Kết cấu hạ tầng giao thông (KCHTGT) nói chung, kết cấu hạ tầng giao thông đô thị (KCHTGTĐT) nói riêng có vai trò to lớn trong phát triển kinh tế xã hội. KCHTGTĐT hoàn thiện sẽ tạo cơ hội rút ngắn khoảng cách vùng miền, mở rộng giao thương, nâng cao đời sống vật chất tinh thần của người dân. Vì thế, phát triển KCHTGTĐT luôn là yêu cầu cấp thiết, là nhiệm vụ ưu tiên hàng đầu trong chiến lược phát triển của một quốc gia và của từng địa phương. Tuy nhiên, cùng với đô thị hóa nhanh chóng, nhu cầu vốn phát triển KCHTGTĐT ngày càng lớn, vượt quá khả năng đáp ứng của ngân sách nhà nước (NSNN), trở thành một “điểm nghẽn”
1 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài nghiên cứu Kết cấu hạ tầng giao thơng (KCHTGT) nói chung, kết cấu hạ tầng giao thông đô thị (KCHTGTĐT) nói riêng có vai trị to lớn phát triển kinh tế - xã hội KCHTGTĐT hoàn thiện tạo hội rút ngắn khoảng cách vùng miền, mở rộng giao thương, nâng cao đời sống vật chất tinh thần người dân Vì thế, phát triển KCHTGTĐT ln yêu cầu cấp thiết, nhiệm vụ ưu tiên hàng đầu chiến lược phát triển quốc gia địa phương Tuy nhiên, với đô thị hóa nhanh chóng, nhu cầu vốn phát triển KCHTGTĐT ngày lớn, vượt khả đáp ứng ngân sách nhà nước (NSNN), trở thành “điểm nghẽn” trình phát triển kinh tế quốc gia, hạn chế tác động tích cực thị hóa Vì thế, để huy động vốn sử dụng có hiệu vốn đầu tư KCHTGTĐT cần vai trò quản lý Nhà nước để tạo lập chế, sách, hồn thiện quy hoạch, đảm bảo huy động tối đa nguồn lực nước, đảm bảo hài hịa lợi ích Nhà nước, nhà đầu tư người dân trình xây dựng, vận hành phát triển KCHTGTĐT Nằm xu chung nước, với tiềm năng, lợi thành phố lớn, thủ đô - trung tâm kinh tế, trị, xã hội nước, trình thị hóa Hà Nội diễn mạnh mẽ năm qua KCHTGTĐT quan tâm đầu tư phát triển Luật Thủ đô (21/11/2012) khẳng định: “Nhà nước ưu tiên đầu tư có sách huy động nguồn lực để đầu tư xây dựng, phát triển công trình hạ tầng kỹ thuật có quy mơ lớn, quan trọng địa bàn thủ đô” “tập trung đầu tư huy động nguồn lực đầu tư phát triển KCHT giao thông hệ thống vận tải hành khách công cộng địa bàn Thủ đô” [54] Tuy nhiên, KCHTGTĐT Hà Nội kém, chưa tương xứng với nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội thủ đơ, thường xun xảy tình trạng ách tắc giao thông hầu hết tuyến phố nội đô Một nguyên nhân hạn chế, bất cập cơng tác quản lý nhà nước (QLNN) vốn đầu tư cho KCHTGT chưa hiệu quả, gánh nặng đầu tư đặt lên NSNN vốn hạn hẹp, nguồn vốn khác NSNN trọng song chưa đáp ứng yêu cầu Đặc biệt, việc sử dụng vốn đầu tư hiệu quả, phân bổ vốn cịn dàn trải, chậm tiến độ; tình trạng thất thốt, sai phạm, lãng phí vốn đầu tư cịn xảy nhiều, gây xúc dư luận; số cơng trình giao thơng thị chưa đạt mục tiêu trình phê duyệt dự án Với mục tiêu phát triển Hà Nội trở thành thủ đô văn minh, đô thị bền vững, Hà Nội cần hệ thống KCHTGTĐT đồng bộ, đại Chính mà việc hồn thiện QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội nhằm khắc phục hạn chế công tác đầu tư, mang lại hiệu cao vấn đề có tính cấp thiết, cần nghiên cứu thực cách thấu đáo Do đề tài “Quản lý nhà nước vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị Hà Nội” tác giả chọn làm chủ đề nghiên cứu cho luận án tiến sĩ kinh tế, chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu luận án 2.1 Mục đích nghiên cứu luận án Mục đích nghiên cứu luận án đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội sở nghiên cứu lý luận thực trạng QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội thời gian qua 2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu đề tài - Làm rõ sở lý luận QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT - Nghiên cứu kinh nghiệm QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT số thành phố giới Việt Nam - Phân tích thực trạng QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội thời gian qua - Đề xuất định hướng giải pháp để hoàn thiện QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội từ đến năm 2020 Đối tượng phạm vi nghiên cứu đề tài luận án 3.1 Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu luận án QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT cấp thành phố trực thuộc trung ương, cụ thể Thủ đô Hà Nội 3.2 Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung Nghiên cứu quy trình QLNN vốn đầu tư từ NSNN cấp thành phố (từ lập kế hoạch vốn, huy động vốn, phân bổ, toán kiểm tra, giám sát vốn) phát triển KCHTGT đường đường sắt đô thị Hà Nội Do hạn chế dung lượng nên luận án khơng sâu vào kỹ thuật tính tốn có tính nghiệp vụ quản lý vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT - Về thời gian địa bàn nghiên cứu Thực trạng QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT địa bàn Hà Nội khảo sát giới hạn thời gian từ năm 2008 - 2013; đề xuất giải pháp đến năm 2020 tầm nhìn đến năm 2030 Địa bàn khảo sát nội đô lãnh thổ hành thành phố Hà Nội sau mở rộng Phương pháp tiếp cận nghiên cứu luận án 4.1 Phương pháp tiếp cận Thứ nhất, tiếp cận hệ thống Nghiên cứu QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội đặt tổng thể phát triển KCHT, KCHTGT với KCHTGTĐT quốc gia sách tài lẫn quy hoạch Mặt khác, QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT đặt mối quan hệ với QLNN điều kiện kinh tế thị trường nói chung, QLNN đầu tư xây dựng nói riêng nhằm phục vụ phát triển kinh tế - xã hội địa bàn Thứ hai, tiếp cận đa ngành QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT lĩnh vực phong phú, rộng lớn, đa dạng với nhiều loại nguồn vốn, đầu tư cho nhiều loại cơng trình giao thơng khác với hình thức khác nên cần có cách tiếp cận đa ngành Thứ ba, tiếp cận lịch sử - cụ thể Cách tiếp cận lịch sử - cụ thể sử dụng xem xét QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT gắn với bối cảnh, điều kiện cụ thể Hà Nội thời kỳ định để rút nhận định khoa học trung thực, xác, thuyết phục Thứ tư, tiếp cận hiệu bền vững Với cách tiếp cận này, QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội xem xét gắn với hiệu kinh tế xã hội việc sử dụng vốn phù hợp với quan điểm phát triển bền vững đô thị, đảm bảo phát triển hệ thống KCHTGTĐT phù hợp với tương lai 4.2 Phương pháp nghiên cứu Để nghiên cứu QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội, luận án sử dụng phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây: Thứ nhất, thu thập thông tin qua điều tra xã hội học vấn sâu: Tác giả luận án tiến hành phát phiếu điều tra xã hội học vấn khoảng 80 người với đối tượng: Các cán QLNN sở, ban, ngành Hà Nội Các chủ đầu tư chủ thầu công trình giao thơng thị Hà Nội sử dụng vốn từ NSNN Các chuyên gia, nhà khoa học có nghiên cứu QLNN lĩnh vực tài chính, đầu tư, giao thơng Đây người có kiến thức lý luận thực tế, am hiểu cơng tác quản lý vốn đầu tư nói chung vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà nội nói riêng nên dù số lượng tham gia điều tra vấn không lớn kết đảm bảo độ tin cậy Nội dung khảo sát tập trung vào khâu trình QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT từ NSNN nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu QLNN lĩnh vực (Xem phụ lục 1) Thứ hai, tác giả sử dụng phương pháp hệ thống để hệ thống hoá văn pháp quy Nhà nước Thành phố nghiên cứu khoa học để phân tích, làm rõ lý luận thực tiễn quản lý vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội chương 1,2 Thứ ba, tác giả sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh dựa tài liệu thứ cấp thu thập từ số liệu thống kê, báo cáo UBND Thành phố, Sở, dự án giao thơng thị để phân tích, làm rõ thành tựu hạn chế QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT từ vốn NSNN Cụ thể số tài liệu thứ cấp tác giả sử dụng nghiên cứu như: Niên giám thống kê thành phố Hà Nội Cục thống kê Hà Nội công bố năm 2008 đến 2012, báo cáo UBND Thành phố, Sở Kế hoạch Đầu tư, Sở Giao thông vận tải, Sở Tài từ năm 2008 đến nay… phân tích chương Đồng thời tác giả cịn sử dụng kết cơng bố từ luận án, đề tài khoa học, sách, báo nhà khoa học nước để phục vụ cho nghiên cứu luận án Những đóng góp luận án - Luận án làm rõ thêm lý luận QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT từ khái niệm, nội dung, tiêu chí đánh giá QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT từ khâu lập kế hoạch, huy động, phân bổ, toán đặc biệt làm rõ vai trị cơng tác kiểm tra, giám sát tồn quy trình quản lý - Luận án phân tích 05 nhóm nhân tố ảnh hưởng đến QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT - Luận án tổng hợp kinh nghiệm số địa phương nước theo nội dung quản lý nhóm vấn đề chủ yếu tầm quan trọng việc đa dạng hoá nguồn lực, tăng cường kiểm tra, giám sát Nhà nước trình huy động, phân bổ toán vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT - Dựa liệu thu thập từ điều tra vấn báo cáo, nghiên cứu cơng bố, luận án phân tích tổng thể trình QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội giai đoạn 2008 - 2013, chi tiết tất khâu, từ xây dựng, trình thực kết thực hiện, từ thành cơng hạn chế nguyên nhân QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội giai đoạn - Luận án dự báo xu hướng phát triển KCHTGTĐT Hà Nội nhu cầu vốn đến năm 2020 tầm nhìn đến năm 2030; đề xuất quan điểm, nhóm giải pháp điều kiện thực giải pháp số kiến nghị nhằm hoàn thiện QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội Ý nghĩa lý luận thực tiễn luận án - Luận án làm sáng tỏ khái niệm, nội dung, tiêu chí đánh giá nhân tố ảnh hưởng đến QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Những vấn đề mà luận án đề cập, giải góp phần thiết thực vào việc luận giải đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT Hà Nội - Luận án sau hoàn thiện sử dụng làm tài liệu tham khảo phục vụ cho công tác nghiên cứu, giảng dạy vấn đề liên quan đến quản lý vốn đầu tư quản lý vốn đầu tư trình thị hố, phát triển KCHTGT nói chung phát triển KCHTGTĐT nói riêng Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo phụ lục, luận án kết cấu thành chương, 12 tiết Chương TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CĨ LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ HÀ NỘI 1.1 MỘT SỐ NỘI DUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ VỐN ĐẦU TƯ TRONG PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐÔ THỊ ĐÃ ĐƯỢC ĐỀ CẬP TRONG CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CĨ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN QLNN vốn đầu tư nói chung QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT đề cập nhiều cơng trình nghiên cứu nước Đặc biệt, nước phát triển, trình tăng trưởng phát triển, thực công CNH, HĐH, tái cấu trúc kinh tế, mức độ thị hóa ngày cao, khoảng cách nhu cầu phát triển giao thông đô thị khả đáp ứng vốn quốc gia nói chung địa phương nói riêng ngày lớn người ta có xu hướng quan tâm nhiều đến vấn đề QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT cách bền vững, nhằm hướng tới giải pháp huy động sử dụng có hiệu vốn đầu tư, điều kiện nhu cầu vốn ngày cao, nguồn lực vốn từ NSNN cho đầu tư ngày khan Có thể thấy rằng, hầu hết cơng trình nghiên cứu QLNN vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT tập trung vào nội dung sau đây: (i) Nghiên cứu đầu tư công quản lý đầu tư công (ii) Nghiên cứu QLNN vốn đầu tư phát triển nói chung, có vốn đầu tư cho phát triển KCHTGTĐT Cả hai hướng nghiên cứu tiếp cận QLNN bình diện quy trình quản lý vốn đầu tư phát triển tiếp cận nghiên cứu độc lập khâu quy trình quản lý Chẳng hạn, nghiên cứu QLNN việc huy động quản lý nguồn lực vốn cho đầu tư phát triển KCHTGTĐT; nguồn vốn đầu tư phát triển KCHTGTĐT vốn từ NSNN, vốn ODA, hợp tác công tư (PPP) đầu tư phát triển KCHTGTĐT; giám sát trình sử dụng vốn đầu tư KCHTGTĐT) Sau hướng nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 1.1.1 Tiếp cận quản lý nhà nước vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đô thị qua nghiên cứu đầu tư công quản lý nhà nước đầu tư cơng Có nhiều cơng trình nghiên cứu nước vấn đề đầu tư công quản lý đầu tư công Cụ thể: Gần đây, nhiều báo cáo mình, Ngân hàng giới (WB) đưa sáng kiến để nâng cao hiệu chi tiêu công nước nhận hỗ trợ tài từ WB Đặc biệt WB có hẳn chương trình nghiên cứu chi tiêu cơng, có đầu tư cơng - gọi tắt PIM (Khung khổ Quản lý đầu tư/chi tiêu công) hướng tới mục tiêu nâng cao hiệu quản lý Nhà nước để gia tăng lợi ích từ dự án đầu tư công Theo chuyên gia WB, nước gặt hái lợi ích lớn từ dự án đầu tư công không dựa nhiều vào hỗ trợ từ nước khác Trong khuôn khổ PIM, WB đưa hệ thống số chẩn đốn hiệu chi tiêu cơng để đánh giá theo giai đoạn khác trình đầu tư cơng nước nhận viện trợ Chương trình hướng đến xác định thể chế, cách thức quản lý để giảm thiểu rủi ro đầu tư công cung cấp cách thức để quản lý đầu tư công cách hiệu [46] Trong cơng trình khác quản lý đầu tư cơng “Đầu tư q trình đầu tư cơng: báo hiệu đầu tư công” khẳng định khác biệt chi phí đầu tư giá vốn quan trọng, đặc biệt nước phát triển, nơi mà đầu tư cơng nguồn tăng trưởng phát triển kinh tế Nghiên cứu đề cập đến số hiệu đầu tư cơng, mơi trường thể chế sở để quản lý đầu tư công qua giai đoạn khác nhau: thẩm định dự án, lựa chọn, thực đánh giá dự án Nghiên cứu bao gồm 71 quốc gia, có 40 quốc gia có thu nhập thấp, số cho phép điểm chuẩn vùng nhóm quốc gia phân tích sách có liên quan nhiều sắc thái xác định lĩnh vực cụ thể mà nỗ lực cải cách ưu tiên [90] Jim Brumby nghiên cứu: “Đường giao thông đến nơi nào, cầu cho tăng trưởng: Chúng ta biết hiệu đầu tư công nước phát triển”cho thấy: “Ở nhiều nước phát triển, kết cấu hạ tầng “nút cổ chai” triển vọng tăng trưởng họ Đặc biệt, với nước có thu nhập thấp, hạn chế, yếu KCHT, đặc biệt đường giao thông, truyền thông làm giảm hiệu quản lý Nhà nước, gây nên hạn chế cấu trúc, máy quan liêu, tham nhũng thâm hụt vốn đầu tư trầm trọng Việc huy động nguồn lực vốn để đầu tư vào KCHTKT nút gỡ để đạt tăng trưởng kinh tế cao hơn, bền vững hơn” Tuy nhiên, thực tế vốn ngày khan hiếm, nhu cầu đầu tư cho KCHT, có KCHTGT ngày tăng, nên hiệu đầu tư công (lợi nhuận lớn đồng vốn so với trước đây) xem cách thức để tháo gỡ khan hiểm vốn đầu tư [93] Một số nghiên cứu thực nghiệm khác cho thấy, hiệu đầu tư công có tác động lên tăng trưởng theo hướng thuận chiều Có nghĩa đầu tư cơng quản lý cách hiệu tăng trưởng kinh tế gia tăng Ngược lại, đồng vốn bỏ lãng phí hạn chế tăng trưởng mức tương ứng “Sự chuyên chế khái niệm: CUDIE (tích luỹ, khấu hao, nỗ lực đầu tư) không vốn” Pritchett,L cho rằng, chi tiêu đầu tư công tích lũy vốn Việc sử dụng vốn hiệu quả, tham nhũng, lãng phí làm sai lệch hiệu đầu tư cơng Ví dụ: nhiều đường giao thơng chưa hồn chỉnh hư hỏng, bỏ khơng, cầu chưa hồn chỉnh, dự án quy hoạch treo…Vì thế, để xóa bỏ khoảng cách vốn KCHT cách “đầu tư đầu tư”, đặc biệt nước phát triển có thu nhập thấp [49] 10 Tóm lại, hầu hết nghiên cứu trước đầu tư công, hiệu đầu tư cơng nhấn mạnh đến vai trị QLNN dự án đầu tư thông qua số đánh giá, số thể chế giữ vai trò quan trọng Trong nước, nghiên cứu đầu tư công, QLNN đầu tư cơng nhiều, khía cạnh khác tầm vi mô vĩ mô Đặc biệt, giai đoạn khủng hoảng nợ công nước Châu Âu, vấn đề đầu tư công cho hiệu nghiên cứu sâu sắc, trở thành đề tài nóng diễn đàn Việc phân cấp quản lý đầu tư công bàn luận sơi q trình tái cấu trúc kinh tế trình phân cấp quản lý vốn đầu tư cơng Trung ương địa phương cịn nhiều bất cập, gây lỗ hổng QLNN, dẫn đến việc quản lý hiệu quả, thất thoát vốn Từ 2006 đến nay, phần lớn dự án đầu tư công phân cấp cho ngành địa phương - hệ việc định đầu tư công tách rời việc bố trí vốn Hiện ngành địa phương định dự án đầu tư, nguồn vốn ghi “xin vốn từ ngân sách trung ương” Hệ dự án địa phương định nhiều, nguồn vốn đầu tư từ ngân sách lại hạn hẹp bị dàn trải Khơng dự án bị thiếu vốn, thực cầm chừng, kéo dài thời gian kết thúc, chậm đưa vào sử dụng, hiệu ngày giảm Bên cạnh cịn dẫn đến tình trạng tham nhũng đầu tư công Nguyễn Xuân Thành viết “Quản lý đầu tư công cho hiệu quả” [123] cho nhìn toàn diện nguồn lực vốn cho đầu tư cơng, vai trị đầu tư cơng tăng trưởng phát triển thực trạng đầu tư công Việt Nam Tác giả đưa chứng chứng minh, đầu tư công quản lý đầu tư công nước ta hiệu quả, thất thốt, lãng phí việc xây dựng cơng trình cơng cộng thực trạng nhức nhối Quản lý đầu tư công doanh nghiệp nhà nước (DNNN) tốn khó cho nhà quản lý việc nâng cao hiệu vốn nhà nước Từ đó, tác giả đề xuất giải pháp nâng cao hiệu đầu tư cơng, nhấn mạnh vai trò Nhà nước