Vai trò của kiểm toán nhà nước trong quản lý nợ công ở việt nam

Sựcầnthiếtcủaluậnán

Các khoản nợ công có xu hướng ngày càng tăng ở nhiều quốc gia đang pháttriển và được xem như là nguồn tài chính quan trọng để bù đắp các khoản thâm hụtngân sách và hỗ trợ phát triển cơ sở, hạ tầng, kinh tế xã hội Tuy nhiên, việc lạm dụngcác khoản nợ công cũng như những yếu kém trong quản lý, giám sát nợ công đã tạo ranhững rủi ro tài chính vĩ mô theo diện rộng tại nhiều quốc gia trên thế giới Trong thờigian qua, thế giới liên tục chứng kiến khủng hoảng nợ công tại Hy Lạp, Ai Len cũngnhưv i ệ c l a n r ộ n g s a n g c á c n ư ớ c c h â u  u k h á c n h ư T â y BanN h a , B ồ Đ à o N h a v à Italia theo hiệu ứng đôminô Các quốc gia ngoài khối "Eurozone" như Trung Quốc,Hoa kỳ, Ạnh, Nhật và các cường quốc khác cũng bị cuốn vào vòng xoáy và chịu ảnhhưởng trực tiếp hoặc gián tiếp bởi khủng hoảng nợ công Châu Âu khi có mối liên hệmật thiết về tỷ giá hối đoái và các quan hệ đầu tư kinh tế tài chính vào thị trường ChâuÂu Quản lý nợ công trên thế giới đang là vấn đề nóng bỏng, ẩn chứa nhiều rủi ro vàcầnđượcnghiêncứukỹlưỡng.

Cũng trong xu thế ấy, vay nợ của Chính phủ Việt Nam trong những năm gầnđâytănglênđángkểdonhucầuđầutưpháttriểnvàbùđắpbộichingânsách.Nhuc ầu đầu tư của Chính phủ tăng mạnh trong khi nguồn thu từ thuế, từ khai thác tàinguyên và các nguồn thu khác tăng không đáng kể Danh mục nợ của Chính phủ ngàycàng lớn và phức tạp gây ra những thách thức, rủi ro lớn đối với sự quản lý, giám sátcủa cơ quan quản lý nợ công Những yêu cầu đó trong thời điểm hiện nay càng ngàycàng bức thiết, cần xác lập vai trò của một cơ quan chuyên môn có vị trí độc lập đểgiám sát chặt chẽ lĩnh vực quản lý nợ công và công khai thông tin về nợ công, đồngthời lại phải là cơ quan chuyên môn có chức năng về kiểm tra tài chính và được giaonhiệm vụ quản lý giám sát lĩnh vực quản lý nợ công như vậy mới có thể khắc phụcnhữngbấtcập,nhữngyếukémtồntạivàđápứngnhucầuđòihỏikiểmsoátchặtchẽđể tránh những hậu quả bất lợi có thể xảy ra trong tương lai, đảm bảo tính bền vữngcủa tài chính- ngân sách KTNN, với tư cách là cơ quan chuyên môn độc lập về lĩnhvực kiểm tra tài chính cao nhất của nhà nước do Quốc hội thành lập, hàng năm thựchiệnkiểmtoánviệcquảnlý,sửdụngngânsách,tiềnvàtàisảnnhànướcđốivớimọicơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách Hoạt động của KTNN sẽ đảm bảo tínhminhbạ c h t r o n g q uả n l ý v à s ử d ụ n g n ợ cô ng, g i ú p n g ă n n g ừ a đ ư ợ c c ác r ủ i ro p h á t sinh, từ đó có thể đề xuất với các cơ quan có thẩm quyền các biện pháp quản lý và sửdụngcáckhoảnnợmộtcáchtốthơncũngnhưđảmbảotínhbềnvữngcủaNSNN.

Xác định vai trò của cơ quan KTNN trong quản lý nợ công là rất cần thiết, nhấtlà trong bối cảnh thế giới đã diễn ra những trường hợp khủng hoảng kinh tế do đổ vỡnợ công Trên thực tế ở Việt Nam, mặc dù hàng năm, KTNN vẫn thực hiện kiểm toántổng quyết toán NSNN và các chương trình, dự án sử dung nợ công và đóng góp các ýkiến chuyên môn trong giai đoạn lập dự toán NSNN Trong đó, có đóng góp ý kiếncũng như thực hiện kiểm toán việc vay và trả nợ Chính phủ Tuy nhiên, vai trò củaKTNN trong quản lý nợ công vẫn chưa được xác lập Hàng năm, khi kiểm toán quyếttoánNSNNcóđềcậpđếncáckhoảnnợcôngnhưngmớiởnhữngnộidunghếts ứcđơn giản, chưa xem xéttrong tính tổng thể, toàn diện của nó Đồng thời, KTNN cũngchưa thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập về lĩnh vực quản lý nợ công, theo đó, việccôngkhaithôngtinvềquảnlýnợcôngcũngchưachấtlượngvàđượcđánhgiácao.

Thực tế đó đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận, thực tiễnnhằm xác định rõ vai trò của KTNN trong quản lý nợ công để phục vụ cho việc thựchiện nhiệm vụ của KTNN Đây là đòi hỏi cấp thiết đối với đất nước nói chung và đốivớicơquanKTNNnóiriêngtạithờiđiểmhiệnnay.

Xuất phát từ các lý do trên và thực tiễn liên quan đến công tác chuyên môn đãthôi thúc tác giả lựa chọn đề tài: “ Vai trò của KTNN trong việc quản lý nợ công ởViệtNam”để nghiên cứuvàbảovệ luậnánTiếnsỹ.

Mụcđíchnghiêncứucủaluậnán

Trên cơ sở khoa học và thực tiễn nghiên cứu, đánh giá về thực trạng vai trò củaKTNNtr on gq uả nl ý n ợ công, l uậ nán đề x u ấ t các g iả iphápchủ yế uđể xác lập v à nângcaovaitròcủaKTNNtrongquảnlýnợcôngtạiViệtNam.

Thứ nhất, xây dựng khung lý thuyết cho nghiên cứu về vai trò của KTNN trongquảnlýnợcông.

Thứ hai, đánh giá thực trạng vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở ViệtNam trong giaiđoạntừ2006 đến 2013, chỉrõ sựcần thiếtcũngnhưn h ữ n g đ i ể m mạnh,điểmhạnchếcủavaitròcủaKTNNtrongquảnlýnợcông.

Thứba, đề xuất cácgiải pháp có cơs ở k h o a h ọ c n h ằ m x á c l ậ p v a i t r ò c ủ a KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam phù hợp với bối cảnh hội nhập kinh tế quốctếvàthựctiễnpháttriểnkinhtế-xãhộicủaViệtNam.

Câuhỏinghiêncứu

Đốitượngvàphạmvinghiêncứucủaluậnán

Luận án nghiên cứu vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở góc độ vị trípháp lý của KTNN trong quản lý nợ công,chức năng của KTNNtrong quản lýn ợ công và nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công Trong đó, tập trung vào ba vai tròchính là tổ chức kiểm toán quản lý nợ công, đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công vàCôngkhaikếtquảkiểmtoánvề quảnlývàsửdụngnợcông.

Vai trò của KTNN trong quản lý nợ công bao gồm vị trí pháp lý, chức năng vànhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công Đây là một vấn đề lớn, liên quan đếnnhiều lĩnh vực và những hạn chế về thông tin, dữ liệu, lý luận, phương pháp nghiêncứu,thờigian, nênphạmvinghiêncứuđượcgiớihạnnhưsau:

- Về nội dung: Vai trò của KTNN trong quản lý nợ công bao gồm việc xác địnhvị trí pháp lý, chức năng và nhiệm vụ của KTNN trong quản lý nợ công Việc xác địnhvị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợ công theo hướng độc lập, không nằm tronghệ thống quản lý nợ công là hiệu quả, chức năng của KTNN được tổ chức các cơ quanKiểm toán tối cao Thế giới INTOSAI đã công nhận đó là kiểm tra, giám sát quản lý nợcông Do đó luận án không đi sâu phân tích vấn đề này Trong khuôn khổ nghiên cứunày, luận án tập trung nghiên cứu vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở góc độnhiệmvụcủaKTNNtrongquảnlýnợcông,là:

- Về không gian: Luận án tập trung nghiên cứu vai trò của KTNN trong quản lýnợ công ở Việt Nam Nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia có mức nợ cônglớn, trong đó, chọn mẫu nghiên cứu kinh nghiệm của quốc gia chưa xác lập vai trò củaKTNN trong quản lý nợ công là Hy Lạp, quốc gia xác lập vai trò KTNN và có hoạtđộngquảnlýnợcôngtốtlàMỹvàQuốcgiađãxáclậpvaitròcủaKTNNtrongquảnlý nợ công có hệ thống chính trị tương đồng Việt Nam là Trung Quốc để rút ra bài họckinhnghiệmchoViệtNam.

- Về thời gian: Do năm 2006 là năm Luật KTNN ra đời khẳng định vị trí,chứcnăngvànhiệmvụcủaKTNN; Năm2009lànămLuậtQuảnlýnợcôngrađờiđá nhdấu những thay đổi lớn về tổ chức quản lý cũng như nội dung quản lý nợ công Bêncạnh đó, số liệu về nợ công mới chỉ công khai đến năm 2013, chưa có số liệu chínhthức của năm 2014 Vì vậy Luận án xem xét đánh giá thực trạng vai trò của KTNNtrong quản lý nợ công ở Việt Nam từ năm 2006 đến năm 2013; đưa ra quan điểm, địnhhướng, giải pháp xác lập và nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở ViệtNamđếnnăm2020.

Phươngphápnghiêncứu

Khunglýthuyết

Từ điển Oxford 2007 của Trường đại học Oxford định nghĩa vai trò (role) là“các chức năng hoặc vị trí mà ai đó có đã hoặc đang dự kiến sẽ có trong tổ chức, trongxã hội hoặc trong một mối quan hệ”; Theo Từ điển Tiếng Việt của GS Hoàng Phê-Trung tâm

Từ điển học, vai trò là “tác dụng, chức năng của ai hoặc cái gì trong sự hoạtđộng,sựpháttriểnchung”.VìvậyTácgiảsẽtiếpcậnvaitròcủaKTNNdướigócđộvịtrí,c hứcnăngvànhiệmvụcủaKTNNtrongquảnlýnợcông.

:Vaitròđiềuhành, kiểm tra, giám sát; : Vai trò báo cáo.

Hệ thống quản lý nợ công

Công khai thông tin quản lý nợ công Đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công

Chức năng: Đánh giá, xác nhận báo cáo nợ công

Tư vấn và kiến nghị về quản lý nợ công

Tổ chức kiểm toán quản lý nợ công

Theo khung lý thuyết, tác giả tiếp cận vai trò của KTNN trong quản lý nợ côngdưới 3 góc độ: Vị trí pháp lý, chức năng và nhiệm vụ của KTNN đối với quản lý nợcông.Trongđó:

- Vị trí pháp lý củaKTNN đối với hệ thốngquản lý nợ côngphảid ư ớ i g ó c đ ộ một cơ quan chuyên môn, hoạt động độc lập không phụ thuộc Chính phủ và nằm ngoàihệthốngquảnlýnợcông.

- Chức năng của KTNN gồm : (1) Đánh giá, xác nhận báo cáo nợ công; (2) Tưvấnvàkiếnnghịvềquảnlýnợcông.

- Tác giả sẽ phân tích vai trò của KTNN trong quản lý nợ công từ nhiệm vụ củaKTNN, tập trung vào 3 vai trò chính đó là: Tổ chức kiểm toán nợ công; đánh giá, kiếnnghịquảnlýnợcôngvàCôngkhaikếtquảkiểmtoánvềquảnlývàsử dụngnợcông.

Từ đó, nêu bật được sự cần thiết và xác lập được vai trò của KTNN trong quảnlýnợcông.

Quytrìnhnghiêncứu

Bước 1: Đề tài tiến hành nghiên cứu lý thuyết về nợ công, quản lý nợ công,KTNN và chức năng nhiệm vụ, từ đó xây dựng khung lý thuyết về vai trò của KTNNtrongquảnlýnợcông.

Bước2:Thuthậpv à xử lýdữ liệuthứ cấpvàsơcấp.

ViệtNam,rútracác điểmmạnh,điểmyếu vànguyênnhân.

Bước4:Trên cơsởlýluậnvàthựctiễn,đề tàiđềxuất cácgiảipháp vàkiếnnghị xáclậpvànângcaovaitròcủaKTNNtrongquảnlýnợcôngởViệtNam.

Cácphươngphápnghiêncứu

Để giải quyết được các câu hỏi nghiên cứu của đề tài và đạt được mục tiêunghiêncứu,luậnánsửdụngcácphươngpháp:

* Phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sửcủa Chủ nghĩa Mác- Lê ninvàonghiêncứuxãhộihọc.Xuấtphát từứngdụngthựctiễncủaLuậnánvànghiê ncứu cụ thể vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở Việt Nam, Luận án sử dụngphương pháp khái quát hóa, tổng hợp và phân tích những nguyên lý cơ bản về vai tròcủa KTNN trong quản lý nợ công qua các tài liệu, hướng dẫn, công trình khoa học củamột số tác giả gắn với hoạt động của quản lý nợ công và KTNN để thấy được sự cầnthiết phải xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, từ đó đưa ra nhận định,đánh giá Hệ thống hóa tài liệu quốc tế về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, từđótổnghợpkinhnghiệmrútrachoViệtNam.

Tác giả thực hiện tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến chủ đềnghiên cứu từ các nguồn như: Sách, giáo trình (Giáo trình Lý thuyết kiểm toán- Đạihọc Kinh tế quốc dân, Giáo trình kiểm toán- Học viện Tài chính, Giáo trình tài chínhcông-

HọcviệnTàichính;,tạpchí(Phươngp h á p tiếpcậnđánhgiáhiệuquảquảnlýnợ công, DươngThịBìnhMinhv à S ử Đ ì n h T h à n h ( 2 0 0 9 ) - T ạ p c h í K i n h t ế p h á t triểnsốtháng9/2009,Nợ côngvàvaitròcủakiểmtoán-

TạpchíTàichínhĐiệntửsố 93 ngày 15/3/2011, Ngưỡng nợ chưa phải là nhất, tạp chí vneconomy, 9/2010, Vấnđề vay nợ và quản lý nợ của Việt Nam hiện nay- Trần Văn Giao Tạp chí Cộng sản,3/8/2010, 7 tồn tại cơ bản trong quản lý nợ công, Hoàng Hải Tạp chí tài chính điện tửonline, 17/09/2010 ); luận văn, luận án (“Các giải pháp tổ chức kiểm toán môi trườngởViệtNam”, Đỗ Th ị Á n h Tu yế t, 2 01 3-

L uậ ná n tiếnsỹ, “Hoànt hi ện tổ chức k iểm toánnợcôngtạiViệtNam”VũThanhHải,2013-

Luậnántiếnsỹ…);đềtàinghiêncứu khoa học (“Tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ”,Lê Đình Thăng, Đề tài khoa họccấp Bộ năm 2007 của KTNN;“Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý tài chínhcông sau khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 – 2009 và khủng hoảng nợ côngtại một số nước Châu Âu dưới góc nhìn kiểm toán”,Nguyễn Đình Hòa, Đề tài khoahọccấpBộnăm2012củaKTNN),cácbáocáođánhgiá(“Nhữngthànhtựuquảnlý nợ ở Việt Nam và những thách thức phía trước”, UNDP, 2004, “Nợ công và tính bềnvững ở Việt Nam: Quá khứ, hiện tại và tương lai” đánh giá của Ủy ban Kinh tế củaQuốc hội và UNDP tại Việt Nam, 2013,“Tính bền vững của nợ công ở Việt Nam”,VũThành Tự Anh, 2010,“Một số vấn đề về chiến lược phát triển KTNN 2008 - 2015 vàtầm nhìn 2020 nhằm không ngừng nâng cao chất lượng KTNN”, Thịnh Văn Vinh,2010, “Thực trạng nợ công và quản lý nợc ô n g ở V i ệ t N a m ” , H o à n g N g ọ c N ắ n g Hồng, 2013) các hướng dẫn thông lệ tốt (Hướng dẫn kiểm toán Chuyên đề Quản lý, sửdụng vốn Trái phiếu chính phủ, KTNN, 2013, Hướng dẫn kiểm toán nợ công IMF,2001, Hướng dẫn thông lệ tốt kiểm toán tài chính khu vực công tư, INTOSAI, 2007,Tổng kết và khuyến nghị về cách tính và kiểm toán nợ công, INTOSAI, 2007), kỷ yếuhội thảo (Hộithảo “Tổ chức kiểm toán đối với việc quản lý và sử dụng các khoản nợcông” do KTNN tổ chức năm 2010, Hộithảo“Nợ công – kinh nghiệm quốc tế vànhững bài học cho Việt Nam”do Ủy ban Tài chính -

Ngân sách của Quốc hội tổ chứcnăm 2010, Hội thảo “Hướng dẫn kinh nghiệm kiểm toán nợ công” do INTOSAI tổchức năm 2009) … Bên cạnh đó, Đề tài cũng thu thập số liệu thứ cấp từ báo cáo củaKTNN (Báo cáo kiểm toán tổng quyết toán NSNN 2006- 2013, Báo cáo kiểm toánchuyên đề Trái phiếu Chính phủ 2010, Báo cáo nhanh tình hình quản lý nợ công 2013trình Quốc hội), Bộ Tài chính (Báo cáo quyết toán thu chi NSNN 2006-2013, Báo cáothực trạng công tác quản lý nợ công 2012, Báo cáo tình nợ công trình Quốc hội 2013),Ngân hàng Nhà nước(Báo cáo dư nợ tín dụng nước ngoài), Tổng cục Thống kê (Báocáo thống kê tình hình tài khoản quốc gia, Thống kê thực trạng vốn đầu tư qua cácnăm,thốngkêGDPquacácnăm)…

- Ngoài những thông tin thứ cấp có thể thu thập từ nhiều nguồn khác nhau, luậnán còn thu thập các thông tin sơ cấp, coi đây là nguồn thông tin quan trọng và đáng tincậy cho việc tiến hành nghiên cứu Những thông tin này được thu thập thông qua lấy ýkiến của các chuyên gia một số đơn vị liên quan đến công tác quản lý nợ như Ủy banKinhtếQuốchội,VụKinhtếtổnghợp-

VănphòngChínhphủ,BộKếhoạchvàđầu tư, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước… kết hợp phát phiếu điều tra, phỏng vấn cácchuyên gia về các chuyên đề nghiên cứu chuyên sâu (TS Đoàn Ngọc Xuân- Ban Kinhtế Trung ương, Ths Nguyễn Hoàng Việt- Vụ Kinh tế tổng hợp- Văn phòng Chính phủ,Ths Nguyễn Hoàng Hương- Bộ Tài chính, TS Vũ Đình Ánh- Viện nghiên cứu kinh tếTrung ương, TS Lê Anh Minh- Bộ Tài nguyên và Môi trường…) Tác giả tiến hànhtrao đổi và phỏng vấn trực tiếp tại Cục quản lý nợ- Bộ Tài chính (TS Nguyễn ThànhĐô, Ths Nguyễn Anh Tuấn), và những kiểm toán viên đã thực hiện kiểm toán các lĩnhvực có liên quan đến quản lý nợ công (TS Vũ Thanh Hải, TS Lê Đình Thăng, TS.HoàngVănLương,Ths.NguyễnMinhGiang,Ths.LạiKhánhChi…

Kết quả phỏng vấn được mã hóa dữ liệu và thực hiện phương pháp phântích tổng hợp Phương pháp này còn được sử dụng để giải quyết những vấn đềcòn tranh cãi,những quanđiểmcòn mâu thuẫngiữanhữngngười phỏngvấn.

Tác giả sẽ tổng hợp những thuộc tính, mỗi liên hệ chung của các nhân tốhìnhthànhvàxáclậpvaitrò củaKTNNtrong quản lýnợ công.

Sử dụng kỹ thuật phân tích thông thường như thống kê mô tả nhằm nêu ra bứctranh tổng thể về nợ công của Việt Nam, thống kê, tổng hợp và phân tích để nêu bậtquá trình thực hiện quản lý nợ công và thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợcôngquagiaiđoạn2006-2013.

Nhữngđónggópmớicủađề tài

Luận án làm rõ cơ sở lý luận và xây dựng khung lý thuyết về vai trò của KTNNtrong quản lý nợ công ở Việt Nam, xác định mục tiêu thực hiện vai trò của KTNNtrong quản lý nợ công là để nâng cao hiệu quả quản lý nợ công, tăng cường giám sátcủa Nhà nước trong quản lý nợ công nhằm bảo đảm an toàn nợ và an ninh tài chínhquốcg i a , g i ả m t h i ể u c á c h à n h v i t h a m n h ũ n g , l ã n g p h í v à v i p h ạ m p h á p l u ậ t t r o n g quảnlýnợcôngvàđểnângcaohiệuquả sử dụngnợcông.

+ Góc độ vị trí pháp lý: KTNN phải là một cơ quan chuyên môn độc lập,khôngnằm trong hệ thống quản lý nợ công thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình đốivớihoạtđộngquảnlýnợcông. công;

+Gócđộnhiệmvụ:Quađótậptrungđisâuphântíchdướigócđộnhiệmvụ của KTNN, trong quản lý nợ công, KTNN phải có 3 vai trò chính đó là vai trò tổ chứcthựchiệnkiểmtoánquảnlýnợ công,đánhgiá, kiếnnghịquản lýnợ côngvàCô ngkhaikếtquảkiểmtoánvề quảnlývàsửdụngnợcông.

Luận án đã nghiên cứu kinh nghiệm vai trò của KTNN các nước trên thế giớitrong quản lý nợ cônglấy ví dụmột nước có trình độ quản lý nợc ô n g t i ê n t i ế n n h ư Mỹ, một nước có công tác quản lý nợ công không tốt để xảy ra tình trạng vỡ nợ vừaqua như Hy Lạp và một nước có thể chế chính trị tương đồng Việt Nam như TrungQuốc Trên cơ sở đó đã rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam: Cần xác lập vị trípháplý,xâydựngchứcnăngvàvaitròcủaKTNNtrongquảnlýnợcôngởViệtNam

Luận án đã phân tích, đánh giá vai trò của KTNN trong quản lý nợ công ở ViệtNam, giai đoạn 2006- 2013 Kết quả đánh giá chỉ ra những ưu điểm đạt được, nhữngbất cập tồn tại và nguyên nhân của việc thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợcôngởViệtNam,cụthể:

- Khuônk h ổ p h á p l ý v à c á c q u y đ ị n h v ề n ợ c ô n g c h ư aq u y đ ị n h r õ v a i t r ò , trách nhiệm của cơ quan KTNN trong quản lý nợ công cũng như quy định trách nhiệmcủa cơ quan quản lý nợ trong việc cung cấp thông tin liên quan đến quản lý nợ, tráchnhiệmbáocáođịnhkỳ,độtxuấtchoKTNNvềcácvấnđềquảnlýnợcông.

- Cơ cấu tổ chức của KTNN vẫn đang trong quá trình hoàn thiện, chưa hoànchỉnh Mức độ quan tâm đến nợ công còn hạn chế dẫn đến KTNN chưa có một đơn vịriêng có chức năng, nhiệm vụ và chịu trách nhiệm kiểm toán, đánh giá nợ công hàngnăm Việc kiểm toán nợ công vẫn chưa được chỉ dẫn một cách rõ ràng bằng các hướngdẫn, quy trình, chuẩn mực riêng đồng thời cán bộ làm công tác kiểm toán của KTNNđượctuyểnt ừ nhiềung uồ n khácn ha u ch ưa có chuyênsâ uvà đàot ạ o bàibả ntrong lĩnhvựcquảnlýnợcông.

- Nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trípháp lý, chức năng, nhiệm vụ, vai trò của KTNN nhất là vai trò của KTNN trong quảnlýnợcôngcònchưađầyđủvàtoàndiện,thậmchícólúc,cónơicònsailệch.

- Nhiều vấn đề có tác động, ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động củaKTNNtrongkiểmtoánnợcông

- Chức năng, nhiệm vụ và cơ chế phối hợp công tác giữa các cơ quan quản lýnợ công, cơ quan thanh tra, kiểm toán còn thiếu hiệu quả, có lúc còn chồng chéo, trùnglặpvớinhau.

Bên cạnh đó, Luận án định hướng, đề xuất một số giải pháp nhằm xác lập vànângcaovaitròcủaKTNNtrongquảnlýnợcông,cụthể:

- Pháttriển cơsở vậtchất,thông tintuyêntruyền vàcôngnghệthôngtin

Luận án cũng đưa ra các kiến nghị nhằm xác lập và nâng cao vai trò của KTNNtrong quản lý nợ công ở Việt Nam phù hợp với điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế vàthựctiễnkinhtế- xãhộicủaViệtNam.

+ Kiểm toán Nhà nước: là cơ sở tham khảo nghiên cứu xây dựng tài liệu, quytrình, hướng dẫn kiểm toán nợ công và các chiến lược, trọng tâm kiểm toán qua từnggiaiđoạnvàtừngnămcụthể.

+ Cơ quan quản lý nợ: là cơ sở tham khảo nghiên cứu hoàn thiện mô hình tổchức đồng thời nghiên cứu xây dựng các nội dung quản lý nợ công và triển khai quảnlýnợcôngmộtcáchkinhtế,hiệulựcvàhiệnquả.

+ Chính phủ và Quốc hội: là cơ sở tham khảo xây dựng các văn bản pháp quy,vănbảnhướngdẫnquyđịnhcụthểvaitròcủaKTNNtrongquảnlýnợcông.

Kết quả nghiên cứu của luận án cũng là tài liệu tham khảo cho các nghiên cứutiếp theo về vai trò của KTNN trong quản lý nợ công nhằm nâng cao nâng cao giá trịlợiíchcủaKTNNvàhiệuquả quảnlýnợcông.

Kếtcấucủaluậnán

Kếtluậnrútratừtổngquan nghiêncứu

Các công trình nghiêncứu trong nước cũngnhưở n ư ớ c n g o à i v ớ i c á c q u a n điểm nghiên cứu, bối cảnh nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu và các cách tiếp cậnkhác nhau đã có những đóng góp lớn trong quá trình nghiên cứu vai trò của KTNNtrong quản lý nợ công ở Việt Nam Các nghiên cứu trên trong thời gian qua đã phầnnào cho thấy bức tranh toàn cảnh về tình hình nợ công cũng như cơ cấu nợ công củaViệt Nam, đưa ra những tiêu chí để đánh giá, quản lý tình hình nợ công cũng nhưkhẳng định vai trò cần thiết của KTNN trong quản lý nợ công Các công trình nghiêncứu đề cập đến KTNN hầu như đều tập trung vào phân tích sự cần thiết phải kiểm toánnợ công, cách thức tổ chức kiểm toán nợ công Hiện chưa có nghiên cứu về vai trò củaKTNNtrongquảnlýnợcông.

Nghiên cứu vai trò của một tổ chức bao gồm vị trí, chức năng và nhiệm vụ củamột tổ chức đó trong một lĩnh vực, tiến trình, hoạt động Như vậy cách tiếp cận chínhxác khi nghiên cứu vai trò của KTNN trong quản lý nợ công chính là trên góc độ vị trípháplý,chứcnăngvànhiệmvụcủaKTNNtrong quảnlýnợcông.Trongthờigia nquavẫnchưacócôngtrìnhnghiêncứunàotiếpcậnvaitròcủaKTNNtrongquảnlýnợ công theo hướng này Đặc biệt là chưa đưa ra một cách đầy đủ các vai trò củaKTNN trong quản lý nợ công cũng như chưa đánh giá thực trang vai trò của

Chính vì vậy, tác giả nhận thấy đây là khoảng trống cần nghiên cứu, qua cáchtiếp cận đó, đóng góp một góc nhìn, đưa ra một ý kiến nhằm xác lập và nâng cao đượcvai trò của KTNN trong quản lý nợ công, qua đó, góp phần nâng cao hiệu quả quản lýnợcông,bảođảmtínhbềnvữngcủaanninhtàichínhquốcgia.

Thứ nhất, Luận án đã khái quát các công trình nghiên cứu ở trong nước theonhững nội dung cơ bản rút ra trong lĩnh vực quản lý nợ công cũng như KTNN đối vớiquản lý nợ công Các công trình nghiên cứu tập trung vào những vấn đề như sự cầnthiết phải thiết lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, cách thức tổ chức kiểmtoánnợcông,thựctrạngquảnlýnợcông.

Thứ hai, luận án đã khái quát được các công trình nghiên cứu ở nước ngoài theolĩnh vực có liên quan như nợ công, quản lý nợ công và các vai trò của KTNN trongquản lý nợ công, khẳng định được sự cần thiết phải thiết lập vai trò của KTNN trongquản lý nợ công Đồng thời, tác giả cũng chỉ ra một số vai trò của KTNN trong lĩnhvựcquảnlýnợcông.

Thứ ba, luận án xác định khoảng trống nghiên cứu về vai trò của KTNN trongquản lý nợ công theo hướng tiếp cận ba góc độ vị trí pháp lý, chức năng và nhiệm vụcủa KTNN trong quản lý nợ công Trong đó tập trung phân tích vai trò củaKTNNtrongquảnlýnợcôngtrêngócđộnhiệmvụcủaKTNNtrongquảnlýnợcông.

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦAKIỂMTOÁNNHÀNƯỚCTRONGQUẢN LÝNỢ CÔNG

Nợcôngvàquản lýnợcông

Cho đến nay các khái niệm liên quan đến nợ công vẫn còn rất nhiều tranh luận,vẫn chưa có sự thống nhất cao tại các quốc gia, nhất là các quốc gia đang phát triển,trên các phương tiện thông tin đại chúng, các diễn đàn khoa học, nghị trường của Quốchộihaycácvănbảnquyphạmphápluậtcủa Nhà nướcta cũngnhưởcác quốc g ia khác trên thế giới và các tổ chức quốc tế Do vậy, để hiểu rõ hơn về nợ công, chúng taphảixemxétmộtsốkháiniệmđể cósự thốngnhấttrongcáchsửdụng.

Khái niệm nợ: Theo IMF [43], “Nợ là toàn bộ số dư còn lại tại một thời điểmnhất định của các khoản vay mà một đối tượng nào đó có nghĩa vụ phải thanh toán (cảgốcvàlãi)vàomộthoặcnhiềuthờiđiểmtrongtươnglai”

Theo định nghĩa của UNCTAD [55], “nợ là khoản mà người đi vay phải trả, trảvốn hoặc cả vốn lẫn lãi, trả bằng tiền hoặc bằng hàng hóa dịch vụ cho người cho vay ởmột hoặc nhiều thời điểm trong tương lai”.Nợ như vậy bao gồmn ợ v a y , n ợ t ừ v i ệ c bán trái phiếu, tiền trả trước của khách hàng, nghĩa vụ chi trả khách (như lương hưu).Hiệnnay cáct ổ c h ứ c q u ố c t ế t r o n g đ ó c ó UN C T A D k h u y ế n cá o c ác n ư ớ c n ê n t í n h toán và theo dõi nợ công theo nghĩa rộng này, bởi vì tại nhiều quốc gia đang phát triển,trongđócóViệtNam,khuvựcquốcdoanhrấtlớn.

Theo Luật Quản lý nợ công [29], thì Nợ được hiểu là “khoản phải hoàn trả, baogồm khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan tại một thời điểm, phát sinh từviệcvaycủachủthểđượcphépvayvốntheoquyđịnhcủaphápluậtViệtNam”

Theo cách hiểu này, nợ là khoản phải hoàn trả, bao gồm khoản gốc, lãi, phí vàchi phí khác có liên quan tại một thời điểm, phát sinh và liên quan đến việc vay củangườivay.

Khái niệm nợ công:Hiện nay trên thế giới tồn tại hai cách quan niệm về nợcông:theonghĩarộngvànghĩahẹp.

Nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của các tổ chứcsau:

- Chínhquyềnđịa phươngcáccấp nhưbang, tỉnh,thành phố;

- Các tổ chức độc lập (Các công ty tài chính và phi tài chính; các ngân hàngthươngmại,cácđơnvịcôngích…)khi:

+ Chính phủ sở hữu hơn 50% số cổ phần có quyền biểu quyết hay hơn nửasốthànhviênbangiámđốclàcácđạidiệncủaChínhphủ;

+Khi vỡ nợ, nhà nước sẽ phải chịu trách nhiệm trả nợ của tổ chức đó. (IMF,2001,GuidelinesforPublicdeptmanagement)

Theo cách tính của UNCTAD thì nợ công, ngoài nợ của Chính phủ, nợ đượcChính phủ bảo lãnh và nợ của các chính quyền địa phương còn bao gồm khoản nợ củacác doanh nghiệp Nhà nước theo cơ chế tự vay tự trả (có thể là Công ty TNHH Nhànước một thành viên, Tập đoàn kinh tế của Nhà nước, các Tổng công ty của Nhà nước,các khoản nợ tương ứng với tỷ lệ % phần góp vốn của Nhà nước tại các Công ty cổphần; nếu các công ty này phá sản Nhàn ư ớ c s ẽ m ấ t đ i p h ầ n v ố n n à y ) v ớ i q u ỹ b ả o hiểm xã hội mà Nhà nước sử dụng để mua trái phiếu, công trái Chính phủ, hay đầu tưvào các công trình kinh tế trọng điểm của quốc gia và khoản tiền này Nhà nước phảichitrả chongườilaođộngnghỉhưutrongtươnglai.

Trong hướng dẫn chung về khái niệm nợ công được phát hành bởi Hiệp hội cáccơquanKiểmtoántốicaoINTOSAIđãđịnhnghĩanợcôngnhưsau:

(1) Khoảnphảitrảhaycáccamkếtkhácđượcgánhchịutrựctiếpbởicáccơ quan công quyền như là: Chính phủ trung ương, hay một Chính phủ liênbang, tùy thuộc vào thể chế chính trị của từng nước; Các Chính phủ bang,tỉnh, đô thị, khu vực và địa phương khác; Các doanh nghiệp, đơn vị kinhdoanhdoNhànướcsởhữuhayquảnlý;CácđơnvịNhànướckhác.

(2) Khoản phải trả hay các cam kết khác mà các cơ quan Nhà nước phảigánh vác với vai trò đại diện cho các doanh nghiệp tư nhân hay các đơn vịkhác.

(3) Việc xử lý đối với các khản phải trả của Ngân hàng trung ương tùythuộc vào địa vị rõ ràng của các ngân hàng và mức độ độc lập của chúng từChínhphủtrungương.INTOSAI[48]

TheonghĩahẹpđịnhnghĩatrongLuậtquảnlýnợcông,“nợcông baogồm“nợchínhp hủ;NợđượcChínhphủ bảolãnh; Nợchính quyềnđịaphương” Luật quảnlýnợcông[29].

Như vậy, so với khái niệm nợ công mà các tổ chức quốc tế như WB, UNCTAD,INTOSAI khuyến cáo các nước nên theo, khái niệm nợ công của Việt Nam chưa baogồm các khoản vay của Chính phủ đối với Ngân hàng Nhà nước và các khoản vay củakhối các doanh nghiệp Nhà nước đối với các tổ chức trong nước và nước ngoài có bảolãnhvàkhôngcóbảolãnhcủaChínhphủ.Đểhiểurõhơn,tacóthểxembảng:

Bảng2.1: Phân biệtphạmvinợ côngtheocáchtínhcủaWB,UNCTAD,INTOSAIvàViệt Nam

- Vaytồn ngân kho bạc x khôngtính

Cáckhoảnvay,pháthànhtráiphiếucủaVDBkhôngcóbảolãnhcủaCh ính phủ khôngtính x

-Các khoản vay trong nước của các tổ chức khác:

NHCSXH,TCT đường cao tốc, Vinashin… không có bảo lãnh của Chínhphủ khôngtính x

Có thể do thể chế chính trị hay do quan điểm điều hành mà xuất hiện nhữngđịnh nghĩa khác nhau theo các cách hiểu khác nhau về nợ công Tuy nhiên, nếu địnhnghĩa không chính xác dẫn đến việc thống kê không đầy đủ các khoản nợ công Điềunày sẽ gây khó khăn cho công tác quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô và xác định nghĩavụ thanh toán đối với ngân sách nhà nước Bên cạnh đó, việc thống kê không đầy đủcác khoản nợ công cũng dễ dẫn đến các rủi ro tài chính, mất lòng tin đối với các chủnợ, có khả năng bị các tổ chức xếp hạng tín dụng quốc tế đánh giá thấp dẫn đến tăngchiphílãivayvàảnhhưởngđếnanninhtàichínhquốcgia.

Tuy nhiên, trong khuôn khổ nghiên cứu, tác giả vẫn thống nhất với định nghĩanợ công theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm:nợ Chính phủ và nợ của chủ thể khác(doanh nghiệp, các cơq u a n , t ổ c h ứ c … ) n h ư n g đ ư ợ c C h í n h p h ủ b ả o l ã n h t h a n h t o á n , vànợ củachínhquyềnđịaphương.

Có nhiều tiêu chí để phân loại nợ công, mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhautrongviệcquảnlývàsửdụngnợcông.

Theo tiêu chí nguồn gốc địa lý của vốn vaythì nợ công gồm cóh a i l o ạ i : n ợ trong nước và nợ nước ngoài Nợ trong nước là nợ công mà bên cho vay là cá nhân,tổchứcViệtNam.NợnướcngoàilànợcôngmàbênchovaylàChínhphủnướcngoài, vùng lãnh thổ, tổ chức tài chính quốc tế, tổ chức và cá nhân nước ngoài Như vậy, theopháp luật Việt Nam, nợ nước ngoài không được hiểu là nợ mà bên cho vay là nướcngoài,màlàtoànbộcáckhoảnnợcôngkhôngphảilànợtrongnước.

Việc phân loại nợ trong nước và nợ nước ngoài có ý nghĩa quan trọng trongquản lý nợ Việc phân loại này về mặt thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tìnhhình cán cân thanh toán quốc tế Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoàicòn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam, vì các khoản vay nướcngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tếkhác.

Theo phương thức huy động vốn, thì nợ công có hai loại là nợ công từ thỏathuậntrựctiếpvànợcôngtừcôngcụnợ.

Nợ công từ thỏa thuận trực tiếplà khoản nợ công xuất phát từ những thỏa thuậnvay trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cá nhân, tổ chức cho vay.Phương thức huy động vốn này xuất phát từ những hợp đồng vay, hoặc ở tầm quốc gialàcáchiệpđịnh,thỏathuậngiữaNhànướcViệtNamvớibênnướcngoài.

KTNNtrongquảnlý nợcông

KTNN trên thế giới đã có lịch sử phát triển hàng trăm năm nay ở các nước pháttriển;quátrìnhhìnhthànhvàpháttriểncủaKTNNgắnliềnvớisựhìnhthành,rađờiv à phát triển của tài chính nhà nước mà chủ yếu là ngân sách nhà nước; xuất phát từyêu cầu đòi hỏi của việc kiểm tra, kiểm soát việc chi tiêu ngân sách và công quỹ quốcgia từ phía nhà nước Hoạt động của cơ quan KTNN đã góp phần hữu hiệu vào việcthiết lập và giữ vững kỷ cương, kỷ luật tài chính, chấp hành luật Ngân sách Nhà nước,phát hiện và ngăn chặn các hành vi tham nhũng, lạm dụng, tiêu sài phung phí tiền củaNhà nước, của nhân dân KTNN thực sự đã trở thành bộ phận hợp thành không thểthiếuđượctronghệthốngkiểmtra,kiểmsoátcủaNhànước.

Vị trí, tác dụng của nó đã được xã hội công nhận và không một cơ quan chứcnăng nào khác thay thế được trong việc tăng cường kiểm soát, thực hiện mục đích sửdụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn lực tài chính của các cơ quan công quyền, các tổchức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước KTNN được khẳng định như một chứcnăng, một công cụ quan trọng không thể thiếu được của hệ thống quyền lực Nhà nướchiện đại Khái niệm cơ quan KTNN, theo thuật ngữ quốc tế thường gọi là cơ quanKiểm toán tối cao (Supreme Audit Institutions = SAI) là một cơ quan trong bộ máyquyền lực của Nhà nước, là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhànướchoạtđộngđộclậptheoluậtđịnhcủaNhànước.

Trong quản lý nợ công, mục tiêu chính của KTNN là tăng cường hiệu quả quảnlý nợ công Công tác quản lý nợ công và việc sử dụng các khoản nợ công phải đượckiểm soátkỹ lưỡngnhằm đảm bảo hiệuquả sửdụng, đồng thờihạn chế nhữngt á c độngkhôngmongmuốntừviệcsửdụngcáckhoảnvay.Việcquảnlýnợc ônghiệuquả sẽ giúp mục đích vay vốn đạt được với chi phí thấp nhất, đồng thời đảm bảo khảnăngtrảnợđúnghạn.Chínhvìvậy,mụctiêucủaKTNN trongquảnlýnợcônglà:

- ĐónggópýkiếngiúpChính phủhoànthiệncác chínhsáchquảnlýnợcông, nângcaohiệuquả sửdụngnợcông;

Quản lý tốt nợ công là cơ sở cho việc hoạch định chính sách, mục tiêu, địnhhướnghuyđộng,sửdụngvốnvayvàquảnlýnợcôngvànợnước ngoài trong từ nggiaiđoạn.

Trên thế giới, KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất của Nhà nước(cơ quan kiểm toán tối cao - SAI), có chức năng thực hiện kiểm tra các hoạt động thu,chi ngân sách nhà nước và công quỹ quốc gia Vì vậy, KTNN là một cơ quan trong bộmáy quyền lực của Nhà nước Tuỳ thuộc vào thể chế chính trị và sự phân chia quyềnlực của mỗi nước mà KTNN có thể trực thuộc cơ quan lập pháp (Quốc hội), hành pháp(Chính phủ) hoặc đứng độc lập với cả Quốc hội và Chính phủ, nhưng hoạt động của nónhằm phục vụ cho cả ngành lập pháp và hành pháp Tính đa dạng đó được thể hiện quavịtrípháplývàmôhìnhtổchứccáccơquanKTNNcácnướctrênthếgiới.

Vị trí pháp lý của cơ quan KTNN là sự quy định của pháp luật về vị trí của cơquan KTNN trong hệ thống các cơ quan Nhà nước; thể hiện thành các quan hệ về mặttổ chức giữa KTNN với các cơ quan quản lý nhà nước về nợ công Vị trí pháp lý phảiđược quy định tương thích với quyền và trách nhiệm của cơ quan KTNN, nó là cơ sởquantrọngnhấtđểpháthuyđượcvaitròcủaKTNNtrongquảnlýnợcông.

Tại Đại hội lần thứ IX của INTOSAI họp tại Lima - Thủ đô Peru vào tháng10/1977 đã đưa ra bản Tuyên bố Lima [46] để định hướng cơ bản cho việc thiết lập vàtổ chức hoạt động của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới Trong đó viết:

“sựthiếtlậpcá c c ơq u a n k i ể m t o á n tố ic aov à t í n h đ ộc l ậ p củ an ó p hả iđ ượ cđ ảm b ả o trong Hiếp pháp và các đạo luật khác" Tuyên bố Lima được xem như một văn kiệnchung, thích hợp với mọi hình thức tổ chức, mức độ phát triển khác nhau của hệ thốngkiểm tra tài chính công đối với các khu vực và Quốc gia trên thế giới Với nguyên tắcnày, trong quản lý nợ công, cơ quan KTNN phải có vị trí tương xứng trong bộ máyquyền lực Nhà nước, dù nó nằm ở nhánh quyền lực nào trong cơ cấu bộ máy phápquyềncủanhànước,KTNNphảiđượcthiếtlậpnhưlàmộtcơquantổchứckiểmtrat ài chính công cao nhất của một Quốc gia vàh o ạ t đ ộ n g đ ộ c l ậ p , c h ỉ t u â n t h e o p h á p luật.

Theo đó, trong quản lý nợ công, KTNN là một cơ quan độc lập, nằm ngoài hệthống quản lý nợ công và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình đối với hoạtđộngquảnlýnợcông.

Sơđồ2.1: Môhìnhvị tríbênngoàihệthống Quảnlý nợcông của KTNN

Với vị trí này theo INTOSAI, KTNN: “có thể hoàn thành nhiệm vụ của mìnhmột cách khách quan và hiệu quảkhi nó độc lập với đơn vị được kiểm toán và đượcbảo đảm chống lại các ảnh hưởng từ bên ngoài” INTOSAI [48].Theo đó, là một cơquan nằm ngoài hệ thống quản lý nợ công, KTNN sẽ được trao quyền độc lập trongviệcxácđịnhchươngtrìnhkếhoạchkiểmtoánvàápdụngcácbiệnphápchuyênmôn, nghiệp vụ vào quá trình đưa ra các quyết định kiểm toán Khi đó, cơ quan KTNN thựchiện kiểm toán các hoạt động quản lý nợ, hệ thống quản lý nợ công và bất kỳ đơn vị sửdụng nợ công nào khác Khi đó, cơ quan quản lý nợ phải hoàn toàn chịu trách nhiệmđốivớicáchoạtđộngvàsaisótcủamìnhvàkhôngthểchốibỏtráchnhiệmvớilýdolàđã quahoạtđộngkiểmtoánvàđãcóýkiếnchuyênmôncủaCơquanKTNN.

Với mô hình này, cơ quan KTNN có thể hoàn toàn khách quan, báo cáo kết quảhoạt động của mình cho cơ quan lập pháp, các ủy ban của Quốc hội, các cơ quan chứcnăngcủanhànước(CáccơquanchứcnăngcủaChínhphủ)vàcôngbốrộngrãik ếtquả hoạt động của mình theo quy định của pháp luật Hướng dẫn kiểm toán nợ côngcủa INTOSAIcũng chỉ ra, mô hình này sẽ "đảm bảo được thông tin và thảo luận sâurộng, tạo môi trường dễ chịu hơn cho việc thực thi các kết luận của cơ quan kiểm toántốicao"INTOSAI[48].

Ngoài ra, ở vị trí này, cơ quan KTNN cũng dễ dàng tiếp cận với mọi tài liệu, sốliệu liên quan đến quản lý nợ công và có quyền yêu cầu (bằng lời nói hoặc bằng vănbản) các đơn vị được kiểm toán cung cấp bất cứ thông tin nào cần thiết liên quan đếnhoạt động kiểm toán tại đơn vị được kiểm toán Cơ quan KTNN có quyền quyết địnhđịa điểm tiến hành cuộc kiểm toán đảm bảo thuận lợi nhất, chất lượng và hiệu quả caonhất.

Từ khái niệm của INTOSAI, “Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập vàcó thẩm quyền, có kỹ năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về cácthôngtincóthểđịnhlượngcủamộtđơnvịnhằmmụcđíchxácnhậnvàbáocáovề mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩnmực đã được xây dựng''INTOSAI[48]chothấy,kiểmtoáncócácchứcnăngcơbảnsau:

Một là, chức năng xác minh (xác nhận):Nhằm khẳng định mức độ trung thựccủa số liệu, tài liệu và tính hợp pháp của các thông tin được kiểm toán Xác minh làchức năng cơ bản gắn liền với sự ra đời, tồn tại và phát triển của hoạt động kiểm toán.Ngày nay chức năngn à y đ ư ợ c p h á t t r i ể n n h ằ m p h ụ c v ụ c h o c ô n g t á c q u ả n l ý , đ i ề u hành các hoạt động kinh tế, tài chính và quản trị doanh nghiệp, do đó đòi hỏi thông tinphải chính xác và hợp pháp Để khẳng định tính trung thực trong việc ghi chép, hạchtoán kế toán đến việc tính toán, phân bổ, tổng hợp các nghiệp vụ kinh tế, tài chính phátsinh… phản ánh trên báo cáo tài chính được chính xác và hợp pháp thì cần có một tổchức,cánhânđộclậpcóthẩmquyềnxácnhậnlạicácthôngtinđó.Đâychínhlàchức năng xác minh của kiểm toán Theo chuẩn mực kiểm toán quốc tế thì chức năng xácminh không dừng lạiở phạm vi"Xác nhậnhoặc chứng thực"m à n ó đ ư ợ c p h á t t r i ể n lên thành "Báo cáo kiểm toán" với đầy đủ các chuẩn mực, qui trình trợ giúp cho kiểmtoán viên trong việc lập báo cáo kiểm toán nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán nóichungvàchấtlượngbáocáokiểmtoánnóiriêng.

Hai là, chức năng bày tỏ ý kiến (kiến nghị):Mục đích của kiểm toán khôngdừng lại ở chức năng "xác nhận", do yêu cầu phát triển kinh tế ngày càng đa dạng, cácloại hình sở hữu tư liệu sản xuất ngày càng phong phú, các hình thức kinh doanh cũngnhư việc quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí ngân sách nhà nước của chính phủ vàcác tổ chức đòi hỏi phải có hiệu quả hơn Do đó chức năng bày tỏ ý kiến về pháp luậtkinh tế, tài chính để tổ chức thực hiện luật và các cơ chế chính sách về quản lý kinh tế,tài chính cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có quản lý và sử dụng ngân sáchnhà nước và sản xuất kinh doanh là một nhu cầu không thể thiếu được nhằm nâng caohiệuquả kinhtế,đồngthờiđưahoạtđộngkinhtếvàokhuônkhổphápluật.

Dựa trên chức năng cơ bản của kiểm toán, với vị thế là cơ quan kiểm tra tàichính công cao nhất, KTNN thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát nguồn lực, tài sảncông của quốc gia Tùy thuộc vào thể chế chính trị từng nước, KTNN còn có nhữngchức năng đặc thù như ở Pháp và một số nước Châu Âu như Hy Lạp, Tây Ban Nha…KTNN (Toà Thẩm kế) còn có chức năng xét xử như một quan toà đối với các vi phạmcủa tổ chức và cá nhân trong việc quản lý và sử dụng công quỹ, hay như ở Mỹ KTNNcòncóchứcnăngcủacơquanđiềutratộiphạmkinhtế Ở Việt Nam, sau nhiều năm nghiên cứu và thực nghiệm, bằng việc ra đời LuậtKTNN 2005, Nhà nước ta đã khẳng định được chức năng của KTNN bằng việc quyđịnh: “Kiểm toán Nhà nước có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuânthủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền vàtàis ả n n h à n ư ớ c ” L u ậ t K T N N [ 2 8 ] T u y n h i ê n, t r o n g l ĩ n h v ự c q u ả n l ý n ợ c ô n g t h ì chức năng của KTNN vẫn chưa được quy định cụ thể mà mới chỉ lồng ghép trong việcquy định chức năng của KTNN trong lĩnh vực ngân sách, tiền và tài sản nhà nước nóichung.

KinhnghiệmnướcngoàivềvaitròcủaKTNNtrong quản lýnợ công

2.3 Kinh nghiệm nước ngoài về vai trò của KTNN trong quản lý nợcông

Tình hình nợ công của Hy Lạp:Cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu 2008-2009đã ảnh hưởng mạnh mẽ đến các ngành công nghiệp chủ chốt của Hy Lạp Doanh thungành

Du lịch và vận tải biển- hai ngành công nghiệp chủ chốt của Hy Lạp sụt giảmtrên 15% vào năm 2009 Kinh tế Hy Lạp lâm vào cảnh khó khăn Các nguồn thu thuế,phí… để tài trợ cho ngân sách bị thu hẹp trong khi Chính phủ vẫn phải tăng cường chitiêuc ô n g đ ể h ỗ t r ợ n ề n k i n h t ế v ư ợ t q u a k h ủ n g h o ả n g đ ã đ ẩ y n ợ c ô n g đ ế n c o n s ố khổnglồ. Đến năm 2010, báo cáo của OECD cho thấy con số nợ công của Hy Lạp đã lêntới 320 tỷ Euro, tương đương với 175% GDP năm 2014 Mặc dù Hy Lạp có thực hiệnkế hoạch thắt lưng buộc bụng nhưng con số nợ đến năm 2012 vẫn lên đến 172%GDP.Ngoài ra, do kinh tế đã lún sâu vào suy thoái , mặc dù đã cam kết những chính sáchkhắc khổ nhằm giảm thâm hụt ngân sách nhưng con số này 8 tháng đầu năm 2011 đãlêntới18,1tỷEuro.Nhưvậy,HyLạpđangcùnglúcphảiđốidiệnvớinhữngvấnđề nan giải: nợ công quá cao (172% GDP), thâm hụt ngân sách quá lớn 13,6% năm 2010,năm 2011 là 9,1% và năm 2012 là 5,4% ) và thâm hụt cán cân thanh toán vãng lai lớn(trungbìnhkhoảng9%GDP)

Việc ngụy tạo các số liệu kinh tế nhằm che dấu thực trạng kinh tế đất nước đãkhiến uy tín của Chính phủ Hy Lạp bị sụt giảm nặng nề Cả ba hãng xếp hạng tínnhiệm lớn nhấtThế giới đều đãhạmức xếphạng củaHy Lạpxuốngm ứ c g ầ n t h ấ p nhất trong thang điểm đánh giá tín nhiệm đồng thời cảnh báo nguy cơ vỡ nợ của quốcgia này là rất cao Lợi suất trái phiếu Chính phủ của Hy Lạp kỳ hạn 2 năm đã tăng lênđến 60% trong khi kỳ hạn 1 năm đã vượt 110% Điều này đồng nghĩa với việc Hy Lạpgặp nhiều khó khăn trong việc huy động thêm vốn từ thị trường vốn quốc tế mà chỉ cóthểtrôngchờvàocáckhoảncứutrợđặcbiệttừ IMF,ECBhaymộtsốquốcgiakhác.

Hy Lạp đang đối mặt với một cuộc suy thoái kinh tế nghiêm trọng nhất tronglịch sử hiện đại Nền kinh tế nước này được cho là tiếp tục sụt giảm 4,5% trong năm2013 với nợ công gia tăng lên mức 189% GDP, gần gấp đôi sản lượng quốc gia HyLạp.

Lịch sử hình thành:Tòa thẩm kế Hellenic Hylạp (Greece Hellenic Court ofAudit-

GHCA) được thành lập vào ngày 27/9/1833 dựa trên mô hình của Tòa thẩm kếPháp (French Cour des Comptes) Mô hình Tòa thẩm kế về cơ bản cũng giống chứcnăng của các cơ quan kiểm toán tối cao SAI tuy nhiên, có một số điểm khác biệt Hệthống tư pháp Hy Lạp bao gồm các tòa án dân sự, hình sự và hành chính cộng với Tòakiểm toán (GHCA) Như vậy, GHCA được phân loại như một tòa án công khai tàichính tối cao, có chức năng xét xử và phán quyết các sai phạm trong lĩnh vực kế toán,kiểmtoánvàhưutrícôngcộng.

Chức năng, nhiệm vụ:Được quy định rõ trong Điều 98 Hiến pháp năm

+ Kiểm toán các tài khoản của cá nhân, tổ chức và các cơ quan thuộc Chính phủvàchínhquyềnđịaphương;

+ Xét xử các vụ tranh chấp phát sinh từ các khoản tài trợ hưu trí,c á c t r ư ờ n g hợp sai phạm gây ra cho ngân sách nhà nước liên quan đến trách nhiệm của cá nhân, tổchứcvàcáccơquancủaChínhphủ.

Mặc dù vai trò của GHCA được quy định tương đối rõ trong Hiến pháp, chứcnăng, nhiệm vụ của nó bao quát cả lĩnh vực chi tiêu công của Chính phủ cũng như baogồm cả việc xétx ử c á c h à n h v i s a i p h ạ m t r o n g l ĩ n h v ự c t à i c h í n h , t u y n h i ê n , t r o n g quản lý nợ công, vai trò của GHCA khá chung chung và không được quy định rõ ràng.Trong hệ thống quản lý nợ công của Hy Lạp, GHCA không có vị trí hay đóng vai trògì Về chức năng, nhiệm vụ, cũng như ở Việt Nam, hàng năm, GHCA thực hiện kiểmtoán và báo cáo Quốc hội về chi tiêu của Chính phủ và chính quyền địa phương, trongđó có mục vay nợ công và chi trả nợ Tuy nhiên việc quản lý nợ công, lại không đượcGHCA tổ chức thực hiện kiểm toán Chính vì vậy, GHCA không có những đánh giátoàn diện và đưa ra những kiến nghị cho Chính phủ, Quốc hội về lĩnh vực quản lý nợcông đồng thời, việc công khai thông tin về nợ công của GHCA cũng rất hạn chế trongkhi số liệu về thực trạng kinh tế được cung cấp lại không chính xác Cơ quan này mớidừng lại ở vai trò cung cấp một số số liệu về vay nợ và chi trả nợ của Chính phủ.Thôngtinnàycũngchưađầyđủ,toàndiệnvàhữuíchchonhữngngườiquantâm.

Thâm hụt ngân sách trầm trọng cộng với chi tiêu công tăng cao trong nhữngnăm gần đây trong khi hiệu quả đầu tư công thấp là những nguyên nhân chính dẫn đếnviệc xảy ra khủng hoảng nợ của Hy Lạp Bên cạnh đó việc GHCA không đóng một vaitrò nào trong việc quản lý nợ công cũng là một nguyên nhân không nhỏ góp phần vàocơn ác mộng tài chính của quốc gia Châu Âu này Vừa qua, với sự tham vấn của IMF,Liên minh Châu Âu vào 3/2015, Quốc hội Hy Lạp đã thành lập Ủy ban kiểm toán nợcông (Audit committee of puplic debt) với vai trò tổ chức kiểm toán việc quản lý nợcông, đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công và công khai thông tin về quản lý nợ công,đểgiảiquyếtvấnđềnày.

Tình hình nợ công của Trung Quốc:Trước khi thực hiện chính sách cải cách vàmở cửa, Chính phủ Trung Quốc đã thông qua chính sách tài khóa đặc trưng "không cónợ nước ngoài và nợ trong nước" (zero foreign and domestic debt) Đến năm 1981,chính quyền trung ương củaTrung Quốc bắt đầu đề xuất các khái niệm về nợ chínhphủvớiviệcpháthànhkhobạctráiphiếu.Đồngthời,chínhphủTrungQuốccũngbắt đầu thực hiện vay từ các tổ chức tài chính quốc tế như Ngân hàng Thế giới, Quỹ Tàichính tiền tệ Quốc tế… Các quỹ có nguồn gốc từ các khoản nợ công đóng một vai tròquan trọng và tích cực trong việc bổ sung thiếu hụt tài chính, tăng cường xây dựng cơsở hạ tầng, đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính quốc tế, chống thiên tai, cải thiệnsinhkếvàmôitrườngsinhtháicủangườidân,pháttriểnkinhtế vàxãhội.

Các khoản nợ của chính phủ trung ương chủ yếu bao gồm các khoản nợ quốcgia và vay nợ từ các tổ chức tài chính quốc tế, được Bộ Tài chính quản lý và kiểm soátchặt chẽ Tính đến cuối năm 2010, tổng số nợ của chính quyền trung ương vào khoảng67,63tỷUSD.Tuynhiên,nợchínhquyềnđịaphươnglàkháphức tạp.Đểđảm bảocho sự phát triển kinh tế và xã hội nhanh chóng, cải thiện môi trường đầu tư, điều kiệnlàmviệcvàđiềukiệnsốngcủangườidân,chínhquyềnđịaphươngđãvaynợvàđầutư rất lớn vào xây dựng cơ sở hạ tầng (ví dụ như đường cao tốc, đường sắt và tàu điệnngầm) Để đáp ứng nhu cầu về vốn, nhiều chính quyền địa phương đã phá vỡ một sốrào cản pháp lý, vay nợ dưới nhiều hình thức khác nhau và khiến nợ Chính quyền địaphương gia tăng gây ra rủi ro và khó kiểm soát Nợ công cộng vớir ủ i r o k i ể m s o á t tăngcaođãtạoáplựckhôngnhỏchoKTNNTrungQuốc.

Lịch sử hình thành của CNAO:Là một nước có thể chế và cơ cấu tổ chức bộmáy của các cơ quan quản lý nhà nước tương đối giống Việt Nam, Tuy nhiên, TrungQuốc đã thành lập cơ quan KTNN từ khá sớm Cơ quan kiểm toán hoàng gia TrungQuốc (CNAO) được thành lậpở Triều đạinhà Tốngvào năm 992sau côngn g u y ê n , sau một số biến cố lịch sử, mãi đến khi Trung Quốc áp dụng cải cách và thông quachính sáchmở cửa vào cuối những năm 1970,một cơ quan kiểm toán độc lậpm ớ i được chính thức thành lập nhằm thúc đẩy việc giám sát kinh tế Tuy nhiên, đến năm1982, Quốc hội chính thức thông qua nghị quyết thi hành hệ thống kiểm toán và giámsát độc lập tại Trung Quốc, được quy định trong Hiến pháp sửa đổi Với quy định vềkiểmt o á n r õ r à n g t r o n g H i ế n p h á p 1 9 8 2 , C N A O đ ã b ư ớ c s a n g m ộ t g i a i đ o ạ n m ớ i trong lịch sử phát triển Theo đó, với việc sửa đổi Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc vụviện, CNAO thực hiện chức năng ở tất cả các cấp chính quyền và được liên kết vớingành hành pháp của Nhà nước, là một cơ quan thuộc Quốc vụ viện, và thực hiện vaitrò tổ chức kiểm toán các khoản nợ công, đánh giá, kiến nghị quản lý nợ công và côngkhaithôngtinvề nợcông.

Theo quy địnhcủa Luật Kiểm toán nước Cộng hòaNhân dân Trung Hoav à Quy chế thực hiện Luật Kiểm toán nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, nhiệm vụ vàtráchnhiệmcơbảncủacáccơquankiểmtoántạiTrungQuốclànhư sau:

+Kiểmtoánviệcthựchiệnngânsách,quyếttoánvàcáckhoảnthu,chikhác của Chính phủ và chính quyền địa phương và các cơ quan tổ chức khác sử dụng ngânsáchChínhphủ;

+ Kiểm toán việc sử dụng tài sản, và công nợ của các cơ quan tiền tệ Nhà nước,các cơ quan tiền tệ có vốn Nhà nước chi phối hoặc chiếm ưu thế và các doanh nghiệpnhànướcnắmgiữ cổphầnchiphốituyệtđốihoặcđóngvaitròlãnhđạo;

+ Kiểm toán việc thực hiện ngân sách và quyết toán các dự án xây dựng đượcchínhphủđầutưphầnlớnhoặcđầutưtoànbộ;

+ Kiểm toán việc thu, chi tài chính liên quan đến các quỹ an ninh xã hội, tiềnquyên góp của công chúng, các nguồn quỹ và vốn liên quan khác do các cơ quan chínhphủvàcácđơnvịkhácdochínhphủủyquyềnquảnlý;

+ Kiểm toán việc thu, chi tài chính liên quan đến những dự án do các tổ chứcquốctế hoặcchínhphủcủacácquốcgiakhácviệntrợhoặcchovay;

Vai trò của CNAO trong quản lý nợ công:CNAO làm ộ t c ơ q u a n t h u ộ c

Q u ố c vụ viện, thực hiện nhiệm vụ “Kiểm toán việc thu, chi tài chính liên quan đến những dựán do các tổ chức quốc tế hoặc chính phủ của các quốc gia khác viện trợ hoặc cho vay”Nhưv ậ y , h à n g n ă m , C N A O s ẽ t h ự c h i ệ n g i á m s á t v i ệ c q u ả n l ý n ợ c ô n g t h ô n g q u a kiểm toán việc thực hiện quản lý nợ công của Chính quyền Trung ương cũng như cáckhoản thu, chi khác, và trình báo cáo kiểm toán lên Thủ tướng Quốc vụ viện CácCNAOđịa phương ởcác cấp khác nhau sẽthực hiện giám sát thông quak i ể m t o á n việc thực hiện quản lý nợ côngở các cấp tương ứng Về các vấn đề cụ thể liên quanđến quản lý nợ công, CNAO có quyền thực hiện điều tra đặc biệt thông qua việc kiểmtoán nợ công và báo cáo các kết quả lên các chính quyền nhân dân cấp tương ứng vàcácCNAOởcấpcaohơnkếtiếp.ĐồngthờiCNAOsẽcungcấphướngdẫnvàgiámsát chuyên môn thông qua kiểm toán nội bộ Như vậy, CNAO đã thực hiện cả 3 vai tròcủa mình trong quản lý nợ công, bao gồm: tổ chức kiểm toán nợ công, đánh giá, kiếnnghị quản lý nợ công và Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công.Trong giai đoạn vừa qua, CNAO đã đạt được một số thành tựu trong việc thực hiện vaitròcủamìnhtrongquảnlýnợcông,cụthể là:

Quảnlýnợcôngở ViệtNam

2 0 1 0 v à g i a i đ o ạ n đầu của Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội5n ă m 2 0 1 1 -

2 0 1 5 , t r o n g g i a i đ o ạ n t ừ 2006 đến nay, kinh tế Việt Nam đã đạt được những thành quả đáng ghi nhận Với nỗlực cao của cả hệ thống chính trị và sự đồng thuận, nhất trí của toàn dân, chúng ta đãtranh thủ được thời cơ, thuận lợi, vượt qua khó khăn, thách thức nên tình hình kinh tế -xã hội nước ta đã có những biến đổi quan trọng, đạt được nhiều thành tựu mới. Điềunàythể hiệnquaviệcGDPtăngliêntụcquacácnămgầnđây.

USD/người/năm) Năm GDP(triệuUSD)

GDP bình quân(USD/người/n ăm)

Nguồn:WorldBank,http://data.worldbank.org/country/vietnam

Tuy nhiên, Việt Nam vẫn thuộc nhóm các nước đang phát triển, quy mô nềnkinh tế của Việt Nam vẫn là nhỏ so với mặt bằng chung của thế giới; nền kinh tế phụthuộc nhiều vào xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp thô và công nghiệp nhẹ là chủ yếu.Do đó,việc tăng vay nợ chính phủ nói riêng và nợ công nói chung là một nhu cầu tấtyếu vìViệt Nam vẫn rất cần sự hỗ trợ về mặt tài chính (tức là vay nợ và viện trợ pháttriển chính thức) từ các tổ chức đơn phương, đa phương trên thế giới để phát triển nềnkinhtế hơnnữa.

Bảng3.2: Thốngkênợcôngcủa ViệtNam nhữngnămqua Đơnvịtính:Tỷđồng

Biểu3.2: Sốliệu nợcôngcủaViệtNamgiai đoạn2006-2013 theo GDP Đơnvịtính:%

TheocáchtínhcủaViệtNam,tổngnợcôngđượcđịnhnghĩalànợtrongnướcvà nước ngoài của khu vực công, bao gồm nợ của chính quyền trung ương và chínhquyềnđịaphươngnhưngkhôngbaogồmnợcủaDNNN,kểcảnhữngdoanhnghiệpmàNhà nước sở hữu trên 50% vốn Chỉ có nợ của các DNNN được Chính phủ bảo lãnhmớiđượctínhvàotổngnợcông.

Tổngnợ nư ớcn go ài phả ná nh t ấ t cảcác n g h ĩ a vụ n ợ đốivớ inướcngoàicủacả khu vực công lẫn khu vực tư của nền kinh tế Việt Nam Tổng nợ nước ngoài đượcphânt á c h r a t h à n h n ợ c ô n g n ư ớ c ngoài( g ồ m n ợ n ư ớ c n g o à i c ủ a C h í n h p h ủ v à n ợ nướcng oài đ ư ợ c Chínhphủbảolãnh)vànợnướcngoàikhôngđượcChínhphủbảolã nh(gồmcả củakhuvựctưvàDNNN).

Bảng3.4: Đánh giácơ cấunợnước ngoàicủaViệtNam

Nguồn:NCStổng hợptừ:-Cụcquảnlýnợcông-BộTàichính

Có thể thấy rằng, việc tiếp cận các nguồn thông tin chính thống và cập nhật vềnợ công, nợ nước ngoài và nợ của DNNN ở Việt Nam là hết sức khó khăn Nguồnthông tin chính thống vền ợ n ư ớ c n g o à i c ủ a V i ệ t N a m h i ệ n n a y đ ư ợ c c u n g c ấ p d u y nhấtqua Bả n t i n N ợ n ư ớ c ng oài p h á t h à n h đ ị n h k ìs á u t há ng /lầ n c ủ aB ộ T à i c h í n h Tuy nhiên, thông tin trong bản tin này không được cập nhật, bản tin mới nhất [5] chỉphảnánhsơsàivềthốngkênợnướcngoàichotớihếtnăm2013.Cácthốngkêkhácvềnợ c ô n g tr on g n ư ớ c và đặ c b i ệ t l à nợ củ a k h ố i D NNN đề u k hô ng đ ư ợ cc ô n g b ốchi tiết và chính thống Các số liệu về nợ được tác giả thu thập và tính toán dựa vàoBản tin nợ công củaC ụ c Q u ả n l ý n ợ , b á o c á o c ủ a B ộ T à i c h í n h t ạ i c á c k ì h ọ p Q u ố c hội và thống kê dư nợ tín dụng trong hệ thống ngân hàng của NHNN, do vậy các consốnàycóthểkhácnhauvềthờiđiểmtínhtoán.Tháchthứcđầutiêntrongviệcquản lýnợcôngViệtNamđólàviệcxâydựngm ột hệthống cungcấpvàquảntrịthông tin nợcông/ nợnướcngoàimộtcáchminhbạchvànhanhchóng.Điềunàycólẽcầncósựnhìnnhậ nđúngđắncủacácnhàquảnlývàhoạchđịnhchínhsáchởViệtNamvềvấnđềquảnlýrủiro nợcônghiệnnay.

Bức tranh nợ công trên đây cho thấy dư nợ công ở Việt Nam càng ngày càngtăng cao Nguyên nhân gây ra có thể kể đến là (1) Thâm hụt ngân sách, (2) đầu tư cônglớn,dàntrải,(3)hiệuquả sửdụngnợcôngthấp.

Hiện nay, Việt Nam vẫn sử dụng hai khái niệm bội chi ngân sách: Bội chi theotiêu chuẩn quốc tế và Bội chi theo tiêu chuẩn Việt Nam (gồm bội chi theo chuẩn quốctế cộng thêm phần chi trả nợ gốc) Để bù đắp bội chi Việt Nam buộc phải vay trongnướcvàvaynướcngoài.

Năm Tổngthu Tổngchi Thâmhụt GDP Thâm hụtNSNN/

Bức tranh tổng thể về tài khóa cho thấy, Việt Nam đã và đang theo đuổi nhữngchínhs á c h c ó đ ị n h h ư ớ n g t h â m h ụ t n h ằ m t h ú c đ ẩ y t ă n g t r ư ở n g k i n h t ế T ì n h t r ạ n g thâm hụt ngân sách của Việt Nam bình quân khoảng trên 5% GDP Thâm hụt ngânsách tính từ 2006 đến

2013 hầu như không giảm về tỷ trọng, quy mô gia tăng nhanhchóng: Năm 2000, con số thâm hụt ngân sách là 119 ngàn tỷ VND và luôn giữm ứ c cao qua các năm Đến năm

2007 các con số này tương ứng là 136,85 ngàn tỷ VNDtương đương 11,97%% GDP;năm 2009 tăng cao 142,3 ngàn tỷ VND tương đương8,58% là do Chính phủ thực thi chính sách kích cầu khoảng 15 ngàn tỷ đồng và năm2010l à gầ n 2 0 0 n g à n t ỷ đồngv à t ỷ lệb ộ i ch iở mứ c 1 0 , 0 9 % Sangđếnnăm2012,thâm hụt có giảm đáng kể (gần 110 tỷ đồng) nhưng lại tăng trở lại trong năm 2013(195,4 ngàn tỷ đồng) Trong khi đó,tổng nợ công của Việt Nam đã tăng từ khoảng48,8% GDP từ cuối năm 2007 lên khoảng 56,8% GDP vào cuối năm 2010 và chỉ giảmđôi chút xuống còn 54,9% GDP vào năm 2011 và 55,6% GDP vào năm 2012 nhờ lạmphát cao Do số nợ vay được sử dụng phần lớn vào những mục đích không sinh lợi nêntoàn bộ số chi trả nợ gốc phải trông vào phát hành nợ mới, đặc biệt là vay trong nướcvà ngân sách Nhà nước Việt Nam đang đứng trước “vòng xoáy” nợ nần với qui mô nợcôngngàycànglớn.

(2) Đầutưcônglớn,dàntrải Đầu tư công thông thường được định nghĩa là các khoản chi tiêu của khu vựcnhà nước đối với vốn vật chất nhằm tạo ra các hàng hóa công cộng và dịch vụ xã hội,chẳng hạn như đường xá, cầu cảng, trường học, bệnh viện, v.v Nguồn vốn đầu tưcông có thể được lấy từ ngân sách nhà nước, tín dụng nhà nước, trái phiếu chính phủ,hoặc viện trợ phát triển của nước ngoài Ở Việt Nam, đầu tư công còn bao gồm các dựán cho các mục đích kinh doanh thuần túy thực hiện qua khu vực DNNN Đầu tư côngvà đầu tư của DNNN có thể tác động trực tiếp đến nợ công thông qua kênh: (1) Chínhphủ đi vay để đầu tư; (2) Chính phủ vay về cho vay lại; (3) Chính phủ bảo lãnh choDNNN đi vay để đầu tư; và (4) chính quyền địa phương vay trực tiếp hay gián tiếp đểđầutưtạiđịaphương.Tuynhiên,hiệnnayởViệtNamcácthànhphầnđầutưcôn gnày không được bóc tách chi tiết, thống kê đầy đủ và không được tính vào thâm hụtngân sách hàng năm Ngoài ra, chỉ có các khoản vay nợ của DNNN được Chính phủbảolãnhmớiđượctínhvàonợcông.

Trong giai đoạn từ 2001-2010, Tổng đầu tư toàn xã hội của Việt Nam thuộc vàodiện cao nhất thế giới, trung bình đạt 40,8% GDP và có tốc độ tăng 18,7% mỗi năm.Trong đó, tỉ trọng đầu tư công, mặc dù có xu hướng giảm trong vài năm gần đây,nhưng vẫn đứng ở mức xấp xỉ 40% trong tổng đầu tư toàn xã hội Với tiết kiệm trongnước và tiết kiệm quốc gia chỉ chiếm lần lượt khoảng 28,5 và 32,5% GDP, thì sự giatăng nhanh của tổng đầu tư toàn xã hội, trong đó có đầu tư công, đã tạo ra sự chênhlệch lớn giữa tiết kiệm và đầu tư của nền kinh tế13 Sự chênh lệch này dẫn đến sự giatăng nhanh của vay nợ nước ngoài và tăng trưởng cung tiền trong nước nhằm bù đắpchokhoảngtrốngtiếtkiệm- đầutưtrongnhữngnămvừaqua.

Bảng 3.7: Vốn đầu tư thực hiện của khu vực kinh tế Nhà nước phân theo nguồnvốn Giátrị

Xét về nguồn tài trợ, trung bình trong các năm qua, khoảng 51,7% tổng đầu tưcông được tài trợ từ ngân sách nhà nước mỗi năm còn vốn vay và vốn của DNNNchiếm lần lượt khoảng 36,1% và 25,2% Đáng chú ý là trong năm 2010 và

2013, tỉtrọng trong đầu tư công của vốn ngân sách nhà nước đã sụt giảm mạnh, trong khi đóvốnvaylạităngvọtlênhơngấpđôi,từ13-15%trongnhữngnămtrướcđólêntới36,6%trong năm

2010 sau đó giữ nguyên và có xu hướng tăng dần Cùng với quy mô lớn làsựdàn trải của đầu tưcông Chúng ta cóthểthấy đầu tưc ủ a k h u v ự c n h à n ư ớ c d à n trải trên tất cả các lĩnh vực, từ những hoạt động công ích trong lĩnh vực an ninh, quốcphòng, giáo dục, y tế, v.v… đến các hoạt động mang tính kinh doanh thuần túy nhưcôngnghiệpchếbiến,khaikhoáng,nghệthuật,giảitrí,v.v…

Bên cạnh việc vay bù đắp bội chi NSNN, thông qua các chương trình đầu tưcông, nợ công của Việt Nam được chuyển tải vào các dự án đầu tư nhằm cải thiện cơsở hạ tầng, tạo nền tảng cho sự phát triển kinh tế bền vững Tuy nhiên, các khoản đầutư nàyđạthiệuquả rấtthấp. Điều đó thể hiện ở việc tình trạng chậm trễ trong giải ngân vốn vay diễn ra kháthường xuyên Tình trạng dự án, công trình thi công dở dang, chuyển tiếp, kéo dài,chậm tiến độ vẫn chậm được khắc phục Bên cạnh đó, cùng với sự thiếu kỷ luật tàichính trong đầu tư công và trong hoạt động của các doanh nghiệp Nhà nước cũng nhưcác tập đoàn lớn, dẫn đến đầu tư dàn trải, lãng phí, thất thoát vốn đầu tư ở tất cả cáckhâu của quá trình quản lý dự án đầu tư Tỷ lệ thất thoát của các công trình đầu tư nhànước được thừa nhận khoảng vào từ 15% đến 30% Từ đó với thống kê số dư nợ côngđến 12/2012 là 1.619.875 tỷ đồng thì phần thất thoát tài sản nhà nước (chỉ phần đi vay)đãlàkhôngnhỏ:242.981tỷđồngđến485.962tỷđồng.Cănbệnhkinhniênnàycủ acácdự ánđầutưcôngkhônggiảmsútmàcòncóchiềuhướngtăngmạnh.

VịtrípháplýcủaKTNNtrong quảnlýnợ công

Ở nước ta, KTNN là cơ quan mới được thành lập trong thời kỳ đổi mới và làmột cơ quan hoàn toàn mới trong cơ cấu tổ chức của Nhà nước Việt Nam mà trước đóchưa có tiền thân về tổ chức Do vậy, quá trình phát triển của KTNN cũng chính là qúatrìnhxáclậpvàpháttriểnvềvịtrípháplýcủaKTNN.

Trong giai đoạn đầu mới thành lập, theo quy định tại Điều 1 của Nghị định số70/

CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ về việc thành lập cơ quan KTNN và Điều 1 củaĐiều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN, KTNN được thành lập để: “giúp Thủ tướngChính phủ thực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của tàiliệu và số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan Nhà nước, các đơn vị sựnghiệp, đơn vị kinh tế Nhà nước và các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội sửdụng kinh phí do ngân sách nhà nước cấp” (Chính phủ, 1994, tr.1) Quy định này chưaxác định rõ vị trí pháp lý của cơ quan KTNN trong tổ chức bộ máy của Nhà nước ta.Tuy nhiên, có thể hiểumột cách gián tiếp KTNN là cơ quan thuộcC h í n h p h ủ t h ô n g qua quy định cơ cấu tổ chức của KTNN bao gồm các đơn vị có vị trí tương đương cấpvụ tại Điều 6 của Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN Phải đến khi Quốc hộithông qua đạo Luật NSNN đầu tiên của nước ta, Luật NSNN năm 1996, vị trí pháp lýcủa cơ quan KTNN mới được ghi nhận rõ là cơ quan thuộc Chính phủ.Theo quy địnhcủa Luật NSNN năm 1996 "KTNN là cơ quan thuộc Chính phủ " (Luật NSNN, 1996,tr.21).

Như vậy, theo các quy định của Nhà nước ở giai đoạn này, vị trí pháp lý của cơquan KTNN Việt Nam là cơ quan thuộc Chính phủ; hoạt động KTNN chịu sự chỉ đạocủaThủtướngChínhphủ.Tuynhiên,tronggiaiđoạnnày,chứcnăngnhiệmvụquản lý nợ công vẫn còn phân tán, chưa có tổ chức hệ thống quản lý nợ công nên vị trí pháplýcủaKTNNtrongquảnlýnợcônglàchưacó.

Luật KTNN được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 14/6/2005,Chủ tịch nước ký lệnh công bố ngày 24/6/2005 và có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006.Đây là một đạo luật quan trọng trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta, là công cụpháp lý để tăng cường kiểm tra, kiểm soát các nguồn lực tài chính nhà nước, đồng thờilà cơ sở pháp lý cao nhất hiện nay quy định một cách đầy đủ, toàn diện, có hệ thống vềtổ chức và hoạt động của KTNN.T h e o q u y đ ị n h t ạ i Đ i ề u 1 3 c ủ a L u ậ t , v ị t r í p h á p l ý của KTNN được xác định: “KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tàichính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”(LuậtKTNN,2005,tr.5).Quyđịnhnhưtrênđãkhắcphụcđượctìnhtrạngvịtrípháp lý của KTNN còn thấp chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao củaKTNN và chưa phù hợp thực tiễn tốt của quốc tế Điều đó chứng tỏ sự hình thành vàpháttriểncơquanKTNNđểthựchiệnchứcnăngkiểmtratàichínhnhànướcvàtàis ản công là phù hợp với quy luật khách quan, phù hợp với tiến trình hội nhập và pháttriển kinh tế đất nước với khu vực và thế giới Ở giai đoạn này, KTNN là một cơ quanNhà nước độc lập, không thuộc Chính phủ, cũng không thuộc Quốc hội thực hiện hoạtđộngchuyênmônkiểmtoán.

Tuyn h i ê n , c ũ n g n h ư t h ờ i k ỳ t r ư ớ c , đ ế n g i a i đ o ạ n n à y , c h ứ c n ă n g n h i ệ m v ụ quản lý nợ công vẫn còn phân tán, chưa có tổ chức hệ thống quản lý nợ công nên vị trípháplýcủaKTNNtrongquảnlýnợcônglàchưacó.

Luật quản lý nợ công, được QH khoá XII, kỳ họp thứ V thông qua vào tháng 06năm 2009, qui định nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan Nhà nước trong việc (1)thựchiệngiámsátnợcông; (2)xâydựnghệthốngcácchỉtiêuđểgiámsátnợcông;

(3)xâydựnghệthốngthôngtinvềnợcôngnhằmcôngkhai,minhbạchvềtìnhhìnhnợ công của quốc gia Với các nội dung quan trọng này, Luật quản lý nợ công đượcđánh giá là văn bản pháp lý có ý nghĩa quan trọng nhất đối với hoạt động giám sát nợcôngkhiđãcùnglúcgiúptrảlờiđượccáccâuhỏinhư:aigiámsát,nguyêntắcgiámsát làgì, giám sát bằng cách nào, giám sát để làm gì, …và quan trọng nhất là địnhhướng vai trò của KTNN làm công cụ tham gia vào hoạt động giám sát nợ công. Luậtđượcđánhgiálàcóchấtlượngtốt,đãkhắcphụcvềcơbảnnhữngtồntạitrongcôngt ác quản lý nợ như nêu trên, và đưa ra những nội dung mới phù hợp với điều kiện thựctiễn của Việt Nam cũng như tiếp cận các chuẩn mực, thông lệ tốt của quốc tế Luậtcũng tăng cường nguyên tắc quản lý nợ tập trung, thống nhất; kết hợp quản lý nợ trongnước với nợ nước ngoài; tập trung các trách nhiệm chính trong công tác quản lý nợ vềBộ Tài chính mà cụ thể là Cục Quản lý nợ và đối ngoại Luật cũng đã đề cập đến vaitrò của KTNN bằng cách quy định: “Chương trình, dự án sử dụng vốn vay của Chínhphủ, chính quyền địa phương phải được kiểm toán bởi KTNN hoặc kiểm toán độc lập”LuậtQuảnlýnợcông[29].

Tuy nhiên, Luật quản lý nợ công vẫn chưa quy định rõ ràng vị trí pháp lý củaKTNN trong quản lý nợ công ở cũng như không quy định trách nhiệm gì cụ thể choKTNNđốivớinợcông.

Như vậy, đến nay, các văn bản pháp lý đã đề cập đến vị trí của KTNN là cơquan chuyên môn hoạt động độc lập nhưng vị trí pháp lý của KTNN trong quản lý nợcôngthì vẫnchưađượcquyđịnhrõràng.Cóthểhiểumộtcáchgiántiếp,trongquảnlý nợ công vị trí của KTNN là cơ quan chuyên môn độc lập, không thuộc hệ thống quảnlý nợ công Các văn bản cũng không quy định kiểm toán các hoạt động quản lý nợ củacác cơ quan được Chính phủ giao trách nhiệm này như thông lệ trên thế giới gợi ý màchỉ quy định kiểm toán các chương trình, dựán sửd ụ n g v ố n v a y ( g i a o c h o

ChứcnăngcủaKTNNtrongquảnlý nợcôngthờigianqua

Tronggiaiđoạnđầumớithànhlập,chứcnăngcủaKTNNchủyếuđượcquyđịnhtrong Điều 1 của Nghị định 70 /CP của Chính phủ và được cụ thể hoá trong Điều lệ tổchức và hoạtđộng của KTNN(Ban hànhkèm theoQuyếtđịnh số 61/TTg ngày24/01/1995 của Thủ tướng Chính phủ) quy định KTNN thực hiện chức năng kiểm tra,xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của các số liệu, tài liệu kế toán, báo cáo quyết toánNhư vậy, thực chất KTNN thực hiện chức năng kiểm toán báo cáo tài chính và kiểmtoán tuân thủ Đây là chức năng truyền thống của KTNN ở các nước trên thế giới vàcũnglànhiệmvụchủyếucủaKTNNtronggiaiđoạnđầuthànhlậpvàhoạtđộng.

Có thể đánh giá khái quát là trong điều kiện mới thành lập, KTNN Việt Namđược Chính phủ giao cho chức năng cơ bản là phù hợp đã tạo cơ sở pháp lý cho sự rađời và hoạt động của KTNN ở nước ta Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động những quyđịnh về chức năng của KTNN mới chỉ thực hiện một phần chức năng kiểmtoán củaKTNN (kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động).Chính việc quy định chức năng của KTNN chỉ giới hạn trong kiểmtoán báo cáo tàichính là một sự ràng buộc pháp lý làm hạn chế vai trò của KTNN trong quản lý nợcông Do vậy, xét về lâu dài để phát huy cao nhất vai trò của KTNN phục vụ cho Nhànước trong quản lý nợ công thì chức năng kiểm toán hoạt động cần được xác định choKTNNlàtấtyếu.

Luật KTNN 2005 ra đời đã quy định tương đối đầy đủ và toàn diện chức năngcủa KTNN tại Điều 14: “KTNN có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toántuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chứcq u ả n l ý , s ử d ụ n g n g â n sách, tiền và tài sản nhà nước” Luật KTNN [28] Ngoài chức năng kiểm toán tàichính, KTNN của các nước trên thế giới đều thực hiện kiểm toán để kiểm tra, đánh giátính tuân thủ pháp luật và thực hiện kiểm toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế, tínhhiệulựctronghoạtđộngcủacácđơnvị,cáctổchứccósửdụngngânsáchNhànướcvà tài sản công bao gồm quản lý nợ công Như vậy, với quy định mới, KTNN hoàntoàn có đầy đủ chức năng thực hiện kiểm toán đối vớiviệc quản lý và sửd ụ n g n ợ công.ĐâylàchứcnăngvốncócủaKTNNvàcũnglàđiềuđặcthùcủaKTNNsovới kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ; trong thực tiễn hoạt động của Nhà nước ta,trước khi thành lập cơ quan KTNN chưa có cơ quan nào của Nhà nước thực hiện chứcnăngnày.

3.4.Kết quả thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công thờigianqua Để thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, cần có một khung pháplý vững chắc quy định vị trí, chức năng và vai trò của KTNN trong quản lý nợ côngnhư Luật KTNN, Luật NSNN, Luật quản lý nợ công, các văn bản luật pháp liên quantới quản lý nợ công; các hiệp định vay nợ giữa Chính phủ Việt Nam và các quốc gia,các tổ chức cho vay…Trên thực tế, liên quan đến KTNN và lĩnh vực quản lý nợ công,cácvănbảnnàyquyđịnhnhưsau:

- Luật KTNN, Điều 5 quy định đối tượng kiểm toán của KTNN là hoạt động cóliên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; Điều 37 quy địnhvề nội dung kiểm toán báo cáo tài chính, trong đó quy định kiểm toán hoạt động thu,chi ngân sách nhà nước là nợ và xử lý nợ của Nhà nước; Điều 38 quy định nội dungkiểm toán tuân thủ là tình hình chấp hành Luật NSNN và các văn bản quy phạm phápluật khác có liên quan; Điều 30 về nội dung kiểm toán hoạt động là tình hình thực hiệnmục tiêu, nhiệm vụ hoạt động, việc bảo đảm quản lý và sử dụng các nguồn lực; hệthống kiểm soát nội bộ cũng như các hoạt động của đơn vị được kiểm toán; ngoài ra,Điều6 3 c ũ n g q u y địnhr õ r à n g c á c đ ơ n v ị đ ư ợ c k i ể m t o á n t r o n g đ ó c ó c á c t h ể c h ế tham gia vào việc quản lý và sử dụng nợ công kể cả các đơn vị có công nợ được NhànướcbảolãnhmàkhôngphảilàDoanhnghiệpnhànướcLuậtKTNN[28]

- Luật NSNN năm 2002 quy định việc lập, chấp hành, kiểm tra, thanh tra, kiểmtoán, quyết toán ngân sách Nhà nước Theo đó, một trong những nhiệm vụ, quyền hạncủa QH, của HĐND các cấp, và của KTNN là giám sát thực hiệnN S N N

T u y n h i ê n , nợ công là một bộ phận cấu thành của NSNN nên cũng có thể coi đây là căn cứ quantrọng trong hoạtđộnggiám sátnợ công, nhất là thờikỳ trướcnăm 2009,k h i L u ậ t Quảnlýnợcôngchưarađời.

- Luật quản lý nợ công, được QH khoá XII, kỳ họp thứ V thông qua vào tháng06 năm 2009, qui định nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan Nhà nước trong việc (1)thựchiệngiámsátnợcông;

(3)xâydựnghệthốngthôngtinvềnợcôngnhằmcôngkhai,minhbạchvềtìnhhìnhnợcô ngcủaquốcgia.LuậtQuảnlýnợcông[29].Vớicácnộidungquantrọngnày,

Luật quản lý nợ công được đánh giá là văn bản pháp lý có ý nghĩa quan trọng nhất đốivới hoạt động giám sát nợ công khi đã cùng lúc giúp trả lời được các câu hỏi như: aigiám sát, nguyên tắc giám sát làgì, giám sát bằng cách nào, giám sát để làm gì, … vàquan trọng nhất là định hướng vai trò của KTNN làm công cụ tham gia vào hoạt độnggiámsátnợcông.

- Nghi định số 79/2010/NĐ-CP ngày 14/7/2010 của Chính phủ về nghiệp vụquản lý nợ công không chỉ làm rõ hơn các qui định đã nêu trong Luật quản lý nợ công,mà còn bổ sung một số nội dung quan trọng cần được lưu ý thêm là: (1) các căn cứ chủyếuđểxâydựnghệthốngcácchỉtiêugiámsátnợcông,nợnướcngoàicủaquốcgia,

Từ đó cho thấy, KTNN hoàn toàn có cơ sở pháp lý trong việc thực hiện kiểmtoán nợ công cũng như các hoạt động liên quan đến nợ công Tuy nhiên,vai trò củaKTNN trong quản lý nợ công vẫn chưa được các văn bản pháp luật quy định cụ thể.Các văn bản cũng không quy định kiểm toán các hoạt động quản lý nợ của các cơ quanđược Chính phủ giao trách nhiệm này như thông lệ trên thế giới gợi ý mà chỉ quy địnhkiểm toán các chương trình, dự án sử dụng vốn vay (giao cho KTNN hoặc kiểm toánđộc lập) Bên cạnh đó, các văn bản cũng không quy định trách nhiệm gì cụ thể choKTNN đối với nợ công Đây chính là một trong những hạn chế lớn nhất về vai trò củaKTNNkhitriểnkhaikiểmtoánnợcông.

Tuy nhiên, ngay từ mới thành lập (ngày 11 tháng 7 năm 1994) KTNN đã chú ýđến việc thực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công khi thành lập Chuyênngành Kiểm toán đầu tư dự án, thực hiện kiểm toán các khoản viện trợ, vay nợ củaChính phủ Sau đó, một số kiểm toán chuyên ngành của KTNN được phân công kiểmtoán có liên quan đến nợ công như: KTNN chuyên ngành IV, V khi thực hiện kiểmtoán các dự án, chương trình mục tiêu quốc gia có sử dụng các khoản viện trợ, vay nợChính phủ; một số chuyên ngành và kiểm toán khu vực khi thực hiện kiểm toán lĩnhvực NSNN, đánh giá các khoản nợ của ngân sách địa phương theo quy định tại khoản3, điều 8 Luật NSNN năm 2002; Vụ Tổng hợp khi thực hiện kiểm toán báo cáo quyếttoánngânsáchhàngnămkiểmtoán,đánhgiáviệcvaynợcủaChínhphủ,cáckho ảnnợđượcChínhphủbảolãnh

Cho đến nay, KTNN chưa tiến hành một cuộc kiểm toán toàn diện nào về quảnlý nợ công mà mới thực hiện kiểm toán nội dung có liên quan đến quản lý nợ côngtrong các cuộc kiểm toán tổng quyết toán NSNN hàng năm và chương trình, dự án cósửdụngvốnvaybằngcách thựchiệnkiểmtoáncác dựánđầutư,các chươngtrìn h mục tiêu quốc gia có nội dung liên quan đến nợ công Tổng hợp kết quả các cuộc kiểmtoán có liên quan đến nợ công bao gồm: kiểm toán tổng quyết toán NSNN năm 2013,kiểm toán việc quản lý và sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2006-2012 vàkiểm toán Chương trình Giảm nhẹ và Thích ứng với biến đổi khí hậu năm 2013 có sửdụng vốn vay nước ngoài Qua đó phần nào có thể thấy được kết quả thực hiện vai tròcủa KTNN trong quản lý nợ công qua các tiêu chí: Kết quả xử lý sai phạm trong quảnlý nợ công, Sai phạm phát hiện trong quản lý nợ công và kiến nghị chấn chỉnh quản lýnợcông.Tổnghợpkếtquả kiểmtoánchothấy:

* Kết quả kiểm toán về quản lý nợ công trong cuộc kiểm toán“Tổng quyếttoánNSNNnăm2013”

Trong cuộc kiểm toán này, KTNN xác nhận tổng số dư nợ công theo Luật quảnlý nợ công là 1.942.098 tỷ đồng, bằng 54,2% GDP, bao gồm: Nợ Chính phủ 1.515.968tỷ đồng, chiếm 78,1% tổng nợ công (nợ nước ngoài 763.198 tỷ đồng, nợ trong nước752.770 tỷ đồng); nợ được Chính phủ bảo lãnh 396.114 tỷ đồng, chiếm 20,4% tổng nợcông; nợ chính quyền địa phương 30.016 tỷ đồng, chiếm 1,5% tổng nợ công Dư nợnướcngoàicủaquốcgiađến31/12/2013là1336.194tỷđồng. Đồng thời, KTNN đánh giá số dư nợ công năm 2013 tăng 17,9% so với năm2012, trong đó tỷ trọng các khoản nợ trong cơ cấu nợ của Chính phủ tiếp tục thay đổitheo hướng tăng tỷ trọng nợ vay trong nước, giảm tỷ trọng nợ vay nước ngoài (tỷ trọngnợ vay nước ngoài và vay trong nước năm 2012 là 56,74% và 43,26%; năm 2013 là50,3%và49,7%).

Qua kiểm toán, KTNN phát hiệnm ộ t s ố k h o ả n v a y / n ợ c h ư a đ ư ợ c t ổ n g h ợ p hoặc tổng hợp sai (thừa, thiếu) vào số liệu nợ công đến 31/12/2013 theo quy định, dẫnđến số liệu nợ công thừa 1.718,09 tỷ đồng so với số báo cáo tại “Báo cáo về các chỉtiêu giám sát nợ năm 2013” do Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ (Văn bản số13473/BTC-QLNngày24/9/2014).Báo cáoquyết toán NSNN [10]

Trong cuộc kiểm toán này, KTNN đã kiến nghịxử lý về tài chính 2.291,8 tỷđồng,bao gồm: Thu hồi nộp NSNN 106 tỷ đồng; giảm trừ thanh toán 166,6 tỷ đồng;không thực hiện bố trí vốn TPCP để đầu tư cho các hạng mục của dự án không đúngmục tiêu,mụcđíchsửdụngnguồn47,3 tỷđồng; bốtríhoàntrảnguồnvốnTPCP494,3 tỷđồngdođãsửdụngchocácdựánkhôngđúngđốitượng,nộidung,mụcđíchvàngoàidanhmụcđượcsửd ụngnguồnvốnTPCP,vượtquymô,tiêuchuẩn,địnhmức,cơcấuvàkế hoạch vốn; hủy bỏ kế hoạch vốn đã bố trí từ nguồn vốn TPCP cho các dự án khôngthuộc đối tượng sử dụng 24,7 tỷ đồng; giảm tổng mức đầu tư, dự toán của các dự án tạicác tỉnh được kiểm toán 64,8 tỷ đồng; giảm quyết toán ngân sách nhà nước do khôngđủ thủ tục 3,7 tỷ đồng; điều chỉnh tăng nguồn vốn 880,4 tỷ đồn; Kiến nghị xử lý tàichính khác

Đánh giá thực trạng vai trò của KTNN trong quản lý nợ công từ 2006 đếnnay

Trongnhữngnămqua,KTNNđãchúýthựchiệnvaitròcủamìnhtrongquảnlý nợ công, làm tiền đề để xác lập vai trò của KTNN trong quản lý nợ công thông quacácvănbảnphápluật.Tacóthểthấynhữngkếtquảđạtđượcởmộtsốkhíacạnhsau:

Một là,KTNN đã quan tâm, chú ý đến công tác kiểm toán nợ công Mặc dùhàng năm, KTNN chưa thực hiện kiểm toán nợ công một cách độc lập nhưng đã cónhững định hướng nhất định về vai trò kiểm toán và giám sát nợ công Chúng ta thấyrằng, ngay từ khi mới thành lập theo Nghị định số 70/CP ngày 11 tháng 7 năm 1994,trong cơ cấu tổ chức của KTNN đã có đơn vị đảm nhận nhiệm vụ kiểm toán nợ công.Cơ cấu tổ chức của KTNN theo Nghị định 70/CP gồm: Văn phòng; Kiểm toán ngânsách nhà nước; Kiểm toán chương trình dự án, các khoản viện trợ, vay nợ công (gọi tắtlàK iểm toánđầ ut ư d ự á n ) ; K iểm toánd oan h n g h i ệ p n h à n ư ớ c ; K i ể m toánc h ư ơ n g trình đặc biệt Như vậy có thể thấy rằng, ngay từ khi thành lập, vấn đề kiểm toán vaynợ công đã được đặt ra và coi đây là một trọng điểm trong hoạt động của KTNN KhiLuật KTNN có hiệu lực, một trong những nội dung kiểm toán của KTNN là các khoảnvay nợ công Khi ban hành chức năng, nhiệm vụ cho các đơn vị trực thuộc KTNN,Tổng KTNN đã giao trách nhiệm kiểm toán các khoản vay nợ công cho KTNN chuyênngành II và sau này đã điều chỉnh lại và giao cho Vụ Tổng hợp Mặc dù kiểm toán cáckhoản nợ công trên thực tế chưa được thực hiện nhưng với các quy định của pháp luậtđã chứng tỏ sự quan tâm của các cấp, các nhà quản lý về tầm quan trọng đối với vai tròcủaKTNNtrongquảnlýnợcông.

Hai là,KTNN đã chú ý đánh giá công tác quản lý nợ công thông qua kiểm toánquyết toán NSNN Hàng năm, kể từ khi thành lập đến nay và nhất là kể từ khi LuậtNSNN sửa đổi có hiệu lực từ năm ngân sách 2004 và quyết toán NSNN năm 2002,trongquátrìnhkiểmtoánquyếttoán,KTNNluônchútrọngđánhgiávấnđềquảnl ýnợ công Các đoàn kiểm toán đã chú ý đến số liệu nợ công, làm việc với các cơ quanquản lý nợ của Bộ Tài chính để có thể nắm bắt được tình hình quản lý nợ công hàngnăm và có thể đưa ra kiến nghị phù hợp Đặc biệt đối với kiểm toán quyết toán NSNNnăm 2013 đã đề cập riêng nội dung quản lý nợ công Mặc dù chưa phải là cuộc kiểmtoán riêng, độc lập về quản lý nợ nhưng cũng đã có những nhận định, đánh giá nhấtđịnh về nợ công Có thể coi đây là tiền đề để đi những bước tiếp theo trong công táckiểm toán nợ công Trong đề cương kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước hàngnăm, luôn đề cập đến công tác quản lý nợ công Tuy nhiên, trên thực tế thực hiện cónhững khó khăn nhất định do một phần từ các cơ quan quản lý, một phần từ phíaKTNN.

Ba là,thôngqua kiểmtoán nội dung vềnợcông, KTNN đãđưa ram ộ t s ố ý kiến mang tính cảnh báo đối với tình hình vay nợ của ngân sách địa phương từ đó thuhút sự quan tâm của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan chức năng và công chúng.Những số liệu tăng thu, giảm chi cho NSNN thông qua hoạt động kiểm toán cũng nhưkiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý tài chính ngân sách cũng như việckiếnn g h ị , s ử a đ ổ i h a y hủybỏh à n g t r ă m v ă n b ả n q u y phạm p h á p l u ậ t s a i q u y đ ịnhhoặc không còn phù hợp với thực tếđã góp phần tạo ra được sự quan tâm của Quốchội, các cơ quan chức năng và dự luận, công chúng đến tình hình vay nợ của ngân sáchđịa phương trong tổng thể nợ công Thông qua đó góp phần tạo ra thông tin để cảnhbáo tình hình quản lý nợ công, góp phần thúc đẩy các cơ quan quản lý nợ có biện phápquảnlýtốthơn.NhữngkiếnnghịcủaKTNNngàycàngđadạng,sâusắcvàcóchất lượng hơn, đã được Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương sử dụng ngàycàngn h i ề u t r o n g x e m x é t , p h ê c h u ẩ n d ự t o á n , q u y ế t t o á n n g â n s á c h , g i á m s á tn g â n sách và thực hiện chính sách pháp luật; các đơn vị được kiểm toán khắc phục nhữngyếu kém, bất cập, hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ Bên cạnh đó, việc công khaikết quả kiểm toán, kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN đượcthực hiện định kỳ, có định hướng đã tạo được dư luận tốt cả trong và ngoài nước Quađó, KTNN đã khẳng định được vị thế, vai trò của mình trong quản lý nợ công thôngquachấtlượngvàhiệuquả kiểmtoánngàycàngđượcnângcao.

Bốnl à, t r o n gt h ờ i g i a n q u a, v ị t h ế c ủ a K T N N đã c à n g n g à y càngđ ư ợ c nâ n g cao Cùng với công tác xây dựng, ban hành pháp luật nhằm hoàn thiện căn cứ pháp lýđiều chỉnhhoạt độngKTNN, KTNN còn hết sức chú trọng phổbiến, tuyênt r u y ề n pháp luật về tổ chức hoạt động KTNN bằng nhiều hình thức, biện pháp đa dạng, thiếtthực đối với cáccấpchính quyền từcơ sở,xã, phường cũng nhưđối với cácB ộ , ngành, công chúng và xã hội nói chung nhằm mục đích hoàn thành tốt và phát huy caohơnnữavaitròcủaKTNNtrongquảnlýnợcông.

Mặc dù đã có những kết quả đạt được trong việc thực hiện vai trò của KTNNtrong quản lý nợ công Tuy nhiên còn nhiều hạn chế mà KTNN cần phải quan tâm đểcó thể xác lập và nâng cao vai trò của mình trong quản lý nợ công nợ công một cáchđầy đủ theo các thông lệ hiện hành Có thể thấy một số yếu kém, hạn chế trong việcthực hiện vai trò của KTNN trong quản lý nợ công mà KTNN cần nhận diện và tìm ragiảiphápkhắcphục,đólà:

Một là,cho đến nay, sau gần 20 năm hoạt động, vai trò của KTNN vẫn chưađược phân định rõ ràng trong các văn bản, chính sách quản lý nợ công mà chỉ hiểu mộtcách gián tiếp Trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, với yêu cầu minh bạch thôngtin tài chính ngân sách quốc gia bao gồm cả việc quản lý các khoản nợ công thìy ê u cầu KTNN đóng một vai trò nhất định trong quản lý nợ công là yêu cầu được các địnhchế tài chính quốctếđề ra Tuy nhiên,khung pháp lý củaViệt Nam vẫn chưat h ự c hiện được việc này KTNN Việt Nam vẫn chưa có một vị trí pháp lý, chức năng vànhiệm vụ rõ ràng trong hệ thống quản lý nợ công và theo đó, KTNN Việt Nam vẫnchưacómộtvaitròcụthể trongquảnlýnợcông.

Hai là, KTNN chưa tổ chức được cuộc kiểm toán nào độc lập và toàn diện vềquảnlýnợcôngvàcũngchưaxâydựngđượcquytrình,chuẩnmựcvàcáchướngdẫn kiểm toán quản lý nợ công Thậm chí cho đến nay, KTNN cũng chưa xây dựng đượcđội ngũ cán bộ, chuyên gia am hiểu về quảnl ý n ợ c ô n g đ ể g i ú p T ổ n g

K T N N t r o n g việc hoạch định chiến lược, xây dựng vai trò vị trí của KTNN trong quản lý nợ côngcũngnhưchiếnlượckiểmtoánnợcông.Chínhvìvậy,thờigianqua,mặcdùc ósựlồng ghép đánh giá về nợ công nhưng chưa thể coi đó là việc thực hiện vai trò củaKTNNtrongquảnlýnợcông.

Ba là,các đánh giá, kiến nghị của KTNN chưa sâu sắc và giúp ích nhiều cho cơquanquảnlýnợcông.Quakiểm toán,cơ quanKTNNcóđềcập đếnvaynợChính p hủ,đánhgiátuânthủcủaviệcvaynợ.Tuynhiên,KTNNcũngchỉđisâuviệctuânthủ là vay nợ thế nào, có đúng hạn mức do luật định hay không, có cân đối vào ngânsách địa phương hay không… Trong khi các đánh giá rủi ro quản lý nợ công về tăngcường quản trị rủi ro trong quản lý nợ công (như cơ cấu vay nợ ra sao, tính bền vữngcủa việc vay nợ như thế nào, có đảm bảo khả năng thanh toán không, số liệu nợ cóhạch toán đầy đủ theo thông lệ chung của quốc tế để đảm bảo tính so sánh haykhông ) là rất cần thiết lại chưa được KTNN thực hiện.

Mặt khác, mặc dù công tácquản lý nợ công còn nhiều bất cập nhưng KTNN cũng chưa đưa ra được những kiếnnghị tầm vĩ mô để giúp các cơ quan của Chính phủ hoàn thiện công tác công tác này.Nhiều vấn đề về quản lý nợ công đang có sự khác biệt xa so với chuẩn mực quản lý nợcông mà các tổ chức quốc tế ban hành nhưng chưa được KTNN phát hiện và kiến nghịđể có cơ chế quản lý thích hợp và có biện pháp sửa đổi cần thiết với các điều khoảnluật định. Đây là những vấn đề hết sức cần thiết trong quản lý nợ công KTNN chưa đềcập nhằm đưa ra ý kiến độc lập của mình để đánh giá và kiến nghị hoàn thiện công tácquản lý nợ công ở Việt Nam, là khoảng trống trong trong việc thực hiện kiểm toán nợcông cũng như vai trò của KTNN trong quản lý nợ công những năm qua cần có biệnpháptháogỡkhắcphục.

Bốn là,Việc Công khai kết quả kiểm toán về quản lý và sử dụng nợ công củaKTNNcònhạnchế.Cácđánhgiákiểmtoánđôikhicònnétránh,chungchung,chưađi sâu đánh giá tình hình, cơ cấu, chi phí và hạch toán nợ công nhằm hạn chế rủi ro tàichính trong vay nợ đồng thời không xác định rõ trách nhiệm và đưa ra giải pháp cụ thểđể giúp cơ quan chức năng xử lý những sai phạm phát hiện thông qua hoạt động kiểmtoán Có thể nói đây là yếu kém cần sớm khắc phục để đưa công tác kiểm toán nợ côngcủa KTNN dần đi vào hoạt động và phát huy vai trò của cơ quan KTNN trong quản lýnợcông.

Và cuối cùng là KTNN chưa thực sự phát huy được vai trò là công cụ mạnh củaNhà nướctrongkiểm tra, giám sát các nguồn lực tài chínhnhà nước, nhấtl à t r o n g quản lý nợ công KTNN chưa có một đơn vị riêng có chức năng, nhiệm vụ và chịutrách nhiệm kiểm toán quản lý nợ công và đánh giá nợ công hàng năm Trình độ kiểmtoánviêntrongkiểmtoánquảnlýnợcôngvẫncònnhiềuhạnchế.

Nguyênnhâncủanhữnghạnchế

Những bất cập và hạn chế nói trên là do nhiều nguyên nhân, cả khách quan vàchủquan.Tuynhiêncóthểliệtkêmộtsốnguyênnhâncơbảnsauđây:

Một là,nợ công đãtích lũy trongmột thời gian dài,quy mô lớn vàphức tạp.Tuy nhiên, xuất phát từ tư duy của cơ chế quản lý cũ và được duy trì quá lâu, chúng taluôn quan niệm nợ công là số liệu bí mật quốc gia không được công khai, không có cơquan nào kể cả KTNN được quyền xem xét Trong khi, nhận thức của các cấp, cácngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, vai tròcủa KTNN trong quản lý nợ công còn chưa đầy đủ và toàn diện Điều này đã đã hạnchế tư duy của cá nhà làm luật khi chưa quy định vai trò của KTNN trong quản lý nợcông.

Hai là,xuất phát từ nhữngyếu kém nội tạicủa KTNN Cho đến nay, bộm á y và cơ cấu tổ chức của KTNN vẫn đang trong quá trình hoàn thiện, chưa hoàn chỉnh.Cán bộ làm công tác kiểm toán của KTNN được tuyển từ nhiều nguồn khác nhau.Trong thời kỳ đầu mới thành lập chủ yếu là cán bộ được đào tạo trong cơ chế quản lýcũ nên việc tiếp cận với cơ chế quản lý thị trường bị hạn chế, nhất là những cơ chếquản lý mang tính quốc tế KTNN vẫn chưa sẵn sàng có một lực lượng để thực hiệnkiểm toán nợ công một cách đầy đủ và phù hợp với thông lệ chung do số lượng và chấtlượng đội ngũ cán bộ, kiểm toán viên chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ đượcgiao.

Ba là,nhiều vấn đề cótác động, ảnh hưởngđến hiệu lực, hiệu quảh o ạ t đ ộ n g của KTNN đang trongquá trình hoàn thiệnd o p h ư ơ n g p h á p k i ể m t o á n q u ả n l ý n ợ côngvẫnchưatheothựctiễntốtcủaquốctếvàđượcchỉdẫnmộtcáchrõràngbằngc ác hướng dẫn, quy trình, chuẩn mực riêng mà vẫn đang thực hiện cùng với kiểm toánquyết toán NSNN và điều này có thể vẫn diễn ra trong ngắn hạn cũng như trung hạn;ngoàira,cơsởvậtchất vàphươngtiệnlàmviệc, chính sáchđãingộchokiểm to ánviên cũng còn bất cập gây ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu lực hoạt động kiểm toánquảnlýnợcôngcủaKTNN

Bốnl à , c h ứ cn ă n g , n h i ệ m v ụ v à c ơ c h ế p h ố i h ợ p c ô n g t á c g i ữ a c á c c ơ q u a n quản lý nợ công, cơ quan thanh tra, kiểm toán còn thiếu hiệu quả, có lúc còn chồngchéo, trùng lặp với nhau (Hiện nay, chỉ riêng nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra việc huyđộng, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công đã có sự tham gia của:Quốch ộ i , C h í n h p h ủ v à c á c đ ơ n v ị t r ự c t h u ộ c n h ư B ộ T à i c h í n h , N g â n h à n g N h à nước, Hội đồng nhân dân, Uy ban nhân dân cấp tỉnh…) Bên cạnh đó, những quy địnhtráchnhiệmcủacơquanquảnlýnợtrongviệccungcấpthôngtinliênquanđếnquảnlý nợ, trách nhiệm báo cáo định kỳ, đột xuất cho KTNN về các vấn đề quản lý nợ côngcũng chưa rõ ràng Hàng năm khi kiểm toán quyết toán NSNN, khi xem xét đến sốliệu nợ công thì bị hạn chế bởi thông tin không được cung cấp cho cơ quan kiểm toánvà điều đó vô hình dung đã hình thànhmộtvùng hạn chếm à

KẾTLUẬNCHƯƠNG3 Đánh giá bức tranh về nợ công ở Việt Nam những năm qua cho thấy thực trạngvề nợ công đang hàm chứa những rủi ro khi dư nợ công đang ngày một tăng cao, cơcấu kỳ hạn, lãi suất không hợp lý cộng với nghĩa vụ trả nợ không ổn định Đồng thờiđang phản ánh quản lý nợ công đang có vấn đề và rủi ro trong việc thực hiện các mụctiêu quản lý nợ công là rất lớn Nguyên nhân gây ra có thể kể đến là (1) Thâm hụt ngânsách,(2)đầutư cônglớn,dàntrải,(3)hiệuquả sử dụngnợcôngthấp.

Chươngnày,luậnánđãđưarađượckếtquảthựchiệnvaitròcủaKTNNtrong3 cuộc kiểm toán về quản lý nợ công mà KTNN Việt Nam đã thực hiện đó là Kiểmtoán tổng quyết toán NSNN năm 2013, kiểm toán việc quản lý và sử dụng vốn tráiphiếu Chính phủ giai đoạn 2006- 2012 và kiểm toán Chương trình Giảm nhẹ và

Luận án đã đi sâu phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nợ công của Việt Namthời gian qua trên 3 chỉ tiêu là: kết quả xử lý sai phạm trong quản lý nợ công, sai phạmpháthiệntrongquảnlýnợcôngvàkiếnnghịchấnchỉnhquảnlýnợcông;đồngthời rút ra những ưu điểm và khó khăn tồn tại, chỉ ra những nguyên nhân cụ thể như(1)khuôn khổ pháp lý và các quy định về nợ công chưa quy định rõ vai trò, trách nhiệmcủa cơ quan KTNN trong quản lý nợ công; (2) xuất phát từ những yếu kém nội tại củaKTNN; (3) nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trípháp lý, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, vai trò của KTNN trong quản lý nợ công cònchưa đầy đủ và toàn diện; (4) còn những vấn đề có tác động, ảnh hưởng đến hiệu lực,hiệu quả hoạt động của KTNN đang trong quá trình hoàn thiện (5) chức năng, nhiệmvụ và cơ chế phối hợp công tác giữa các cơ quan quản lý nợ công, cơ quan thanh tra,kiểmtoáncònthiếuhiệuquả,cólúccònchồngchéo,trùnglặpvớinhau.

Quanđiểm và địnhhướng nâng cao vaitrò củaKTNN trongquảnlýn ợ công

4.1.1.1 Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là nhằm nângcaovaitrò giámsát hoạtđộng quản lýnợ công.

Việc giám sát quản lýn ợ c ô n g s ẽ t h ự c h i ệ n t h e o h ư ớ n g đ ả m b ả o a n t o à n n ợ , duy trì danh mục nợ hợp lý trong giới hạn an toàn về nợ, đảm bảo sựbền vững nợ vềmặt dài hạn, an ninh tài chính và tiền tệ quốc gia; xác định sớm rủi ro tiềm ẩn; tăngcường minh bạch tài chính; góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và hoạch định chínhsáchkinhtếvĩmôtrongtừngthờikỳ.

Giám sát quản lý nợ công bao gồm giám sát việc quản lý huy động, phân bổ, sửdụng vốn vay, trả nợ, quản lý rủi ro tài khóa, bảo đảm an toàn nợ và an ninh tài chínhquốc gia Theo quy định của pháp luật, để cơ quan của Quốc hội xem xét, thẩm tra tìnhhình thực hiện NSNN năm hiện hành, dự toán NSNN và phương án phân bổ NSTWnăm tiếp theo, các chỉ tiêu quản lý nợ công, các báo cáo của Chính phủ phải gửi tới Uỷban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội trước 1/10 Uỷ ban chủ trì thẩm tra chậm nhấtlà ngày 5/10, tiếp đó các báo cáo phải được hoàn thiện gửi tới đại biểu Quốc hội 10ngàytrướcngàykhaimạckỳhọpQuốchội.

Ngoài những thông tin doChínhphủcungcấp, Quốc hội cũngn h ậ n đ ư ợ c nhữngthôngtintừKTNN.

Trong nhóm chỉ tiêu về quản lý nợ công, Chính phủ cần báo cáo và Quốc hội tổchức thẩm tra, thảo luận và ban hành nghị quyết có các chỉ tiêu cơ bản về nợ công, baogồm: nợ công so với GDP; nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP; trả nợ Chính phủso với tổng thu ngân sách nhà nước; nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so vớitổng kim ngạch xuất khẩu Kèm theo đó là các nội dung về: mục tiêu, định hướng huyđộng, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm nhằm bảo đảmchỉ tiêu an toàn về nợ; quyết định tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của

Chínhphủgắnvớidựtoánngânsáchnhànước;quyếtđịnhchủtrươngđầutưđốivớidựán, côngtrìnhquantrọngquốcgiatừnguồnvốnvaycủaChínhphủ;vàgiámsátviệchuy động,phân bổ,sử dụng vốnvay,trảnợvà quảnlýnợcông.

Như vậy, theo các quy định hiện hành thì cơ sở pháp lý về trách nhiệm giám sátquản lý nợ công của Quốc hội khá rõ ràng Căn cứ các quy định của pháp luật như đãtrình bày ở trên, Quốc hội có toàn quyền thực hiện giám sát quản lý nợ công và banhành các nghị quyết về quản lý nợ công Tuy nhiên, trong thực tế vẫn còn nhiều việcphải làm để tăng cường trách nhiệm và năng lực giám sát quản lý nợ công của Quốchộitừviệcvay,sửdụngvàtrảnợ.Trongđó,hoạtđộnggiámsátcủaỦybanTàichính

- Ngân sách của Quốc hội đóng vai trò đặc biệt quan trọng, nhất là việc giám sát hiệuquả sử dụng nguồn vốn vay bởi vì Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội baogồm những chuyên gia am hiểu sâu về lĩnh vực tài chính ngân sách trực tiếp thẩm địnhhồsơvề nợcôngnóiriêngvàNSNNnóichung.

Xét về mặt nội dung, việc xem xét báo cáo của Chính phủ được thảo luận, đánhgiá trên hai giác độ Giác độ thứ nhất là tính hệ thống, toàn diện, đầy đủ, chính xác vềnhững nội dung được nêu trong báo cáo hay nói cách khác là: chất lượng của báo cáođược trình Quốc hội đã phản ánh một cách khách quan, trung thực tất cả các hoạt độngtrêncáclĩnhvựcquảnlý,điềuhànhcủaChínhphủvề nợcôngchưa?

Giác độ thứ hai, căn cứ vào những quy định của Hiến pháp và pháp luật về chứcnăng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ; Nghị quyết củaQuốchộivềnhiệmvụkinhtế- xãhội,NSNNvànợcông;Kếhoạchpháttriểnkinhtế

- xã hội, NSNN, kế hoạch vay và trả nợ hàng năm, cả nhiệm kỳ; Định hướng chiếnlượckhácđượcnêutrongcácvănkiệncủaĐảngvàNghịquyếtcủaQuốchội.

Do các quy định của pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về những nộidung bắt buộc mà báo cáo của Chính phủ về các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội,NSNN và nợ công hàng năm, định hướng 5 năm, 10 năm nên việc xem xét báo cáocũng còn những hạn chế Đây là một điểm khác biệt rất đáng lưu ý, khác với việctrình một dự án luật, pháp lệnh theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạmphápluật.

Bên cạnh đó, hoạt động xem xét báo cáo mới chủ yếu tập trung đối với các báocáo công tác của các cơ quan, chưa xem xét báo cáo của các cá nhân do Quốc hội bầu.Vì vậy, khó có thể tách bạch rõ trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể trong côngtác quản lý, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trong thực hiện các chỉtiêukinhtế-xãhội,NSNNvànợcông.

Dovậ y, đ ể t ă n g c ườ ng hoạ tđ ộn gg iá m sátnợ côngc ủ a Qu ốch ội, cầ n t hố n g nhấtquyđịnhnhómchỉtiêunợcôngvàcácchỉtiêutrongtừngnhóm.

Thựctế t ạ i nh iề u k ỳ họpch o t hấ y, v i ệ c xe m x é t các bá o cá ođ ư ợ c t h ự c h i ệ n dưới dạng Quốc hội thảo luận báo cáo của Chính phủ về việc thực hiện ngân sách Nhànước và nợ công Trong khi thảo luận, nhiều đại biểu Quốc hội cho rằng báo cáo cònthiếu vấn đề này, vấn đề khác, hay vấn đề này chưa được đặt ra đúng mức, vấn đề kiacòn chưa rõ nguyên nhân, giải pháp… Đây cũng chính là do việc thiếu các chuẩn mực,tiêuchíđểđạibiểuQuốchộicăncứvàođóđể đánhgiácácbáocáo

Chỉ có thể tăng cường hiệu lực giám sát quản lý nợ công khi có quy định chặtchẽ và thống nhất về các chỉ tiêu nợ công chủ yếu Có thể nghiên cứu tiếp thu có chọnlọc những kinh nghiệm quốc tế về thể hiện các nhóm chỉ tiêu cơ bản về nợ công theoquy định của Luật Quản lý nợ công, các chỉt i ê u p h ụ t r o n g t ừ n g n h ó m c h ỉ t i ê u c ũ n g như quy định hiệu lực pháp luật của các nhóm chỉ tiêu này trong các nghị quyết củaQuốc hội, từng bước phù hợp với thực tiễn tốt của quốc tế trong khi vẫn đảm bảo tuânthủluậtphápcủaViệtNam.

4.1.1.2 Nâng cao vai trò của KTNN trong quản lý nợ công là phù hợp vớiđường lối, chủ trương của Đảng và phù hợp với các quy định của Luật KTNN vàcácbộluậtkhácvềvai trò,vịtrícủaKTNNtronghoạtđộngquảnlý nợcông

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương khóa VIII đã khẳngđịnh vai trò của KTNN trong việc kiểm toán hoạt động quản lý và sử dụng NSNN "Đềcao vai trò của cơ quan KTNN trong việc kiểm toán mọi cơ quan, tổ chức có sử dụngNSNN Cơ quan KTNN báo cáo kết quả kiểm toán cho Quốc hội, Chính phủ và côngkhaichodânbiết."

Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX cũng đã nêu lên sự cần thiết phảinâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượng KTNN trong hoạt đông giám sát và kiểm soátcác nguồn lực tài chính của quốc gia "Thiết lập cơ chế giám sát tài chính, tiền tệ, nhằmđảmbảoa n n i n h q u ố c g i a , k i ể m soát các n g u ồ n v ố n , c á c k h oả n v a y nợ,t r ả n ợ , m ở rộng hình thức công khai tài chính Nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượng KTNNnhư mộtcôngcụmạnhcủaNhànước

- Cơ quan KTNN thực hiện việc kiểm toán, xác định tính đúng đắn, hợp phápcủa báo cáo quyết toán NSNN các cấp, cơ quan đơn vị có liên quan theo quy định củaphápluật.

CáckiếnnghịnhằmnângcaovaitròcủaKTNNtrongquảnlýnợcông.137 1 Nhữngkiếnnghị đốivớiNhànước

Thứnhất,phảiđiềuchỉnhvànângcaovịtrípháplýcủacơquanKTNN.Đâylà điều quan trọng để đảm bảo tính độc lập, tính liêm chính và chuyên nghiệp của KTNNnhằm mục đích nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động kiểm toán vớitưcáchlàcôngcụkiểmsoátviệcquảnlývà sửdụngcácnguồnlực công.Chođế nnay, Hiến pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam chưa có điều quy địnhvề kiểm toán hoặc liên quan đến hoạt động KTNN Do vậy, Nhà nước cần sớm cónhững điều luật bổ sung trong Hiến pháp của nước ta về vị trí pháp lý và chức năng,nhiệmvụcủacơquanKTNN.

Thứ hai, cần hoàn thiện hệ thống luật pháp về quản lý nợ công, trước hết cần ràsoát, kiểm tra lại những văn bản hiện hành để hủy bỏ những luật đã lỗi thời, mâu thuẫnvà chồng chéo với nhau Đồng thời đẩy mạnh việc xây dựng và ban hành pháp luật vềquản lý nợ công một cách đồng bộ trên cơ sở tiêu chuẩn quốc tế về hệ thống khái niệmvề quản lý nợ công, phân công vai trò cho các cơ quan thực hiện quản lý nợ công mộtcáchhợplýnhấtlàvaitròcủaKTNNtrongquảnlýnợcông.

Thứ ba, phải tăng cường quyền lực cho KTNN như bổ sung chức năng điều tra,quyền kiểm toán đối với hoạt động quản lý và sử dụng các khoản nợ công để kịp thờingăn chặn và hạn chế đến mức thấp nhất những hiện tượng tiêu cực, đồng thời giảiquyếtkịpthờinhữngsaisótliênquanđếnhoạtđộngquảnlýnợcông.

Thứ tư, phải chỉ đạo Chính phủ, các bộ, ngành, đơn vị liên quan phối hợp chặtchẽ với KTNN trong hoạt động kiểm toán quản lý nợ công nhất là việc quy định tráchnhiệm cung cấp thông tin về quản lý nợ công định kỳ và đột xuất theo yêu cầu của cơquanKTNN.

Thứ năm, phải đáp ứng kinh phí hoạt động của KTNN nhằm đảm bảo tính độclập, chính trực và chuyên nghiệp của cơ quan Ngoài ra, Nhà nước cần có chính sáchđầu tư phát triển côngnghệ thông tin và cácphương tiện trang bị,k ỹ t h u ậ t k h á c đ ể đảmbảochotổchứcvàhoạtđộngcủaKTNN,đápứngnhucầuhộinhậpquốctế.

Muốn nâng caochất lượng, hiệulực, hiệuquả kiểm toán, qua đóđ ể p h á t h u y vai trò của KTNN trong quản lý nợ công, KTNN cần tiến hành đồng bộ những giảiphápsau:

- Phát triển và hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy của KTNN trên cơ sở mô hìnhquản lý tập trung thống nhất như hiện nay, bao gồm các đơn vị tham mưu, các KTNNchuyênngànhởTrungươngvàcácKTNNkhuvựcởđịaphương;

- Nâng cao chất lượng, phát triển đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đủ về sốlượng,tinhthôngvề nghiệpvụkiểmtoánquảnlýnợcônghợplýtheotừnggiaiđoạn;

- Tăng cường kiểm toán các báo cáo thường niên về nợ công đồng thời tăngcường số lượng và chất lượng các cuộc kiểm toán chuyên đề về nợ công, như chuyênđề kiểm toán vay nợ nước ngoài của Chính phủ, vay nợ trong nước, các khoản nợChính phủ bảo lãnh, chi phí vay nợ Mặt khác, tăng cường kiểm toán việc sử dụng vàđánh giá hiệu quả sử dụng vốn vay, vốn được Chính phủ bảo lãnh tại các dự án đầu tư,cácdoanhnghiệp,ngânhàngthươngmạitừđócảnhbáonguycơrủirocóthểxảyrađed ọatínhbềnvữngcủanợcôngvàNSNN.

- Tăng cường và nâng cao hiệu quả phối hợp giữa KTNN với các cơ quan củaQuốchội,cáccơquanquảnlýnợcôngvàcácđơnvịsửdụngcáckhoảnnợcông;

- Mở rộng hợp tác quốc tế nhằm học hỏi, trao đổi kinh nghiệm với các cơ quanKTNN trong khu vực và thế giới để nâng cao kinh nghiệm trong quản lý nợ công cũngnhư kiểmtoánnợcông;

- Quan tâm xây dựnghệ thốngcơ sở vậtchất, đảm bảo kinh phív à c á c đ i ề u kiện làm việc; đảm bảo đời sống vật chất và tinh thần, tạo điều kiện làm việc và độnglực để cán bộ, công chức và người lao động của KTNN yên tâm công tác, phát huynănglựcvàsởtrường,giữgìnphẩmchấtđạođứctrongthựcthicôngvụ.

Các cơ quan quản lý nợ công cần phối hợp tốt với KTNN trong việc cung cấpthông tin quản lý nợ công định kỳ và đột xuất cũng như trong việc thực hiện kiểm toánquảnlýnợcông.

Các cơ quan quản lý nợ công cần tham mưu cho Chính phủ định nghĩa các kháiniệm quản lý nợ công theo hướng tiêu chuẩn quốc tế, xây dựng kế hoạch chiến lược vềvay nợ công phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch thu, chi NSNNtrong từng giai đoạn, thời kỳ Kế hoạch chiến lược về vay nợ công cũng cần chỉ rõ đốitượng sử dụng các khoản vay, hiệu quả dự kiến; xác định chính xác thời điểm vay, sốvốn vay từng giai đoạn, tránh tình trạng tiền vay không được sử dụng trong thời giandài hoặc chưa thực sự có nhu cầu sử dụng Qua đó, tạo điều kiện cho KTNN khi tiếnhànhkiểmtoánvềnợcông.

Tăng cường việc công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lýnợcông,nhấtlàcácsốliệuvề tìnhhìnhnợcông Việccôngkhai,minhbạchnhằ mtăng cường trách nhiệm trong quản lý, sử dụng các khoản nợ công và trách nhiệm giảitrìnhcủacáccơquanquảnlýnợcông.

Trước hết, đơn vị sử dụng các khoản nợ công cần nghiên cứu đầy đủ các quyđịnh của Luật KTNN, Luật quản lý nợ công, các văn bản có liên quan đến nợ công,việc quản lý, sử dụng các nguồn lực, tài sản công và các văn bản khác quy định quyềnhạn, trách nhiệm của đơn vị được kiểm toán; chủ động, tích cực phối hợp với KTNNtrong quá trình thực hiện kiểm toán để nắm bắt, giải trình rõ các kết quả kiểm toán vàthựchiệncáckếtluậnvàkiếnnghịkiểmtoáncủaKTNN.

Tiếp theo là nâng cao hiệu quả việc sử dụng vốn vay, đáp ứng các mục tiêu vànguyên tắc quản lý nợ; nâng cao nhận thức của đơn vị về vai trò và chức năng của hệthốngkiểmsoátnộibộ.Khicósựnhậnthứcđúngđắnvàđầyđủ,lãnhđạođơnvịsẽtạo ra môi trường và những điều kiện cần thiết đảm bảo cho đơn vịt u â n t h ủ c á c c h ế độ, chính sách pháp luật, những quy định về quản lý và sử dụng tiền và tài sản nhànước; Ngăn ngừa, phát hiện và xử lý những hoạt động, hành vi không tuân thủ phápluậttrongcáclĩnhvựckinhtế,tàichínhvàkếtoán.

Thứ nhất, xác định rõ những quan điểm và định hướng nâng cao vai trò củaKTNNtrongquảnlýnợcông

Thứ hai, Luận án đã đưa ra các nhóm giải pháp nhằm nâng cao vai trò củaKTNN trong quản lý nợ công bao gồm: Nhóm các giải pháp nâng cao địa vị pháp lýcủa KTNN trong quản lý nợ công (nâng cao nhận thức của xã hội về vị trí và vai tròcủa KTNN trong quản lý nợ công, nâng cao địa vị pháp lý, quyền hạn, trách nhiệm vàvai trò của KTNN trong quản lý nợ công); nhóm các giải pháp nâng cao chất lượng vàhiệu lực của KTNN (nâng cao năng lực kiểm toán, nâng cao hiệu lực kiểm toán vànâng cao hiệu quả kiểm toán); nhóm các giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy, tuyểndụng và đào tạo nhân lực (nhóm các giải pháp hoàn thiện bộ máy, nhóm các giải phápnâng cao chất lượng tuyển dụng và đào tạo nhân lực); nhóm các giải pháp phát triển cơsở vật chất, thông tin tuyên truyền và phát triển khoa học-công nghệ thông tin (giảipháp phát triển cơ sở vật chất và chế độ đãi ngộ đối với cán bộ, công chức, kiểm toánviên của KTNN, giải pháp về thông tin tuyên truyền, giải pháp phát triển khoa học-côngnghệ thôngtin);giảipháphộinhậpvàhợptácquốctếvề nợcông.

Thứ ba, Luận án đã đề xuất những kiến nghị để nâng cao vai trò củaKTNNtrongquảnlýnợcôngđốivớicả3chủthểđólà:Nhànước,KTNN,cơquanquảnlýn ợcôngvàđơnvị,tổchứcsửdụngnợcông.