chi phí không chính thức doanh nghiệp phải trả và các trở ngại do chi phí này gây nên cho các hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp Tiếp theo, biến minh bạch cũng là chỉ số thành phần của chỉ số PCI, đánh giá khả năng tiếp cận thông tin của các doanh nghiệp về chính sách, kế hoạch, văn bản chỉ đạo điều hành của địa phương, sự cập nhật thông tin, tính tiên liệu của việc triển khai chính sách của địa phương Các giá trị cao hơn của biến minh bạch đại diện cho việc thực hiện minh bạch tốt hơn.Tương tự như vậy, biến bảo vệ quyền sở hữu đất đai phản ánh khả năng tiếp cận đất đai – nguồn lực quan trọng cho quá trình sản xuất và các vấn đề pháp lý đảm bảo quyền lợi doanh nghiệp liên quan đến đất đai.Các giá trị cao hơn của biến này đại diện cho khả năng tiếp cận và bảo vệ quyền sở hữu đất đai tốt hơn ở địa phương.

Hiệu suất của bộ máy hành chính thường được đo lường bởi kết quả mà bộ máy hành chính tạo ra và chi phí phải bỏ ra để có được kết quả Vì vậy, chúng tôi lựa chọn chỉ số chi phí thời gian (biến Time) làm đại diện cho hiệu suất bộ máy hành chính.Chỉ số chi phí thời gian là chỉ số thành phần của bộ chỉ số PCI Việt

Nam đo lường thời gian mà các doanh nghiệp phải bỏ ra khi thực hiện các thủ tục hành chính cũng như là mức độ thường xuyên và thời gian doanh nghiệp phải tạm dừng kinh doanh để cơ quan pháp luật của tỉnh thực hiện các việc thanh tra, kiểm tra Giá trị cao hơn của biến này phản ánh mức độ tốt hơn của hiệu suất bộ máy hành chính.

Như phân tích ở phần trên cho thấy, phân cấp quản lý NSNN không phải là yếu tố duy nhất tác động đếnquản trị nhà nước của CQĐP.Đặc điểm kinh tế xã hội và thái độ của lãnh đạo ở từng địa phương dường như cũng có ý nghĩa giải thích sự khác nhau về chất lượng quản trị nhà nước giữa các địa phương.Vì vậy, cần xem xét thêm một số các biến kiểm soát để xác định chính xác các mối quan hệ giữa các biến độc lập và phụ thuộc trong nghiên cứu. Để kiểm soát các đặc điểm qui mô dân cư mà các chính quyền chịu trách nhiệm quản lý, chúng tôi sử dụng biến dân số của địa phương (biến PoPro), được tính theo đơn vị nghìn người.Các giá trị cao hơn của biến này phản ánh mức độ khó khăn hơn trong quản lý và ảnh hưởng đến hiệu quả quản trị nhà nước của CQĐP.

Cũng nhằm kiểm soát sự khác biệt về tính trách nhiệm, sự sáng tạo trong quản lý hành chính của các CQĐP, luận án sử dụng biến năng động của lãnh đạo địa phương (biến ProAct) làm đại diện Biến năng động của lãnh đạo địa phương cũng là một chỉ số thành phần của PCI Việt Nam phản ánh mức độ sáng tạo của tỉnh trong quá trình thực thi chính sách của trung ương cũng như trong việc đưa ra các sáng kiến riêng nhằm phát triển khu vực kinh tế tư nhân Giá trị của biến này cao phản ánh mức độ năng động, tự chủ cao của CQĐP trong việc thực thi các chính sách của CQTƯ. Đối với đặc điểm xã hội của địa phương, tương tự như như Fisman và Gatti

(2000), chúng tôi kiểm soát trình độ dân trí của từng địa phương bằng biến dân trí (biến Literacy), được suy ra từ tỷ lệ biết chữ trong tổng số người trên 15 tuổi Giá trị cao hơn của biến này phản ánh trình độ dân trí cao của địa phương.

Cũng để kiểm soát điều kiện phân cấp thị trường của từng địa phương, theo gợi ý trong nghiên cứu củaAdam và cộng sự (2008), chúng tôi sử dụng biến qui mô khu vực tư nhân được suy ra từ tỷ lệ giữa vốn đầu tư tư nhân và GDP (biếnCapGdp) để phản ánh độ mở về nguồn lực tư nhân của nền kinh tế địa phương và được coi là biến ngoại sinh đối với quản trị nhà nước (Porcelli, 2005) Mức độ phát triển của khu vực tư nhân được coi là động lực để cải thiện hiệu quả quản trị nhà nước của CQĐP trong bối cảnh cạnh tranh.Giá trị của biến này càng cao phản ánh qui mô của khu vực tư nhân càng cao.Bảng dưới đây sẽ mô tả tóm tắt các biến và ký hiệu sử dụng trong mô hình.

Bảng 4.1: Mô tả các biến và ký hiệu sử dụng trong mô hình

Phân cấp chi NSĐP (đo bằng tỷ lệ chi NSĐP với GDP địa phương) ExpGdp Phân cấp chi ngân sách cấp tỉnh (đo bằng tỷ lệ chi của ngân sách cấp tỉnh theo phân cấp với GDP địa phương)

Phân cấp chi ngân sách huyện (đo bằng tỷ lệ chi của ngân sách huyện theo phân cấp với GDP địa phương)

Mức độ tự chủ của NSĐP (đo bằng tỷ lệ giữa thu NSĐP hưởng 100% và theo tỷ lệ % phân chia với chi thường xuyên NSĐP)

Mức độ tự chủ của ngân sách cấp tỉnh (đo bằng tỷ lệ giữa thu ngân sách cấp tỉnh hưởng 100% và theo tỷ lệ % phân chia với chi ngân sách cấp tỉnh theo phân cấp)

Phương pháp nghiên cứu

4.3.1 Hồi qui dữ liệu bảng tĩnh:

Trong hồi qui dữ liệu bảng, ba mô hình được sử dụng phổ biến nhất là mô hình ước lượng bình phương bé nhất (Pood OLS), mô hình tác động cố định (FE- Fixed Effect) và mô hình tác động ngẫu nhiên (RE- Random Effect).Theo Baltagi

(1995), dữ liệu bảng có ưu điểm sau:

- Vì dữ liệu bảng liên quan đến các cá nhân (là các đơn vị vi mô như các cá nhân, doanh nghiệp, địa phương, v.v…) theo thời gian, nên nhất định phải có tính dị biệt (không đồng nhất) trong các đơn vị này Kỹ thuật ước lượng dữ liệu bảng có thể chính thức xem xét đến tính dị biệt đó bằng cách xem xét các biến số có tính đặc thù theo từng cá nhân.

- Thông qua kết hợp các chuỗi theo thời gian của các quan sát theo không gian, dữ liệu bảng cung cấp những dữ liệu có nhiều thông tin hơn, đa dạng hơn, ít cộng tuyến hơn giữa các biến số, nhiều bậc tự do hơn và hiệu quả hơn.

- Thông qua nghiên cứu các quan sát theo không gian lặp lại, dữ liệu bảng phù hợp hơn để nghiên cứu tính động của thay đổi.

- Dữ liệu bảng có thể phát hiện và đo lường tốt hơn những ảnh hưởng mà không thể quan sát trong dữ liệu chuỗi thời gian thuần túy hay dữ liệu chéo theo không gian thuần túy.

- Dữ liệu bảng giúp nghiên cứu những mô hình hành vi phức tạp hơn tốt hơn so với dữ liệu theo chuỗi thời gian thuần túy hay theo không gian thuần túy

Mục tiêu chính trong nghiên cứu này là phân tích tác động của phân cấp quản lý ngân sách đến chất lượng quản trị nhà nước của các CQĐP Như Mello và Barenstein (2001), Kyriacou(2001) chúng tôi bắt đầu với mô hình ước lượng bình phương bé nhất (POLS) bằng cách ước lượng riêng rẽ từng chỉ số đo lường chất lượng quản trị nhà nước của CQĐP theo từng biến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở các cấp CQĐP, cụ thể: i,�

- Biến �i,� là chất lượng quản trị nhà nước của chính quyền địa phương i;

- Biến Xi ,,,,,,,,,,,,,,, đo lường phân cấp quản lý ngân sách địa phương i;

- Biến �i ,,,,,,,,,,,,,,, là biến kiểm soát

- �i ,,,,,,,,,,,,,,,là sai số có phân phối chuẩn, biến thiên theo i và t

Tuy nhiên mô hình hồi quy OLS lại xem xét các địa phương là đồng nhất, điều này là không đúng với thực tế vì mỗi địa phương là một thực thể riêng biệt, có những đặc điểm riêng hoàn toàn khác nhau và có thể ảnh hưởng đến chất lượng quản trị nhà nước của CQĐP Như vậy, mô hình OLS có thể dẫn đến các kết quả ước lượng sai lệch khi không kiểm soát được các tác động riêng biệt này.

Với mô hình tác động cố định FE và tác động ngẫu nhiên RE, ta có thể kiểm soát được các tác động riêng biệt này, cụ thể: i,�

Trong đó ωi,t = vi + e i,t , với vi đại diện cho các tác động riêng biệt không đổi theo thời gian và không quan sát được của mỗi địa phương i. Như vậy điểm khác biệt giữa mô hình OLS và hai mô hình RE và FE là sự tồn tại của v i Sự khác nhau giữa RE và FE cũng nằm ở chỉ số vi: cả hai đều thừa nhận sự tồn tại hợp lý của chỉ số này nhưng nếu các tác động riêng biệt này có tương quan với các biến độc lập thì mô hình phù hợp là FE và ngược lại nếu không có tương quan với các biến độc lập thì mô hình phù hợp là RE. Để xác định mô hình hồi qui nào là phù hợp nhất trong 3 cách nói trên, chúng tôi sử dụng kiểm định Lagrangian Multiplier - LM test (Breusch và Pagan,

1980) để lựa chọn giữa mô hình POLS hay RE Tiếp theo, nếu kết quả của LM test bác bỏ giả thuyết Ho, chúng tôi chọn RE và tiếp tục sử dụng kiểm định Hausman (Hausman, 1978) để so sánh mô hình RE và FE và đưa ra mô hình thích hợp.Trên cơ sở mô hình hồi qui lựa chọn, tiếp tục thực hiện kiểm định Wald cho phương sai thay đổi nếu mô hình FE được lựa chọn và kiểm định Wooldridge (Wooldridge

2002) cho hiện tượng tự tương quan Mô hình lựa chọn gặp hiện tượng tự tương quan hay phương sai thay đổi sẽ được khắc phục bằng phương pháp hiệu chỉnh sai số (robust s.e).

Có một điểm yếu của các mô hình hồi qui OLS, RE, FE là chưa xử lý được hiện tượng nội sinh tiềm ẩn do hiện tượng tác động đồng thời và do bỏ sót biến. Tác động đồng thời cho thấy mối quan hệ nhân quả trong mô hình (4.1) có thể xảy ra hai chiều, tức chất lượng quản trị nhà nước của CQĐP có thể tác động ngược chiều lại các nhân tố thuộc địa phương Như vậy, hồi qui các biến này có thể bị tương quan với sai số ngẫu nhiên dẫn đến hiện tượng nội sinh Vấn đề bỏ sót biến thì rõ ràng cả mô hình (4.1) và (4.2) đều giả định các nhân tố chưa đo lường được nằm trong sai số ngẫu nhiên và không tương quan với biến giải thích Tuy nhiên, giả định này là chưa bền vững vì trên thực tế có thể có những nhân tố tác động có tác động đến biến phụ thuộc cũng có khả năng ảnh hưởng đến các biến giải thích.

4.3.2 Hồi qui dữ liệu bảng động:

Mô hình tĩnh xem xét các chỉ số quản trị nhà nước quan sát được là tối ưu, tuy nhiên trong thực tế các địa phương có thể đạt được chất lượng quản trị cao hơn hoặc thấp hơn mục tiêu và sẽ điều chỉnh dần về mục tiêu Mô hình động cho phép phân tích được thực tế này và đánh giá được tốc độ điều chỉnh hướng đến chất lượng quản trị mục tiêu và được minh họa như sau:

Trong đó: �i ,,,,,,,,,,,,,,, và �i −1 ,,,,,,,,,,,,,,, là chất lượng quản trị nhà nước thực tế của địa phương i tại năm t và t-1; � ∗ là chất lượng quản trị nhà nước mục tiêu của của địa phương i tại năm t và � là hệ số điều chỉnh Từ (4.3) ta có:

Trên thực tế chất lượng quản trị nhà nước mục tiêu cũng là một hàm của các nhân tố ảnh hưởng:

Kết hợp (4.5) và (4.4) ta được mô hình quản trị nhà nước có xét đến tính động như sau:

� i + s i ,,,,,,,,,,,,,,, (4.6) Với: ð = (1 − �); �k = ��k; và �i = �vi, si ,,,,,,,,,,,,,,, = �ei,t

Nếu ược lượng mô hình (4.6) bằng các phương pháp OLS, RE, FE thì dù thừa nhận hay không thừa nhận mối tương quan giữa tác động riêng biệt của �i và các biến độc lập thì kết quả ước lượng vẫn bị chệch vì mô hình (4.6) còn xuất hiện thêm tính tương quan giữa si ,,,,,,,,,,,,,,, và�i −1 ,,,,,,,,,,,,,,, gây thêm vấn đề nội sinh cho mô hình Để khắc phục tồn tại này, Arellano và Bond (1991)đề nghị giải pháp dùng mô hình GMM sai phân (Difference Generalized Method of Moment - GMM) tức là i,

, chuyển mô hình (4.6) thành mô hình sai phân bậc nhất và sử dụng độ trễ của biến quản trị nhà nước và của các nhân tố ảnh hưởng như là các biến công cụ Ưu điểm của mô hình GMM là dễ dàng lựa chọn các biến công cụ vì sử dụng các biến ngoại sinh ở các khoảng thời gian khác hoặc lấy độ trễ của các biến có thể sử dụng như biến công cụ cho các biến nội sinh tại thời điểm hiện tại Do đó GMM đã đưa ra nhiều biến công cụ để có thể dễ dàng đạt được điều kiện của một biến công cụ chuẩn (Overidentigication of Estimators) Hơn nữa, ước lượng Arellano và Bond còn phù hợp với các dữ liệu bảng có chuỗi thời gian ngằn và số lượng địa phương nhiều.

Kết quả nghiên cứu thực nghiệm

Dữ liệu thống kê cho thấy: chi của NSĐP, ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện lần lượt là 32%, 15%, 13% GDP của địa phương Mức độ mất cân đối theo chiều dọc phản ánh mức độ tự chủ của NSĐP, ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện là: 0.92, 0.58 và0.3 Điều này cho thấy mặc dù trung ương thực hiện phân cấp nguồn thu khá mạnh cho NSĐP nhưng tại các địa phương mức độ phân cấp là thấp hơn nhiều.

Bảng 4.2: Thống kê dữ liệu các biến

Biến Obs Mean Std Dev Min Max

Bảng 4.3 cho thấy giá trị bình quân và độ lệch chuẩn của các biến nghiên cứu Đáng chú ý, ngoại trừ tương quan giữa các các biến phân cấp NSNN, hệ số tương quan của các biến độc lập là khá thấp (nhỏ hơn 0.5) nên ít có khả năng xảy ra hiện tượng đa cộng tuyến (Multicolinearity) khi thực hiện hồi qui với các biến này Tuy nhiên, hệ số tương quan giữa các biến phân cấp NSNN là cao (trên 0.8),làm nảy sinh hiện tượng đa cộng tuyến nếu sử dụng đồng thời các biến phân cấpNSNN trong mô hình hồi qui Để khắc phục điều này chúng tôi sẽ ước lượng tác động của phân cấp quản lýNSNN đến quản trị nhà nước theo từng biến phân cấp quản lý NSNN riêng lẻ Hơn nữa, để xác định đa cộng tuyến giữa các biến độc lập còn lại có tồn tại hay không, chúng tôi sử dụng kiểm định phóng đại phương sai

(VIF) để kiểm tra Kết quả cho thấy tất các các hệ số đều nhỏ hơn 10 phản ánh hiện tượng đa cộng tuyến không xảy ra trong bộ số liệu nghiên cứu (Kennedy,

Bảng 4.3: Tương quan giữa các biến

Ghi chú: a : ý nghĩa thống kê 1%; b : ý nghĩa thống kê 5%

Các kết quả hồi quy đơn biến đã giúp chúng ta kiểm định được các giả thuyết kỳ vọng ban đầu với độ tin cậy tương ứng Tuy nhiên, trong thực tế chúng ta không thể tách riêng từng biến để khảo sát Các biến luôn tồn tại và tác động cùng lúc lên đối tượng cần khảo sát, theo đó phân tích hồi quy đa biến theo mô hình dữ liệu bảng tĩnh và động là cần thiết Các kết quả hồi quy theo dữ liệu bảng tĩnh và dữ liệu bảng động được trình bày từ bảng 4.4 đến 4.9 (chi tiết các mô hình hồi qui OLS, RE, FE, GMM system và các kiểm định được trình bày trong phần phụ lục 4.1 - 4.36).

4.4.2.1 Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến cung ứng dịch vụ công

Tác đ ng đ nộ ế cung ngứ d chị vụ đào t oạ lao đ ngộ

Kết quả kiểm định và hồi qui được trình bày tóm tắt trong bảng 4.4a và 4.4b (chi tiết xem phụ lục 4.1 đến phụ lục 4.6).Các kiểm định F và Wald đều có ý nghĩa thống kê cho thấy tổng thể các biến sử dụng trong mô hình là hợp lý. Đối với mô hình ước lượng tĩnh, kiểm định LM và Hausman cho biết kết quả lựa chọn mô hình phù hợp nhất đại diện cho nhóm mô hình tĩnh với kết quả là:

(1) phân cấp quản lý thu chi NSĐP, phân cấp chi ngân sách cấp tỉnh, phân cấp thu ngân sách huyện và năng động của CQĐP có tác động dương đến chất lượng cung cấp dịch vụ đào tạo lao động của CQĐP; (2) không có bằng chứng cho tác động của các biến còn lại đến chất lượng cung cấp dịch vụ đào tạo lao động của CQĐP. Xem xét độ lớn của hệ số tác động của biến phân cấp quản lý NSĐP cho thấy:tăng phân cấp quản lý chi NSĐP sẽ có tác động gấp khoảng 3,6 lần so với tăng phân cấp quản lý thu NSĐP trong các mô hình nghiên cứu.

Các mô hình ước lượng động theo GMM có kết quả kiểm định Hansen và Arellano-Bond đều cho thấy các biến công cụ sử dụng hợp lý và không tồn tại tự tương quan bậc 2 trong các mô hình ước lượng Đồng thời có sự tương quan cao giữa giá trị hiện tại và giá trị ở thời điểm trước đó của biến đào tạo lao động cho thấy mô hình GMM system là phù hợp Kết luận rút ra từ các mô hình ước lượng động GMM là khá tương đồng với mô hình ước lượng tĩnh, cụ thể là: (1) phân cấp quản lý thu, chi NSĐP, phân cấp quản lý thu ngân sách huyện, sự năng động của CQĐP, trình độ dân trí có tác động dương đến chất lượng cung cấp dịch vụ đào tạo lao động của địa phương; (2) dân số có tác động không rõ nét đến đào tạo lao động; (3) các biến còn lại không có tác động đến đào tạo lao động Sự tương đồng về kết quả giữa mô hình tĩnh và mô hình động càng khẳng định chắc chắn về tác động của các biến phân cấp quản lý NSĐP đến chất lượng cung cấp dịch vụ đào tạo lao dộng của địa phương.

Bảng 4.4a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến đào tạo lao động theo mô hình tĩnh

RE robust (6) Phân cấp chi NSĐP 2.288**

Ghi chú: *: có ý nghĩa thống kê 10%; **: ý nghĩa thống kê 5%; ***: ý nghĩa thống kê 1%

Bảng 4.4b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến đào tạo lao động theo mô hình động

GMM (1) GMM (2) GMM (3) GMM (4) GMM (5) GMM(6) Đào tạo lao động (-1) 0.263*** 0 188*** 0.277*** 0.290*** 0.238** 0.188***

Ghi chú: *: có ý nghĩa thống kê 10%; **: ý nghĩa thống kê 5%; ***: ý nghĩa thống kê 1%

Các kết quả hồi qui nói trên cho thấy sự phù hợp với lý thuyết phân cấp quản lý NSNN, đồng thời cũng cho thấy: (i) sự ảnh hưởng của việc phân định nhiệm vụ chitrong tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chất lượng cung cấp dịch vụ công Do ngân sách cấp tỉnh đảm nhiệm phần lớn nhiệm vụ chi cho đào tạo nên việc phân cấp nhiều hơn cho NSĐP và ngân sách cấp tỉnh sẽ giúp cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ lao động; (ii) mức độ ưu tiên của các cấp CQĐP nói chung và của chính quyền cấp huyện nói riêng đối với đào tạo lao động là cao, khi có nhiều nguồn thu hơn, cấp huyện cũng sẽ thúc đẩy cải thiện chất lượng đào tạo lao động của mình và góp phần cải thiện chất lượng đào tạo lao động của địa phương nói chung.

Tác động đến cung ứng dịch vụ y tế

Chất lượng dịch vụ y tế được phản ánh bằng tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi, theo đó mức độ tăng lên của tỷ suất phản ánh chất lượng y tế kém đi và ngược lại.

Bảng 4.5a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến dịch vụ y tếtheo theo mô hình tĩnh

FErobust (12) Phân cấp chi NSĐP -2.639*

Ghi chú: *: ý nghĩa thống kê 10%; **: ý nghĩa thống kê 5%; ***: ý nghĩa thống kê 1%.

Kết quả của các mô hình hồi qui tĩnh cho thấy: (1) phân cấp chi NSĐP và phân cấp chi ngân sách huyện có tác động âm đến tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổicho thấy khi tăng phân cấp ngân sách sẽ giúp cải thiện chất lượng dịch vụ y tế;

(2) các biến còn lại không có tác động đến tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi.

Bảng 4.5b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến dịch vụ y tếtheo mô hình động

GMM (7) GMM(8) GMM (9) GMM (10) GMM (11) GMM (12) T.S.Chết của trẻ