Hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước ở việt nam

1 LỜI MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết đề tài Vốn đầu tư xây dựng (XDCB) từ ngân sách nhà nước nguồn tài quan trọng quốc gia phát triển kinh tế xã hội nước địa phương Nguồn vốn khơng góp phần quan trọng tạo lập sở vật chất kỹ thuật cho kinh tế, mà cịn có tính định hướng đầu tư, góp phần đắc lực cho việc thực vấn đề xã hội bảo vệ môi trường Thực công đổi đất nước, hàng năm nhà nước dành khoảng 30% chi ngân sách Nhà nước cho đầu tư phát triển bao gồm nguồn vốn ngân sách Trung ương ngân sách địa phương, tỷ lệ vốn ngân sách Trung ương chiếm khoảng 15-18% tổng số vốn ngân sách nhà nước dành cho đầu tư XDCB Do nguồn vốn đầu tư XDCB có vai trị quan trọng, từ lâu quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước trọng đặc biệt Nhiều nội dung quản lý nguồn vốn hình thành: từ việc ban hành pháp luật, xây dựng thực chế sách quản lý đến việc xây dựng quy trình, thủ tục cấp phát quản lý sử dụng vốn Tuy nhiên bên cạnh thành tựu đạt cơng tác kiểm sốt vốn đầu tư XDCB nói chung cịn nhiều bất cập như: chế sách chưa đồng bộ, công tác kiểm tra giám sát đầu tư chưa hợp lý, tình trạng lãng phí, thất đầu tư XDCB cộm, nhiều biểu tiêu cực quản lý đầu tư thi công công trình Chất lượng số cơng trình cịn thấp, gây lãng phí hiệu đầu tư Trong khn khổ Chương trình tổng thể cải cách hành giai đoạn 20012010, Chính phủ giao nhiệm vụ đơn vị chủ trì, triển khai nội dung cải cách Tài cơng, Bộ Tài triển khai đồng mạnh mẽ hoạt động cải cách, từ lĩnh vực phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước, quản lý thu, chi Ngân sách Nhà nước cải cách quỹ công khác nhà nước Hoạt động cải cách diễn đồng lĩnh vực, từ cải cách chế quản lý, đại hố cơng nghệ nâng cao lực chất luợng nguồn nhân lực toàn ngành Tài Trong điều kiện nước đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi quản lý chi tiêu cơng, thực hành tiết kiệm chống thất thốt, lãng phí việc nâng cao chất lượng kiểm sốt chi tiêu cơng nói chung kiểm sốt chi đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước nói riêng đặt vấn đề xúc xã hội quan tâm Việc tìm kiếm giải pháp nhằm nâng cao chất lượng kiểm soát chi đầu tư XDCB vấn đề cấp thiết Xuất phát từ tầm quan trọng nguồn vốn đầu tư XDCB thực tế khách quan áp dụng cơng tác kiểm sốt chi đầu tư xây dựng từ NSNN qua hệ thống KBNN Tác giả mạnh dạn lựa chọn đề tài nghiên cứu: “Hồn thiện cơng tác kiểm sốt chi đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam” làm đề tài Luận văn tốt nghiệp Mục tiêu nghiên cứu - Hệ thống vấn đề vốn đầu tư xây dựng kiểm soát chi đầu tư xây dựng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước -Đề tài sâu nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng cơng tác kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN giai đoạn - Trên sở tác giả đề xuất số giải pháp chủ yếu nhằm hồn thiện cơng tác kiểm sốt chi đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN Đối tượng phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: nghiệp vụ kiểm soát chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN qua hệ thống KBNN, có tham chiếu với nghiệp vụ quản lý, kiểm soát thực cam kết chi NSNN qua hệ thống KBNN - Phạm vi nghiên cứu: Việc quản lý điều hành KBNN chi đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước Việc nghiên cứu vấn đề đặt điều kiện triển khai thực pháp luật, sách tài Việc đánh giá thực trạng kiểm soát vốn đầu tư XDCB chủ yếu giai đoạn 2000 đến Phương pháp nghiên cứu : Từ nhận thức quan điểm, lý luận quản lý kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN, tác giả nghiên cứu, phân tích, đánh giá, tìm giải pháp hồn thiện cơng tác kiểm sốt chi đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN thời gian tới Luận văn sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp, tiếp cận hệ thống, thống kê so sánh, thông qua khảo sát tình hình thực tế Kho bạc Nhà nước Trung ương Trên sở phân tích, rút kết luận đề giải pháp phù hợp Kết cấu đề tài Ngoài phần mở đầu kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm chương Chương 1: Một số vấn đề chung vốn đầu tư xây dựng kiểm soát chi đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước Chương 2: Thực trạng cơng tác kiểm sốt chi đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam Chương 3: Giải pháp hoàn thiện cơng tác kiểm sốt chi đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Một số vấn đề chung vốn đầu tư XDCB từ NSNN 1.1.1 Khái niệm đặc điểm vốn đầu tư XDCB từ NSNN Vốn đầu tư XDCB từ NSNN phận quan trọng vốn đầu tư kinh tế quốc dân, đồng thời nguồn lực tài cơng quan trọng quốc gia Dưới giác độ nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư XDCB từ NSNN nguồn vốn khác- biểu tiền giá trị đầu tư, bao gồm chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tư, nghĩa toàn chi phí đầu tư Theo Luật đầu tư (2005) Việt Nam: “Vốn đầu tư tiền tài sản hợp pháp khác để thực hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp đầu tư gián tiếp” Dưới giác độ nguồn lực tài Quốc gia, vốn đầu tư XDCB từ NSNN phận quỹ NSNN khoản chi đầu tư NSNN hàng năm, bố trí cho đầu tư vào cơng trình, dự án XDCB Nhà nước Từ quan niệm vốn đầu tư XDCB từ NSNN, thấy nguồn vốn có hai nhóm đặc điểm bản: gắn với hoạt động đầu tư XDCB gắn với NSNN Từ đặc điểm chung rút số đặc điểm vốn đầu tư XDCB sau: Thứ nhất: Vốn đầu tư XDCB từ ngân sách gắn với hoạt động NSNN nói chung hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý sử dụng vốn theo phân cấp chi NSNN cho đầu tư phát triển Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng tốn toán nguồn vốn thực chặt chẽ, theo Luật định, Quốc hội phê chuẩn cấp quyền phê duyệt hàng năm Thứ hai: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN sử dụng chủ yếu để đầu tư cho cơng trình, dự án khơng có khả thu hồi vốn cơng trình hạ tầng theo đối tượng sử dụng theo quy định Luật NSNN Luật khác Do đó, việc đánh giá hiệu sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, sở đánh giá tác động kinh tế, xã hội môi trường Thứ ba: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với quy trình đầu tư dự án, chương trình đầu tư chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án đưa vào sử dụng Việc sử dụng nguồn vốn gắn với việc thực quản lý dự án đầu tư với khâu liên hoàn với từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực dự án, kết thúc dự án Các dự án hình thành nhiều hình thức như: - Các dự án điều tra, khảo sát để lập quy hoạch dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng, lãnh thổ, ngành, quy hoạch xây dựng đô thị nông thôn, quy hoạch ngành Chính phủ cho phép - Dự án đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội đường giao thông, mạng lưới điện, hệ thống cấp nước - Dự án cho vay Chính phủ để đầu tư phát triển số ngành nghề, lĩnh vực hay sản phẩm - Dự án hỗ trợ doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực cần có tham gia Nhà nước theo quy định pháp luật Thứ tư: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN đa dạng, vào tính chất, nội dung, đặc điểm giai đoạn trình đầu tư XDCB mà người ta phân thành loại vốn như: vốn để thực dự án quy hoạch, vốn để chuẩn bị đầu tư, vốn để thực đầu tư Vốn đầu tư XDCB từ NSNN sử dụng cho đầu tư xây sửa chữa lớn; xây dựng kết cấu hạ tầng mua sắm thiết bị Thứ năm: Nguồn hình thành vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm nguồn bên Quốc gia nguồn bên Quốc gia Các nguồn bên Quốc gia chủ yếu từ thuế nguồn thu khác Nhà nước bán tài nguyên, cho thuê tài sản Quốc gia, thu từ hoạt động kinh doanh khác Nguồn từ bên chủ yếu từ nguồn vay nước ngoài, hỗ trợ phát triển thức (ODA) mộ số nguồn khác Thứ sáu: Chủ thể sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN đa dạng, bao gồm quan Nhà nước tổ chức Nhà nước, đối tượng sử dụng nguồn vốn chủ yếu tổ chức Nhà nước 1.1.2 Vai trò vốn đầu tư XDCB từ ngân sách Nhà nước Trong kinh tế quốc dân, vốn đầu tư XDCB phận quan trọng vốn đầu tư nói chung đồng thời nguồn lực tài quan trọng Quốc gia, có vai trị quan trọng kinh tế, thể sau: Thứ nhất: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc xây dựng phát triển sở vật chất kỹ thuật, hình thành kết cấu hạ tầng chung cho đất nước thủy lợi, trường học, giao thông…Thông qua việc trì phát triển hoạt động đầu tư XDCB, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy phát triển kinh tế quốc dân, tái tạo tăng cường lực sản xuất, tăng thu nhập quốc dân tổng sản phẩm xã hội, tăng suất cho người lao động Thứ hai: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc chuyển dịch cấu kinh tế, hình thành ngành mới, tăng cường chun mơn hóa phân cơng lao động xã hội, ví dụ để chuyển dịch mạnh cấu kinh tế theo hướng cơng nghiệp hóa, đại hóa đến năm 2020, Đảng Nhà nước chủ trương tập trung vốn đầu tư vào ngành, lĩnh vực trọng điểm, mũi nhọn công nghiệp dầu khí, hàng khơng, hàng hải, đầu tư vào số ngành công nghệ cao…Thông qua việc phát triển kết cấu hạ tầng để tạo lập môi trường thuận lợi, tạo lan tỏa đầu tư phát triển kinh doanh, thúc đẩy phát triển xã hội Thứ ba: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trị định hướng hoạt động đầu tư kinh tế Việc Nhà nước bỏ vốn đầu tư vào kết cấu hạ tầng ngành, lĩnh vực có tính chiến lược khơng có vai trị dẫn dắt hoạt động đầu tư kinh tế mà cịn góp phần định hướng hoạt động kinh tế Thông qua đầu tư XDCB vào ngành, lĩnh vực quan trọng, vốn đầu tư từ NSNN có tác dụng kích thích chủ thể kinh tế, lực lượng xã hội đầu tư phát triển sản xuấtkinh doanh, tham gia liên kết hợp tác xây dựng hạ tầng phát triển kinh tế, xã hội Trên thực tế, gắn với việc phát triển hệ thống điện, đường giao thông phát triển mạnh mẽ khu công nghiệp, thương mại, sở kinh doanh khu dân cư Thứ tư: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò quan trọng việc giải vấn đề xã hội xóa đói, giảm nghèo, phát triển vùng sâu, vùng xa Thông qua việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, sở sản xuất kinh doanh cơng trình văn hóa xã hội góp phần quan trọng vào việc giải việc làm, tăng thu nhập, cải thiện nâng cao đời sống vật chất tinh thần người dân vùng xa sôi hẻo lánh 1.1.3 Phân loại vốn đầu tư XDCB từ NSNN Để quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, cần thiết phải phân loại nguồn vốn đầu tư Có nhiều cách phân loại phụ thuộc vào yêu cầu, mục tiêu quản lý loại nguồn vốn tiêu chí phân loại khác nhau, cụ thể sau: *) Theo nguồn vốn đầu tư: - Nguồn vốn nước: Là nguồn vốn dành chi cho đầu tư phát triển, chủ yếu để đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội khơng có khả thu hồi vốn, chi cho chương trình mục tiêu Quốc gia, dự án Nhà nước khoản chi đầu tư phát triển theo quy định pháp luật - Nguồn vốn nước: Là nguồn vốn quan thức Chính phủ tổ chức quốc tế viện trợ cho nước phát triển theo hai phương thức: viện trợ khơng hồn lại viện trợ có hồn lại (tín dụng ưu đãi) *) Theo tính chất đầu tư kết hợp với nguồn vốn đầu tư: - Vốn đầu tư từ ngân sách tập trung: loại vốn lớn quy mô tỷ trọng Việc thiết lập chế sách quản lý vốn đầu tư XDCB chủ yếu hình thành từ loại vốn sử dụng cách rộng rãi cho nhiều loại vốn khác - Vốn nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng: hàng năm ngân sách có bố trí vốn để phát triển số nghiệp giao thông, địa chất, đường sắt…nhưng việc sử dụng vốn lại bố trí cho số cơng trình xây dựng sửa chữa cơng trình nên áp dụng chế quản lý vốn đầu tư XDCB *) Theo cấp quản lý ngân sách: - Vốn đầu tư từ ngân sách Trung ương: đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội khơng có khả thu hồi vốn Trung ương quản lý; Đầu tư hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp Nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có tham gia Nhà nước theo quy định pháp luật, chi cho Quỹ hỗ trợ đầu tư Quốc gia quỹ phát triển chương trình, dự án phát triển kinh tế, dự trữ Nhà nước; cho vay Chính phủ để đầu tư phát triển Ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực nhiệm vụ chiến lược, quan trọng Quốc gia - Vốn đầu tư từ ngân sách tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung ngân sách cấp tỉnh): đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội cấp tỉnh quản lý; đầu tư hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp Nhà nước theo quy định pháp luật - Ngân sách huyện, thị xã Thành phố thuộc tỉnh (gọi chung ngân sách cấp huyện): Đầu tư xây dựng cơng trình, kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội theo phân cấp tỉnh, có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng trường phổ thông quốc lập cấp cơng trình phúc lợi cơng cộng, điện chiếu sang, cấp nước, giao thơng nội thị, an tồn giao thông, vệ sinh đô thị - Ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung ngân sách cấp xã): Đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội theo phân cấp tỉnh 1.1.4 Đối tượng sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN Xuất phát từ khái niệm vốn đầu tư XDCB trình bày trên, thấy nguồn vốn có hai yếu tố gắn với hoạt động đầu tư xây dựng gắn với NSNN: - Gắn với hoạt động đầu tư xây dựng bản, nguồn vốn chủ yếu sử dụng để đầu tư phát triển tài sản cố định kinh tế Khác với loại đầu tư đầu tư chuyển dịch, đầu tư cho dự phịng, đầu tư mua sắm cơng…đầu tư XDCB hoạt động đầu tư vào máy móc, thiết bị, kết cấu hạ tầng…Đây hoạt động đầu tư phát triển chủ yếu có tính dài hạn - Gắn với NSNN nguồn vốn NSNN quản lý sử dụng luật, theo quy định chặt chẽ Khác với đầu tư kinh doanh, đầu tư từ NSNN chủ yếu tạo lập môi trường, điều kiện cho kinh tế, nhiều trường hợp mang tính chất công cộng, không sinh lãi trực tiếp cho hoạt động đầu tư Như xuất phát từ đặc điểm đối tượng chủ yếu sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN cơng trình, dự án phục vụ lợi ích cơng cộng, phát triển kinh tế xã hội…tất dự án, cơng trình có đặc điểm sau: - Có tính chất cố định, mang tính chất đơn nhất, dự án, cơng trình có thiết kế riêng, mang đặc điểm riêng, yêu cầu riêng cơng nghệ, nội dung tính chất; có quy mơ lớn, kết cấu phức tạp, mang tính chất tổng hợp kỹ thuật, kinh tế, văn hóa xã hội… có thời gian sử dụng lâu dài liên quan đến nhiều ngành, địa phương vùng lãnh thổ NSNN bao gồm hai phận ngân sách Trung ương ngân sách địa phương đối tượng sử dụng vốn đầu tư XDCB bao gồm: Đối tượng sử dụng vốn đầu tư XDCB từ ngân sách Trung ương: cơng trình, dự án đầu tư từ NSNN Bộ, quan ngang Bộ, quan thuộc Chính phủ, Tổ chức trị, Tổ chức trị-xã hội, Tổ chức xã hội, Tổ chức xã hội-nghề nghiệp, Tập đoàn kinh tế, Tổng công ty Nhà nước thuộc Trung ương quản lý Chủ thể sử dụng vốn đầu tư xây dựng chủ đầu tư Chủ đầu tư tổ chức, cá nhân sở hữu vốn người thay mặt chủ sở hữu người vay vốn trực tiếp quản lý, sử dụng vốn để thực hoạt động đầu tư Chủ đầu tư xây dựng cơng trình chịu trách nhiệm tồn diện việc quản lý chi phí 10 từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư kết thúc xây dựng đưa cơng trình vào khai thác sử dụng cụ thể sau: Thực chức năng, nhiệm vụ giao theo quy định Tiếp nhận sử dụng vốn mục đích, đối tượng, tiết kiệm có hiệu Chấp hành quy định pháp luật chế độ quản lý tài đầu tư phát triển Chịu trách nhiệm chất lượng cơng trình, đắn, hợp pháp tiến độ hợp pháp số liệu, tài liệu hồ sơ cung cấp cho KBNN quan chức Nhà nước 1.2 Kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN 1.2.1 Khái niệm kiểm soát chi đầu tư XDCB Quản lý vốn đầu tư XDCB: Là trình quản lý vốn quan nhà nước với chủ đầu tư, đồng thời toán cho Nhà thầu tư vấn, xây lắp, cung ứng thiết bị chi tiêu cho thân chủ đầu tư Bản chất việc cấp vốn Nhà nước (chủ đầu tư người đại diện) mua lại sản phẩm xây dựng, lắp đặt thiết bị công nghệ sản phẩm xây dựng khác nhà thầu, việc cấp đúng, cấp đủ tức cấp giá trị hàng hóa xây dựng mà nhà thầu bán cho chủ đầu tư (Nhà nước) Cơ chế cấp phát, chi đầu tư từ NSNN nhân tố quan trọng việc giảm thất thoát, tiêu cực đầu tư xây dựng, góp phần nâng cao chất lượng cơng trình xây dựng Kiểm sốt chi công cụ quản lý riêng Nhà nước mà thành phần kinh tế nào, cá nhân thực hoạt động kinh tế toán tiền phải kiểm soát để đảm bảo đồng tiền bỏ hợp lý nhất, tiết kiệm với mục đích cuối sử dụng tối ưu hiệu sử dụng nguồn vốn Nhà nước Vì để đảm bảo nguồn vốn đầu tư sử dụng hiệu cơng tác kiểm soát thực thường xuyên, liên tục suốt trình đầu tư xây dựng dự án, từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực đầu tư đến kết thúc đầu tư đưa dự án hoàn thành vào khai thác sử dụng