Doanh nghiệp nhà nước là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn. So với Doanh nghiệp tư nhân, Doanh nghiệp Nhà nước thường được cho là kém hiệu quả và lợi nhuận thấp hơn. Trong khi các chi tối đa hóa lợi nhuận cho cổ đông, Doanh nghiệp Nhà nước thường phải chịu trách nhiệm của xã hội, hoạt động vì lợi ích của người dân, được thành lập để đối phó với những thất bại của nền kinh tế. Điều đó dẫn đến việc các Doanh nghiệp Nhà nước không hướng đến và cũng không cần cố gắng tối đa hóa lợi nhuận như các doanh nghiệp tư nhân.
Xuất phát từ chức năng quản lý nhà nước vềkinhtế
Trong các công ty thuộc thành phần kinh tế tư nhân, thành viên góp vốn (cổ đông, thành viên công ty) chính là các chủ sở hữu của côngty.Thông qua lá phiếu tại các cơ quan chủ sở hữu như Đại hội đồng cổ đông hoặc Hội đồng thành viên, họ bầu ra Hội đồng quản trị để thay mặt mình, quản trị công ty (Đối với công tyTNHH, Hội đồng thành viên sẽ trực tiếp thực hiện quản trị công ty) Quyền sở hữu của cổ đông tách rời dần khỏi quyền điều hành công ty của Hội đồng quản trị Đối với doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước nói riêng, chế độ sở hữu không được rõ ràng như vậy Theo pháp luật hiện hành, phần vốn (cổ phần hoặc phần vốn góp) của nhà nước đầu tư vào các DNNN, ví dụ như đất đai, thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước, cụ thể là Chính phủ, đại diện cho toàn dân thực thi các quyền của sở hữu toàn dân đó Trên thực tế, việc thực thi quyền sở hữu được phân bổ cho nhiều cơ quanNhà nước khác nhau Thủ tướng CP, các bộ quản lý ngành, UBNDcác tỉnh, … theo các tầng nấc khác nhau, mỗi cơ quan chia sẻ thực thi một vài quyền nhất định đối với phần vốn của Nhà nước được đầu tư vào doanh nghiệp.
Việc phân cấp cho các cơ quan nhà nước làm đại diện chủ sở hữu nhà nước được quy định từ Luật DNNN 2003: Khi có Đề án tái cấu trúc Tập đoàn và DNNN thì chính phủ ban hành nghị định 25/2010/NĐ-CP; Nghị định 71/2013/ND-CP về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý tài chính đối với doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; Nghị định 99/2012/ND-CP về việc phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; Nghị định 69/2014/ ND-CP về Tập đoàn kinh tế nhà nước và Tổng Công ty nhà nước và gần đây là Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp 2014 Sự phân cấp này có thể được khái quát lại nhưsau:
Chính phủthống nhất thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước trong việc đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Thủ tướng Chính phủ,trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền cho các bộ liên quan thực hiện một số quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý và thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại côngtycổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trởlên.
Bộ quản lý ngành hoặc Ủy ban nhân dân cấp tỉnhvà người được ủy quyền thực hiện quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước tại công ty mẹ trong Tổng Công ty hoạt động dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu hoặc công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên do nhà nước nắm quyền chiphối.
Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốnNhànước (SCIC)và người được ủy quyền thực hiện quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của cổ đông, thành viên góp vốn tại công ty mẹ trong Tổng Công ty hoạt động dưới hình thức công ty cổ phần hoặc công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên do nhà nước nắm quyền chi phối không thuộc Bộ quản lý ngành hoặc Ủy ban nhân dân cấptỉnh.
Có thể nói, từ trung ương đến địa phương, có rất nhiều cơ quan có thể can thiệp vào quá trình sử dụng vốn của nhà nước đầu tư vào DNNN nói chung và doanh nghiệp 100% vốn nhà nước nói riêng Và vì việc phân chia không rõ ràng nên cơ quan nào cũng tìm cách kiểm soát tài sản của DNNN trong khả năng của mình Sự mâu thuẫn về lợi ích của rất nhiểu “chủ thật, chủ hờ” là không thể tránh khỏi, và từ đó phát sinh nhiều hệ lụy[17].
Thêm vào đó, nhà nước quản lý vốn nhà nước tại các DNNN cũng chính là thực hiện vai trò quản lý nhà nước của mình Nhà nước ban hành các chế độ tài chính đối với DNNN, theo dõi và kiểm tra việc chấp hành các chế độ đó Việc theo dõi, kiểm tra tình hình sử dụng vốn tại các DNNN giúp cơ quan quản lý nắm bắt được tình hình thực tế tại các doanh nghiệp, theo dõi tiến trình thực hiện các văn bản Từ đó thu thập thông tin để chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện các chính sách cho kịp thời, phù hợp với thực tế Đồng thời thông qua công tác kiểm soát, quản lý vốn,nhà nước mới có thông tin chính xác để đánh giá đúng chất lượng kinh doanh ở cácDNNN.
Xuất phát từ yêu cầu hạch toán kinh doanh củadoanh nghiệp
Hạch toán kinh doanh là phạm trù kinh tế thể hiện phương pháp quản lý và cách tính toán kết quả sản xuất, kinh doanh ở các doanh nghiệp.
Nền kinh tế quốc dân là một thể thống nhất, được tạo nên từ các doanh nghiệp độc lập Các doanh nghiệp gắn với nhau trước hết vì lợi ích kinh tế và cạnh tranh với nhau cũng vì lợi ích kinh tế Tính toán kết quả kinh doanh và các chi phí bỏ ra là yêu cầu bắt buộc đối với các doanh nghiệp Mặt khác, ngay trong nội bộ các doanh nghiệp cũng tồn tại những quan hệ về lợi ích kinh tế giữa các bộ phận, ở đây phải xác định lợi ích vật chất và trách nhiệm vật chất rõ ràng Đó là yếu tố quan trọng liên kết được các bộ phận khác nhau, giữa những người khác nhau vào một mục đích chung và tổ chức sản xuất kinh doanh có hiệu quả Như vậy, cả phương diện xã hội và nội bộ đều đặt ra yêu cầu khách quan cho các doanh nghiệp phải thực hiện sự tính toán kết quả sản xuất kinh doanh Song, phương thức tính toán đó không giống nhau ở các loại doanh nghiệp, dựa trên các chế độ sở hữu về tư liệu sảnxuất.
Hạch toán kinh doanh trước hết là xuất phát từ lợi ích của doanh nghiệp.Song, không phải chỉ có như vậy, nó phải tuân thủ cả yêu cầu đảm bảo lợi ích chung của xã hội Trong một số trường hợp doanh nghiệp có nghĩa vụ cung cấp một phần lợi ích của mình để đảm bảo lợi ích của nhà nước Hạch toán kinh doanh trong các DNNN nói chung, DN do Nhà nước đầu tư 100% vốn nói riêng phản ánh những quan hệ phức tạp đan xen nhau:
Thứ nhất,quan hệ giữa nhà nước với doanh nghiệp Đây là mối quan hệ giữa chủ sở hữu vốn, tài sản và tập thể lao động có quyền chủ động trong sản xuất, kinh doanh Đó cũng là mối quan hệ giữa người đại diện cho lợi ích xã hội với lợi ích của một bộ phận lao động xã hội.
Thứ hai,quan hệ trong nội bộ doanh nghiệp không chỉ là quan hệ giữa ông chủ với người làm thuê Đây là mối quan hệ bình đẳng, hai bên cùng có lợi DNNN cũng chịu sự tác động của cơ chế thị trường như các doanh nghiệp của các thành phần kinh tếkhác.
Thứ ba,là quan hệ giữa những người lao động bình đẳng và cùng có lợi Hệ thống ba lợi ích: lợi ích của người lao động, lợi ích của tập thể và lợi ích của nhà nước phải được kết hợp hài hoà Trách nhiệm vật chất của người lao động vừa theo những quy định chung, vừa có tính đặc thù của từng doanh nghiệp.
Hạch toán kinh doanh có tác dụng to lớn đối với các doanh nghiệp và đối với nền kinh tế quốc dân Hạch toán kinh doanh kết hợp được sự quản lý tập trung của Nhà nước và quyền chủ động trong sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp. Khác với chế độ hạch toán trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung, ở đó doanh nghiệp hoạt động nhất nhất theo sự chỉ đạo của nhà nước qua các chỉ tiêu pháp lệnh cả về đầu vào lẫn đầu ra, hạch toán chỉ là hình thức, “lãi giả, lỗ thật” Trong cơ chế thị trường, thực hiện hạch toán kinh doanh, nhà nước chỉ can thiệp vào hoạt động của doanh nghiệp trực tiếp trong rất ít trường hợp cần thiết Doanh nghiệp thực hiện các hoạt động sản xuất kinh doanh theo yêu cầu của thị trường và phù hợp với luật pháp nhà nước Thực chất hạch toán kinh doanh đã phân định rõ hai chức năng: chức năng quản lý nhà nước về kinh tế và chức năng sản xuất kinhdoanh.
Hạch toán kinh doanh bảo đảm sự kết hợp hợp lý giữa lợi ích của doanh nghiệp với lợi ích của xã hội Với các nguyên tắc của mình, hạch toán kinh doanh buộc các doanh nghiệp khi tính toán lợi ích của mình phải quan tâm tới lợi ích của toàn xã hội, nếu phương hại tới lợi ích của xã hội thì doanh nghiệp không tồn tại. Mặt khác, nhà nước khi thấy lợi ích của doanh nghiệp có thể bị thiệt hại khi thực hiện nhiệm vụ và lợi ích xã hội, thì phải tính toán và bù loại thoảđáng.
Hạch toán kinh doanh bắt buộc các doanh nghiệp phải tiết kiệm các nguồn lực và hiệu quả kinh tế là thước đo trình độ sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp.DNNN cũng là một đơn vị sản xuất hàng hoá, kinh doanh hàng hoá của nền kinh tế.Thị trường quyết định sự tồn tại của doanh nghiệp Để đứng vững và phát triển trong nền kinh tế thị trường, các DNNN phải có năng suất chất lượng và hiệu quả cao hơn mức trung bình của xã hội Mặt khác, lợi ích của doanh nghiệp phụ thuộc vào kết quả sử dụng các nguồn lực Do đó doanh nghiệp phải tính toán chi tiết và sử dụng có hiệu quả nguồn lực.
Hạch toán kinh doanh cho phép sử dụng đòn bẩy kinh tế như một động lực quan trọng của hoạt động sản xuất, kinh doanh Khuyến khích lợi ích vật chất thoả đáng và trách nhiệm vật chất rõ ràng, sẽ động viên được người lao động làm việc hết khả năng của mình Họ cũng phải phấn đầu vươn lên không ngừng nếu muốn tiếp tục được làm việc, được hưởng thù lao lao độngcao.
Với những tác dụng cụ thể như vậy của hạch toán kinh doanh với nguyên tắc cơ bản lấy thu bù chi, kinh doanh có lãi, đối với DNNN hoạt động kinh doanh, phần lợi nhuận sau thuế thuộc về nhà nước, nhà nước sử dụng lợi nhuận đó để duy trì và tái sản xuất mở rộng doanh nghiệp hoặc đáp ứng một lợi ích nào đó của nhà nước.
Do đó, để lợi nhuận sau thuế được tối đa hóa, nhà nước phải kiểm soát, quản lý phần vốn đầu tư của mình để nó được sử dụng một cách có hiệu quả, trên cơ sở hạch toán kinh doanh, từ đó tăng lợi ích nhà nước.
Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước ở Việt
Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nướcởViệtNam
2.3.1 Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước ở ViệtNam
* Khái niệm và nội dung của pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanhnghiệp 100% vốn nhà nước ở Việt Nam
Từ những phân tích ở các mục trên, có thể hiểu, pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước ở Việt Nam là tổng thể các quy phạm pháp luật, do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình kiểm soát đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước tại doanh nghiệp 100% vốn nhà nước nhằm bảo toàn, sử dụng có hiệu quả và phát triển vốn do Nhà nước đầu tư vào doanhnghiệp.
Nội dung cơ bản của pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước tại doanh nghiệp 100% vốn nhà nước gồm thành tố sau đây:
(i) Kiểm soát việc sử dụngvốnvà tài sản trong phạm vi doanhnghiệp Đối với việc hình thành vốn, doanh nghiệp 100% vốn nhà nước có thể được đầu tư vốn khi mới thành lập hoặc đầu tư bổ sung vốn trong quá trình hoạt động từ nguồn vốn cấp phát ban đầu của nhà nước Tùy tình hình thực tế mà nhà nước quyết định cấp dưới hình thức trực tiếp từ ngân sách hay gián tiếp từ những khoản tín dụng nhà nước bảo lãnh hay quỹ đầu tư phát triển, quỹ hỗ trợ sắp xếp lại doanh nghiệp Đối với vốn lưu động, nhà nước có thể cấp theo định mức một phần, phần còn lại doanh nghiệp phải huy động vốn trên thị trường doanh nghiệp được quyền vay vốn của tổ chức tín dụng, tổ chức tài chính; vay của tổ chức, cá nhân ngoài doanh nghiệp, của người lao động; phát hành trái phiếu doanh nghiệp và các hình thức huy động vốn khác theo quy định của pháp luật
Tuy nhiên, để bảo đảm khả năng thanh toán, doanh nghiệp chỉ được quyền huy động vốn đảm bảo tổng số nợ phải trả bao gồm cả các khoản bảo lãnh đối với công ty con không vượt quá một tỷ lệ nào đó (có thể là 3 lần) của vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp Ngoài ra, Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty quyết định phương án huy động vốn đối với một dự án có giá trị không vượt quá 50% vốn chủ sở hữu của doanhnghiệp.
Doanh nghiệp được quyền chủ động đầu tư, xây dựng, mua, bán tài sản cố định không vượt quá 50% vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp Các dự án lớn hơn do cơ quan đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp xem xét phê duyệt Tuy nhiên, người quyết định dự án đầu tư, xây dựng, mua tài sản cố định chịu trách nhiệm nếu dự án đầu tư, xây dựng, mua tài sản cố định khôngphùhợp, lạc hậu kỹ thuật, không sử dụng được, sử dụng không hiệuquả.
Tài sản của doanh nghiệp sau khi được đầu tư, xây dựng, mua sắm phải được quản lý, sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả Do đó, doanh nghiệp phải xây dựng và ban hành quy chế quản lý, sử dụng tài sản cố định; được quyền cho thuê các tài sản cố định thuộc quyền quản lý, sử dụng để nâng cao hiệu suất sử dụng; được quyền nhượng bán, thanh lý tài sản cố định đã hư hỏng, lạc hậu kỹ thuật, không có nhu cầu sử dụng hoặc không sử dụng được để thu hồivốn.
Nhằm xác định rõ trách nhiệm của tập thể, cá nhân trong việc theo dõi, thu hồi, thanh toán các khoản công nợ; xử lý bồi thường của cá nhân, tập thể có liên quan đối với các khoản nợ phải thu không có khả năng thu hồi, nợ phải thu khó đòi; thanh toán các khoản nợ phải trả theo đúng thời hạn đã cam kết, doanh nghiệp có trách nhiệm xây dựng và ban hành quy chế quản lý nợ phải thu, nợ phải trả, quy định chi tiết việc theo dõi, thu hồi, thanh toán nợ.
(ii) Kiểm soát vốn đầu tư ra ngoài doanhnghiệp Để phù hợp với quyền chủ động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, doanh nghiệp còn phải tuân thủ theo quy định của pháp luật về đầu tư, pháp luật về đất đai và các quy định khác của pháp luật có liên quan trong việc sử dụng vốn, tài sản, quyền sử dụng đất để đầu tư ra ngoài doanh nghiệp Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty quyết định từng dự án đầu tư ra ngoài doanh nghiệp không vượt quá 50% vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp.
Trong thực tế, nhiều doanh nghiệp đã sử dụng vốn của doanh nghiệp để đầu tư ra nước ngoài nhưng chưa có quy định ràng buộc chặt chẽ, chỉ từ khi có Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (Điều 29) và nghị định 91/2015/NĐ – CP, hoạt động đầu tư ra nước ngoài mới được kiểm soát tốt hơn Do đó, khi đầu tư vốn ra nước ngoài, doanh nghiệp phải đảm bảo đúng mục tiêu, có hiệu quả; việc sử dụng vốn, tài sản của doanh nghiệp tại nước ngoài còn phải phù hợp với quy định của nước sở tại Ngoài ra, định kỳ doanh nghiệp phải báo cáo cơ quan đại diện chủ sở hữu tiến độ, hiệu quả đầutư.
(iii) Bảo toàn và phát triểnvốn
Nguyên tắc bảo tồn vốn phải được đảm bảo thực hiện nhằm nâng cao trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước, của người quản lý doanh nghiệp Hội đồng thành viên hoặcChủtịch công ty có trách nhiệm bảo toàn và phát triển vốn của doanh nghiệp bằng một số biện pháp như mua bảo hiểm tài sản; xử lý tổn thất tài sản, nợ không có khả năng thu hồi; trích lập dự phòng giảm giá hàng tồn kho, nợ phải thu khó đòi, giảm giá các khoản đầu tư tài chính dài hạn, bảo hành sản phẩm, hàng hóa, công trình xây lắp; báo cáo cơ quan đại diện chủ sở hữu về biến động vốn chủ sở hữu của doanhnghiệp.
(iv) Phân phối lợi nhuận sauthuế
Về nguyên tắc, lợi nhuận sau khi nộp thuế thu nhập doanh nghiệp và các nghĩa vụ khác thuộc quyền định đoạt của chủ sở hữu vốn Tuy nhiên, để tái đầu tư,bảo đảm quyền lợi và khuyến khích người lao động tiếp tục phát huy năng lực,nâng cao năng suất lao động, cần phải thu một phần lợi nhuận sau thuế của doanh nghiệp để đảm bảo lợi ích của nhà nước từ việc đầu tư vốn vào doanh nghiệp; để lại doanh nghiệp một phần lợi nhuận sau thuế để doanh nghiệp sử dụng đầu tư phát triển doanh nghiệp (không quá 30% lợi nhuận sau thuế); sử dụng một phần lợi nhuận sau thuế trích quỹ khen thưởng, quỹ phúc lợi cho người lao động tại doanh nghiệp và quỹ thưởng người quản lý doanh nghiệp.
Pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp mộtsố nước trênthếgiới
Để thực hiện mục 2.3.2 của luận án, tác giả đã nghiên cứu thông tin từ các báo cáo nghiên cứu của OECD, một số báo cáo khảo sát nước ngoài của Bộ Tài chính và quy định pháp luật của các quốc gia có dẫn chiếu Tác giả lựa chọn khảo sát pháp luật của các quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi như Việt Nam, đó là Trung Quốc, Hungari và một số quốc gia có nền kinh tế phát triển như Singapore
2.3.2.1 Kinhnghiệmkiểm soát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệptại TrungQuốc Ở Trung Quốc, xí nghiệp quốc hữu vẫn được xác định là trụ cột của nền kinh tế quốc dân, nếu được cải cách tốt thì các xí nghiệp quốc hữu sẽ có tác dụng hết sức quan trọng đối với việc xây dựng thể chế kinh tế thị trường XHCN và củng cố CNXH trong giai đoạn đầu ở Trung Quốc Vì vậy, Trung Quốc coi việc cải cách các xí nghiệp quốc hữu là nhiệm vụ vô cùng quan trọng và phải kiên định thực hiện. Sau Hội nghị Trung ương V khóa XIV của Đảng Cộng sản Trung Quốc (1995), căn cứ vào chiến lược phát triển và tình hình thực tế phát triển kinh tế, xã hội,… Chính phủ Trung Quốc đã có nhiều cải cách và đã có sự điều chỉnh quan trọng về quan niệm đối với xí nghiệp quốc hữu, thể hiện ở những nội dung sau đây:
- Với tư tưởng lấy chế độ công hữu làm nền tảng, kinh tế quốc hữu làm chủ đạo, thúc đẩy các hình thức sở hữu khác cùng phát triển nên không giới hạn việc làm sống động và phát triển DNNN; chuyển đổi hình thức công hữu sang hình thức sở hữu nhiều thành phần, khuyến khích phát triển loại hình kinh tế hỗn hợp; tiến tới ủy quyền thí điểm kinh doanh tài sản nhà nước cho doanh nghiệp và giao quyền chủ sở hữu cho những doanh nghiệp này Thực hiện quyền đại diện về tài sản nhà nước, đưa tài sản nhà nước vào doanh nghiệp để giữ được quyền sở hữu nhà nước về vốn và tài sản trong doanhnghiệp.
- Thực hiện chính sách giảm thuế, để lại lợi nhuận cho doanh nghiệp, đổi mới chế độ tài chính doanh nghiệp, mở rộng cải cách doanh nghiệp, thúc đẩy quá trình công ty hóa, tạo điều kiện cạnh tranh bình đẳng cho mọi loại hình doanh nghiệp Tiếp tục thúc đẩy việc điều chỉnh cơ cấu kinh tế, công ty hóa doanh nghiệp.
- Sắp xếp, tổ chức lại các doanh nghiệp quốc hữu nhằm lành mạnh hóa tình hình tài chính doanh nghiệp, thông qua các giải pháp điều chỉnh lại cơ cấu nợ, sáp nhập, phá sản, giải thể doanh nghiệp Thiết lập hệ thống chỉ tiêu báo cáo giám sát tài chính doanh nghiệp, đánh giá doanh nghiệp, hệ thống chỉ tiêu đánh giá hoạt động sản xuất kinh doanh và hiệu quả của doanh nghiệp Công tác sát hạch (kiểm tra) doanh nghiệp do các công ty kiểm toán làm hoặc do Ban thanh tra ngoài doanh nghiệp tiến hành Đối với 163 doanh nghiệp lớn do Trung ương quản lý có Ban kiểm soát do Chính phủ cử từ các cơ quan quản lý nhànước.
- Thực hiện cải cách nhằm chuyển biến chức năng của Chính phủ theo hướng: cách ly giữa doanh nghiệp và cơ quan hành chính Chính phủ chỉ kiểm soát và chỉ đạo về chính sách đối với doanh nghiệp Xuất phát từ chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước là thực hiện các chính sách điều hành vĩ mô, Chính phủ không can thiệp vào những việc có tính tác nghiệp của doanh nghiệp, mà chủ yếu tạo ra môi trường kinh doanh thuận lợi Vì vậy, phạm vi quản lý của nhà nước cũng khác trước Trước kia chủ yếu là quản lý doanh nghiệp quốc hữu, nay là quản lý tất cả các loại hình doanh nghiệp (trước đây kinh tế tư nhân chỉ chiếm 1%, nay chiếm khoản 1/4 nền kinh tế) Việc quản lý nhà nước nay sử dụng chủ yếu là các biện pháp kinh tế, luật pháp,… Biện pháp hành chính được sử dụng trong trường hợp thật cần thiết để điều tiết thị trường Trước năm 1998, Trung Quốc thành lập Cục Quản lý tài sản nhà nước thuộc Quốc vụ viện (Chính phủ). Qua một số năm thấy Cục không thể thực hiện hết chức năng của mình vì thực tế tại các Bộ, ngành cũng đều đảm nhận chức năng quản lý tài sản nhà nước tại doanh nghiệp Từ năm 1998 Cục quản lý tài sản được giao trực thuộc Bộ Tài chính và chức năng quản lý nhà nước về doanh nghiệp cũng được đưa về Bộ Tài chính[29].
- Thay đổi mạnh từ góc độ chiến lược về chế độ công hữu để thực hiện phương châm nắm cái lớn, buông cái nhỏ Nhà nước tập trung vào những xí nghiệp then chốt quan trọng đặc biệt, trọng điểm là các xí nghiệp quốc hữulớnliên quan đến mạch máu của nền kinh tế quốc dân Do các xí nghiệp sau khi tách ra khỏi chế độ chủ quản (giảm bớt khoảng 10 Bộ, ngành) thì Chính phủ thành lập 2 ủy ban: Ủy ban công tác doanh nghiệp và Ủy ban công tác tiền tệTrung ương Trước cải cách, nhà nước quản lý 22.400 doanh nghiệp quốc hữu thì sau cải cách, Chính phủ Trung ương chỉ quản lý 163 doanh nghiệp lớn (Tổng côngtyhoặc Tập đoàn) Số doanh nghiệp này được xử lý thanh lọc từ12.000 doanh nghiệp trực thuộc các Bộ, ngành nêu trên, còn lại khoảng 1 vạn doanh nghiệp thuộc các ngành hàng không, đường sắt, thuốc lá vẫn trực thuộc các Bộ, ngành chủ quản,
Bộ Tài chính chỉ quản lý gián tiếp Hiện tại, Bộ Tài chính chịu trách nhiệm chính về quản lý tài sản, Ủy ban Kinh tế mậu dịch chịu trách nhiệm về sáp nhập, đổi mới doanh nghiệp [34].
Nhằm chuyển đổi mối quan hệ tài chính giữa Nhà nước và doanh nghiệp, thực hiện công ty hóa các xí nghiệp lớn và vừa; giải quyết việc tách quyền sở hữu và quyền kinh doanh, nhà nước thực hiện vai trò chủ sở hữu dưới hình thức cổ đông, người đầu tư vốn, không chịu trách nhiệm vô hạn đối với doanh nghiệp…, Chính phủ Trung Quốc đang thí điểm thực hiện việc chuyển đổi phương thức quản lý tài sản nhà nước từ cáccơquan chủ quản sang hình thức công ty kinh doanh tài sản Đây là loại hình công ty nhà nước đặc biệt, do nhà nước thành lập trên cơ sở số vốn, tài sản nhà nước giao, hoạt động theo Luật Công ty.
Nhằm mục tiêu tách chức năng quản lý kinh tế và quyền sở hữu tài sản nhà nước, Quốc vụ viện Trung quốc đã thành lập -Tập đoàn Đầu tư và phát triển
Trung Quốc (SDIC)vào năm 1995 Tổng vốn chủ sở hữu của SDIC khi thành lập là 15,8 tỷ NDT đã tăng lên 30,6 tỷ NDT đến hết năm 2007 với tổng tài sản là 146 tỷ NDT và trở thành một trong số 40 doanh nghiệp có tổng tài sản lớn nhất Trung Quốc Tổng số doanh nghiệp trong danh mục của SDIC là 64 và số nhân viên lên tới 50.000người.
+ Cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của SDIC: SDIC hoạt động theo mô hình tập đoàn mẹ và các công ty con SDIC không có Hội đồng quản trị; Tổng Giám đốc chịu trách nhiệm trực tiếp trước Thủ tướng Hiện nay, Ủy ban Giám sát và Quản lý Tài sản (SASAC) đang nghiên cứu để thành lập Hội đồng quản trị để quản lý hoạt động củaSDIC.
+ Về đầu tư vốn, theo yêu cầu của các chiến lược kinh tế quốc gia, các chính sách phát triển ngành và các kế hoạch phát triển vùng, SDIC có nhiệm vụ tham gia góp vốn, đầu tư vào lĩnh vực cơ bản là công nghiệp, dịch vụ tài chính và côngnghệ. Định hướng lớn về đầu tư vốn là do Ủy ban Giám sát và Quản lý Tài sản(SASAC) quyết định còn dự án chi tiết là do SDIC quyết định Định hướng lớn doSASAC giao cho SDIC vẫn phải đảm bảo mục tiêu sinh lời Đối với những lĩnh vực, dự án SDIC xác định không có khả năng hồi vốn thì SDIC có quyền từ chối SDIC giám sát, thẩm định và quyết định các dự án đầu tư của doanh nghiệp thành viên.
Nguồn cổ tức thu được từ các doanh nghiệp, SDIC được để lại để thực hiện đầu tư sau khi nộp Nhà nước (Bộ Tài chính) theo mức được giao từ đầu năm.
+ Về quản lý vốn SDIC tại các doanh nghiệp: SDIC chủ yếu đầu tư và nắm cổ phần 100% hoặc khống chế tại các doanh nghiệp, số lượng đầu tư không chi phối là không đáng kể và chỉ thực hiện theo phương thức ngắnhạn.
TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT VỐN VÀ THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG KIỂM SOÁT VỐN TẠI CÁC DOANH NGHIỆP 100% VỐNNHÀNƯỚC
Các phương thức kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp 100% vốnnhànước
3.1 Các phương thức kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp 100% vốn nhànước
Sau năm 1986, nhiều cơ chế, chính sách về đầu tư, kiểm soát, quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại các DNNN đã được ban hành nhằm nâng cao hiệu quả việc sử dụng các nguồn lực của nhà nước đầu tư vào DNNN, từng bước mở cửa nền kinh tế và phù hợp với xu hướng phát triển chung Quốc hội thông qua LDNNN lần đầu tiên năm 1995, được sửa đổi và ban hành mới năm 2003 Việc ban hành LDNNN 2003 đã góp phần thúc đẩy tiến trình cải cách DNNN, tăng cường vai trò, trách nhiệm về sử dụng vốn, tài sản của nhà nước Từ ngày 1/7/2010, việc thành lập và hoạt động của DNNN được thực hiện theo quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2005 và hiện nay là Luật Doanh nghiệp 2014 Như vậy, mô hình tổ chức và hoạt động của DNNN cơ bản đã được điều chỉnh theo khung pháp luật chung với các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác, nhưng việc quản lý và giám sát việc sử dụng vốn, tài sản của doanh nghiệp vẫn được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật dưới Luật Vì vậy, để tiếp tục phát huy vai trò của DNNN theo định hướng của Đảng và nhà nước, phù hợp với tính đặc thù trong thực tiễn hoạt động và tăng cường quản lý, giám sát đối với DNNN, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành một số Nghị định, Quyết định về DNNN nhằm quy định về cơ chế tài chính đối với DNNN, về chuyển đổi sở hữu, sắp xếp lại doanh nghiệp; về quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN và về cơ chế giám sát, đánh giá hiệu quả đối với DNNN.
Như vậy, ở thời điểm trước khi ban hành Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước vào đầu tư sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014 thì việc quản lý nhà nước nói chung và quản lý hoạt động tài chính DNNN nói riêng được quy định tại các Nghị định, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản quy phạm pháp luật dưới luậtkhác.
Các quy định pháp luật trên đã trao quyền cho doanh nghiệp chủ động tìm kiếm cơ hội kinh doanh, mở rộng quy mô sản xuất, tìm kiếm thị trường; đồng thời tạo điều kiện thuận lợi để đẩy mạnh và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản của nhà nước, tăng thu ngân sách và tạo việc làm cho người lao động, góp phần xóa đói, giảm nghèo Các văn bản pháp luật này còn tạo điều kiện cho DNNN thực hiện vai trò chủ đạo trong cung ứng các sản phẩm dịch vụ công ích cho xã hội, đầu tư vào các vùng - địa bàn kinh tế khó khăn, đặc biệt khó khăn, bảo đảm phát triển cân đối vùng miền và an ninh kinh tế quốc gia, cũng như tập trung đầu tư ở một số lĩnh vực trọng điểm quốc gia như: năng lượng, kết cấu hạ tầng, dịch vụ viễn thông.
Tuy nhiên, những quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật ở tầm văn bản của các cơ quan hành pháp không thể giải quyết được tất cả các vấn đề về kiểm soát, quản lý, sử dụng vốn nhà nước Vì vậy, Quốc hội thông qua Luật
Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp
2014 để điều chỉnh ở tầm luật đối với những hoạt động kể trên.
Vấn đề đầu tiên trong cơ chế kiểm soát vốn là phương thức theo pháp luật Việt Nam, có các phương thức kiểm soát vốn chủ yếu sau đây tại những doanh nghiệp 100% vốn nhà nước:
- Kiểm soát vốn thông qua đại diện của chủ sở hữu nhànước
- Kiểm soát vốn thông qua hoạt động của Tổng Công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước(SCIC)
- Kiểm soát vốn thông qua hoạt động kiểm soát nội bộ của doanhnghiệp
- Kiểm soát vốn thông qua hoạt động Kiểmtoán
- Kiểm soát vốn thông qua giám sát đầu tư, giám sát tàichính…
3.1.1 Kiểm soát vốn thông qua đại diện của chủ sở hữu nhànước
Người đại diện là những người thay mặt chủ sở hữu hoặc được chủ sở hữu đề cử để hiện thực hóa mục tiêu chiến lược của mình tại các doanh nghiệp có vốn đầu tư Vì vậy, người đại diện có vai trò rất quan trọng trong sự phát triển, quyết định sự thành công hay thất bại trong việc thực hiện mục tiêu của chủ sở hữu tại các doanh nghiệp có vốn góp của Nhànước.
Người đại diện chính là cánh tay nối dài của chủ sở hữu đến từng doanh nghiệp thực hiện mục tiêu chiến lược của chủ sở hữu Nói cách khác, người đại diện là những người được chủ sở hữu cử đến để thay mặt chủ sở hữu thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình tại các doanh nghiệp, hoặc trực tiếp điều hành doanh nghiệp nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược đã đềra.
Theo thông lệ quốc tế [26], có thể chia người đại diện thành 2 nhóm dựa trên vai trò và quyền hạn của người đại diện tại doanh nghiệp được cử đến:
- Nhóm 1: Những người không có quyền biểu quyết Đây là những người được chủ sở hữu cử đến tham gia trực tiếp vào công tác điều hành hoặc làm việc tại đơn vị Các vị trí này có thể là các chức danh kỹ thuật hoặc quản lý (Giám đốc, Phó giám đốc, Kế toán trưởng…) Những người này không có quyền thay mặt chủ sở hữu biểu quyết trong các quyết định của Hội đồng quản trị (CTCP); Hội đồng thành viên (CTTNHH) Những người này có thể coi là các chuyên gia/ nhà quản lý được cử đến làm việc trực tiếp tại doanhnghiệp.
- Nhóm 2: Những người được thay mặt chủsởhữu để biểu quyết với tư cách là đại diện phần vốn chủ sở hữu Đây là các cá nhân được chủ sở hữu ủy quyền đại diện cho phần vốn của chủ sở hữu tại các doanh nghiệp và có thể thay mặt chủ sở hữu biểu quyết tại Đại hội đồng cổ đông/Hội đồng quản trị vềcácvấn đề được quy định trong Điều lệ và theo pháp luật Những người này là thành viên trong Hội đồng quản trị (công ty cổ phần); Hội đồng thành viên (công ty TNHH).
Ngoài ra, dựa vào nhiệm vụ được phân công, người đại diện cũng có thể được chia thành 3 nhóm sau:
- Người đại diện theo ủy quyền: Chủtịch; Thành viên Hội đồng quản trị/
-Ngườiđạidiện trực tiếp giám sát, kiểm soátquátrìnhhoạt động của doanhnghiệp:Trưởng Ban Kiểm soát; Kiểm soátviên/Thànhviên BanKiểmsoát
- Người đại diện trực tiếp điều hành doanh nghiệp:Tổng Giám đốc/Giám đốc; Phó Tổng giám đốc/Phó Giám đốc; Kế toán trưởng.
Trong khoa học chính trị cũng như và kinh tế, vấn đề “nghịch lý đại diện” đề cập đến những khó khăn nảy sinh trong điều kiện thôngtinkhông hoàn hảo và không cân xứng khi chủ sở hữu thuê người đại diện để thực hiện lợi ích của mình, nhưng người đại diện có thể không hành động vì lợi ích của chủ sở hữu mà vì bản thân họ (tư lợi) Do có sự tách biệt giữa quyền sở hữu và quyền điều hành, nên về mặt lý thuyết và thực tế đã xuất hiện việc người đại diện luôn có xu hướng tư lợi cho họ hơn là hành động vì chủ sở hữu và các cổđông.
Nguyên nhân của hiện tượng trên là do có sự tách biệt giữa quyền sở hữu và quyền điều hành đã tạo ra thôngtinkhông cân xứng (asymestricinformation), người đại diện có ưu thế hơn chủ sở hữu về thông tin, nên dễ dàng hành động vì tư lợi; hơn nữa, việc giám sát hành động của người đại diện cũng rất tốn kém, khó khăn, phức tạp Thông thường, với nhiều quyền tự chủ, nhiều động lực từ vật chất và tinh thần thì người đại diện sẽ làm việc hiệu quả và đầy đủ hơn nhiệm vụ mà người chủ sở hữu giao cho, còn việc trừng phạt có tính cưỡng bức thì hiệu quả sẽ thấp hơn Do vậy, doanh nghiệp cần phải xây dựng cơ chế thù lao, lương thưởng hợp lý để tạo động lực nhằm làm cho người đại diện làm việc theo hướng lợi ích của chủ sở hữu và lợi ích của họ là gắn liền với nhau trong dàihạn.
Những khó khăn đó cũng có thể thấy rõ tại các DNNN ở tại Việt Nam trong thời gian qua với những vụ việc liên quan tới thất thoát vốn của Nhà nước, làm ăn thua lỗ, không hiệu quả, không bảo toàn được vốn của Nhà nước giao cho doanh nghiệp.
Mặc dù các DNNN đã chuyển sang hoạt động theo cơ chế thị trường được quy định tại Luật Doanh nghiệp nhưng chế độ quản lý cánbộnhư cơ chế tập trung trước đây thì vẫn đang được tiếp tục duy trì Các quy định về DNNN ở Việt Nam liên tục thay đổi, trong các loại hình DNNN được quy định tạiLuậtDNNN 2003, tác giả lựa chọnmôhình công ty nhà nước để khảo sát, vì công ty nhà nước là mô hình nhà nước đầu tư 100% vốn, liên quan tới phạm vi nghiên cứu của luận án Theo Luật DNNN năm 2003, điều 21, công ty nhà nước được tổ chức quản lý theo mô hình có hoặc không có Hội đồng quảntrị.
Các tổng công ty nhà nước, công ty nhà nước độc lập có Hội đồng quản trị bao gồm: Tổng công ty do nhà nước quyết định đầu tư và thành lập; Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước; Công ty nhà nước độc lập có quy mô vốn lớn giữ quyền chi phối doanh nghiệpkhác.
Công ty nhà nước không có Hội đồng quản trị bao gồm các công ty nhỏ, công ty là thành viên của Tổng công ty.
Thực tiễn thực hiện pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp 100% vốnnhà nước
3.2.1 Những kết quả đạt được của hoạt động kiểm soát vốn nhànước
Thứ nhất, đổi mới phương thức quản lý, kiểm soát vốn nhà nước sang phương thức đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước.
Thông qua mô hình hoạt động của SCIC, bước đầu đã thực hiện được chủ trương của Đảng và nhà nước về đổi mới phương thức quản lý, kiểm soát vốn nhà nước sang phương thức đầu tư và kinh doanh vốn, từng bước hạn chế sự can thiệp hành chính của cơ quan quản lý nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp SCIC đã thựchiện:
- Phân loại danh mục đầu tư: Để thực hiện việc quản trị doanh nghiệp, SCIC đã xây dựng cơ sở dữ liệu theo dõi toàn bộ vốn đầu tư tại các doanh nghiệp, phân tích, phân loại các doanh nghiệp theo nhóm để có các biện pháp khác nhau áp dụng đối với từng nhóm nhằm quản lý hiệu quả, khoa học phần vốn nhà nước tại doanhnghiệp.
- Thực hiện biện pháp quản trị doanh nghiệp thông qua vai trò cổ đông,SCIC đã chủ động phát huy vai trò đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp theo quy định của pháp luật, chủ động phương án tham gia cácĐại hội cổ đông; nghiên cứu, góp ý và biểu quyết các quyết định, các phương án kinh doanh của doanh nghiệp; thực hiện quyền yêu cầu cung cấp thông tin và vai trò cổ đông nhà nước doanh nghiệp; tham gia mua cổ phần phát hành thêm cho cổ đông hiện hữu tại các doanh nghiệp kinh doanh có hiệu quả có tiềm năng tạo ra giá trị gia tăng cho vốn nhà nước Đặc biệt, phát huy vai trò cổ đông năng động, SCIC đã thực hiện tái cơ cấu, nâng cao hiệu quả hoạt động và xử lý tồn tại của các doanh nghiệp thuộc danh mục quản lý Đồng thời, đối với các doanh nghiệp có nhiều tồn tại, SCIC cũng chủ động phối hợp với địa phương theo Quy chế phối hợp đã ký kết để chia sẻ thông tin, trao đổi thảo luận, thường xuyên phối hợp trong quá trình xử lý các tồn tại của doanhnghiệp.
Từ nguồn thu được từ hoạt động bán vốn và lợi nhuận qua các năm, SCIC đã tiến hành đầu tư vào các doanh nghiệp/dự án thuộc ngành, nghề, lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế Lũy kế tổng vốn đầu tư hiện hữu cổ phiếu, trái phiếu, dự án, góp vốn thành lập doanh nghiệp mới tính đến ngày 31/12/2013 làhơn
12.000 tỷ đồng Một số dự án trọng điểm SCIC đang đầu tư và chuẩn bị đầu tư như sau: Dự án Tháp Tài chính quốc tế; Dự án 29 Liễu Giai; Dự án xây dựng nhà máy sản xuất thuốc chữa ung thư hợp tác với Công ty dược phẩm CFR - Chile; Dự án Tháp Truyền hình; Dự án mở rộng giai đoạn 2 của Thép Thái Nguyên; Tham gia góp vốn thành lập Công ty cổ phần Đầu tư và tư vấn đầu tư Việt Nam; Đầu tư trở thành cổ đông chiến lược của Ngân hàng TMCP Quân đội; triển khai nghiên cứu cơ hội đầu tư trong lĩnh vực ngân hàng theo hình thức mua lại cổ phần thoái đầu tư ngoài ngành của một số tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước theo Nghị quyết số 15/NQ-CP, Quyết định 51/2014/QĐ-TTg Mặt khác, với sự tham gia quản lý, kiểm soát của SCIC theo phương thức mới đã giúp các doanh nghiệp nâng cao hiệu quả, tăng trưởng phần vốn nhà nước đầu tư tại doanhnghiệp.
Thứ hai, hệ thống pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước tại doanh nghiệp
100% vốn nhà nước đã hạn chế được phần nào những tiêu cực, tạo tiền đề giúp thực hiện tái cơ cấu DNNN thời điểm hiện tại.
Việc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành các cơ chế, chính sách về quản lý vốn, tài sản của DNNN trong thời gian qua cơ bản đã khắc phục được một số tồn tại, bất cập trong công tác quản lý, điều hành, sử dụng vốn, tài sản củaDNNN để đầu tư vào sản xuất kinh doanh DNNN đã từng bước thực hiện đượcvaitrò,nhiệmvụcủađạidiệnchủsởhữunhànướcgiao,gópphầnthúc đẩy phát triển kinh tế- xã hội; là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước điều tiết kinh tế, ổn định vĩ mô, bảo đảm cân đối lớn của nền kinh tế.
Các quy định pháp luật trên đã trao quyền cho doanh nghiệp chủ động tìm kiếm cơ hội kinh doanh, mở rộng quy mô sản xuất, tìm kiếm thị trường; đồng thời tạo điều kiện thuận lợi để đẩy mạnh và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản của nhà nước, tăng thu ngân sách và tạo việc làm cho người lao động, góp phần xóa đói giảm nghèo Ngoài ra, còn tạo điều kiện cho DNNN thực hiện vai trò chủ đạo trong cung ứng các sản phẩm dịch vụ công ích cho xã hội, đầu tư vào các vùng - địa bàn kinh tế khó khăn, đặc biệt khó khăn, bảo đảm phát triển cân đối vùng miền và an ninh kinh tế quốc gia, cũng như tập trung đầu tư ở một số lĩnh vực trọng điểm quốc gia như: năng lượng, kết cấu hạ tầng, dịch vụ viễn thông DNNN cũng đã tạo việc làm cho khoảng 1.255 nghìn người lao động, có mức thu nhập tương đối ổn định so với thực trạng của kinh tế Việt Nam trong những năm qua Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được bảo toàn và phát triển, tăng từ 136.000 tỷ đồng trước năm 2006 lên 921.000 tỷ đồng năm 2012, tập trung chủ yếu ở các tập đoàn, tổng công ty Phần lớn DNNN hoạt động có lãi, tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu trung bình của DNNN những năm 1999-2000 khoảng 14%/năm, tăng lên 20,5% năm 2005, giai đoạn 2007-2012 tuy gặp khó khăn, nhưng vẫn đạt trung bình khoảng 16%/năm Số doanh nghiệp thua lỗ và hòa vốn giảm mạnh, từ 60% xuống còn 20% năm 2012 Nộp ngân sácht ă n g b ì n h q u â n 1 0 -
6.000 doanh nghiệp [46], tái cơ cấu DNNN bước đầu đã có một số kết quả tích cực.
Thứ nhất, Thực hiện không đúng quy định đối với hoạt động kiểm soát, quản lý, sử dụng vốn nhà nước gây thất thoát, lãng phí vốn.
Trong năm 2014, Kiểm toán nhà nước đã kiểm toán báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước năm 2013 của
249 doanh nghiệp, thuộc 38 tập đoàn, tổng công ty và 3 chuyên đề về “Tình hình thực hiện chính sách giá xăng dầu giai đoạn 2011-2013 tại các đầu mối nhập khẩu xăng dầu”; “Việc quản lý, sử dụng tiền lãi dầu, khí nước chủ nhà và tiền đọc tài liệu để lại cho Tập đoàn Dầu khí Việt Nam giai đoạn 2003-2013” và chuyên đề “Tình hình thực hiện cơ chế mua tạm trữ lúa, gạo giai đoạn 2012- 2013”.
Các tập đoàn, tổng công ty được kiểm toán có tổng tài sản, nguồn vốn là 507.998 tỷ đồng; tổng doanh thu, thu nhập 384.325 tỷ đồng; lợi nhuận trong công ty liên kết, liên doanh 7.000 tỷ đồng; tổng chi phí 333.153 tỷ đồng, lợi nhuận kế toán trước thuế 58.172tỷđồng.
Nhiều tập đoàn, tổng công ty quản lý nợ chưa chặt chẽ, dẫn đến nợ phải thu quá hạn, nợ khó đòi lớn, một số đơn vị xóa nợ phải thu khi chưa đủ điều kiện; trích lập dự phòng nợ phải thu khó đòi không đúng quy định; chưa xây dựng và ban hành quy chế quản lý các khoản nợ phải thu; nợ tạm ứng tồn đọng nhiều năm với số tiền lớn chưa được thu hồi; nợ trong nội bộ một số doanh nghiệp với số tiền lớn, kéo dài chưa được giải quyết dứtđiểm.
Một số tổng công ty đầu tư tài sản sử dụng không hiệu quả gây lãng phí vốn, thua lỗ; nhiều tổng công ty đầu tư không hiệu quả hoặc hiệu quả thấp, nhiều doanh nghiệp có vốn góp của các tổng công ty kinh doanh thua lỗ, mất vốn, phá sản, ngừng hoạt động hoặc làm thủ tục giải thể Đáng chú ý, kết quả kiểm toán cho thấy, hầu hết tổng công ty có hoạt động đầu tư xây dựng, kinh doanh bất động sản còn dự án chậm tiến độ làm giảm hiệu quả đầu tư, một số dự án phải tạm dừng triển khai gây lãng phí vốn đầu tư, như Tổng công ty Vật liệu Xây dựng số 1 đầu tư vào dự án cao ốc Valta của Công ty Cơ khí Xây dựng Tân Định xây từ năm 2006 vẫn chưa hoàn thành Tập đoàn Hoá chất (Vinachem) đầu tư dự án DAP Hải Phòng chậm tiến độ hơn 60 tháng.
Tổng công ty Quản lý bay Việt Nam cũng có dự án Đài Kiểm soát không lưu cảng hàng không Liên Khương kéo dài thêm hai năm, đồng thời dự án cơ sở làm việc của các đơn vị khu vực sân bay Gia Lâm kéo dài hơn một năm Ngoài ra, Tổng công ty Vận tải Hà Nội có dự án nhà văn phòng làm việc và cho thuê tại 23 Hàn Thuyên của Công ty Cổ phần Vận tải và Dịch vụ hàng hóa Hà Nội; Công ty mẹ - SATRA có dự án nhà ở và trung tâm thương mại tại số 62 Tân Thành, quận Tân Phú, Tp.HCM; Tổng công ty Giấy Việt Nam có dự án nhà máy bột giấy PhươngNam…
Kiểm toán nhà nước xác nhận, do vốn chủ sở hữu thấp nên nhiều đơn vị hoạt động kinh doanh chủ yếu dựa vào vốn vay của các tổ chức tín dụng, vốn chiếm dụng, dẫn đến hệ số nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu cao Đơn cử như Tổng công ty
36 - Bộ Quốc phòng: Công ty mẹ 11,22 lần, Công ty TNHH Một thành viên 36.55 là 15,62lần…[39]
Kết quả kiểm toán cũng chỉ ra, hầu hết các đơn vị phản ánh không đúng doanh thu, chi phí; một số đơn vị chưa tuân thủ đầy đủ quy định về đăng ký giá bán hàng hoặc chương trình khuyến mại với cơ quan quản lý nhà nước Một số tổng công ty chưa sử dụng hết diện tích đất đang quản lý, cùng với đó là tình trạng sử dụng đất không hiệu quả, bị lấn chiếm, tranh chấp; chưa đầy đủ hồ sơ pháp lý và chưa thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính về đất với nhà nước.
ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT VỐN TẠI CÁC DOANH NGHIỆP 100% VỐNNHÀNƯỚC
Căn cứ vào kế hoạch tái cấu trúc doanh nghiệpnhànước
Một trong những lý do thúc đẩy việc thành lập các Tập đoàn Kinh tế nhà nước, các tổng công ty nhà nước theo mô hình công ty mẹ - công ty con ở Việt Nam là sử dụng lợi thế kinh tế theo quy mô lớn để đạt được hiệu quả cao hơn, sức cạnh tranh tốt hơn Mục tiêu này được thể hiện trong nhiều nghị quyết của Đảng về đổi mới doanh nghiệp nhà nước và trong các văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước về thí điểm thành lập Tập đoàn Kinh tế nhà nước Đó là: Thành lập Tập đoàn Kinh tế nhà nước nhằm tăng khả năng cạnh tranh trong quan hệ kinh tế với nước ngoài (Đại hội Đảng lần thứ VII); nhằm mục đích tích tụ, tập trung cao về vốn, đủ sức cạnh tranh trên thị trường thế giới (Hội nghị Đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII); Để cạnh tranh và hội nhập kinh tế quốc tế có hiệu quả (Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX); trở thành những doanh nghiệp có vị trí ở tầm cỡ khu vực (Đại hội Đảng lần thứ XI) Những định hướng trên đây được hiểu với hàm ý là nhằm hình thành các Tập đoàn Kinh tế nhà nước, các tổng công ty có quy mô lớn, có thương hiệu, có khả năng cạnh tranh và xếp hạng về kinh tế ở tầm khu vực và toàncầu.
Tuy nhiên, Sau khi xuất hiện những thất thoát nghiêm trọng tại nhiều Tập đoàn Kinh tế nhà nước từ đầu năm 2009, Đảng Cộng sản Việt Nam đã gia tăng đáng kể mối quan tâm tới các chính sách phục hồi kinh tế, nhằm kiểm soát chặt chẽ hơn tài sản nhà nước đầu tư vào khu vực doanh nghiệp Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020 được thông qua tại Đại hội Đảng lần thứ 11 năm 2011 đã nhấn mạnh cải cách thể chế là một trong ba đột phá chiến lược,tuynhiên về cải cách thể chế liên quan tới các tập đoàn và doanh nghiệp nhà nước, Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ 11 chưa cụ thể hóa, mà duy trì các định hướng khái quát: “Tiếp tục đổi mới mạnh mẽ và nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, nhất là các tập đoàn kinh tế và các tổng công ty Sớm hoàn thiện thể chế quản lý hoạt động của các tập đoàn, các tổng công ty nhà nước Đẩy mạnh cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước; xây dựng một số tập đoàn kinh tếmạnh,đasởhữu,trongđósởhữunhànướcgiữvaitròchiphối.Phânđịnhrõ quyền sở hữu của nhà nước và quyền kinh doanh của doanh nghiệp, hoàn thiện cơ chế quản lý vốn nhà nước trong các doanh nghiệp”.
Từ giữa năm 2011 mối quan tâm tới tái cơ cấu tập đoàn và doanh nghiệp nhà nước tăng dần Ngày 10/10/2011, phát biểu bế mạc Hội nghị Trung ương Đảng lần thứ 3 khóa XI, Tổng bí thư Nguyễn Phú Trọng thông báo chủ trương tái cơ cấu toàn diện nền kinh tế, trong đó có nội dung “đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế, nâng cao chất lượng, hiệu quả vàsứccạnh tranh của nền kinh tế”[48]. Mặc dù vậy, các văn kiện của Đảng ban hành trong các năm 2011-2012 chưa cụ thể hóa nội dung chi tiết của chủ trương tái cơ cấu nền kinh tế Đến cuối năm 2012, định hướng của Đảng về tái cấu trúc các tập đoàn và doanh nghiệp nhà nước mới được thể hiệnrõhơn trong Kết luận số 50- KL/TW, ngày 29/10/2012, Hội nghị lần thứ 6 BCH Trung ương Đảng khóa XI về Đề án “Tiếp tục sắp xếp, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước” [49] Kết luận này đưa ra 08 định hướng về tái cấu trúc các tập đoàn và doanh nghiệp nhà nước, trong đó có thể nhấn mạnh 06 định hướng rõ ràng dưới đây: (i) Thoái vốn: “sớm chấm dứt tình trạng đầu tư dàn trải ngoài ngành và hoàn thành việc thoái vốn nhà nước tại các doanh nghiệp có dưới 50% vốn nhà nước”, (ii) Quản trị tiên tiến: “áp dụng chế độ quản trị tiên tiến phù hợp với kinh tế thị trường và thực hiện chế độ kiểm toán, kiểm tra, giám sát chặt chẽ, công khai, minh bạch trên cơ sở mở rộng diện niêm yết trên thị trường chứngk h o á n ” ;
(iii) Minh bạch chức năng điều tiết chính sách: “chức năng hỗ trợ điều tiết vĩ mô và bảo đảm an sinh xã hội của doanh nghiệp phải được đổi mới và thay thế bằng cơ chế đặt hàng của nhà nước, được hạch toán theo cơ chế thị trường”; (iv) Kết thúc thí điểm tập đoàn: “kết thúc việc thực hiện chủ trương thíđiểmTập đoàn Kinh tế nhà nước; xem xét chuyển một số tập đoàn Kinh tế nhà nước thành tổng công ty Các tập đoàn, tổng công ty nhà nước lớn phải được cơ cấu lại; được kiểm toán hằng năm; tăng cường vai trò và sự giám sát, kiểm tra của đại diện chủ sở hữu nhà nước,nhất là trong việc phê duyệt điều lệ, quyết định chiến lược phát triển sản xuất, kinh doanh, quản lý vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp; (v) Tăng trách nhiệm của các hội đồng quản trị: “nêu cao vai trò và trách nhiệm của hội đồng quản trị, hội đồng thành viên và ban thường vụ đảng ủy’, (vi) Thống nhất chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước: “nghiên cứu hình thành tổ chức thực hiện thống nhất chức năng đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước Trước mắt, tập trung soát xét, điều chỉnh sự phân cấp, phân côngg i ữ a
Chính phủ và các bộ, ngành, chính quyền các địa phương trong việc thực hiện chức năng của cơ quan đại diện chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước cấp trên của hội đồng quản trị, hội đồng thành viên mà không trực tiếp chỉ đạo hoạt động kinh doanh của doanhnghiệp”.
Như vậy chính sách thí điểm mô hình tập đoàn bắt đầu từ 2005, theo Kết luận số 50-KL/TW sẽ được chấm dứt; một số tập đoàn sẽ được chuyển đổi hoặc được thu gọn ngược trở lại theo mô hình tổng công ty trước đây Đáng lưu ý, cùng với sự gia tăng lãnh đạo của Trung ương Đảng tới chính sách kinh tế, cuối năm
2012, Ban Kinh tế Trung ương đã chính thức được tái thành lập với chức năng chủ yếu là tư vấn các chính sách kinh tế cho Trung ương Đảng và Bộ Chính trị.
Về phía Chính phủ, sau 2 năm thực hiện Kết luận của Hội nghị BCH Trung ương Đảng lần thứ 3 Khóa XI, Chính phủ đã chỉ đạo các bộ, ngành, địa phương, các tập đoàn, tổng công ty nhà nước tự xây dựng các đề án tái cơ cấu thành phần để trình phê duyệt.Chođến cuối năm 2013, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt 03 đề án tái cấu trúc thành phần và Đề án tổng thể tái cấu trúc nền kinh tế Trong số các Đề án này, liên quan đến tái cơ cấu tập đoàn và doanh nghiệp nhà nước, ngày 17/7/2012 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 929/QĐ-TTg phê duyệt Đề án tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011-2015 với mục tiêu cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước hợp lý hơn, tập trung vào ngành then chốt, nâng cao năng lực cạnh tranh, cung ứng các dịch vụ công ích thiết yếu Các đề án này là văn bản chỉ đạo điều hành của Chính phủ, song về pháp lý chưa phải là văn bản quy phạm có giá trị pháp lý ràng buộc cao như các đạo luật, nghị quyết của Quốc hội hay các nghịđịnh.
Về mặt thể chế, cho đến nay, việc xây dựng và phê duyệt các đề án tái cấu trúc được thực hiện từ dưới lên Các bộ, ngành, tập đoàn và tổng công ty, doanh nghiệp nhà nước tự xây dựng đề án của mình, sau đó trình lên các cấp chủ quản phê duyệt Có thể nhận thấy ở cả cấp địa phương và Trung ương vẫn còn thiếu những cơ quan có chức năng điều phối chung các đề án thành phần cấu tạo nên Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế Vì lẽ đó, trong Kỳ họp thứ 6 Quốc hội Khóa XIII vào cuối năm 2013, nhiều đại biểu Quốc hội đề xuất thành lập một Ủy ban Quốc gia về tái cơ cấu kinh tế, trong Ủy ban đó ngoài đại diện giới hành pháp cầncósựthamgiacủanhiềugiaitầngkháctrongxãhội,vídụđạidiệncơquan dân cử, giới chuyên gia, kiểm toán, luật sư và các giai tầng khác trong xã hội [50]. Cho đến cuối nay, dù thảo luận nhiều, song Quốc hội chưa ban hành một Nghị quyết chuyên đề hay đạo luật nào về chính sách tái cơ cấu nền kinh tế Văn bản pháp luật liên quan đến tái cơ cấu tập đoàn và doanh nghiệp nhà nước mới chỉ xuất hiện ở dạng văn bản dưới luật, gồm các văn bản chỉ đạo điều hành, một số Nghị định và Quyết định do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành trong phạm vi thẩm quyền điều hành nền kinh tế Sự tham gia của Quốc hội trong lựa chọn và quyết định các chính sách tái cấu trúc tập đoàn và doanh nghiệp nhà nước có thể đánh giá là thụ động và chưa rõ ràng, mặc dù quy mô và tầm ảnh hưởng của khu vực kinh tế này đối với nền kinh tế quốc dân xứng đáng cần có được sự quan tâm tích cực hơn của cơ quan dân cử các cấp.
Cụ thể, từ cuối năm 2012 cho đến nay, Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định thực hiện chính sách tái cơ cấu tập đoàn và doanh nghiệp nhà nước Trong số đó phải kể tới Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và nhà nước đầu tư vốn vào doanh nghiệp; Nghị định số 61/2013/NĐ-CP ngày 25/6/2013 của Chính phủ về quy chế giám sát tài chính và đánh giá kết quả hoạt động và công khai thông tin tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước do nhà nước làm chủ sở hữu và doanh nghiệp có vốn nhà nước; Nghị định số 71/2013/NĐ-CP về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý tài chính đối với doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ Trong năm 2013 và các năm tiếp theo, những Nghị định phê duyệt điều lệ tổ chức và hoạt động của từng tập đoàn và một số tổng công ty nhà nước lớn đã và sẽ tiếp tục được xây dựng và banhành.
Qua những văn bản này, có thể thấy rõ 3 trọng tâm tái cơ cấu các tập đoàn vàdoanh nghiệpnhà nước baogồm:Mộtlà,tuyênbố rõchính sáchsở hữu nhà nước ởdoanh nghiệp,thúc đẩycổ phầnhóa, đadạng hóasởhữu các doanhnghiệpnhà nướckhông cần nắmgiữ100%; Hailà,chấm dứtthíđiểm tập đoàn, thoái vốn ngoài ngành, tập trung vào ngành kinh doanh chính,Ba là áp dụngquảntrịtiên tiếntheothônglệquốctếđốivớicáctậpđoànvàdoanhnghiệpnhànước.
Như phân tích trên, những quan điểm, giải pháp để kiểm soát vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp 100% vốn nhà nước phải căn cứ vào đề án tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước, quán triệt 3 trọng tâm trên, đặc biệt áp dụng quản trị tiên tiến theo thông lệ quốctế.
Căn cứ từ thực tiễn hoạt động của các doanh nghiệp 100% vốn nhànước
Tình trạng hoạt động kém hiệu quả, đầu tư dàn trải, nợ nần chồng chất của một số doanh nghiệp nhà nước, trong đó có doanh nghiệp 100% vốn nhà nước đã được phát hiện và báo động từ nhiều năm nay Việc phát hiện và thấy được những việc làm, những yếu kém của doanh nghiệp nhà nước không có gì là khó khăn. Không chỉ các công ty kiểm toán độc lập trong nước và quốc tế, không chỉ kiểm toán nhà nước đã đưa ra những ý kiến về thực trạng tài chính của các doanh nghiệp nhà nước từ nhiều năm nay, mà ngay cả các báo cáo giám sát của Quốc hội, của các Ủy ban của Quốc hội cũng đã nêu thực trạng các doanh nghiệp nhà nước bằng nhiều số liệu, bằng chứng sống động và đã có không ít Nghị quyết về doanh nghiệp nhà nước, Luật và chính sách đối với doanh nghiệp nhà nước Vì vậy, sự đổ vỡ, mất mát về vốn nhà nước ở một số doanh nghiệp nhà nước không có gì đáng ngạc nhiên và tình hình đang xấu đi ở nhiều doanh nghiệp nhà nước.
Với quan điểm chỉ đạo Kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, là lực lượngvật chất quan trọng để nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh tế, góp phần ổnđịnh kinh tế vĩ mô; tập trung nguồn lực để thực hiện tốt chức năng hỗ trợ, tạođộng lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực quan trọng và toàn bộ nềnkinh tế quốc dân, nhiều mô hình tổ chức để phát triển doanh nghiệp nhà nướcđượct h í đ i ể m , t r i ể n k h a i , n h ư n g c h ư a h ề đ ư ợ c đ á n h g i á , t ổ n g k ế t , rútkinhnghiệm đã được triển khai trên diện rộng Và có lúc như là mốt, theo phòng trào.Thiết nghĩ, việc kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước nói chung, doanh nghiệp 100% vốn nhà nước nói riêng cần phải căn cứ vào hiệu quả sản xuất kinh doanh, lợi nhuận thực sự của Kinh tế nhà nước Kiểm soát đến đâu,giám sát thế nào? tất cả cũng vì mục đích hoạt động có hiệu quả thực sự của doanh nghiệp nhànước.
Quan điểm hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốnnhà nước
4.2.1 Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước phải đặt trong tổng thể hoàn thiện pháp luật về tài chính, kế toán, thống kê, kiểmtoán
Quá trình thực hiện Luận án Tiến sỹ của Nghiên cứu sinh cũng đồng thời với quá trình xây dựng pháp luật mới về Kế toán, Kiểm toán, cụ thể là Luật Kế toán 2015, Luật Kiểm toán Nhà nước 2015… Do đó, những giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước cũng phải đặt trong tổng thể hoàn thiện những luật kể trên Cụ thể như, tại Việt Nam, trong một quá trình dài, Luật Kế toán năm 2003 mới chỉ quy định hạch toán theo giá gốc, nên đã không phản ánh được tình hình biến động tài sản và nợ phải trả tại thời điểm lập báo cáo tài chính Theo chuẩn mực kế toán quốc tế và thông lệ phổ biến trên toàn thế giới việc hạch toán được thực hiện theo giá trị hợp lý (giá thị trường tại thời điểm đánh giá) Cơ chế kinh tế thị trường đã thực hiện trong nhiều năm, vì vậy cần phải đưa ra những quy định phù hợp với thực tế vàhộinhập quốctế.
Vai trò kiểm tra, kiểm soát thông qua công cụ kế toán, Luật Kế toán 2003 quy định chưa rõ ràng như các hành vi bị cấm, quy định hóa đơn bán hàng để bảo đảm hạch toán tại đơn vị kế toán; và sử dụng để kê khai, thanh quyết toán thuế với ngân sách nhà nước; các quy định về kiểm soát, kiểm toán nội bộ, công khai báo cáo tài chính, về kiểm tra kế toán, xác định rõ trách nhiệm của người đại diện theo pháp luật của đơn vị kế toán nhằm tạo ra cơ chế hạch toán rõ ràng, trung thực, công khai và minh bạch Từ đó, việc kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước không được thực hiện một cách chính xác, minhbạch
Ngoài ra, nội dung quản lý nhà nước về kiểm soát vốn nhà nước cần phải đặt ra tổng thể hoàn thiện với quản lý nhà nước về kế toán Cần phải thống nhất ban hành rõ ràng hơn, không chỉ các văn bản pháp luật về kế toán, mà còn phải gắn với tổ chức kiểm soát, giám sát, xử lý vi phạm về vốn nhà nước nói chung.
4.2.2 Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước một mặt đảm bảo quyền năng của chủ sở hữu, mặt khác phải đảm bảo quyền tự chủ tài chính, tự do kinh doanh của doanh nghiệp
Doanh nghiệp nhà nước hoạt động kinh doanh cũng có tư cách pháp nhân và đó chính là tiền đề kinh tế và pháp lý quan trọng nhất để doanh nghiệp nhà nước có thể tồn tại một cách độc lập, từ đó doanh nghiệp nhà nước có quyền tự chủ trong hoạt động kinh doanh của mình Tuy nhiên, để đảm bảo thực hiện quyền tự chủ của doanh nghiệp nhà nước trên thực tế thì rõ ràng pháp luật phải có những quy định cụ thể việc tách bạch giữa quyền sở hữu của nhà nước với quyền sở hữu vốn trong doanh nghiệp nhà nước Sự phân định rõ ràng về quyền sởh ữ u k h ô n g n h ữ n g t ạ o s ự b ì n h đ ẳ n g t h ự c s ự t r o n g k i n h d o a n h g i ữ a d o a n h nghiệp nhà nước với các doanh nghiệp khác mà doanh nghiệp nhà nước còn phải tự chịu trách nhiệm về kết quả kinh doanh của doanh nghiệp mình.
Dù nhà nước tham gia vào doanh nghiệp nhà nước với tư cách là chủ sở hữu, là nhà đầu tư vốn nhưng để cho doanh nghiệp nhà nước có thể tồn tại và phát triển cùng các chủ thể kinh doanh khác trong nền kinh tế thị trường thì pháp luật cần phải tạo lập cơ chế quản lý hợp lý, phân biệt quyền của chủ sở hữu doanh nghiệp và quyền kinh doanh của doanh nghiệp Để doanh nghiệp nhà nước vừa đáp ứng được yêu cầu, mục tiêu của chủ sở hữu nhà nước, vừa đảm bảo được quyền bình đẳng, tự chủ sản xuất kinh doanh, pháp luật cần có những quy định nhằm phân định rõ ràng hoạt động sản xuất kinh doanh là chức năng của doanh nghiệp, còn chủ sở hữu nhà nước, các cơ quan được nhà nước phân công, phân cấp chỉ làm chức năng quản lý vĩ mô Bên cạnh đó pháp luật cũng cần có các quy định để có thể cân đối hài hòa lợi ích của nhà đầu tư với các quyền cơ bản của doanh nghiệp nhà nước trong quá trình quảnlývốn.
Doanh nghiệp nhà nước là các tổ chức kinh tế thuộc sở hữu nhà nước Vì vậy để thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước và bảo vệ lợi ích của mình với tư cách là chủ sở hữu, nhà nước cần thiết phải thực hiện hoạt động giám sát Giám sát sử dụng vốn nhà nước là một nội dung quan trọng của hoạt động giám sát tài chính
- một bộ phận của giám sát doanh nghiệp nhà nước, đó là việc theo dõi kiểm tra của các chủ thể quản lý đối với khách thể quản lý nhằm hướng các hoạt động của khách thể quản lý theo đúng mục tiêu mà chủ thể quản lý đã lựa chọn, phù hợp với quy chế pháp luật hiện hành Do vậy, việc hoàn thiện pháp luật cần phải chú trọng hoàn thiện các quy định về giám sát việc sử dụng vốn nhà nước trong doanh nghiệp nhà nước, đó vừa đảm bảo được yêu cầu khách quan xuất phát từ chức năng quản lý nhà nước với doanh nghiệp, vừa đảm bảo được yêu cầu bảo vệ lợi ích của nhà nước với tư cách là chủ sởhữu.
Các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước đang nắm giữ một lượng tài sản khổng lồ của quốc gia, hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước có ảnh hưởng lớn tới cả nền kinh tế Bởi vậy, hơn lúc nào hết, việc hoàn thiện pháp luật cũng như các công cụ khác nhằm kiểm soát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là hết sức quantrọng.
4.3 Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp 100% vốn nhànước
4.3.1 Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp 100% vốn nhànước
4.3.1.1 Sửa đổi, bổ sung những quy định về tổ chức và hoạt động củaTổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước(SCIC)
Kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi các nguồn vốn phải được tích tụ, tập trung đủ lớn nhằm đáp ứng nhu cầu vốn trong kinh doanh, trong đó tận dụng và sử dụng có hiệu quả cao nhất nguồn lực vật chất của nhà nước để thông qua đó nhà nước điều tiết nền kinh tế là yêu cầu khách quan Muốn vậy, cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam phải tạo lập cho được những cơ sở, những điều kiện tối thiểu, đảm bảo doanh nghiệp có đủ vốn, đủ sức cạnh tranh trên thị trường; không có sự can thiệp quá sâu của nhà nước với tư cách là chủ sở hữu; xóa bỏ cơ chế chủ quản đối với doanh nghiệp nhà nước của các cơ quan quản lý nhà nước các cấp; phân biệt rõ chức năng của đại diện chủ sở hữu nhà nước và chức năng quản lý nhà nước và phân biệt rõ chức năng của cơ quan đại diện quyền chủ sở hữu của nhà nước với chức năng điều hành sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp Giao quyền quyết định nhiều hơn đi đôi với đòi hỏi trách nhiệm cao hơn đối với đại diện trực tiếp chủ sở hữu tại doanh nghiệp.
Xác định và hoàn thiện địa vị pháp lý của SCIC hiện nay cần đạt được một số mục đích sau: (i) Đảm bảo SCIC thực sự là công cụ thông qua đó nhà nước tiếp tục sắp xếp lại, đổi mới, phát triển, kiểm soát và nâng cao hiệu quảcủadoanh nghiệp nhà nước; (ii) Đảm bảo sự vận động luồng vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh minh bạch, phù hợp cơ chế thị trường; (iii) Biến quan hệ nhà nước với doanh nghiệp từ quan hệ cấp trên và cấp dưới, mang nặng tính xin – cho sang quan hệ giữa hai đối tác trong kinh doanh Khắc phục tính quan liêu, phiền hà, làm cản trở, hạn chế các công việc kinh doanh của doanh nghiệp; hạn chế dần và tiến tới xóa bỏ tính ỷ lại, dựa dẫm, thụ động của các doanh nghiệp nhà nước vào nhà nước; (iv) Khuyến khích các tổ chức, cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế đầu tư vốn cùng nhà nước vào hoạt động sản xuất kinh doanh; (v) Xác định, hoàn thiện địa vị pháp lý của Tổng công ty phải đáp ứng được yêu cầu hộinhập. Để tiếp tục xác định và hoàn thiện địa vị pháp lý của SCIC tác giả cho rằng phải thực hiện một số giải pháp sau:
Một là: Đổi mới hơn nữa hình thức pháp lý củaSCIC.
Hiện nay, SCIC là một tổ chức kinh tế đặc biệt của nhà nước, hoạt động dưới hình thức công ty TNHH một thành viên do nhà nước sở hữu 100% vốn Mô hình này là hoàn toàn phù hợp với tình hình thực tiễn hiện nay khi chúng ta vẫn đang trong quá trình cải cách doanh nghiệp nhà nước, cần tập trung nguồn vốn nhà nước vào một cơ quan có khả năng và chuyên môn để quản lý, bảo toàn và phát triển nguồn vốn nhà nước có hiệu quả Hơn nữa, SCIC rất cần sự đầu tư 100% nguồn vốn của nhà nước để thực hiện các nhiệm vụ, mục tiêu trước mắt của nhà nước cũng như ổn định hoạt động của doanhnghiệp.
Tuy nhiên, nên nhìn nhận đây có thể chỉ là mô hình có tính chất tạm thời Về lâu dài, để đẩy mạnh hoạt động của SCIC trong nền kinh tế thị trường và hội nhập, nên xây dựng SCIC là công ty cổ phần Khi nói về thế mạnh của công ty cổ phần C.Mác đã chỉ ra rằng, tư bản ở các công ty cổ phần “trực tiếp mang hình thái tư bản xã hội (tư bản của các cá nhân trực tiếp liên hiệp lại với nhau) đối lập với tư bản tư nhân; do đó những xí nghiệp của nó cũng biểu hiện ra là những xí nghiệp xã hội đối lập với các xí nghiệp tư nhân Đó là sự thủ tiêu tư bản với tư cách là sở hữu tư nhân ở trong những giới hạn của bản thân phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa” và
“trong các công ty cổ phần, chức năng tư bản tách rời với quyền sở hữu về tư liệu sản xuất và lao động thặng dư Đó là kết quả của sự phát triển cao nhất của nền sản xuất tư bản chủ nghĩa, là điểm quá độ tất nhiên của tư bản lại chuyển thành sở hữu của những người sản xuất, nhưng không phải với tư cách là sở hữu của những người sản xuất liên hiệp, thành sản xuất xã hội trực tiếp”[57].