Trong bộ máy nhà nước, hệ thống các CQHCNN có vị trí và vai trò đặc biệt quan trọng. Hoạt động của hệ thống cơ quan này diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống, tác động trực tiếp và thường xuyên đến quyền, lợi ích của tổ chức và cá nhân ở mọi thành phần xã hội. Do vậy, hoạt động kiểm tra, giám sát đối với cơ quan hành chính là yêu cầu khách quan, cần thiết và không chỉ đơn thuần từ phía các cơ quan nhà nước mà quan trọng hơn là cần phải thiết lập cơ chế giám sát bên ngoài, trước hết là cơ chế giám sát thường xuyên và có hiệu quả từ phía nhân dân đối với cán bộ, công chức, viên chức, CQHCNN để bảo đảm quyền lực nhà nước thực sự thuộc về nhân dân.
1 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Trong máy nhà nước, hệ thống CQHCNN có vị trí vai trị đặc biệt quan trọng Hoạt động hệ thống quan diễn tất lĩnh vực đời sống, tác động trực tiếp thường xuyên đến quyền, lợi ích tổ chức cá nhân thành phần xã hội Do vậy, hoạt động kiểm tra, giám sát quan hành yêu cầu khách quan, cần thiết khơng đơn từ phía quan nhà nước mà quan trọng cần phải thiết lập chế giám sát bên ngoài, trước hết chế giám sát thường xuyên có hiệu từ phía nhân dân cán bộ, công chức, viên chức, CQHCNN để bảo đảm quyền lực nhà nước thực thuộc nhân dân Từ yêu cầu trên, Đảng Nhà nước có nhiều chủ trương, sách văn pháp luật nhằm khơng ngừng tăng cường hoạt động giám sát nhân dân CQHCNN Chính vậy, hoạt động giám sát nhân dân CQHCNN ngày hoàn thiện hơn, mở nhiều phương thức, cách thức để nhân dân thực quyền giám sát, phát huy tính tích cực trị, quyền làm chủ nhân dân, hướng tới bảo đảm pháp chế kỷ luật quản lý hành chính, bảo vệ quyền, lợi ích nhà nước, xã hội, cá nhân, tổ chức Tuy nhiên, nhìn cách tổng quát, hoạt động giám sát nhân dân CQHCNN cịn mang tính hình thức, chưa hiệu Do đó, tình trạng quan liêu, tham nhũng, lãng phí, vơ trách nhiệm, lạm quyền xâm phạm đến quyền, lợi ích nhân dân diễn số quan hành chưa khắc phục Có nhiều ngun nhân tình trạng pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN nhiều bấp cập, tản mạn nhiều văn pháp luật, có quy định pháp luật dạng quy chế nên giá trị pháp lý thấp, có quy định chồng chéo, mâu thuẫn lỗi thời thiếu ổn định; đồng thời, tồn số qui định dừng nguyên tắc trị - pháp lý chung, mang tính luật khung, thiếu quy định cụ thể Trong hậu pháp lý hoạt động giám sát nhân dân CQHCNN mang tính kiến nghị, khơng có tính bắt buộc cưỡng chế Nhà nước, pháp luật lại chưa có quy định biện pháp theo dõi, kiểm tra việc thực kiến nghị, đề nghị quan hành Cũng vậy, chế pháp lý hoạt động giám sát quyền lực nhà nước chưa có phối hợp hiệu giám sát nhà nước với giám sát nhân dân Hoạt động giám sát trực tiếp công dân CQHCNN thiếu văn pháp lý quy định thẩm quyền, thủ tục, trình tự thực bảo đảm hiệu giám sát Trên phương diện nghiên cứu, chủ đề giám sát nhân dân pháp luật giám sát nhân dân đối CQHCNN khơng phải hồn tồn Tuy nhiên, vấn đề lý luận pháp luật lĩnh vực chưa nhìn nhận cách tồn diện giải thấu đáo; đó, mơ hình lý thuyết cho pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN chưa nhận diện thật rõ nét Trên thực tiễn, lộ trình bước hoạt động lập pháp chưa thật tích cực, đồng để thực hóa kịp thời đường lối, chủ trương Đảng Nhà nước tiến đến hoàn thiện chế giám sát nhân dân quan hành chính, góp phần bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc nhân dân Từ lập luận trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN dân, dân, dân, việc tăng cường, nâng cấp hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân quan nhà nước nói chung CQHCNN nói riêng Việt Nam lại có ý nghĩa cấp thiết lý luận thực tiễn Góp phần bảo đảm, nâng cao chất lượng hoạt động giám sát nhân dân CQHCNN chọn đề tài “Hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân quan hành nhà nước Việt Nam” làm luận án tiến sĩ luật học, chuyên ngành Lý luận lịch sử Nhà nước pháp luật Mục đích nhiệm vụ nghiên cứu 2.1 Mục đích Từ việc nghiên cứu sở lý luận thực tiễn hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN, luận án đề xuất quan điểm giải pháp hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Việt Nam 2.2 Nhiệm vụ Để thực mục đích đây, luận án thực nhiệm vụ sau đây: Phân tích làm sáng tỏ khái niệm, đặc điểm, nội dung điều chỉnh pháp luật xác định tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN vai trò, yếu tố ảnh hưởng; đồng thời, nghiên cứu pháp luật giám sát nhân dân quan hành pháp số nước giá trị tham khảo cho Việt Nam Nghiên cứu trình hình thành, phát triển phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Việt Nam thời gian qua Phân tích đề xuất quan điểm giải pháp hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Việt Nam Đối tượng phạm vi nghiên cứu 3.1 Đối tượng nghiên cứu Dưới góc độ lý luận lịch sử nhà nước pháp luật, Luận án nghiên cứu vấn đề lý luận thực tiễn pháp luật hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Từ đó, luận án luận chứng sở khoa học đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Việt Nam 3.2 Phạm vi nghiên cứu Về không gian: Luận án tập trung phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật giám sát nhân dân hoạt động CQHCNN Việt Nam (thông qua MTTQ Việt Nam tổ chức thành viên Mặt trận Cơng đồn, Đồn TNCS Hồ Chí Minh, Hội LHPN Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội CCB Việt Nam; Ban TTND, Ban GSĐTCCĐ; giám sát trực tiếp cá nhân) Về thời gian: Luận án nghiên cứu trình hình thành phát triển pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN; đặc biệt nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN từ năm 1992 đến 4 Cơ sở lý luận phương pháp nghiên cứu 4.1 Cơ sở lý luận Cơ sở lý luận việc nghiên cứu đề tài luận án dựa quan điểm chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh nhà nước pháp luật, quan điểm Đảng Cộng sản Việt Nam tổ chức quyền lực nhà nước, vai trò nhân dân nhà nước; củng cố kiện tồn hệ thống trị, xây dựng máy nhà nước, hoàn thiện hệ thống pháp luật; giám sát nhân dân quan nhà nước nhà nước nói chung CQHCNN nói riêng đáp ứng yêu cầu xây dựng hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN 4.2 Phương pháp nghiên cứu Trên sở lý luận chủ nghĩa Mác - Lênin, luận án sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống, phương pháp quy nạp, diễn dịch, thống kê, đối chiếu, so sánh…cụ thể: Ở Chương 1: tác giả dùng phương pháp hệ thống, phương pháp phân tích, tổng hợp tài liệu, cơng trình nghiên cứu khoa học công bố để khảo cứu kết liên quan đến đề tài; từ vấn đề tiếp tục nghiên cứu luận án Ở Chương 2: Sử dụng phương pháp pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp quy nạp, diễn dịch để nghiên cứu, phân tích, luận giải khái niệm, phạm trù có tính lý luận hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Ở Chương 3: Sử dụng phương pháp khảo sát văn bản, thống kê, đối chiếu, so sánh, luận án phân tích q trình hình thành, phát triển đánh giá thực trạng với kết quả, hạn chế nguyên nhân pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Ở Chương 4: Sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, quy nạp diễn dịch để luận giải đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Việt Nam Những điểm luận án Luận án cơng trình khoa học nghiên cứu toàn diện hệ thống sở lý luận thực tiễn hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Việt Nam; vậy, luận án có số điểm mặt khoa học sau: Luận án xây dựng khái niệm, phân tích đặc điểm nội dung điều chỉnh pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Luận án xây dựng tiêu chí đánh giá mức độ hồn thiện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN, bao gồm tiêu chí nội dung điều chỉnh pháp luật, hình thức pháp luật tiêu chí tổ chức thực pháp luật Luận án rút giá trị tham khảo cho Việt Nam q trình hồn thiện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN qua việc nghiên cứu pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN số nước giới Luận án phân tích, kết quả, hạn chế nguyên nhân thực trạng pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Luận án đề xuất quan điểm giải pháp hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Việt Nam Ý nghĩa lý luận thực tiễn luận án Về lý luận: kết nghiên cứu luận án góp phần làm phong phú thêm lý luận hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Về thực tiễn: Luận án cơng trình nghiên cứu cách có hệ thống tồn diện pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Kết luận án tài liệu tham khảo có giá trị nhà hoạch địch sách, quan nhà nước có thẩm quyền việc xây dựng thực pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN; dùng làm tài liệu tham khảo cho quan nghiên cứu, sinh viên, học viên sau đại học chuyên ngành lý luận lịch sử nhà nước pháp luật Kết cấu luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu thảm khảo, luận án bao gồm chương, 10 tiết Chương TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1.1 Các cơng trình nghiên cứu liên quan đến pháp luật hoàn thiện pháp luật giám sát nhân dân quan nhà nước * Sách: Giám sát chế giám sát việc thực quyền lực nhà nước nước ta GS,TS Đào Trí Úc, Võ Khánh Vinh (chủ biên) [86] phân tích vấn đề lý luận giám sát chế giám sát quyền lực nhà nước khái niệm, loại, lĩnh vực, nội dung hệ thống quan giám sát tổ chức hoạt động thực quyền lực nhà nước phân biệt giám sát nhà nước giám sát xã hội (giám sát nhân dân) Bên cạnh đó, tác giả phân tích sở lý luận thực, tiễn phân tích vai trị giám sát MTTQ Việt Nam, đoàn thể nhân dân việc phát huy dân chủ, góp phần xây dựng nhà nước sạch, vững mạnh qua bảo đảm cho quan nhà nước hoạt động có hiệu Đây cơng trình có giá trị tham khảo bổ ích cho nghiên cứu sinh thực đề tài luận án Mối quan hệ pháp lý cá nhân công dân với Nhà nước tác giả Trần Ngọc Đường Chu Văn Thành [30] phân tích vấn đề lý luận mối quan hệ Nhà nước công dân Các tác giả nhận định Nhà nước pháp quyền XHCN, để quyền nghĩa vụ Nhà nước công dân bảo đảm thực thực tế phải có chế bảo đảm việc thực quyền Trong chế vai trò MTTQ Việt Nam tổ chức thành viên, cá nhân công dân quan trọng, bảo đảm cho mối quan hệ pháp lý Nhà nước công dân khơng bị xâm phạm Cơng trình nghiên cứu khơng sâu hoạt động giám sát nhân dân CQHCNN, nhiên trọng đến hình thức giám sát nhân dân (các tổ chức xã hội cá nhân công dân) Nhà nước Cơng trình gợi mở cho nghiên cứu sinh tiếp tục nghiên cứu sâu hình thức giám sát nhân dân CQHCNN Kiểm soát quyền lực nhà nước: Một số vấn đề lý luận thực tiễn Việt Nam tác giả Trịnh Thị Xuyến [93] tập trung nghiên cứu, phân tích sở lý luận thực tiễn vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước Việt Nam thời gian qua Đặc biệt, cơng trình đề cập đến hình thức kiểm sốt quyền lực cơng dân nhà nước qua báo chí, dư luận xã hội, quyền trưng cầu ý dân… Tiếp cận từ vấn đề chung kiểm sốt, cơng trình có giá trị tham khảo tốt hướng tiếp cận gợi mở hướng nghiên cứu giám sát nhân dân giám sát tổ chức trị - xã hội, tổ chức xã hội, cá nhân công dân CQHCNN kênh kiểm soát quyền lực nhà nước pháp hiệu Trong sách Nhà nước trách nhiệm Nhà nước [17] tác giả Nguyễn Đăng Dung phân tích nhận định nhà nước ln có xu hướng lạm quyền Để tránh tha hóa quyền lực cần phải thực chế phân cơng kiểm sốt quyền lực nhà nước quyền lập pháp, hành pháp tư pháp Vì vậy, để thực việc kiểm sốt quyền lực có hiệu cần phải hồn thiện hệ thống pháp luật giám sát, xây dựng phối hợp nhiều chế có giám sát xã hội quyền lực nhà nước Công trình chưa sâu phân tích giám sát nhân dân với CQHCNN gợi mở cho nghiên cứu sinh hướng nghiên cứu vai trò giám sát nhân dân Nhà nước Nghiên cứu yêu cầu khách quan hoàn thiện thiết chế giám sát nhân dân hoạt động máy nhà nước thiết lập mối quan hệ giám sát nhà nước, giám sát Đảng giám sát nhân dân phải kể đến sách Quan điểm nguyên tắc đổi hệ thống trị Việt Nam giai đoạn 2005 – 2010 PGS,TS Trần Đình Hoan (chủ biên) [40] Các tác giả phân tích mối quan hệ thiết chế giám sát quyền lực nhà nước thông qua quy chế phối hợp hoạt động, bảo đảm tính độc lập tương đối giám sát nhân dân quan nhà nước giám sát MTTQ Việt Nam, giám sát tổ chức trị - xã hội Cơng trình gợi mở cho nghiên cứu sinh nghiên cứu đề xuất hoàn thiện pháp luật bảo đảm kết hợp hình thức giám sát nhà nước (giám sát Quốc hội, HĐND) với hình thức giám sát nhân dân (như giám sát thông qua MTTQ, tổ chức trị - xã hội, Ban TTND, Ban GTĐTCCĐ, cá nhân) Các tác giả Thang Văn Phúc Nguyễn Minh Phương sách Đổi tổ chức hoạt động Mặt trận Tổ quốc tổ chức trị xã hội nước ta [67] luận giải vai trò tổ chức trị - xã hội hệ thống trị nước ta việc bảo đảm nên dân chủ XHCN Cơng trình khẳng định để thực vai trị to lớn MTTQ Việt Nam tổ chức thành viên phải tập hợp vận động nhân dân thực nhiệm vụ giám sát phản biện xã hội đề xuất, xây dựng chủ trương sách, pháp luật đến việc thực sách, pháp luật sống Cơng trình có giá trị tham khảo cho nghiên cứu sinh nghiên cứu đề xuất quan điểm bảo đảm giám sát nhân dân CQHCNN Từ góc độ trị học tác giả Nguyễn Thị Hiền Oanh sách Vai trò Mặt trận Tổ quốc Việt Nam việc thực quyền làm chủ nhân dân nước ta [64] phân tích, đánh giá thực trạng MTTQ Việt Nam với việc thực quyền làm chủ nhân dân Qua khảo sát thực trạng cho thấy hệ thống pháp luật thiếu, chế bảo đảm MTTQ Việt Nam giám sát quan nhà nước cịn thiếu tính đồng bộ, chất lượng, hiệu giám sát MTTQ Việt Nam chưa đáp ứng địi hỏi người dân Vì vậy, tiếp tục cải cách hệ thống trị, đáp ứng hiệu hoạt động giám sát có hiệu giám sát MTTQ Việt Nam yêu cầu đặt Cơng trình gợi mở cho nghiên cứu sinh nghiên cứu hồn thiện hình thức giám sát nhân dân thông qua MTTQ Việt Nam Quyền lực Nhà nước quyền công dân tác giả Đinh Văn Mậu [54] lập luận rằng: nhân dân ủy quyền cho Nhà nước Nhà nước phải bảo vệ quyền công dân việc thực quyền lập pháp, quyền hành pháp quyền tư pháp Tuy nhiên, để tránh xu hướng lạm quyền quyền lực nhà nước cần giám sát Cơng trình nghiên cứu đề cập đến hình thức giám sát bên bên nhà nước Hoạt động giám sát nhân dân CQHCNN đề cập gián tiếp thơng qua hình thức giám sát bên ngồi nhà nước, giám sát nhân dân Cơng trình giá trị tham khảo tốt cho nghiên cứu sinh đề xuất quan điểm giải pháp hoàn pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Việt Nam Sách Cơ sở lý luận tổ chức hoạt động hệ thống trị q trình xây dựng chủ nghĩa xã hội Việt Nam PGS,TS Lê Minh Thông (chủ biên) [79] khẳng định nhân dân chủ thể tối cao hệ thống trị Do vậy, tổ chức Đảng, Nhà nước MTTQ tổ chức thành viên phục tùng ý chí nhân dân, chịu kiểm tra, giám sát nhân dân Đồng thời, đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt động tổ chức trị - xã hội với việc hồn thiện hệ thống pháp luật nói chung pháp luật giám sát nhân dân thông qua tổ chức trị - xã hội, tổ chức xã hội nhiệm vụ có tính cấp thiết giai đoạn Sách Đổi quan hệ Đảng, Nhà nước tổ chức trị - xã hội hệ thống trị Việt Nam GS,TS Lê Hữu Nghĩa, GS,TS Hồng Chí Bảo, PGS,TS Bùi Đình Bơn (đồng chủ biên) [58] khẳng định đổi hệ thống trị thực chất đổi mối quan hệ Đảng, Nhà nước, tổ chức trị - xã hội với nhân dân với xã hội Trong điều kiện Việt Nam, MTTQ đoàn thể phải đặt lãnh đạo Đảng phải bảo đảm tính độc lập, chủ động, sáng tạo phạm vi chức hoạt động Thực giám sát phản biện xã hội Đảng Nhà nước nhằm khắc phục sai lầm chủ quan, ý chí, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động quản lý nhà nước Cơng trình có giá trị tham khảo cho nghiên cứu sinh luận giải quan điểm hoạt động pháp luật giám sát nhân dân CQHCNN Việt Nam Nhân dân giám sát quan dân cử Việt Nam thời kỳ đổi tác giả Đặng Đình Tân (chủ biên) [73] phân tích, làm rõ quan điểm, tư tưởng nhân dân giám sát quan dân cử tất yếu; đồng thời rõ việc giám sát nhân dân quan dân cử trở thành thực pháp luật sở pháp lý để thực quyền giám sát Cơng 10 trình chủ thể, nội dung, phương thức giám sát nhân dân quan dân cử có giá trị tham khảo tốt cho nghiên cứu sinh Tác giả Nguyễn Thọ Ánh sách Thực chức giám sát phản biện xã hội Mặt trận Tổ quốc Việt Nam [1] phân tích, đánh giá hình thức giám sát MTTQ với hoạt động máy nhà nước thơng qua hình thức dự họp, tham gia đoàn giám sát quan nhà nước, thông qua giám sát giải khiếu nại tố cáo, thông qua việc tổ chức thực quy chế dân chủ sở Đây cơng trình nghiên cứu đánh giá hoạt động giám sát nhân dân quan nhà nước thông qua thiết chế MTTQ Tuy cơng trình bàn đến số vấn đề lý luận hoạt động giám sát đánh giá thực trạng hoạt động giám sát MTTQ có giá trị tham khảo cho nghiên cứu sinh để xuất kiến nghị chương Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội sách Quyền tiếp cận thông tin: Pháp luật thực tiễn giới Việt Nam [49] khẳng định quyền tự ngơn luận, tự báo chí tiếp cận thông tin tảng đảm bảo cho hoạt động giám sát phản biện xã hội, cho phép khả lên tiếng người dân nhân dân tham gia vào hoạt động Nhà nước Từ cơng trình khái qt văn pháp luật quốc tế quyền tiếp cận thông tin khảo sát, đánh giá pháp luật quyền tiếp cận thông tin số nước giới Canađa Pháp, Đan mạch, Hàn Quốc, Na-uy, Nam Phi, Nhật Bản, Liên bang Nga, Trung Quốc, Anh Các tác giả thống việc luật hóa quyền tiếp cận thơng tin bảo đảm thực thực tế với việc xác định trách nhiệm rõ ràng nhà nước biện pháp hiệu cho hoạt động giám sát nhân dân quan nhà nước máy nhà nước có CQHCNN * Bài báo khoa học, tạp chí Bài viết Giám sát xã hội Nhà nước pháp quyền TS Vũ Anh Tuấn (đăng tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 13, tháng năm 2009) [82] luận giải giám sát xã hội hình thức giám sát bên ngồi nhà nước, chủ thể thực thơng qua hình thức khác hình thức trực tiếp công dân tổ chức xã hội nhà nước Hoạt động giám sát xã