Tiểu luận tài chính công: Nghiên cứu chi tiêu công của quốc gia Lafrasia

Tiểu luận tài chính công: Nghiên cứu chi tiêu công của quốc gia Lafrasia

TRƯỜNG ĐẠ I HỌ C KINH TẾ TP HỒ CHÍ MINH

KHOA SAU ĐẠI HỌC

MÔN TA ØI CHÍNH CÔNG

Case study:

NGHIÊN CỨU CHI TIÊU CƠNG CỦA QUỐC GIA LAFR ASIA

GVHD: TS NGUYỄN HỒN G THẮN G HVTH: NHĨM 1

Lớp: K16 – Ngân hàng Đêm 2

TPHCM, tháng 1 năm 2008

PHẦN I: GIỚI THIỆU

LỊCH S Ử VÀ ĐỊA LÝ

Q uốc gia Lafrasia là một nước thuộc địa trước đây, đã dành được độc lập sau Chiến tranh thế giới II Suốt thời kỳ thuộc địa, nước này có một bộ máy chính quyền tốt,

cơ sở hạ tầng tương xứng, và hệ thống giáo dục công phát triển tốt Tuy nhiên, suốt

30 năm chế độ độc tài quân sự, những thành tưu này đã bị phá huỹ H ệ thống đã bị sụp đỗ: Bộ máy nhà nước thì cồng kềnh và không có hiệu quả, cơ sở hạ tầng thì xuống cấp do thiếu bảo trì, hệ thống giáo dục công ngày càng tệ hại tồn tại nhiều vấn đề Một chính quyền dân chủ đã bị thay thế suốt thập kỷ qua và đang nỗ lực tái thiết cơ sở hạ tầng và tập trung lại những ưu thế của nhà nước Lafrasia

Lafrasia là một nước nhiệt đới Khoảng 25 phần trăm đất nước là đồi núi, phần còn lại là rừng rậm và đồng bằng Cây dừa được trồng ở cũng đồi núi Lafrasia có khoảng 300 dặm bờ biển và một cảng nước sâu tốt Các hòn đảo ngoài khơi gần thành phố ven biển của Bahia Linda thu hút một lượng đáng kể khách du lịch Thủy điện là nguồn năng lượng chính trong nước, cùng với nhiên liệu gỗ; toàn bộ dầu và khí gas đều nhập khẩu

D ÂN SỐ

D ân số Lafrasia là 40 triệu 7 triệu người sống ở Thủ đô của Lafrasia, là thành phố lớn nhất trong năm tỉnh, với gần 40% dân số 8 triệu người khác sống trong 10 thành phố nhỏ hơn Phần còn lại sống ở nông thôn với mật độ dân số từ vài trăm đến vài ngàn người Tỉnh miền núi có mật độ dân số thưa nhất, chỉ với 250.000 người phân bố trên 7000 dặm vuông Khoảng 23 phần trăm dân số Lafrasia sống dưới mức nghèo khổ Nhiều người vẫn sống ở vùng nông thôn, nhưng số người di

cư lên các khu vực thành thị ngày càng tăng lên, họ sống trong nhưng căn nhà lụp xụp và thiếu ăn, lao động chân tay không có kỹ năng, thường tập trung trong những khu dân lao động tự do

AN N IN H TRẬT TỰ

Chính quyền trước sử dung quân đội để kiểm soát tình hình trong nước và kẻ thù ngoài nước Ít nhất là một trong những nước láng giềng của Lafrasia, A ndaria, có bản phác hoạ lãnh thỗ về phía tỉnh miền nam của Lafrasia bởi có một lượng lớn người dân tộc thiểu số người A ndaria sống ớ đó Tôn giáo và tình hình dân tộc là nguồn quan tâm gần đây

D ù nhà nước dân chủ, với hệ thống nhiều đảng phái, một số đảng phái nhỏ sẽ không thích chống đối Chính phủ vẫn thích duy trì một lực lượng quân đội mạnh như là một hàng rào phòng thủ chống lại cả A ndaria và các thế lực đe doạ trong nước

Đ IỀU KIỆN VĨ MÔ

Đ ồng tiền của Lafrasia là đồng peso, đã được tái hình thành năm 1985; giá trị của đồng peso mới (bằng 100 peso cũ) đã được ấn định 3 peso 1 đô la Tỷ giá hối đoái rớt xuống nhanh chóng là kết quả của lạm phát kéo dài, năm 1989 tỷ giá hối đoái là 7.5 peso 1 USD Thu nhập bình quân đầu người 1989 là khoảng 750 U SD, tương đương 5,625 peso GD P thực tăng trung bình từ 3 đến 4 % 1 năm trong gần suốt thập niên 80, nhưng tỷ lệ sinh cao, đặc biệt là các vùng nông thôn Do đó, thu nhập bình quân đầu người thực tăng ở tỷ lệ chỉ 1 phần trăm gần suốt thập niên 80 Lạm phát ước tính chính thức khoảng 22% vào năm 1988, xuống từ mức 41% năm 1985

Số liệu các khoản thu nhập quốc gia từ năm 1985 đến 1989 được cho ở bảng 1-2

H ầu hết các công chức nhận lương tăng chỉ khoảng 4%/1 năm từ 1985 đến 1989, vì vậy sức mua giảm do lương thấp Thất nghiệp ước tính khoảng 20 phần trăm ở thành thị, mặc dù ước tính không đáng tin cậy Thất nghiệp trá hình và nữa thất nghiêp ở nông thôn, được ghi nhận bởi tình trạng di cư lên thành thị Trong khi nỗ lực để giải quyết vấn đề này, chính phủ đã thuê nhiều công nhân không có kỹ năng làm những việc không đòi hỏi kỹ năng, dù có ít việc cho họ làm

Bảng 1- 1 Các chỉ số x ã hội của La fra sia và các nước tương đồng

1988 – 89

Chỉ số Lafrasia Mức trung bình, các nước tương đồng

GDP bình quân đầu người US $ 750 US $ 825

Bảng 1-2 Tài khoản thu nhập quốc gia, 1985 – 89

(million peso)

Danh m ục 1985 1986 1987 1988 1989 1989 (US$)

GDP 71,204 99,762 133,982 177,373 225,132 30,018 Consumption 3,012 83,095 106,473 136,758 164,997 22,000 Chi tiêu chính phủ 14,695 21,307 30,257 41,755 57,621 7,683 Chi tiêu vãng lai 10,906 15,814 22,457 30,990 42,767 5,702 Chi tiêu xây dựng c ơ bản 3,788 5,493 7,800 10,764 14,854 1,980 Chi khu vực tư 2,422 3,817 5,649 6,597 9,903 1,320 Xuất khẩu 9,991 15,186 21,868 30,396 39,516 5,269 Nhập khẩu -18,916 -23,645 -30,266 -38,135 -46,906 -6,254 GDP bình quân đầu người 1,959 2,691 3,509 4,545 5,625 750 Dân số (tri ệu) 36.3 37.1 38.2 39 40 n.a

Tốc độ tăng GDP bq đầu người thực 0.5 1 0.3 1.2 1.5 n.a

PHẦN II: KHU VỰC C ÔNG

C HÍNH QUYỀN TRUN G ƯƠ NG

Chính quyền trung ương bao gồm quốc hội, với 1 thủ tướng và 1 nội các, và 1 tổng thống đã được bầu để kết hợp vừa quản lý chung vừa làm những nhiệm vụ quan trọng khác Chính quyền TW chịu trách nhiệm về mặt giáo dục ở tất cả các cấp (ngoại trừ xây dựng hệ thống trường tiểu học); Q uốc phòng; Các bệnh viện và những trung tâm y tế; Các trường y; cơ sở hạ tầng; công an và hệ thống luật pháp; quan hệ quốc tế; những công viên công cộng và nhà bảo tàng; Ngân hàng TW; Hệ thống bảo hiểm xã hội; Sự giám sát của hệ thống ngân hàng và hệ thống kinh doanh; N ghiên cứu và mở rộng ngành nông nghiệp; và những quy định về nông nghiệp, công nghiệp và hệ thống tài chính

5 trường ĐH công cộng, mỗi cái ở 1 tỉnh, được tài trợ bởi chính phủ Ngoài ra cũng

có những học viện kỹ thuật ở 1 số trung tâm của các tỉnh Tất cả các trường trung học thì được tài trợ riêng Chính quyền TW quản lý 1 số doanh nghiệp nhà nước (SOEs), kể cả sân bay và phương tiện vận chuyển hàng không, thành phố cảng, hệ thống năng lượng điện, hệ thống phân phối và xử lý nước, bưu điện, hệ thống xe bus, và vài nhà máy xi-măng Trong vai trò đánh thuế chính, chính quyền TW giám sát việc thi hành thuế ở các chính quyền địa phương

C HÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯ ƠN G

Các tỉnh không được quyền độc lập riêng; họ hoạt động như phân khu hành chính của chính quyền TW, chính quyền địa phương trong thành phố và làng xã chịu trách nhiệm trong việc phân phối nguồn nước, xử lý hệ thống nước thải và cống, rãnh, rác thải, dọn dẹp đường phố, thực thi luật pháp, chợ trời, xây dựng và duy trì hệ thống giáo dục.Khi mà nguồn quỹ được cung cấp cho các trung tâm sức khỏe địa phương không đồng đều, chính quyền địa phương thường phải bù đắp vào các lỗ hổng hay

là hỗ trợ cho các dịch vụ cơ bản khác H ội đồng địa phương nhận được phần lớn quỹ hỗ trợ từ chính phủ (khoảng 80%), con số này được bổ sung bởi các khoản thuế

ít ỏi của địa phương cùng với 1 vài khoản phí và lệ phí (khoảng 15%) Những thành phố lớn hơn cung cấp hệ thống giao thông công cộng chủ yếu là xe bus và sửa sang các công viên thành phố

C HI PHÍ Đ IỀU HÀN H

Các chi phí quản lý hỗn hợp của chính quyền TW và địa phương chiếm khoảng 19% GD P, chính quyền TW sử dụng 42,8 tỷ pesos một năm Bao gồm cả những khoản chuyển giao cho chính quyền địa phương Mặc dù những số liệu về tổng thu nhập và chi tiêu còn sơ xài, nhưng có những ước tính cho rằng tỉ lệ chi tiêu tại địa phương hàng năm khoảng 77 triệu pesos Mức độ chi tiêu tổng hợp này còn khá thấp so với tiêu chuẩn trong khu vực là gần 20% GD P Ước lượng sự phân bổ ngân qũy của chính phủ được liệt kê chi tiết trong từng khoản mục tại bảng 2-1

Bảng 2-1: Phân bổ ngân sách của Chính phủ năm 1988-1989

có thể tin tưởng rằng hầu hết các quỹ hỗ trợ địa phương đều được đầu tư trực tiếp vào việc phục hồi hơn là đầu tư xây dựng mới Việc ưu tiên cấp bách cho đầu tư lúc này là hỗ trợ cho chính quyền địa phương để xây dựng trường học, trung tâm sức khỏe,phục hồi đường xá, trồng cây cà phê, xây dựng đường xe lửa, phát triển hệ thống điện nước để phục vụ cho nhiều người hơn Phục hồi các công trình công cộng và phát triển sân bay, cầu cảng Nhiều dự án hiện nay được tài trợ bởi các nguồn quỹ bên ngoài Vì thế cơ cấu của quỹ đầu tư công cộng được sắp xếp tài trợ Bảng 2-2 cho thấy đánh giá việc sử dụng vốn trong khu vực công cộng trong năm 1988-1989, bao gồm những dự án tài trợ

Bảng 2-2: Chi đầu tư khu vực công, 1988-1989

Q UẢN LÝ NGÂN S ÁCH

Việc quản lý các nguồn lực công là một quy trình kỹ thuật cao đòi hỏi cấu trúc thể chế có khả năng tốt và sự kết hợp nhiều kỹ năng của người thực hiện Trọng tâm của quy trình này là hệ thống hoạch định và dự toán ngân sách, với sự kết hợp chặt chẽ của 3 yếu tố chính:

Lập kế hoạch thực hiện và dự toán ngân sách phải phân chia các nguồn lực có giới hạn trong số các chương trình mang tính cạnh tranh theo cách phù hợp với các mục tiêu chung và chính sách vĩ mô

Các khoản chi tiêu do các nhà hoạch định chính sách đưa ra phải nằm trong dự toán ngân sách và phải được trang trải cho các chương trình định sẵn

Các khoản tiền chi tiêu phải được ghi chép lại để giúp cho việc sử dụng các nguồn lực công được báo cáo đúng thời gian và thể hiện tính rõ ràng minh bạch

Ở Lafrasia, cơ chế lập kế hoạch ngân sách không theo cách thức như vậy Nước này đang cố gắng kết hợp lập ngân sách 3 năm một, liên quan đến chương trình đầu tư công, nhưng những tranh cãi chủ yếu lại xảy ra giữa Ủy ban đầu tư, chịu trách nhiệm chuẩn bị chương trình chi đầu tư hàng năm và Bộ tài chính, chịu trách nhiệm tiến hành kế hoạch ngân sách định kỳ K hông có những chi phí không được công khai định kỳ trong trung hạn hoặc dài hạn của các chương trình đầu tư công được đưa vào sổ sách kế toán khi những dự án mới được bắt đầu chẳng hạn như theo tính

toán cứ mỗi 100 pesos của một dự án thì có 25 pesos được sử dụng cho quá trình hoạt động và trợ cấp một năm

Việc thực thi ngân sách vài năm gần đây là quá trình tranh cãi giữa bộ tài chính và những nhà tài trợ để xác định các lĩnh vực chi tiêu Mối liên hệ giữa hệ thống chính sách và dự toán ngân sách rất kém là do sự quan tâm của Bộ tài chính chủ yếu nhằm vào việc cắt giảm chi tiêu trong khi những nỗ lực của những nhà tài trợ là gia tăng

sự kiểm soát của họ trong hoạt động đầu tư của ngân sách Ngân sách hàng năm được lập theo nguyên tắc ngày càng tăng lên, và thông thường vào giữa năm, việc cắt giảm thông qua bộ được tiến hành nếu các khoản thu nhập từ thuế không thực hiện đủ theo kế hoạch K ết quả là việc thực hiện chi tiêu cho các kế hoạch đã định (chẳng hạn như thực hiện dự án) thường bị chậm trễ H ơn nữa, các dự án đầu tư công thường phải trải qua rất nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện do sự hạn chế về kỹ thuật và kỹ năng quản lý

C Ơ S Ở HẠ TẦNG ĐÔ THỊ

Ở Lafrasia sự di trú ra các thành phố là rất mạnh mẽ, đặt biệt là ra thủ đô Phương tiện giao thông công cộng thì lại không tương thích và rất ọp ẹp chỉ khoảng 60% dân số ở thành thị (và một tỷ lệ thấp hơn ở nông thôn) có cơ hội được cung cấp nước sạch, và hệ thống cung cấp nước đang rất tồi tệ và cần được sửa chữa Việc khan hiếm nhà ở diễn ra thường xuyên trên cả nước và các khu nhà ổ chuột đang mọc lên xung quanh các thành phố lớn M ột hậu quả của việc tập trung đông người,

sự khan hiếm nước sạch là sự gia tăng hơn thường lệ các bệnh truyền nhiễm, là do

sự thiếu vắng của các phương tiện chăm sóc sức khỏe công cộng ở thành thị Các công trình công cộng, nhà bảo tàng, thư viện cũng cần được duy trì và khôi phục lại

Đ ƯỜN G XÁ

Q uốc gia này có 2.600 dặm đường quốc lộ, 8600 dặm đường thứ cấp và khoảng

11000 miles đường phụ trợ, thường không được trải đá N gân sách thủ đô có các quỹ riêng dành cho việc xây dựng mới và phục hồi các tuyến đường chủ yếu nhưng

để duy trì và phục hồi các tuyến đường phụ (khoảng 11.200 miles đường xấu và 11.000 miles đường phụ trợ) đòi hỏi một khoản ngân quỹ thực hiện là 342 triệu pesos, theo tỷ giá hiện tại là khoảng 45,6 triệu U SD Những quỹ này được sử dụng

để trả lương cho người lao động, nhập khẩu nguyên vật liệu, phương tiện vận tải và máy móc thiết bị Do có sự ùn tắc trong việc thực hiện các dự án, với mức độ chi tiêu này nghĩa là các con đường trung bình sẽ được sửa chữa 10 năm một lần, đối với đường quốc lộ là 5 năm một lần; các con đường phụ trợ và đường thứ cấp khoảng từ 6 đến 8 năm một lần

N hững con đường phụ trợ thường không được rải đá nhưng nó có thể vẫn qua lại được nếu như những chiếc xe tải nặng nhất không thường xuyên đi qua Tuy nhiên, việc bỏ mặc các con đường này suốt các mùa trong năm làm cho khoảng ba phần tư những con đường này không một loại phương tiện nào có thể qua lại được cho bất

cứ loại phương tiện nào, trừ xe đạp Các con đường chính cũng trong tình trạng tồi

tệ cần được sửa lại mặt đường hoặc cần được phục hồi nhiều hơn nữa H ai con đường chính, một nối liền thủ đô tới thành phố cảng Bahia Linda và một dẫn đến

khu trang trại trồng mía và dừa đều có những đoạn đường vòng và đều trong tình trạng tồi tệ Một số cây cầu phải giới hạn trọng tải qua cầu và cần được xây dựng lại hay ít nhất cần được gia cố lớn để có thể cho phép các xe tải lưu thông Theo tính toán của Bộ Tài chính, chi phí cho việc phục hồi tất cả các con đường sẽ gấp khoảng 10 lần chi phí cho việc cung cấp sách giáo khoa cho tất cả học sinh ở tám cấp học trong hơn 10 năm tới Mùa mưa đến tương đối trễ đã làm phức tạp thêm cho việc xây dựng các con đường bởi nó làm gián đoạn thời gian để bảo trì và sửa chữa đường xá

Q UẢN LÝ TÀI S ẢN

M ột vấn đề chủ yếu trong lĩnh vực quản lý đường xá là sự thiếu vắng của việc kiểm

kê nhưng không chỉ lĩnh vực này mà các lĩnh vực khác cũng tương tự Việc thiếu hụt các cơ quan quản lý tài sản đặc biệt là điều kiện quản lý và quy trình quản lý xảy ra ở tất cả các lĩnh vực Ngoại trừ các tòa nhà của chính phủ và các bệnh viện ở trung ương được quản lý kê khai tốt còn hầu hết các tài sản công đều không được giám sát và lên kế hoạch tài trợ

VẤN ĐỀ C HI TIÊU NGÂN SÁCH TRUN G ƯƠN G

Tiếp tục trì hoãn các khoản chi sẽ dẫn đến kết quả là sự hư hỏng đáng kể của toàn

bộ cơ sở hạ tầng, đặc biệt là đường xá, hệ thống tưới tiêu và các tòa nhà của chính phủ việc chi tiêu không đúng tiến độ sẽ dẫn đến sự ùn tắc các công trình, theo tính toán thiệt hại khoảng 2,5%GDP hay khoảng 9% tổng chi tiêu hàng năm của chính phủ Việc thực hiện các dự án đã tụt lại khá xa so với kế hoạch, đòi hỏi phải có sự khôi phục mạnh mẽ hơn nữa Vấn đề để bắt kịp tiến độ đối với việc ùn tắc các dự án không chỉ là cấp phát ngân sách mà còn cần quan tâm đến vấn đề quản lý K ỹ thuật

và nhân lực quản lý được đào tạo không thỏa đáng và các quy trình xây dựng ngân sách không nhận được bất cứ nhập liệu nào từ dự án hay các nhà quản lý doanh nghiệp nhà nước liệu có thể ước lượng đúng nhu cầu ngân quỹ cho hoạt động thường xuyên và đầu tư Các xung đột thường nảy sinh trong quá trình giám sát các khoản chi vì phần lớn quỹ ngân sách đều tập trung từ chính quyền trung ương nhưng chịu trách nhiệm tiến hành các khoản chi lại được thực hiện ở cấp tỉnh và các cấp địa phương

S O S ÁN H CÁC MÔ HÌNH CHI TIÊU

So với các nước khác trong khu vực, việc kết hợp chi tiêu của Lafrasia giữa ngân sách địa phương và trung ương cho sức khỏe và giáo dục phổ thông là khá thấp

M ặc dù sau 10 năm thực hiện quy chế dân chủ và duy trì mối quan hệ hữu nghị với các nước láng giềng nhưng chi tiêu cho quốc phòng vẫn còn duy trì ở mức cao Việc trợ cấp cho các doanh nghiệp nhà nước và người lao động làm việc trong khu vực công làm kiệt quệ thêm ngân sách Số liệu so sánh chi tiêu, sử dụng những công cụ

so sánh tại các quốc gia láng giềng tương tự được đưa ra trong bảng 1-1 và bảng

2-3

THU NGÂN S ÁC H

Các khoản thu nội địa đã tăng khoảng 10% trong vài năm gần đây là do kết quả của các chính sách cải cách thuế Cùng với các khoản viện trợ và các khoản vay nước ngoài được sử dụng cho các dự án trung ương, thâm hụt ngân sách đã giảm trong vòng năm năm từ 40% xuống còn khoảng 16% tổng chi tiêu (khoảng 3,7% GD P) Con số này cho thấy sự cải thiện hơn nhiều so với số liệu cách đây 5 năm, khi nền dân chủ vẫn còn phải khắc phục nhưng hậu quả của các chính sách sai lầm trong 30 năm qua, hướng đến sự hợp tác đa phương Các lời khuyên của chuyên gia nước ngoài cũng như sự hỗ trợ về kỹ thuật, tài trợ ngân sách làm cho quá trình phân phối các nguồn lực hiệu quả hơn và làm giảm thâm hụt ngân sách Tuy nhiên, vẫn còn nhiều vấn đề cần phải làm ở cả hai lĩnh vực thuế và chi tiêu công Bảng 2-4 cung cấp tổng thể quy mô thu ngân sách năm 1989

C HI HO ẠT ĐỘN G VÀ TRỢ C ẤP

M ột vấn đề phụ nhưng đóng vai trò quan trọng trong việc phân phối liên quan đến nhiều khu vực khác nhau là chi cho việc duy trì hoạt động, đặc biệt là đường xá, các hoạt động xã hội và các DN NN Các khoản phải trả cho các dịch vụ trong một số

D NN N là khá thấp nhưng vẫn còn là gánh nặng cho những người nghèo Các khoản phải trả cho dịch vụ chăm sóc sức khỏe vẫn còn khá thấp và thường không phải trả (đặc biệt là dịch vụ chữa bệnh cho công chức chính phủ thường không phải trả phí)

Bộ G iáo dục đang xem xét kỹ lưỡng việc phân bổ chi phí cho giáo dục cho tất cả các cấp từ chính quyền trung ương, chính quyền địa phương, các nhà cung cấp dịch

vụ giáo dục tư nhân cho đến sinh viên và gia đình họ, tuy nhiên Bộ vẫn chưa có bất

cứ đề xuất nào Thuế xăng dầu và phí đăng ký mô tô xe máy là các khoản chủ yếu được sử dụng cho việc duy tu bảo dưỡng đường xá nhưng các khoản thu này chỉ chiếm khoảng 60% các khoản chi duy tu bảo dưỡng, không đủ để duy trì cho các con đường này khỏi xuống cấp Các khoản trợ cấp cho cây mía và chuyển giao công

là những vấn để được đưa ra trong bảng M ột số khoản trợ cấp cho các D NN N dẫn đến sự dư thừa lao động, những cơ quan này trở thành nơi tập trung của những người thất nghiệp với các kỹ năng hạn chế

Bảng 2-3 So sánh các khoản chi tính theo đầu người ở một số khu vực, Năm 1989

Đ ơn vị: USD

tương đồng

Bảng 2-4 Các khoản thu Ngân sách nhà nước 1988 -1989

TIỀN LƯƠ NG VÀ LAO Đ ỘN G Ở KHU VỰC CÔ NG

Thật khó xác định chính xác số lượng người lao động ở khu vực công ở Lafrasia bởi

vì có một số lượng lớn người lao động tạm thời và không có cơ quan đăng ký kiểm soát việc trả công cho người lao động Tuy nhiên, theo các tính toán sơ bộ cho thấy con số này xấp xỉ 1 triệu người, trừ những người làm việc trong quân đội, giáo dục

và các D NNN Số lượng người này chiếm khoảng 2,5% dân số và 6% số người trong độ tuổi lao động N ếu tính cả số người làm việc trong quân đội, giáo dục và

D NN N thì con số này tăng lên khoảng 1,8 triệu người, khoảng 11% dân số trong độ tuổi lao động, cao hơn 3% so với các quốc gia tương đồng Sự gia tăng lực lượng lao động ở khu vực công xảy ra vào thời kỳ vào năm 1978 khi đó chính phủ muốn