Một số giải pháp nhằm phát triển hình thức ppp trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đường bộ

Chương I: Sự cần thiết áp dụng hình thức PPP xây dựng sở hạ tầng giao thông đường I Cơ sở lý luận đầu tư theo hình thức PPP Khái niệm hình thức đối tác công – tư (PPP) Ở Châu Âu vào kỷ 16 17, cơng trình cơng cộng xây dựng kênh, lát đường, thu gom rác thải, chiếu sáng công cộng… quốc vương định trao cho nhà đầu tư tư nhân Hình thức biết đến với khái niệm tham gia khu vực tư nhân (PSP) phát triển mạnh mẽ khu vực Châu Âu Tuy nhiên, hợp đồng PSP hướng đến việc chuyển nghĩa vụ sang cho khu vực tư nhân nhấn mạnh đến hội thiết lập quan hệ đối tác Vì vậy, từ cuối năm 90 kỷ XX, mối quan hệ hợp đồng nhà nước – tư nhân lĩnh vực sở hạ tầng có suy giảm Xu hướng phần nhiều phản ứng xã hội thiên vị dành cho khu vực tư nhân so với khu vực nhà nước việc cung cấp dịch vụ sở hạ tầng nước phát triển Ở mức độ định, phản ứng xã hội bắt nguồn từ việc nhầm lẫn khái niệm tham gia khu vực tư nhân với tư nhân hóa Một số chương trình PSP q hồi bão mục tiêu xã hội bị xem nhẹ, khiến dư luận có phản ứng hợp lý Các kinh nghiệm tham gia khu vực tư nhân phân tích kỹ lưỡng dẫn đến việc thiết lập nên hình thức giao dịch khu vực nhà nước khu vực tư nhân mà ngày nhiều người biết đến với tên mối quan hệ đối tác nhà nước tư nhân (PPP) Theo định nghĩa World Bank hình thức đối tác cơng tư nỗ lực hợp tác trì khu vực công (các quan nhà nước) doanh nghiệp tư nhân để đạt mục đích chung theo đuổi lợi ích riêng bên Hội đồng hợp tác nhà nước – tư nhân Cannada định nghĩa hình thức đối tác cơng – tư hình thức mà nhà nước tư nhân thực công việc, xây dựng dựa chuyên môn bên để đáp ứng tốt nhu cầu rõ cộng đồng thông qua phân phối hợp lý nguồn lực, rủi ro kết Chile cho PPP chế đặc biệt để thực dự án / cơng trình cơng, theo quan nhà nước nhượng quyền xây dựng, vận hành khai thác cơng trình kết cấu hạ tầng theo điều khoản cụ thể nêu hợp đồng ký kết sau trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư Từ nghiên cứu thực tiễn nước học hỏi kinh nghiệm nước khác, định nghĩa PPP áp dụng Việt Nam chuyên đề: Đối tác công - tư (PPP) hình thức nhà nước khu vực tư nhân thực dự án đầu tư phát triển sở hạ tầng kinh tế - xã hội, cung cấp dịch vụ công sở hợp đồng phân chia rõ trách nhiệm, lợi ích rủi ro, theo đó, phần tồn dự án khu vực tư nhân thực sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo lợi ích cơng cộng, đáp ứng tiêu chuẩn chất lượng công trình dịch vụ nhà nước quy định Các dạng hợp đồng đầu tư theo hình thức PPP Các hợp đồng PPP giống hình thức trao quyền từ khu vực nhà nước sang cho khu vực tư nhân, khía cạnh hồ sơ quyền, đặc quyền, nghĩa vụ nhà đầu tư tư nhân Những điều khoản trao quyền, theo nghĩa rộng hơn, thường sử dụng để thể dạng thỏa thuận mà nhà nước định quyền cung cấp hàng hóa hay dịch vụ đặc biệt điều kiện quyền lực thị trường có ý nghĩa Thường mơ hình chọn thị trường cung ứng loại hàng hóa dịch vụ mang tính chất độc quyền tự nhiên Các sở hạ tàng cầu cảng, sân bay, đường ngành dựa hệ thống dẫn điện ví dụ cổ điển lĩnh vực đặc trưng cung cấp độc quyền tự nhiên số phân đoạn PPP có hai hình thức bản: trao quyền vận hành trao quyền đầu tư Ở mơ hình trao quyền vận hành, nhà nước giữ quyền sở hữu với cơng trình cơng cộng cịn tư nhân thực vận hành cung cấp hàng hóa dịch vụ cam kết điều khoản hợp đồng Trong trao quyền đầu tư, khu vực tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp vốn vận hành cơng trình sở hữu tài sản khoảng thời gian nhà nước phải đáp ứng ưu đãi cho nhà đầu tư tư nhân thỏa thuận PPP có nhiều biến thể với điều khoản đặc thù Chúng ta xem xét chuỗi liên tục mức độ cung cấp hàng hóa/ dịch vụ giữ nhà nước tư nhân dạng hợp đồng với tham gia hay quyền trao khu vực tư nhân đánh giá tăng dần 2.1 Hợp đồng dịch vụ Trong hợp đồng dịch vụ, phủ (cơ quan nhà nước có thẩm quyền) thuê công ty tư nhân thực thể tư nhân tiến hành nhiều công việc dịch vụ cụ thể khoảng thời gian, thường từ đến năm Cơ quan nhà nước có thẩm quyền người cung cấp dịch vụ sở hạ tầng thuê đối tác tư nhân điều hành phần hoạt động Đối tác tư nhân phải thực dịch vụ với mức chi phí thỏa thuận thường đáp ứng tiêu chuẩn hoạt động quan nhà nước đặt Các phủ thường sử dụng thủ tục đấu thầu cạnh tranh để định việc trao hợp đồng dịch vụ Hợp đồng dịch vụ thường có xu hướng hoạt động tốt với điều kiện khống chế khoảng thời gian tính chất hợp đồng xác định phạm vi hẹp Trong hợp đồng dịch vụ, phủ trả đối tác tư nhân khoản phí định trước cho dịch vụ, dựa sở phí lần, sở chi phí đơn vị dịch vụ dựa sở khác Vì thế, lợi nhuận nhà thầu tăng lên nhà thầu giảm chi phí điều hành mà đáp ứng yêu cầu tiêu chuẩn dịch vụ Một lựa chọn tài hình thức cơng thức chi phí cộng phí, chi phí lao động tính cố định đối tác tư nhân tham gia hệ thống chia sẻ lợi nhuận Đối tác tư nhân thường khơng có tương tác với khác hàng Chính phủ chịu trách nhiệm tài trợ khoản đầu tư vốm cầm thiết để mở rộng hay cải thiện hệ thống Để hiểu rõ dạng hợp đồng tham khảo hợp đồng dịch vụ vụ việc giảm thất thoát nước Malaysia Sandakan thành phố có khoảng 450.000 dân bạng Sabah Malaysia Bang Sabah bang có tỷ lệ nước khơng đem lại doanh thu cao Malaysia Trong năm 1990, người ta ước tính tỷ lệ mức gần 60% khối lượng nước cung cấp Vào mùa xuân năm 2003, Jabatan Air Sabah (Cơ quan quản lý nước bang Sabah) xây dựng hợp đồng giảm tỷ lệ nước không đem lại doanh thu nhằm giảm thất thoát tự nhiên thất thoát thực tế từ hai phía, cải thiện mở rộng hoạt động kiểm sốt thất cách tích cực, thay đường ống hay xảy cố Hợp đồng có thời hạn 30 tháng thực công ty Halcrow Water Services llieen kết với cơng ty Malaysia có tên Salcon Engineering Thang năm 2005, dự án kết thúc cách thành cơng Trong q trình thực dự án, khoảng 2.100 điểm rò rỉ xác định sửa chữa Vào cuối tháng năm 2005, tỷ lệ thất tự nhiên giảm bớt 17,5 triệu lít/ngày Khoảng 11 triệu lít/ngày tiết kiệm thơng qua việc kiểm sốt điểm rị rỉ cách tích cực 6,5 triệu lít/ngày tiết kiện thơng qua việc thay đường ống Tỷ lệ tương đương với việc giúp tiết kiệm 20% tổng lượng nước sản xuất Các hoạt động sửa chữa thay thực với chương trình đào tạo để đảm bảo bền vững nỗ lực Năm 2006, Salcon ký hợp đồng thực giai đoạn dự án Phạm vi công việc bao gồm việc xây dựng nhóm cơng tác chủ chốt nhân viên kỹ thuật để thực cơng việc giảm tỷ lệ thất nước thay thê đường ống, thiết lập khu vực có đồng hồ đo lượng nước, tích cực phát điểm rò rỉ, sửa chữa điểm rò rỉ, thay đồng hồ đo nước người tiêu dùng, quản lý áp lực nước xây dựng mô hình hệ thống Hợp đồng dịch vụ thơng thường thích hợp dịch vụ xác định rõ ràng hợp đồng, mức độ nhu cầu tương đối chắn việc thực theo dõi cách dễ dàng Các hợp động dịch vụ lựa chọn có độ rủi ro tương đối thấp việc mở rộng vai trò khu vực tư nhân Các hợp đồng dịch vụ có tác động nhanh đáng kể hoạt động tính hiệu hệ thống phương thức để chuyển giao công nghệ phát triển lực quản lý Các hợp đồng dịch vụ thường có thời gian ngắn, tạo điều kiện cho cạnh tranh liên tục lĩnh vực Các rào cản việc tham gia mức thấp việc có hoạt động dịch vụ riêng biệt đưa đấu thầu Việc đấu thầu lặp lặp lại trì áp lực nhà thầu phải trì chi phí thấp, rào cản mức thấp khuyến khích nhiều cơng ty tham gia cạnh tranh với Tuy nhiên, hợp đồng dịch vụ không phù hợp mục tiêu thu hút vốn đầu tư Các hợp đồng nâng cao tính hiệu giúp đem lại lượng doanh thu định để sử dụng cho mục đích khác, nhà thầu khơng có nghĩa vụ cung cấp tài cho dự án Tính hiệu nhà thầu khơng đạt nguồn tài cho dự án (từ phủ từ nhà tài trợ) khơng thể huy động Thực tế hoạt động nhà thầu tách biệt khỏi hoạt động chung công ty có nghĩa khơng có tác dụng rộng rãi sâu sắc tới hoạt động chung hệ thống mà có cải thiện riêng biệt giới hạn Khu vực nhà nước chịu trách nhiệm tài sản quy định biểu chi phí dịch vụ, hai vấn đề có tính nhạy cảm trị yếu tố then chốt để chống đỡ cho hệ thống 2.2 Hợp đồng quản lý Một hợp đồng quản lý mở rộng phạm vi ký kết bao gồm phần toàn hoạt động quản lý điều hành dịch vụ cơng (dịch vụ cơng ích, bệnh viện, quản lý cảng ) Mặc dù nghĩa vụ cung cấp dịch vụ thuộc trách nhiệm khu vực nhà nước, hoạt động quản lý kiểm soát thẩm quyền sử lý ngày giao cho đối tác tư nhân nhà thầu Đối với hầu hết trường hợp, đối tác tư nhân cung cấp vốn cho hoạt động quản lý điều hành khơng cung cấp vốn đầu tư Hình 1: Cấu trúc tiêu biểu hợp đồng quản lý Nhà thầu tư nhân trả tỷ lệ thỏa thuận trước cho chi phí lao động chi phí điều hành dự kiến khác Để cung cấp động lực cho việc nâng cao hiệu hoạt động, nhà thầu trả thêm khoản cho việc đạt mục tiêu thỏa thuận quy định cụ thể từ trước Một cách khác, nhà thầu quản lý nhận phần lợi nhuận Khu vực nhà nước giữ nghĩa vụ cung cấp khản đầu tư chủ yếu, đặc biệt khoản đầu tư liên quan đến việc mở rộng cải thiện hệ thống cách bền vững Hợp đồng quy định cụ thể hoạt động riêng biệt mà khu vực tư nhân chịu trách nhiệm góp vốn thực hoạt động Đối tác tư nhân liên hệ với khách hàng khu vực nhà nước chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ Một hợp đồng quản lý thơng thường cải thiện hệ thống quản lý tài cơng ty Các định liên quan đến mức độ dịch vụ ưu tiên đưa sở cân nhắc mang tính chất thương mại Bên cạnh việc sử dụng lĩnh vực sở hạ tầng hợp đồng quản lý sử dụng lĩnh vực dịch vụ dân cư đô thị khác lĩnh vực y tế Tại Campuchia, hợp đồng quản lý có thời hạn năm với tổ chức phi phủ ký kết sỏ y tế 12 quận huyện Nhà thầu có nghĩa vụ quản lý toàn phải đáp ứng mục tiêu hoạt động việc tiêm chủng, chăm sóc người phụ nữ có thai, kê hoạch hóa gia đình, dịch vụ y tế cho người nghèo… Nhà thầu phải cung cấp số dịch vụ miễn phí (đỡ đẻ cấp cứu, tiểu phẫu chăm sóc y tế người bị bệnh hiểm nghèo) So với sở y tế nhà nước quản lý, phủ nhận thấy việc quản lý tư nhân đem lại hiệu cao khía cạnh kết phạm vi hoaatj động cải thiện điều kiện làm việc cho nhân viên y tế Ưu điểm phương án đạt kết hoạt động từ việc quản lý khu vực tư nhân mà chuyển giao tài sản cho khu vực tư nhân Xây dựng hợp đồng quản lý tương đối dễ dàng so với phương án khác gây tranh cãi Hợp đồng quản lý có chi phí tương đối thấp nhà điều hành cần nhân viên cho dịch vụ công Hợp đồng quản lý xem thỏa thuận độ, cho phép có cải thiện vừa phải trước hợp đồng cấu toàn diện xây dựng Tương tự, hợp đồng quản lý cấu để tăng dần tham gia khu vực tư nhân thu kết tích cực Sự chia tách giữu bên nghĩa vụ quản lý dịch vụ vơi bên việc lập kế hoạch mở rộng đầu tư vốn chứa đựng rủi ro nhược điểm lớn phương án Nhà thầu quản lý khơng có thẩm quyền quyền tự chủ cần thiết (chẳng hạn với lực lượng lao động) để đạt thay đổi sâu sắc, có tính lâu dài Nếu nhà điều hành nhằm phần lợi nhuận nhận khoản tốn có tính chất khuyến khích, cần có biện pháp phòng ngừa việc thổi phồng kết đạt việc không tiến hành tu bảo dưỡng hệ thống đầy đủ nhằm mục đích tăng thêm lợi nhuận 2.3 Hợp đồng giao thầu cho thuê Theo hợp đồng cho thuê, đối tác tư nhân chịu trách nhiệm toàn dịch vụ thực nghĩa vụ liên quan đến chất lượng tiêu chuẩn dịch vụ Ngoại trừ khoản đầu tư đầu tư thay thuộc trách nhiệm quan nhà nước có thảm quyền, nhà điều hành chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ với chi phí rủi ro gánh chịu Thời hạn hợp đồng cho thuê thường 10 năm gia hạn kéo dài đến 20 năm Trách nhiệm cung cấp dịch vụ chuyển từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân rủi ro tài đối vơi việc điều hành trì dịch vụ hoàn toàn nhà điều hành tư nhân gánh chịu Cụ thể, nhà điều hành tư nhan chịu trách nhiệm khoản lỗ khoản nợ mà người tiêu dùng chua trả Việc cho thuê không bao gồm việc bán tài sản cho khu vực tư nhân Hình 2: Cấu trúc Hợp đồng cho thuê Theo thỏa thuận này, hệ thống ban đầu thiết lập dựa nguồn tài quan nhà nước có thẩm quyền ký hợp đồng giao cho công ty tư nhân điều hành trì hệ thống Một phần phí dịch vụ chuyển cho quan nhà nước có thẩm quyền để toán khoản vay tài trợ cho việc mở rộng hệ thống Tại Châu Á, hợp đồng cho thuê thường sử dụng việc điều hành nhà ga, sân bau bãi công-ten-nơ cảng biển Cả Ấn Độ Thái Lan có hợp đồng cho thuê để điều hành bãi công-ten-nỏ cảng biển Băng Cốc Cochin, bang Karala Hợp đồng Ấn Độ có thời hạn * năm có tham gia công ty tư nhân đến từ Các Tiểu Vương Quốc Ả-rập Thống Nhất Hợp đồng Thái Lan có tham gia cơng ty nước có thời hạn kéo dài 27 năm Tại Trung Quốc, nhà ga sân bay Baiyun, Quảng Châu điều hành theo hợp đông cho thuê với tham gia tập đòn Keppel đến từ Singapore với thời hạn cho thuê 15 năm keppel nắm giữ 25% sở hữu công ty thực dự án Hợp đồng giao thầu tương tự không đồng với hợp đồng cho thuê Không giống hợp đồng cho thuê, khu vực tư nhân giữ lại doanh thu từ khách hàng toán khoản tiền thuê cụ thể cho quan nhà nước có thẩm quyền ký hợp đồng cho thuê, hợp đồng giao thầu cho phép khu vực tư nhân thu từ khách hàng, toán cho quan nhà nước có thẩm quyền ký hợp đồng giao thầu khoản phí giao thầu cụ thể giữ lại khoản doanh thu cịn lại Hợp đồng giao thầu hấp dẫn với đối tác tư nhân hợp đồng giảm bớt rủi ro kèm với khả thu hồi vốn chậm cung cấp dịch vụ Phí giao thầu thường tính theo tỷ lệ thỏa thuận đơn vị dịch vụ bán Vấn đề chủ chốt việc chuyển từ hợp đồng dịch vụ hợp đồng quản lý sang hợp đồng cho thuê doanh thu nhà thầu từ khoản toán khách hàng vấn đề mức phí dịch vụ ngày trở nên nhạy cảm Điều đòi hỏi thỏa thuận điều chỉnh cấu phí phức tạp Thêm vào đó, đầu tư vốn thuộc nghĩa vụ phủ vốn đầu tư tư nhân không huy động 2.4 Hợp đồng Nhượng quyền Hoạt đồng nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư nhân (người nhượng quyền) chịu trách nhiệm cung cấp toàn dịch vụ khu vực cụ thể, bao gồm việc điều hành, tu bảo dưỡng, thu phí, quản lý, xây dựng tu bổ hệ thống Đặc biệt nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm toàn khoản đầu tư vốn Mặc dù nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp tài sản, tài sản thuộc sở hữu khu vực nhà nước chí thời gian nhượng quyền Khu vực nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập tiêu chuẩn hoạt động đảm bảo người nhượng quyền đáp ứng tiêu chuẩn hoạt động Điểm quan trọng vai trò khu vực nhà nước chuyển từ việc người cung cấp dịch vụ sang người điều tiết quản lý giá chất lượng dịch vụ Người nhượng quyền thu phí trực tiếp từ người sử dụng hệ thống Mức phí thông thường thiết lập hợp đồng nhượng quyền, có điều khoản quy định mức phí thay đổi theo thời gian Trong số trường hợp hạn hữu, phủ lựa chọn việc cung cấp hỗ trợ tài để giúp người nhượng quyền có đủ vốn đầu tư Người nhượng quyền chịu trách nhiệm khoản đầu tư cần thiết để xây dựng, nâng cấp mở rộng hệ thống chịu trách nhiệm thu xếp vốn cho khoản đầu tư từ nguồn lực từ khoản phí người sử dụng hệ thống chi trả Người nhượng quyền chịu trách nhiệm vốn hoạt động hệ thống Một hợp đồng nhương quyền chịu trách nhiệm vốn hoạt động hệ thống Một hợp đồng nhượng quyền thơng thường có giá trị từ 25 đến 30 năm để nhà điều hành có đủ thời gian thu hồi vốn đầu tư có khoản lợi nhuận hợp lý thời gian nhượng quyền Cơ quan nhà nước có thẩm quyền đóng góp vào chi phí đầu tư vốn cần thiết Đây khoản “trợ cấp” đầu tư (khoản tài bù đắp) nhằm đảm bảo việc nhượng quyền tồn cách thương mại Chính phủ bù đắp cho đóng góp việc nhận phần tương xứng khoản phí thu Hình 3: Cấu trúc hợp đồng nhượng quyền Tuyến đường sắt sân bay Hàn Quốc dự án nhượng quyền lĩnh vực đường sắt tiến hành nước Tuyến đường dài 61,7 km nối từ trung tâm thủ đô Seoul đến sân bay quốc tế Incheon vừa có dịch vụ vận chuyển hành khách tốc hành, vùa có dịch vụ vận chuyển hành khách khu vực dân cư tuyến 41 km giai đoạn đầu tuyến tàu tốc hành vận chuyển khu dân cư khai trương năm 2007 sân bay quốc tế Incheon sân bay nội địa Gimpo Tuyến đường kéo dài thêm 20,7 km năm rưỡi sau để tới ga trung tâm thủ đô Seoul Dự án ủng hộ mạnh mẽ quyền trung ương quyền địa phương để nối trung tâm Incheon với Seoul tuyến đường sắt cao tốc KTX khai trương chạy từ ga trung tâm Seoul đến Busan Công ty Đường sắt Sân bay Quốc tế Incheon (liarco), công ty thành lập vào tháng năm 2001 vơi mục đích đặc biệt, nhượng quyền điều hành hoạt động tuyến đường vòng 30 năm kể từ hồn thành cơng trình xây dựng Liarco có 11 cổ đơng, đứng đầu cơng ty Hyundai Engineering and Construction (HDEC) với 27% cổ phần, Posco Engineering and Construction (11,9%), Dongbu Corporation (10%), quan quản lý mạng lưới đường sắt Hàn Quốc (9,9%) công ty Hàn Quốc khác, Kortech, hỗ trợ cho nhà thầu nhượng quyền Nhượng quyền hình thức hiệu để thu hút nguồn tài cần thiết khu vực tư nhân để tài trợ cho việc xây dựng tu bổ sở dịch vụ Ưu điểm chủ yếu thỏa thuận nhượng quyền tạo động lực cho nhà điều hành nâng cao hiệu hiệu lực thành việc nâng cao hiệu chuyển thành lợi nhuận thu nhập cho người nhượng quyền Việc chuyển toàn trách nhiệm tài điều hành giúp cho người nhượng quyền đưa ưu tiên cải tiến mà họ cho cần thiết Trở ngại nhượng quyền độ phức tạp hợp đồng vấn đề xác định hoạt động nhà điều hành Chính phủ cần nâng cao lực quản lý vấn đề liên quan đến giám sát phí dịch vụ hoạt động dịch vụ Hơn nữa, hợp đồng dài hạn (điều cần thiết để thu hồi chi phí đầu tư chủ yếu) khiến q trình đấu thầu xây dựng hợp đồng trở nên phức tạp khó có lhar dự đốn kiện diễn khỏng thời gian dài 25 năm Trở ngại khắc phục cách cho phép tiến hành soát định kỳ điều khoản định hợp đồng bối cảnh mơi trường xung quanh có thay đổi Có thêm rủi ro không quy định cụ thể hợp đồng, nhà điều hành tư nhân đầu tư vào tài sản họ thấy khoản đầu tư họ thu hồi thời gian lại hợp đồng trừ trường hợp điều khoản việc nằm ngồi hợp đồng Do tính chất phức tạp dài hạn hợp đông, hợp đồng gây tranh cãi trị gây khó khăn việc tổ chức Một số lập luận cho hoạt động nhượng quyền đem lại cạnh tranh hạn chế có số nhà điêu hành đáp ứng đủ tiêu chuẩn để điều hành mạng lưới sở hạ tầng lớn Cũng có lo ngại việc nhượng quyền khơng quy định điều khoản độc