Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam gắn với xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, chủ động hội nhập quốc tế là những quyết sách quan trọng đã được Đảng ta xác định và khẳng định trong nhiều văn kiện quan trọng. Tinh thần này tiếp tục được khẳng định trong Hiến pháp năm 2013.
1 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết Xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam gắn với xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ, chủ động hội nhập quốc tế sách quan trọng Đảng ta xác định khẳng định nhiều văn kiện quan trọng Tinh thần tiếp tục khẳng định Hiến pháp năm 2013 Thể chế hóa chủ trương, đường lối Đảng, năm qua, quan nhà nước có thẩm quyền ban hành số lượng lớn văn quy phạm pháp luật, góp phần hồn thiện hệ thống pháp luật quốc gia, tạo sở pháp lý vững cho công đổi đất nước Bên cạnh kết tích cực đạt được, nhiều nguyên nhân khác nhau, hệ thống pháp luật nước ta bộc lộ hạn chế, khiếm khuyết, chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu công đổi tiến trình hội nhập quốc tế đất nước, điều kiện Việt Nam trở thành thành viên thức Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) đàm phán, tham gia loạt hiệp định thương mại tự hệ Cùng với việc nâng cao chất lượng kỹ thuật lập pháp, có nhiều nỗ lực thực nhiều hoạt động khác nhằm loại trừ tối đa khiếm khuyết, bất cập hệ thống pháp luật Một hoạt động quan trọng là, kiểm tra văn quy phạm pháp luật Từ nhiệm vụ kiểm tra văn chuyển giao cho Chính phủ, bộ, quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân Ủy ban nhân dân cấp (năm 2003), cơng tác có chuyển biến định; thể chế pháp luật bước hoàn thiện; tổ chức, máy, nhân làm công tác kiểm tra văn bước đầu quan tâm củng cố, kiện toàn; điều kiện bảo đảm khác hoạt động kiểm tra văn ngày hoàn thiện Mặc dù vậy, quy định pháp luật kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật bộc lộ hạn chế, bất cập; việc kiểm tra văn quy phạm pháp luật bộ, ngành địa phương chưa tiến hành thường xuyên; thẩm quyền, trách nhiệm quan nhà nước kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật chưa thực rõ ràng, rành mạch chưa theo chế thống nhất, ổn định Cơ chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam hình thành, vào vận hành từ năm 2003 đạt kết quan trọng, song trình vận hành chế thời gian qua bộc lộ hạn chế, tồn tại, cần phải có giải pháp khắc phục Hơn nữa, bối cảnh Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 (hợp Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2003) Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ thơng qua ngày 22 tháng năm 2015, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng năm 2016 với đó, loạt đạo luật ban hành sửa đổi, bổ sung, phát sinh theo quy định (gồm quy định sửa đổi, bổ sung) số lượng lớn văn quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Bối cảnh thực trạng nêu làm cho vấn đề tiếp tục hoàn thiện chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật, có văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước trở nên vơ cần thiết Đó lý mà nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài "Hoàn thiện chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam" để làm Luận án tiến sĩ Luật học Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 2.1 Mục đích nghiên cứu Mục tiêu luận án nghiên cứu vấn đề lý luận thực tiễn nhằm mặt tích cực, vấn đề hạn chế, bất cập nguyên nhân hạn chế, bất cập chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam, từ đó, đề xuất quan điểm, giải pháp hồn thiện chế 2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu - Thực tổng quan vấn đề nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án nhằm vấn đề mà luận án kế thừa, cần tiếp tục triển khai nội dung nghiên cứu - Làm sáng tỏ vấn đề lý luận chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam, khái niệm, đặc điểm, vai trò, yếu tố, tiêu chí hồn thiện chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam - Đánh giá thực trạng chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam; mặt tích cực, vấn đề hạn chế, bất cập nguyên nhân - Đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam Đối tƣợng phạm vi nghiên cứu 3.1 Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu luận án xác định vấn đề lý luận thực tiễn chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam yếu tố ảnh hưởng; kinh nghiệm số nước giới liên quan đến chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật 3.2 Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu luận án vấn đề lý luận thực tiễn chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam giai đoạn từ năm 2003 đến hết năm 2015 Văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam đề cập luận án xác định văn quy phạm pháp luật Bộ, quan ngang Ủy ban nhân dân cấp ban hành Cơ sở lý luận phƣơng pháp nghiên cứu 4.1 Cơ sở lý luận Đề tài nghiên cứu dựa sở lý luận chủ nghĩa MácLênin, tư tưởng Hồ Chí Minh nhà nước pháp luật; quan điểm, đường lối Đảng Cộng sản Việt Nam xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhân dân, nhân dân, nhân dân, tất mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh 4.2 Phương pháp nghiên cứu Luận án tiếp cận sở phương pháp luận học thuyết Mác - Lênin tư tưởng Hồ Chí Minh nhà nước pháp luật; quan điểm Đảng Nhà nước đổi tổ chức hoạt động nhà nước theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa; quan điểm Đảng Nhà nước xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật giai đoạn Trong trình nghiên cứu, tác giả sử dụng phương pháp như: phương pháp phân tích; phương pháp thống kê; phương pháp tổng hợp; phương pháp so sánh; phương pháp quy nạp diễn dịch Cụ thể: - Phương pháp phân tích tài liệu: Phương pháp áp dụng để phân tích tài liệu sơ cấp tài liệu thứ cấp Tài liệu sơ cấp bao gồm: văn pháp luật văn kiện Đảng có liên quan, cơng trình khoa học, số liệu thống kê thức quan nhà nước có thẩm quyền Tài liệu thứ cấp bao gồm: báo, tạp chí, kết luận, phân tích tác giả khác thực - Phương pháp thống kê: Thống kê số liệu, phân tích, đánh giá thực trạng chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam - Phương pháp tổng hợp: Phương pháp sử dụng để tổng hợp số liệu, tri thức có từ hoạt động phân tích tài liệu Việc tổng hợp nhằm mục đích đưa luận giải, nhận xét đề xuất tác giả luận án chương thực trạng quan điểm, giải pháp - Phương pháp luật học so sánh: Phương pháp sử dụng để nghiên cứu mơ hình, kinh nghiệm nước ngồi, từ rút giá trị tham khảo, vận dụng phù hợp điều kiện, hoàn cảnh Việt Nam - Phương pháp quy nạp diễn dịch: Thực để khái quát hóa cụ thể hóa đối tượng, nội dung, vấn đề nghiên cứu, đảm bảo xác, khách quan có lý xây dựng vấn đề có tính lý luận Những điểm luận án - Trên sở kế thừa kết nghiên cứu trước đó, luận án phân tích làm sáng tỏ khái niệm có liên quan, xây dựng khái niệm đặc điểm, vai trò chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam; yếu tố, mối quan hệ yếu tố chế kiểm tra tiêu chí hồn thiện chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam - Làm sâu sắc cần thiết phải hoàn thiện chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam, đó, làm rõ mặt lý luận nhu cầu thực tiễn số vấn đề cần nghiên cứu hoàn thiện, như: quy định pháp luật (thể chế pháp luật) kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam; chủ thể (tổ chức, máy, nhân sự) kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam; điều kiện bảo đảm chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam - Đưa tranh tổng thể chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam, ưu điểm, hạn chế nguyên nhân - Trên sở phân tích, làm sáng tỏ vấn đề lý luận thực tiễn chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam, đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện Ý nghĩa lý luận thực tiễn luận án - Kết nghiên cứu luận án góp phần vào việc nghiên cứu, hoàn thiện thể chế; tăng cường tổ chức, biên chế; bổ sung nguồn lực điều kiện bảo đảm khác chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam - Kết nghiên cứu luận án cơng trình khoa học có giá trị tham khảo cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập kiểm tra văn quy phạm pháp luật chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án gồm 04 chương: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu Chương 2: Cơ sở lý luận chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam Chương 3: Tình hình, kết kiểm tra văn quy phạm pháp luật thời gian qua thực trạng chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam Chương 4: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam Chƣơng TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 1.1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1.1 Tình hình nghiên cứu nƣớc 1.1.1.1 Một số cơng trình nghiên cứu liên quan đến chế hồn thiện chế có liên quan đến đề tài Trương Thị Hồng Hà "Hoàn thiện chế pháp lý bảo đảm chức giám sát Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam"[42], tác giả phân tích chế pháp lý làm sáng tỏ khái niệm chế pháp lý, yếu tố cấu thành mối quan hệ yếu tố tạo nên hệ thống chế pháp lý Mỗi yếu tố hệ thống chế đóng vai trò định, tiền đề nhau, bổ sung cho nhau, khơng thể có mà khơng có Xét mặt lý luận, luận án cơng trình nghiên cứu cách có hệ thống chế pháp lý, phân tích sâu yếu tố cấu thành chế pháp lý bảo đảm chức giám sát Quốc hội vận hành, mối quan hệ tương tác yếu tố Mặc dù phạm vi nghiên cứu luận án nghiên cứu chế pháp lý bảo đảm chức giám sát Quốc hội, song số vấn đề lý luận yếu tố cấu thành chế pháp lý có ý nghĩa tham khảo đề tài nghiên cứu sinh Nguyễn Quang Anh "Hoàn thiện chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước Việt Nam" [1] nghiên cứu tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài hồn thiện chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước nước nước ngoài, sở đó, sâu vào nghiên cứu đề tài hồn thiện chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước góc độ khoa học pháp lý, đặc điểm, điều kiện Việt Nam Về sở lý luận, luận án nghiên cứu yêu cầu khách quan việc hoàn thiện chế pháp lý nhân dân kiểm sốt quyền lực nhà nước; phân tích khái niệm, đặc điểm, vai trị, mục đích chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước; yếu tố cấu thành mối liên hệ tác động yếu tố chế; nội dung phương thức vận hành chế; yếu tố tác động, ảnh hưởng đến vận hành chế Luận án tổng hợp, phân tích q trình hình thành phát triển chế qua giai đoạn lịch sử đất nước kể từ năm 1945 đến qua thể chế pháp lý, đặc biệt qua Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992, 1992 (bổ sung, sửa đổi năm 2001) năm 2013 quyền lực nhân dân, nhân dân thực quyền lực nhà nước, trách nhiệm nhà nước mối quan hệ với công dân; quy định quyền người, quyền công dân, nhân dân tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội đến kiểm soát, giám sát hoạt động quan, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, đại biểu dân cử Hoàn thiện chế pháp lý nhân dân kiểm sốt quyền lực nhà nước bảo đảm trị, pháp lý quan trọng góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thực dân, dân, dân theo quan điểm, đường lối Đảng Hiến pháp năm 2013 Đồng thời giải pháp phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa quyền làm chủ nhân dân, góp phần hồn thiện chế "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ" Phạm vi đề tài nghiên cứu hoàn thiện chế pháp lý nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước, song số vấn đề lý luận khái niệm chế, hồn thiện chế pháp lý có ý nghĩa tham khảo đề tài nghiên cứu sinh Bên cạnh đó, cịn nhiều cơng trình, viết học giả nước chế giám sát, chế kiểm soát quyền lực, như: "Cơ chế thực thi giám sát quyền lực nhà nước" Nguyễn Mạnh Bình [3]; "Cơ chế kiểm sốt quyền lực nhà nước (và quyền lập pháp) nhà nước pháp quyền" Lê Văn Cảm Dương Bá Thành [9] Do giới hạn luận án nên tác giả nêu số cơng trình khoa học liên quan, song, danh mục tài liệu tham khảo, tác giả có đề cập trích dẫn 1.1.1.2 Các cơng trình nghiên cứu liên quan đến kiểm tra văn quy phạm pháp luật chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật - Sách đề tài khoa học Cuốn sách "Bình luận Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật" Uông Chu Lưu [55] bình luận cụ thể quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật với mục đích làm rõ ý tưởng, tinh thần nhà soạn thảo nhằm triển khai thực thi đắn có hiệu quy định Luật thực tiễn Cuốn sách có nhiều nội dung liên quan chặt chẽ trực tiếp đến đề tài luận án khái niệm văn quy phạm pháp luật; kiểm tra, giám sát xử lý văn quy phạm pháp luật sai trái Các tác giả sách bình luận thuyết phục hoạt động giám sát, kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật Các tác giả cho rằng, giám sát, kiểm tra văn quy phạm pháp luật xem xét, đánh giá hình thức nội dung văn để kết luận tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống văn quy phạm pháp luật hệ thống pháp luật Tuy hoạt động kiểm tra xem xét, đánh giá tính hợp pháp cịn tính hợp lý chưa đề cập đến sách nội dung thực có ý nghĩa triển khai nghiên cứu hồn thiện chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật quan hành nhà nước Việt Nam Giáo trình Xây dựng văn pháp luật Trường Đại học Luật Hà Nội [96] dành chương riêng đề cập đến kiểm tra xử lý văn Kiểm tra, xử lý văn xem xét, phân tích với đối tượng văn pháp luật bao gồm văn quy phạm pháp luật văn áp dụng pháp luật Những vấn đề kiểm tra văn pháp luật khái niệm, nguyên tắc, 10 phương thức kiểm tra; thẩm quyền nghiệp vụ kiểm tra văn pháp luật đề cập cụ thể Ngồi ra, giáo trình cịn phân tích lý giải sâu sắc xử lý văn pháp luật Dù tiếp cận hoạt động kiểm tra xử lý văn pháp luật nói chung nội dung giáo trình đem lại ý nghĩa thiết thực để luận giải kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật Trực tiếp nghiên cứu xử lý văn có sách "Xử lý văn quản lý hành nhà nước khiếm khuyết" Nguyễn Thế Quyền [85] Cuốn sách đề cập tương đối tổng thể khía cạnh liên quan đến hoạt động xử lý văn hành Tác giả lý giải khái niệm văn quản lý hành nhà nước; văn quản lý hành nhà nước thuộc diện xử lý; khái niệm xử lý hình thức, nhà nước khiếm khuyết Cuốn sách đề cập việc xử lý văn quản lý hành nhà nước với nhiều loại văn bản, bao gồm văn quy phạm pháp luật, văn áp dụng pháp luật văn hành thơng thường, song chưa làm bật khác biệt xử lý nhóm văn Một số vấn đề liên quan trực tiếp đến hoạt động xử lý văn quản lý hành nhà nước khiếm khuyết chưa đề cập sâu sách, thẩm quyền, thủ tục biện pháp xử lý Mặc dù vậy, nội dung sách có giá trị việc gợi mở số vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu làm sâu sắc thêm xử lý văn nói chung góc độ khoa học pháp lý Cuốn sách mang tính nghiệp vụ có giá trị ứng dụng cao, "Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động văn quy phạm pháp luật" nhóm chuyên gia (bao gồm số chuyên gia độc lập số chuyên gia Bộ Tư pháp) thực soạn thảo biên tập [54] Mặc dù số nội dung đề cập sổ tay cịn mang tính trừu tượng, cập nhật nhiều kiến thức, kinh nghiệm nước xây dựng sách, xây dựng pháp luật mà khơng có nội dung kiểm tra xử lý văn