LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG VÀ TẦM QUAN TRỌNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG QUẢN LÝ NỢ CÔNG
Tầm quan trọng của Kiểm toán Nhà nước đối với quản lý nợ công
1.1.1 Khái niệm, bản chất và phân loại nợ công
Muốn hiểu rõ về khái niệm nợ công, trước hết ta phải tìm hiểu rõ khái niệm khu vực công Khu vực công bao gồm khu vực nhà nước (gồm cả trung ương và địa phương) và doanh nghiệp quốc doanh Doanh nghiệp quốc doanh là doanh nghiệp nhà nước chi phối hoặc chiếm tỷ lệ cổ phần chi phối và do đó thường vì áp lực chính trị phải chịu trách nhiệm về nợ nần của chúng.
Hầu hết những cách tiếp cận hiện nay đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó. Chính vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng cùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ Nhà nước hay nợ Chính phủ Tuy nhiên, nợ công hoàn toàn khác với nợ quốc gia Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân Như vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia mà thôi.
Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới, nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của bốn nhóm chủ thể bao gồm: (1) nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ,ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ củaNgân hàng trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ.Cách định nghĩa này cũng tương tự như quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD).
Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nợ công được hiểu bao gồm ba nhóm là nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương Trong đó, nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, gọi chung là UBND cấp tỉnh, ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.
Tuy có nhiều cách tiếp cận khác nhau về nợ công, nhưng về cơ bản, nợ công có những đặc trưng sau đây:
- Nợ công là khoản nợ ràng buộc trách nhiệm trả nợ của Nhà nước
Khác với các khoản nợ thông thường, nợ công được xác định là một khoản nợ mà Nhà nước (bao gồm các cơ quan nhà nước có thẩm quyền) có trách nhiệm trả khoản nợ ấy.Trách nhiệm trả nợ của Nhà nước được thể hiện dưới hai góc độ trực tiếp và gián tiếp Trực tiếp được hiểu là cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ là người vay và do đó, cơ quan nhà nước ấy sẽ chịu trách nhiệm trả nợ khoản vay, ví dụ: Chính phủ Việt Nam hoặc chính quyền địa phương Gián tiếp là trong trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền đứng ra bảo lãnh để một chủ thể trong nước vay nợ, trong trường hợp bên vay không trả được nợ thì trách nhiệm trả nợ sẽ thuộc về cơ quan đứng ra bảo lãnh, ví dụ: Chính phủ bảo lãnh để Ngân hàng Phát triển Việt Nam vay vốn nước ngoài.
- Nợ công được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền
Việc quản lý nợ công đòi hỏi quy trình chặt chẽ nhằm đảm bảo hai mục đích: một là, đảm bảo khả năng trả nợ của đơn vị sử dụng vốn vay và cao hơn nữa là đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; hai là, để đạt được những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn Bên cạnh đó, việc quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị và xã hội Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nguyên tắc quản lý nợ công là Nhà nước quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ để đảm bảo hai mục tiêu cơ bản như đã nêu trên.
- Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích chung
Nợ công được huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của đất nước Xuất phát từ bản chất của Nhà nước là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nước là của dân, do dân và vì dân nên đương nhiên các khoản nợ công được quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, mà cụ thể là để phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất.
* Bản chất kinh tế của nợ công
Nghiên cứu làm rõ bản chất kinh tế của nợ công và quan điểm của kinh tế học về nợ công sẽ giúp các nhà làm luật xây dựng các quy định pháp luật phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội nhằm đạt được hiệu quả trong sử dụng nợ công ở Việt Nam.
Xét về bản chất kinh tế, khi Nhà nước mong muốn hoặc bắt buộc phải chi tiêu vượt quá khả năng thu của mình thì phải vay vốn và điều đó làm phát sinh nợ công Như vậy, nợ công là hệ quả của việc Nhà nước tiến hành vay vốn và Nhà nước phải có trách nhiệm hoàn trả Do đó, nghiên cứu về nợ công phải bắt nguồn từ quan niệm về việc Nhà nước đi vay là như thế nào.
Trong lĩnh vực tài chính công, một nguyên tắc quan trọng của ngân sách nhà nước được các nhà kinh tế học cổ điển hết sức coi trọng và hiện nay vẫn được ghi nhận trong pháp luật ở hầu hết các quốc gia, đó là nguyên tắc ngân sách thăng bằng Theo nghĩa cổ điển, ngân sách thăng bằng được hiểu là một ngân sách mà ở đó, số chi bằng với số thu Về ý nghĩa kinh tế, điều này giúp Nhà nước tiết kiệm chi tiêu hoang phí, còn về ý nghĩa chính trị, nguyên tắc này sẽ giúp hạn chế tình trạng Chính phủ lạm thu thông qua việc quyết định các khoản thuế.
Các nhà kinh tế học cổ điển như A.Smith, D.Ricardo, J.B.Say là những người khởi xướng và ủng hộ triệt để nguyên tắc này trong quản lý tài chính công.Và chính vì thế, các nhà kinh tế học cổ điển không đồng tình với việc Nhà nước có thể vay nợ để chi tiêu.
Ngược lại với các nhà kinh tế học cổ điển, một nhà kinh tế học được đánh giá là có ảnh hưởng mạnh mẽ nhất ở nửa đầu thế kỷ XX là John M.Keynes (1883-
1946) và những người ủng hộ mình gọi là trường phái Keynes lại cho rằng, trong nhiều trường hợp, đặc biệt là khi nền kinh tế suy thoái dẫn đến việc đầu tư của tư nhân giảm thấp, thì Nhà nước cần ổn định đầu tư bằng cách vay tiền tức là cố ý tạo ra thâm hụt ngân sách và tham gia vào các dự án đầu tư công cộng như đường xá, cầu cống và trường học, cho đến khi nền kinh tế có mức đầu tư tốt trở lại Học thuyết của Keynes cùng với sự chỉnh sửa nhất định từ những đóng góp cũng như phản đối của một số nhà kinh tế học sau này là Milton Friedman và Paul Samuelson được hầu hết các Chính phủ áp dụng để vượt qua khủng hoảng và tình trạng trì trệ của nền kinh tế.
Ngược lại với Keynes, Milton Friedman cho rằng, việc sử dụng chính sách tài khóa nhằm tăng chi tiêu và việc làm sẽ không có hiệu quả và dễ dẫn đến lạm phát trong thời suy thoái vì người dân thường chi tiêu dựa trên kỳ vọng về thu nhập thường xuyên chứ không phải thu nhập hiện tại và mọi chính sách đều có độ trễ nhất định Thay vì thực hiện chính sách tài khóa thiếu hụt, Nhà nước nên thực thi chính sách tiền tệ hiệu quả Còn Paul Samuelson, đã có những bổ sung quan trọng trong quan niệm về chính sách tài khóa của Keynes Ông cho rằng, để kích thích nền kinh tế vượt qua sự trì trệ, cần thiết phải thực hiện cả chính sách tài khóa mở rộng và chính sách tiền tệ linh hoạt.
Hiện nay trên thế giới, mặc dù tài chính công vẫn dựa trên nguyên tắc ngân sách thăng bằng, nhưng khái niệm thăng bằng không còn được hiểu một cách cứng nhắc như quan niệm của các nhà kinh tế học cổ điển, mà đã có sự uyển chuyển hơn.
Nội dung và yêu cầu của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công
1.2.1 Tổng quan về quản lý nợ công
1.2.1.1 Khái niệm về quản lý nợ công
Về khái niệm, quản lý nợ công được đúc kết từ kinh nghiệm các nước, đó là, quá trình thiết lập và thực thi chiến lược vay nợ của một quốc gia nhằm gây dựng được một lượng vốn theo yêu cầu, nhằm đạt được các mục tiêu về chi phí và rủi ro, đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ khác của Chính phủ đã đề ra Theo đó, những yếu tố nền tảng của cơ chế quản lý nợ công là phải xác định được hệ thống mục tiêu quản lý nợ công; việc quản lý này phải được minh bạch và cơ quan quản lý chính phải có trách nhiệm giải trình về mức độ nợ và hiệu quả sử dụng các khoản nợ, cũng như khả năng trả nợ của Chính phủ; xây dựng khuôn khổ thể chế quản lý; xây dựng chiến lược quản lý nợ; xây dựng khuôn khổ quản lý rủi ro; phát triển và duy trì một thị trường trái phiếu Chính phủ hiệu quả
1.2.1.2 Nội dung quản lý nợ công
Trên cơ sở những yếu tố nền tảng của cơ chế quản lý nợ công, theo Điều 4 của Luật Quản lý nợ công năm 2009, thì quản lý nợ công bao gồm những nội dung:
- Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về thủ tục, quy trình, quản lý các hoạt động vay, trả nợ và quản lý nợ công.
- Xây dựng và ban hành Chiến lược nợ dài hạn, Chương trình quản lý nợ trung hạn, Kế hoạch vay và trả nợ hàng năm.
- Tổ chức huy động vốn vay, phân bổ và giám sát sử dụng vốn vay đúng mục đích, có hiệu quả, bảo đảm thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ trả nợ
- Giám sát vĩ mô tình trạng nợ công, quản lý tốt rủi ro tài khoá, đảm bảo an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia.
- Tổng hợp, báo cáo, công bố thông tin về tình trạng nợ công.
- Tuyên truyền, phổ biến và hướng dẫn thi hành pháp luật về quản lý nợ công.
- Giám sát, kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nợ công.
- Giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến việc thực hiện các quy định của pháp luật về quản lý nợ công.
- Tổ chức đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý nợ công
- Hợp tác quốc tế trong lĩnh vực quản lý nợ công
1.2.1.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến nợ công
- Chính phủ sử dụng vốn đầu tư công: Đầu tư xây dựng công trình công cộng, xây dựng cơ sở hạ tầng,…Trong quá trình đầu tư công không tránh khỏi tình trạng lãng phí trong việc sử dụng tiền vay nợ của đầu tư công càng ngày càng đáng báo động Nguồn vốn vay thường được đầu tư dàn trải cho nhiều ngành, nhiều địa phương theo sự đòi hỏi không bao giờ đủ về vốn của họ trở nên mỏng và thiếu, dẫn đến tình trạng phổ biến ở mọi ngành, mọi nơi là đầu tư dở dang, kéo dài, dự án đầu tư chậm đưa vào hoạt động, chi phí đầu tư ngày càng tăng dẫn đến chi lớn hơn thu.
- Tỉ giá hối đoái: Chính phủ đi vay có thể được thực hiện thông qua phát hành trái phiếu chính phủ để vay từ các tổ chức, cá nhân Trái phiếu Chính phủ phát hành bằng nội tệ được coi là không có rủi ro tín dụng vì chính phủ vì có thể tăng thuế thậm chí in thêm tiền để thanh toán cả gốc lẫn lãi khi đáo hạn Tuy nhiên trái phiếu chính phủ phát hành bằng ngoại tệ (thường là các ngoại tệ mạnh có cầu lớn) có rủi ro tín dụng cao hơn vì chính phủ có thể không có đủ ngoại tệ để thanh toán khi tỉ giá hối đoái cao dẫn đến nợ công lớn
- Lãi suất được hiểu theo nghĩa chung nhất là giá cả của tín dụng, giá cả của quan hệ vay mượn hoặc cho thuê hoặc cho thuê các dịch vụ về vốn dưới hình thức tiền tệ hoặc dưới dạng thức các tài sản khác nhau Khi đến hạn, người đi vay trả cho người cho vay một khoản tiền dôi ra ngoài số tiền vốn gọi là tiền lãi Nếu hoạt động đầu tư kém hiệu quả lãi suất tiền vay tăng ảnh khi đó nợ công tăng lên
1.2.2 Nội dung, yêu cầu của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công
Cũng như các cuộc kiểm toán thuộc lĩnh vực ngân sách nhà nước, đầu tư dự án, doanh nghiệp nhà nước thì kiểm toán nợ công đều có bốn mục tiêu kiểm toán tổng quát sau: Đánh giá tính đúng đắn, trung thực và hợp lý của các báo cáo vay nợ do các cơ quan quản lý nợ công lập Đánh giá sự tuân thủ các quy định pháp luật về huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ của cơ quan quản lý và sử dụng nợ công Đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay và trả nợ, nhằm mục tiêu đảm bảo cho việc quản lý nợ công được tiến hành một cách hiệu quả, huy động được một lượng vốn theo yêu cầu, đảm bảo các nhu cầu tài chính và trách nhiệm thanh toán được đáp ứng ở chi phí thấp nhất có thể; đạt được các mục tiêu về rủi ro và chi phí Đề xuất, kiến nghị với Nhà nước để bổ sung, sửa đổi những quy định về cơ chế, chính sách liên quan đến việc quản lý và sử dụng nợ công vì sự ổn định và phát triển lành mạnh của nền tài chính quốc gia.
Tùy từng cuộc kiểm toán nợ công cụ thể ngoài 4 mục tiêu cơ bản trên, kiểm toán nợ công còn hướng tới các mục tiêu sau:
Nhằm hạn chế rủi ro tài chính quốc gia: Một mục tiêu quan trọng mà kiểm toán nợ công hướng tới là hạn chế rủi ro tài chính quốc gia Trong khuôn khổ kinh tế vĩ mô, kiểm toán nợ công giúp Nhà nước tìm cách đảm bảo quy mô và tốc độ tăng nợ bền vững, duy trì khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau,trong khi vẫn đáp ứng được các mục tiêu về rủi ro và chi phí Kiểm toán giúp choNhà nước có được một bức tranh tổng thể về tất cả các khoản nợ trong đó có nợ bất thường.Các khoản nợ này lớn và không có nguồn chi trả đã và đang là yếu tố quan trọng dẫn đến các cuộc khủng hoảng kinh tế tại nhiều nước một cách trực tiếp và gián tiếp Việc quản lý nợ công một cách cẩn trọng, cùng các chính sách hợp lý về quản lý nợ bất thường có thể làm cho các nước đỡ bị ảnh hưởng do cơ chế lan truyền và rủi ro tài chính Kiểm toán nợ công giúp cho việc có được một cơ cấu nợ tốt xét trên các yếu tố về thời hạn thanh toán, tiền tệ, kết cấu lãi suất. Đánh giá mục đích sử dụng các khoản nợ công: Thông qua kiểm toán nợ công, có thể đánh giá một cách tổng thể về mục đích sử dụng các khoản vay nợ Các khoản vay nợ có được sử dụng đúng mục đích theo các quy định của pháp luật hiện hành hay không Chẳng hạn như quy định hiện hành, việc vay nợ chỉ được sử dụng cho mục đích đầu tư, không sử dụng cho mục đích tiêu dùng Kiểm toán cần khẳng định rằng các khoản vay nợ đã đúng mục đích theo quy định của pháp luật hiện hành Mặt khác với các khoản nợ do Chính phủ hoặc các cơ quan của Chính phủ bảo lãnh cần được kiểm soát để duy trì khả năng thanh toán để hạn chế rủi ro tài chính quốc gia trong trường hợp các đơn vị nhận bảo lãnh không đủ khả năng thanh toán Qua kiểm toán cần đưa ra các cảnh báo về mục đích sử dụng các khoản vay nợ, các khoản phát hành bảo lãnh để từ đó Chính phủ, cơ quan lập pháp có những biện pháp thích ứng và kịp thời nhằm hạn chế rủi ro tài chính Chính phủ và quốc gia. Đánh giá khả năng trả nợ và nguồn để trả nợ: Thông qua đánh giá các chỉ số về vay nợ, quản lý nợ, cơ quan KTNN đưa ra các đánh giá về khả năng thanh toán của các khoản nợ công bao gồm nợ trực tiếp, các khoản nợ gián tiếp, nghĩa vụ nợ dự phòng cũng như việc xác định nguồn trả nợ để có hoạch định vay nợ thích hợp trong trung hạn cũng như trong dài hạn Chẳng hạn như qua kiểm toán, KTNN đưa ra cảnh bảo về khả năng trả nợ của các tập đoàn kinh tế nhà nước đối với các khoản vay về cho vay lại và các khoản bảo lãnh vay nợ của Chính phủ để từ đó các cơ quan quản lý nợ, Chính phủ, cơ quan lập pháp có những biện pháp thích ứng với những tình huống cụ thể Đánh giá công tác quản lý nợ đồng thời đưa ra các kiến nghị để quản lý tốt hơn vay nợ: Kiểm toán công tác quản lý nợ công từ khâu xác định chiến lược vay nợ; chính sách vay, trả nợ; mục đích sử dụng các khoản vay nợ; việc hạch toán và báo cáo vay nợ Cơ quan KTNN đưa ra đánh giá một cách độc lập về công tác quản lý vay nợ công, đồng thời đưa ra những cảnh báo về những thiếu hụt trong công tác quản lý vay nợ và khuyến nghị về cải tiến công tác quản lý vay nợ nhằm duy trì hệ thống quản lý vay nợ một cách hiệu quả Những khủng hoảng thị trường nợ trong những năm gần đây khuyến cáo chúng ta phải chú ý đến tầm quan trọng của các biện pháp quản lý nợ phù hợp về một thị trường vốn hợp lý và hiệu quả. Đánh giá tính minh bạch và công khai thông tin về nợ và công tác quản lý nợ công: Kiểm toán nợ công đảm bảo tính minh bạch và công khai thông tin về nợ và các chính sách quản lý nợ, các vấn đề quan trọng trong hoạt động quản lý nợ Các mục tiêu về quản lý nợ cần phải được xác định rõ ràng và được công bố công khai, việc áp dụng các biện pháp về chi phí, rủi ro cần phải được giải thích Việc công khai hóa một cách thường xuyên về nợ công cho phép Quốc hội, các cơ quan chức năng, các chủ nợ và các đối tượng quan tâm khác có các thông tin kịp thời để đánh giá liệu mức độ nợ có giữ ở tầm kiểm soát không, có khả năng trả nợ không và có thể bảo đảm rằng các vấn đề tiềm ẩn trở nên rõ ràng Kiểm toán giúp cho Nhà nước, công chúng và các đối tượng quan tâm có số liệu tin cậy về tình hình quản lý và sử dụng các khoản nợ công.
Nội dung kiểm toán nợ công phải bao gồm toàn bộ việc quản lý nợ, các nghiệp vụ vay, trả nợ, bảo lãnh vay nợ, cũng như kiểm soát rủi ro phát sinh từ vay nợ, đánh giá công tác quản lý vay nợ Kiểm toán nợ công còn bao gồm cả việc đưa ra các chỉ số đánh giá công tác quản lý, chú ý đến chỉ tiêu nợ trên đầu dân số để thấy được mức nợ mà mỗi người dân phải chịu trách nhiệm Nội dung kiểm toán chủ yếu đối với nợ công bao gồm:
Kiểm toán việc chấp hành pháp luật, chế độ quy định về quản lý nợ công: Cơ quan KTNN tiến hành kiểm toán mang tính tuân thủ đối với hoạt động quản lý nợ công từ khâu hoạch định chính sách vay nợ đến các khâu huy động, phân bổ, sử dụng và trả nợ Việc kiểm toán cần tập trung kiểm soát các nghiệp vụ vay, bảo lãnh cũng như trách nhiệm quản lý, thanh toán nợ Lưu ý đến tỷ lệ vay nợ được Quốc hội cho phép, mục đích sử dụng các khoản vay, các khoản bảo lãnh theo quy định của pháp luật Chẳng hạn như KTNN cần kiểm toán các nghiệp vụ bảo lãnh để đưa ra nhận định rằng liệu các cơ quan phát hành bảo lãnh nợ đã tuân thủ theo mục đích và thẩm quyền phát hành bảo lãnh hay không; các điều kiện phát hành bảo lãnh có được tuân thủ theo các quy định của pháp luật hiện hành hay không Thông thường các khoản vay trực tiếp của Chính phủ có thể nhằm bù đắp bội chi ngân sách hay sử dụng theo mục tiêu định trước đều được kiểm soát chặt chẽ bởi Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội Tuy nhiên, các khoản bảo lãnh vay nợ luôn chứa đựng nhiều rủi ro và khó kiểm soát cần được tập trung kiểm toán.Trong những năm gần đây, các nước, các định chế tài chính quốc tế luôn tập trung vào việc kiểm soát các khoản phát hành bảo lãnh cũng như nghĩa vụ nợ tiềm ẩn, dự phòng.
Kiểm toán tính trung thực và hợp pháp của các báo cáo nợ do các cơ quan quản lý nợ công của nhà nước lập, cụ thể:
- Kiểm toán tính đầy đủ, hợp pháp của hệ thống báo cáo nợ
- Kiểm toán tổng mức vay nợ để xác định một cách xác thực tổng mức vay cũng như từng khoản nợ trong tổng số nợ công Thông qua xác định tổng mức vay nợ có thể đánh giá tính bền vững của tình hình nợ công và cung cấp thông tin để có thể kiểm soát tình hình vay nợ một cách tốt nhất.
- Kiểm toán việc giải ngân các khoản vay nợ: Thông qua kiểm toán đánh giá tiến độ giải ngân nhằm đảm bảo sử dụng hiệu quả các khoản vay nợ
- Kiểm toán việc trả nợ hàng năm: Xác định mức trả nợ hàng năm là một trong những yêu cầu của công tác kiểm toán báo cáo nợ Công tác kiểm toán phải xác định chính xác tổng số nợ đến hạn phải trả trong năm; mức trả hàng năm theo từng khoản vay trong tổng số phải trả đến hạn; xác định nguồn trả nợ: (Nguồn NSNN đã ghi trong dự toán; nguồn thu hồi từ các dự án; nguồn từ quỹ tích lũy; nguồn khác ); số thực trả nợ trong năm (số đã xuất quỹ để trả cho các đối tác, các nước, các tổ chức và cá nhân trong, ngoài nước).
Kiểm toán tính kinh tế, tính hiệu lực, tính hiệu quả của hoạt động quản lý nợ công.Bao gồm sự đánh đổi giữa chi phí vay nợ và rủi ro danh mục nợ cũng như hiệu lực của bộ máy quản lý, điều hành nợ công Đây thực chất là cuộc kiểm toán hoạt động đối với quản lý nợ công Việc kiểm toán hoạt động đối với quản lý nợ công sẽ đảm bảo rằng chiến lược quản lý nợ được xây dựng đảm bảo kiểm soát chặt chẽ các khoản nợ phát sinh kể cả nghĩa vụ nợ dự phòng, đảm bảo các cơ quan quản lý và kiểm soát nợ hoạt động có hiệu quả; các khoản nợ được sử dụng đúng với mục đích vay nợ; duy trì mức nợ hợp lý đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, đảm bảo việc vay, đảm bảo khả năng chi trả của nền kinh tế kể cả gốc và lãi
Kinh nghiệm quốc tế về kiểm toán nợ công và bài học rút ra đối với Kiểm toán Nhà nước
1.3.1 Kinh nhiệm kiểm toán nợ công của một số quốc gia trên thế giới
Các báo cáo, cẩm nang và nghiên cứu của Ủy ban nợ công (PDC) mang lại nhiều kinh nghiệm thực tiến quý báu cho việc tiến hành kiểm toán nợ công, trong đó có tổng kết kinh nghiệm kiểm toán của các nước trên thế giới, có thể liệt kê kinh nghiệm kiểm toán nợ công của một số nước như sau:
* Kinh nghiệm trong tổ chức kiểm toán nợ công ở Ukraine
- Mục đích kiểm toán: Đánh giá thực trạng trong hệ thống quản lý nợ công và việc tuân thủ các chuẩn mực, thông lệ quốc tế chung về nợ công Đưa ra các khuyến nghị nhằm cải thiện hoạt động quản lý nợ công.
- Phạm vi kiểm toán: Chức năng hoạt động của các đơn vị quản lý nợ công, hoạt động điều phối giữa các cơ quan lập pháp và quản lý nợ công, thực trạng của hệ thống kiểm soát nội bộ và nguồn thông tin hỗ trợ các cơ quan quản lý nợ công.
- Các đơn vị được kiểm toán:
+ Văn phòng Nội các các Bộ Ukraine
+ Ngân hàng Nhà nước Ukraine
+ Kho bạc Nhà nước Ukraine
+ Phân tích các báo cáo, tài liệu kiểm toán và truyền thông trước đó
+ Phân tích các đạo luật hiện hành
+ Soạn thảo công văn, bảng hỏi và thảo luận
+ Phân tích báo cáo tài chính, thống kê.
+ Điều tra các khoản nợ tài chính công
+ Phân tích các chỉ số kinh tế động và tỷ lệ của chúng
+ Phân tích so sánh với các khuyến nghị của IMF, World Bank và INTOSAI.
* Kinh nghiệm kiểm toán của Vương quốc Anh
Mục tiêu của chính sách quản lý nợ của Vương quốc Anh là “giảm thiểu, về mặt dài hạn, các chi phí của việc đáp ứng nhu cầu tài chính của Chính phủ, tính toán rủi ro, trong khi đảm bảo chính sách quản lý nợ nhất thống với các mục tiêu của chính sách tiền tệ” Mục tiêu trên tương tự và đồng nhất với hướng dẫn của IMF và
WB Bên cạnh đó, việc tính toán mức hoạt động với mục tiêu quản lý nợ chưa thẳng thắn (chưa tìm ra được “tỷ lệ phù hợp”).
Kho bạc Nhà nước chịu trách nhiệm chung về quản lý nợ của chính quyền
TW Văn phòng quản lý nợ (DMO) hoạt động dựa trên ngân sách thường niên thỏa thuận với Kho bạc Nhà nước Các hoạt động của DMO được chỉ đạo thông qua chiến lược quản lý nợ của Chính phủ (dự báo và minh bạch là những phương sách hiệu quả nhất trong việc giảm thiểu chi phí đi vay của Chính phủ), tuy nhiên chưa có biện pháp thống nhất về việc liệu dự báo hay minh bạch là cách tiếp cận tốt nhất.
Kho bạc Nhà nước đã chỉ ra rằng, mục tiêu quản lý nợ có thể đạt được thông qua:
+ Theo đuổi chính sách phát hành trái phiếu công khai, minh bạch và có thể dự đoán.
+ Quản lý việc đáo hạn và bản chất của hoạt động đi vay của Chính phủ. + Bán các trái phiếu đạt được mức hồi kim cao.
+ Phát triển một thị trường trái phiếu có tính lỏng và hiệu quả.
+ Chưa có đánh giá rõ ràng về những đóng góp của DMO hướng tới mục tiêu quản lý nợ công.
+ Mô hình “phân tích nợ, chiến lược” có thể cải thiện tính chuẩn mực trong tương lai.
* Kinh nghiệm kiểm toán của Zambia
Quản lý nợ của Zambia đang phải đối mặt với nhiều thách thức trong những năm qua do tỉ lệ lãi suất cao và những yêu cầu tài khóa bổ sung phát sinh do hệ quả của những nhu cầu cấp thiết của phát triển hạ tầng cũng như thiệt hại do thiên tai.
Theo quy định hiện hành, đạo luật quan trọng nhất là Luật cho vay và đảm bảo (CAP 366) Đạo luật này cho phép Chính phủ có quyền đi vay, đồng thời luật này quy định Bộ trưởng Bộ Tài chính là nười có quyền đi vay và quản lý các khoản vay.
Vụ Đầu tư và Quản lý nợ (IDM) trực thuộc Bộ Tài chính kế hoạch quốc gia là cơ quan chịu trách nhiệm giám sát và đánh giá việc quản lý nợ công và tham gia vào thị trường vốn nhằm làm thỏa mãn các yêu cầu về dòng tiền của các kế hoạch hoạt động thường niên của Chính phủ.
- Một số kinh nghiệm rút ra từ hoạt động kiểm toán nợ công:
Bên cạnh quy định về mức trần đi vay, các khoản vay không phải là đối tượng giám sát của Quốc hội trước khi đi vay Quyền lực của Quốc hội được tiến hành thông qua kiểm soát ngân sách chung và điều này là chưa đủ.
Bên cạnh đó là việc thiếu sự điều phối hiệu quả của các cơ quan hữu quan.
Cơ chế ra quyết định và thực hiện được chia sẻ giữa Bộ Tài chính và Kế hoạch quốc gia với Ngân hàng Nhà nước Nói chung, nhiều bộ ngành có sự tham gia vào các hợp đồng đi vay nợ nhưng không có kiến thức về tài chính Điều này dẫn tới sự thiếu hiệu quả trong quản lý, giải ngân và hoạt động kiểm toán chưa được tiến hành triệt để…
Tiếp nữa, việc Bộ Tài chính được phép tiến hành đi vay mà không cần phải thông qua Quốc hội, nếu tại thời điểm đó Quốc hội không tiến hành họp, đã tạo kẽ hở Nguồn thông tin về nợ trong nước không chính xác và cơ sở dữ liệu nằm rải rác tại nhiều cơ quan Hiện chưa có cơ quan chịu trách nhiệm lưu giữ các hồ sơ, chứng từ gốc về thỏa thuận đi vay Thiếu sót này cản trở việc tiếp cận các thông tin về nợ công, và đánh ngại hơn các thỏa thuận này hầu như không được trình trước Quốc hội Mặt khác, chiến lược quản lý nợ của Zambia, hành lang pháp lý cho Vụ Đầu tư và Quản lý nợ tiến hành công việc chỉ mới được ban hành từ 1/2009 Việc thiếu hệ cơ sở dữ liệu nhất quán đã ảnh hưởng lớn đến công tác kiểm toán nợ.
1.3.2 Bài học rút ra đối với Kiểm toán Nhà nước
Tại kỳ họp thứ 5, khóa XII, ngày 17/6/2009, Quốc hội đã thông qua Luật Quản lý nợ công Đây là hành lang pháp lý quan trọng cho các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nợ công tiến hành nghiệp vụ, đồng thời Kiểm toán Nhà nước có thể từng bước xây dựng cơ chế kiểm toán quản lý nợ công
Qua kinh nghiệm tổ chức hoạt động kiểm toán nợ công của một số nước nêu trên, có thể dẫn ra một số bài học thực tiễn cho hoạt động kiểm toán nợ công của Kiểm toán Nhà nước như sau:
Thứ nhất, để tiến hành kiểm toán nợ công, nhất thiết phải có một hành lang pháp lý đầu đủ làm tiền đề cho KTNN hoạt động Các quốc gia có nhiều kinh nghiệm kiểm toán nợ công trên thế giới đều có chế tài quy định rõ nhiệm vụ, chức năng của cơ quan kiểm toán với vai trò thay mặt Chính phủ và cơ quan dân cử tiến hành kiểm tra việc đi vay và sử dụng đồng vốn vay, rủi ro, các tiêu chí đánh giá hiệu quả…
Thứ hai, KTNN cần xây dựng cho riêng mình quy trình kiểm toán nợ công, dựa trên cẩm nang hướng dẫn của INTOSAI, IMF, WB, đồng thời căn cứ vào tình hình thực tế của Việt Nam để xây dựng các mục tiêu kiểm toán, đối tượng kiểm toán Các tiêu chí, chỉ số sử dụng trong báo cáo kiểm toán cần cụ thể, hữu ích và tuân thủ chuẩn mực và thông lệ quốc tế.
THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN NỢ CÔNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM
2.1 Thực trạng nợ công của Việt Nam
Sau khủng hoảng tài chính toàn cầu (2008), nợ công và khủng hoảng nợ công hiện nay không chỉ là nỗi lo lắng của chính phủ mà còn là sự quan tâm của cả cộng đồng.
Việt Nam mở cửa kinh tế được 25 năm và đã đạt được những bước phát triển vượt bậc Chỉ trong vòng 10 năm, GDP của Việt Nam đã tăng lên gấp 3 lần, từ 32,7 tỷ USD năm 2001 lên 102 tỷ USD năm 2010 Tuy nhiên, Việt Nam vẫn thuộc nhóm các nước đang phát triển, quy mô nền kinh tế của Việt Nam vẫn là nhỏ so với mặt bằng chung của thế giới; nền kinh tế phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp thô và công nghiệp nhẹ là chủ yếu Do đó, hiện tại và trong tương lai gần, việc tăng vay nợ chính phủ nói riêng và nợ công nói chung là một nhu cầu tất yếu vì Việt Nam vẫn rất cần sự hỗ trợ về mặt tài chính, tức là vay nợ và viện trợ phát triển chính thức, từ các tổ chức đơn phương, đa phương trên thế giới để phát triển nền kinh tế hơn nữa Để hiểu rõ hơn về tình hình nợ công của Việt Nam hiện nay chúng ta đi vào bốn mục sau:
Theo The Economist Intelligence Unit, nợ công của Việt Nam năm 2001 mới là 11,5 tỷ USD, tương đương 36% GDP, bình quân mỗi người gánh số nợ công xấp xỉ 144 USD Nhưng tính đến hết năm 2010, nợ công đã tăng lên 55,2 tỷ USD, tương đương 56,6% GDP và hiện tại, Việt Nam được xếp vào nhóm nước có mức nợ công trên trung bình Mặc dù tỷ lệ nợ này vẫn nằm trong tầm kiểm soát nhưng nó quá cao so với mức phổ biến ở các nền kinh tế đang phát triển, từ
30 - 40% và với thực trạng nợ công của một số nền kinh tế mới nổi như Trung Quốc ( 17,4%), Indonesia (26,5%) Như vậy, trong vòng 10 năm từ 2001 đến nay, quy mô nợ công đã tăng gấp gần 5 lần với tốc độ tăng trưởng nợ trên 15% mỗi năm
Với thực trạng tỷ lệ tiết kiệm nội địa khoảng 27% GDP trong khi mức đầu tư toàn xã hội mỗi năm khoảng 42% GDP tại Việt Nam hiện nay, thì chắc chắn con số này sẽ tiếp tục gia tăng trong những năm tới Nếu tiếp tục với tốc độ này thì chỉ trong vòng 5 năm nữa, đến năm 2016, nợ công của Việt Nam sẽ vượt quá 100% GDP như hai nước thành viên EU mới lâm vào khủng hoảng nợ công gần đây là
Hy Lạp (133,6%), Ailen (129,2%) Nợ công đạt trên 100% GDP là một con số không nhỏ đối với một nền kinh tế đang phát triển và quy mô nhỏ, phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp thô và công nghiệp nhẹ như Việt Nam.
Hình 2.1: Tình hình nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam năm 2001-2010
Nếu phân loại nợ công thành nợ trong nước và nợ nước ngoài thì nợ nước ngoài có vai trò quan trọng và chiếm tỷ trọng cao nhất Năm 2010, trong 56,6% GDP nợ công đã có 42,2% GDP là nợ nước ngoài Mặc dù nợ công khác với nợ nước ngoài, nhưng hiện nay ở Việt Nam, thông tin chi tiết về nợ công chưa đầy đủ; do vậy, các nhà kinh tế thường sử dụng chỉ số nợ nước ngoài để hình dung quy mô và mức độ nghiêm trọng của nợ công của quốc gia.
Nguồn cung cấp nợ nước ngoài chủ yếu của Việt Nam là các khoản vay ODA Theo danh mục nợ công năm 2009 của Bộ Tài chính (BTC), 60,3% nợ công là ODA và 29,8% được tài trợ từ trái phiếu trong nước
Các điều khoản ưu đãi của ODA đã giúp Việt Nam giảm bớt được áp lực nợ công; tuy nhiên, tỷ trọng nợ nước ngoài cao tăng nguy cơ rủi ro về cơ cấu nợ trong tương lai Kinh nghiệm từ các cuộc khủng hoảng nợ trong lịch sử cho thấy, khi tỷ trọng nợ nước ngoài quá cao, Chính phủ mất đi tính chủ động khi ứng phó với các biến động kinh tế thế giới và khó kiểm soát các món nợ vay phụ thuộc vào tỷ giá hối đoái và tâm lý của nhà đầu tư quốc tế
Khủng hoảng nợ Argentina (2001) và sự bất ổn của Hy Lạp hiện nay là minh chứng điển hình cho tác động tiêu cực của nguồn nợ công từ nước ngoài Trường hợp ngược lại là Nhật, mặc dù có mức nợ công trên GDP cao nhưng Nhật Bản vẫn được đánh giá là bền vững do nợ công chủ yếu được tài trợ từ các nhà đầu tư trong nước.
Các khoản vay nước ngoài của Việt Nam đa số đều có lãi suất thấp, trong đó chủ yếu là ở mức 1% - 2,99% Tuy nhiên so với các năm trước, năm 2010, các khoản vay của Việt Nam có lãi suất cao hơn và khoản vay với lãi suất thả nổi đang ngày càng tăng lên, gây thêm áp lực nợ cho Chính phủ Trong 25,097 tỷ USD tổng nợ nước ngoài của Chính phủ, có 19,313 tỷ USD có lãi suất từ 1 - 2,99%; trên 1,678 tỷ USD chịu lãi suất từ 3 - 5,99% (tăng 176 triệu USD so với 2009) và có tới 1,888 tỷ USD ở mức lãi suất 6- 10%, tăng hơn gấp đôi so với 2009 Ngoài ra, các khoản vay với lãi suất thả nổi cũng tăng 6,66 triệu USD so với 2009
Theo Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại, lãi suất trung bình nợ nước ngoài của Chính phủ đã tăng từ 1,54%/năm vào năm 2006 lên 1,9%/năm trong năm
2009 và năm 2010 đạt tới 2,1%/năm Với thực trạng này, rõ ràng chi phí trả lãi đang trở thành gánh nặng ngày càng gia tăng của Chính phủ.
Nợ nước ngoài của Việt Nam khá đa dạng về cơ cấu tiền vay Trên lý thuyết, điều này được cho là có thể hạn chế rủi ro về tỷ giá, giảm áp lực lên nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ Tuy nhiên, trên thực tế cơ cấu này cũng tiềm ẩn những rủi ro khi có biến động trên thị trường tài chính thế giới Tỷ trọng cao của các khoản vay bằng USD (22,95%) và JPY (38,25%) (biểu đồ 3) gây nguy cơ gia tăng khoản chi gốc và lãi khi tỷ giá USD/VND luôn có xu hướng tăng; và JPY đang lên giá so với USD.
Như vậy, mặc dù mức nợ công so với GDP của Việt Nam vẫn được đánh giá là an toàn nhưng cơ cấu nợ công đang ẩn chứa nhiều rủi ro; do vậy, trong tình trạng lạm phát toàn cầu đang gia tăng, nguy cơ bùng nổ một cuộc chiến về tiền tệ trên thế giới thì quản lý nợ công thế nào cho hiệu quả là vấn đề đáng quan tâm hàng đầu tại Việt Nam hiện nay.
Bảng 2.1: Cơ cấu nợ công của Việt Nam năm 2006 - 2010 Đơn vị 2006 2007 2008 2009 2010 Bình
Nợ chính phủ Tỷ USD 23,7 24,1 31,2 37,8 45,3 32,4
Nợ chính phủ % Nợ công 85,0 68,0 76,2 79,2 82,1 78,1
Nợ nước ngoài của chính phủ Tỷ USD 14,6 17,3 18,9 23,9 27,8 20,5
Nợ nước ngoài của chính phủ % Nợ chính phủ 61,6 71,6 60,7 60,0 61,3 63,0
Nợ nước ngoài của khu vực công %GDP 26,7 28,3 25,1 29,3 31,1 28,1
Nợ nước ngoài của khu vực công % Nợ Công 58,2 56,9 52,4 57,5 58,9 56,7
(Nguồn: Bộ Tài Chính, Bản tin nợ nước ngoài số 7)
Theo Luật Quản lý nợ công Việt Nam 2009, nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương Với cách tính này, nợ Chính phủ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nợ công của Việt Nam Tỷ lệ nợ công năm
GIẢI PHÁP NÂNG CAO VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
3.1 Dự báo tình hình nợ công trong thời gian tới và yêu cầu đặt ra đối với Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công
Vay nợ để đầu tư cho tăng trưởng kinh tế là điều bình thường diễn ra ở hầu hết các nước trên thế giới Tuy vậy, nợ bao nhiêu là an toàn lại là một bài toán khó giải.
Do đó, cần có biện pháp tính toán kiểm soát mức nợ phù hợp với nền kinh tế và kiểm soát tốt quá trình sử dụng nguồn vốn vay
Trong bối cảnh khủng hoảng nợ công đang có nguy cơ lan rộng ở châu Âu, đã có nhiều nhận định cho rằng, kinh tế Việt Nam đang đứng trước những rủi ro lớn. Tuy nhiên, mặc dù nợ công đang ở mức cao nhưng với các khoản vay nước ngoài phần lớn đều là vay dài hạn, với lãi suất ưu đãi, hiện tại nợ công không gây sức ép cho ngân sách nhà nước về nghĩa vụ trả nợ đến hạn Theo Bộ Tài chính hiện các chỉ số nợ của Việt Nam đang ở mức an toàn và nợ công đang được quản lý chặt chẽ theo quy định của Luật Quản lý nợ công, các khoản nợ trong nước và nước ngoài đều được thanh toán đầy đủ, không có nợ xấu Hàng năm ngân sách nhà nước bố trí trả nợ từ 14 -16% tổng số thu ngân sách (giới hạn cảnh báo là dưới 30%), bằng khoảng 4,5% xuất khẩu (giới hạn cảnh báo là dưới 15%) Đây là chỉ tiêu an toàn, so với các nước đang phát triển có cùng hệ số tín nhiệm thì chỉ số nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam ở mức trung bình Thực tế cho thấy, trong những năm qua nợ công đã góp phần thúc đẩy nhanh sự phát triển kinh tế - xã hội Những năm gần đây nền kinh tế Việt Nam luôn có tốc độ tăng trưởng khá, ngay cả năm 2009 khi kinh tế thế giới đang ở đà suy thoái, nhiều nền kinh tế lớn tăng trưởng âm thì tốc độ tăngGDP của Việt Nam vẫn đạt 5,3% Đạt được kết quả đó có phần đóng góp quan trọng của nguồn vốn vay nợ Những năm tới, trong điều kiện của một nước đang phát triển, nền kinh tế đang hội nhập vào nền kinh tế thế giới, nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển tăng cao, đối với Việt Nam nợ công vẫn là nguồn tài chính quan trọng bù đắp thâm hụt ngân sách để chi đầu tư cho các mục tiêu tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững Tuy nhiên, việc gia tăng liên tục vay nợ công cũng tạo ra rủi ro tiềm ẩn đối với ngân sách nhà nước, nhất là các rủi ro tài khoá Vì thế, bên cạnh việc quản lý tốt nợ công cần có các giải pháp hiệu quả kích thích đầu tư các nguồn vốn của khu vực tư nhân và phát triển vốn tích luỹ từ nội bộ nền kinh tế. Như trên đã phân tích về lý luận và thực tiễn một số nền kinh tế lớn trên thế giới, khi xem xét, đánh giá nợ công không chỉ chú ý vào tỷ lệ nợ/GDP cao hay thấp mà quan trọng hơn là hiệu quả sử dụng vốn vay như thế nào, tức là quản lý nợ công có hiệu quả, phát huy được các tác động tích cực của nợ công và giảm bớt tác động tiêu cực của nó Hiệu quả sử dụng các khoản vay nợ phụ thuộc nhiều vào chính sách quản lý các khoản vay của ngân sách nhà nước Do tính chất khác biệt giữa nguồn vay và nguồn từ thuế và phí, việc quản lý một cách chặt chẽ đòi hỏi phải có các cơ chế quản lý riêng biệt đối với các khoản chi từ nguồn vay nợ và các khoản chi thông thường (từ nguồn thu thuế và phí) Theo đó, các khoản chi từ nguồn vay nợ đòi hỏi phải có các quy định quản lý chặt chẽ theo hiệu quả đầu ra, đảm bảo các tiêu chí về hoàn trả nợ (gốc và lãi), tiêu chí về tiến độ giải ngân và hiệu quả sử dụng vốn, tiêu chí về giảm thiểu rủi ro và các tiêu chí khác Những quy định này thường áp dụng với mức độ đòi hỏi thấp hơn, hoặc không áp dụng đối với các khoản chi tiêu ngân sách thông thường (được chi từ nguồn thu thuế và phí) Việc có những quy định về quản lý ngân sách riêng biệt đối với các khoản chi từ nguồn vay nợ được coi là một tiêu chí quan trọng trong việc đánh giá tính bền vững của nợ công nói riêng và ngân sách nhà nước nói chung.
Qua phân tích tình hình kinh tế cũng như tình hình nợ công và quản lý nợ công của Việt Nam, có thể thấy rằng kinh tế Việt Nam hiện đang có một số đặc điểm giống với PIIGS (các nước châu Âu có tỷ lệ nợ cao, bao gồm Hy Lạp, Ailen,
Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Ý) khi lâm vào khủng hoảng nợ công, đó là:
- Tăng trưởng GDP giảm kể từ sau khủng hoảng tài chính Mỹ năm 2007 đến nay.
- Thâm hụt ngân sách và nợ công lớn, tăng mạnh từ năm 2001 đến năm 2010.
- Lạm phát luôn có xu hướng tăng mạnh, luôn cao trên 8% kể từ năm 2006 đến nay Đặc biệt, năm 2009 là thời kỳ khó khăn của Việt Nam khi tỷ lệ lạm phát đạt mức phi mã 24,4% (Hình vẽ 3.1) Đến năm 2010, dưới một loạt các chính sách thắt chặt tiền tệ, tỷ lệ lạm phát đã được đưa về mức 11,8%, tuy nhiên tỷ lệ này vẫn còn ở mức cao Năm 2011, lạm phát lại tiếp tục có xu hướng tăng mạnh trở lại; kiềm chế tỷ lệ lạm phát về mức 15% là mục tiêu hàng đầu của Việt Nam trong năm 2011
- Tỷ lệ tiết kiệm ròng đã được điều chỉnh (adjusted net savings) thấp chỉ 12- 14% GNI mỗi năm, thấp hơn 5% so với trung bình của châu Á (không kể các nước Trung Đông
Ngoài những đặc điểm giống với PIIGS về kinh tế, thì nợ công của Việt Nam còn có hai vấn đề khác cần đặc biệt quan tâm, đó là:
- Cơ cấu nợ nước ngoài trong tổng nợ công của Việt Nam chiếm tỉ trọng lớn và đang tăng nhanh (Bảng 2.1), trong khi hiệu quả đầu tư của các dự án sử dụng vốn từ các khoản nợ lại thấp
- Việt Nam sẽ dần dần bị giảm đi các khoản vay ưu đãi do trở thành nước có thu nhập trung bình; thay vào đó là các khoản vay thương mại với lãi suất cao hơn, thời gian ngắn hơn Điều này đòi hỏi việc sử dụng vốn phải hiệu quả nhiều hơn nữa, nếu không, áp lực trả nợ ngày càng lớn hơn và tác động ngay đến ngưỡng an toàn nợ công
Hình 3.1: Tăng trưởng GDP và tỷ lệ lạm phát của Việt Nam năm 2001 - 2010
Từ những so sánh trên, ta thấy rằng Việt Nam có thể sẽ lâm vào khủng hoảng nợ công giống như các nước EU nếu không có những thay đổi cần thiết và tích cực về tình hình kinh tế và tình hình quản lý nợ công; nhất là sau suy thoái kinh tế toàn cầu Do đó việc tăng cường giám sát và quản lý nợ công là rất quan trọng, cần có sự chung tay góp sự của các cơ quan quản lý, giám sát như Quốc Hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước, Kiểm toán Nhà nước… trong đó vai trò của KTNN rất quan trọng, kết quả kiểm toán của KTNN có thể tăng cường tính minh bạch nợ công và trách nhiệm giải trình bằng cách kiểm tra thực hiện các quy định về báo cáo nợ công, tăng cường hệ thống kiểm soát nội bộ của chương trình quản lý nợ công, làm giảm nguy cơ gian lận và tham nhũng… tạo tiền tiền đề cho các cơ quan quản lý nợ công hiệu quả.
3.2 Một số quan điểm nâng cao hiệu quả giám sát và quản lý nợ công ở Việt Nam
Theo tác giả, để nợ công được quản lý chặt chẽ từ khâu vay nợ, sử dụng và thanh toán nợ đến hạn, nâng cao hiệu quả sử dụng, giữ vững uy tín quốc gia trong thanh toán nợ, đảm bảo an ninh tài chính đối với các khoản nợ công, hạn chế rủi ro, cần quán triệt các quan điểm sau:
- Một là, Chính phủ cần xây dựng kế hoạch chiến lược về vay nợ công trên cơ sở và phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch thu, chi ngân sách nhà nước trong từng giai đoạn, thời kỳ Kế hoạch chiến lược về vay nợ công xác định rõ mục đích vay (vay nợ để tài trợ thâm hụt ngân sách, tái cơ cấu nợ và cho vay lại hoặc vay để tài trợ cho các chương trình, dự án đầu tư quan trọng, hiệu quả, vay nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia), mức huy động vốn ngắn hạn, trung hạn và dài hạn theo từng đối tượng vay trong nước và ngoài nước, với hình thức huy động vốn và lãi suất thích hợp Kế hoạch chiến lược về vay nợ công cũng cần chỉ rõ đối tượng sử dụng các khoản vay, hiệu quả dự kiến; xác định chính xác thời điểm vay, số vốn vay từng giai đoạn, tránh tình trạng tiền vay không được sử dụng trong thời gian dài hoặc chưa thực sự có nhu cầu sử dụng.
- Hai là, đảm bảo tính bền vững về quy mô và tốc độ tăng trưởng của nợ công, có khả năng thanh toán trong nhiều tình huống khác nhau và hạn chế rủi ro, chi phí Muốn vậy, cần thiết lập ngưỡng an toàn nợ công; đồng thời thường xuyên đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản vay nợ Chính phủ trong mối liên hệ với GDP, thu ngân sách nhà nước, tổng kim ngạch xuất khẩu, cán cân thương mại, dự trữ ngoại hối, dự trữ tài chính, quỹ tích lũy để trả nợ…
- Ba là, kiểm soát chặt chẽ các khoản vay về cho vay lại và các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh Chính phủ vay về cho vay lại và bảo lãnh vay là các hoạt động thường phát sinh khi doanh nghiệp cần huy động một lượng vốn lớn trên thị trường vốn quốc tế, nhưng không đủ uy tín để tự mình đứng ra vay nợ Khi đó, Chính phủ có thể giúp doanh nghiệp tiếp cận được với các nguồn vốn quốc tế với quy mô lớn, lãi suất thấp Các khoản vay và bảo lãnh này thực chất là nghĩa vụ ngân sách dự phòng, làm nảy sinh nguy cơ ngân sách nhà nước phải trang trải các khoản nợ của khu vực doanh nghiệp trong tương lai, khi doanh nghiệp gặp khó khăn hoặc mất khả năng thanh toán Nguy cơ này sẽ càng cao hơn nữa khi Chính phủ vay và phát hành bảo lãnh không dựa trên những phân tích thận trọng về mức độ rủi ro cũng như năng lực trả nợ của doanh nghiệp Do đó, việc vay về cho vay lại và bảo lãnh vay cần hết sức thận trọng, chỉ nên ưu tiên cho các chương trình, dự án trọng điểm của Nhà nước hoặc thuộc các lĩnh vực ưu tiên cao của quốc gia Kiểm soát chặt chẽ các khoản vay nợ nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh và việc cấp bảo lãnh cho các doanh nghiệp vay nợ trong nước.
- Bốn là, nâng cao hiệu quả và tăng cường kiểm soát việc sử dụng vốn vay, vốn được Chính phủ bảo lãnh Đây là vấn đề cốt yếu đảm bảo cho khả năng trả nợ và tính bền vững của nợ công Chính phủ là người đứng ra vay nợ, nhưng không phải là người sử dụng cuối cùng các khoản vốn vay, mà là các chủ dự án, các đơn vị thụ hưởng ngân sách, các doanh nghiệp ; trong mọi trường hợp, ngân sách nhà nước phải gánh chịu hậu quả, rủi ro trong toàn bộ quá trình vay nợ Để bảo đảm hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay cần phải tuân thủ 2 nguyên tắc cơ bản là: không vay ngắn hạn để đầu tư dài hạn, vay thương mại nước ngoài chỉ sử dụng cho các chương trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và bảo đảm khả năng trả nợ; đồng thời kiểm tra, giám sát chặt chẽ, thường xuyên quá trình sử dụng các khoản vay nợ, các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh, nhất là tại các đơn vị sử dụng trực tiếp vốn vay như: tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước, ngân hàng thương mại, các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng.
- Năm là, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý nợ công Việc công khai, minh bạch nhằm tăng cường trách nhiệm trong quản lý, sử dụng các khoản nợ công và trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý nợ công. Để thực hiện tốt nguyên tắc quan trọng đó, nợ công cần phải được tính toán, xác định đầy đủ trong quyết toán ngân sách nhà nước và phải được cơ quan chuyên môn độc lập kiểm tra, xác nhận.
3.3 Giải pháp nâng cao năng lực, hiệu lực của Kiểm toán Nhà nước trong quản lý nợ công ở Việt Nam
Kiểm toán nợ công đưa ra các kiến nghị giúp các nhà quản lý nợ có được các biện pháp, chính sách quản lý nợ một cách hiệu quả Cải thiện tính minh bạch và công khai thông tin về nợ và công tác quản lý nợ công Các mục tiêu về quản lý nợ cần phải được xác định rõ ràng và công bố công khai, và việc áp dụng các biện pháp về chi phí, rủi ro cần phải được giải thích Công chúng cần phải có được các thông tin về hoạt động ngân sách trước đây, hiện nay và trong dự kiến, trong đó có cả thông tin về nguồn tài trợ và vị thế tài chính tổng thể của chính phủ. Để thực hiện được điều đó, công tác quản lý và kiểm toán nợ công cần thực hiện một số giải pháp như sau:
