Cơ sở lý thuyết về đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công.4 1 Khái niệm hàng hóa và dich vụ công, vai trò của nhà nước trong việc cung cấp loại hàng hóa này trong nền kinh tế thị trường
1.1.1 Khái niệm hàng hóa và dich vụ công, vai trò của nhà nước trong việc cung cấp loại hàng hóa này trong nền kinh tế thị trường
1.1.1.1 Khái niệm hàng hóa và dịch vụ công
Khái niệm hàng hóa và dịch vụ công hay vẫn được gọi là hàng hóa công cộng, từ lâu đã có nhiều học giả nghiên cứu và có nhiều quan điểm về nó Ở Việt Nam, thuật ngữ hàng hóa công mới được đưa vào sử dụng và nghiên cứu trong những năm gần đây.
Hiện nay có nhiều quan niệm khác nhau về hàng hóa công cộng như theo S.A.Sammuelson và W.D.Nordhaus thì cho rằng: Hàng hóa công cộng là một loại hàng hóa có thể cho moi người ( trong một nước hoặc trong một thành phố) được hưởng với một giá không lớn hơn cái giá đòi hỏi để cung cấp nó cho một người Việc hưởng thụ hàng hóa đó không thể chia cắt được và không thể loại trừ ai Đối chiếu với hàng hóa tư nhân, như bánh mỳ, nếu mà một người đã tiêu dùng thì người khác không thể tiêu dùng được 1
Có tác giả lại cho: Hàng hóa công cộng là hàng hóa mà khi một ai đó tiêu dùng thì nó không làm giảm mức tiêu dùng hàng hóa đó của người khác, là hàng hóa mà mọi người đều cần dùng, và khi nó đã được sản xuất ra thì không thể ngăn cản người dân tiêu dùng hàng hóa đó ( an ninh, trật tự xã hội,
1 S.A.Sammuelson và W.D.Nordhaus - Kinh tế học tập 2, ĐH KTQD, Hà nội 1989, trang quốc phòng, giáo dục ) 2
Có quan điểm hàng hóa công 3 : là một hàng hóa hay dịch vụ mà nếu được cung cấp cho một người thì vẫn tồn tại cho những người khác mà không phát thêm chi phí nào Đây là điểm phân biệt với hàng hóa tư nhân, việc tiêu dùng hàng hóa tư nhân của người này sẽ ngăn cản việc tiêu dùng cùng hàng hóa đó của người khác Vì vậy một hàng hóa công cộng thuần túy phải hội tụ hai thuộc tính đó là “ không cạnh tranh hay không thể loại trừ” và “không có tính loại trừ trong tiêu dùng” Tính không loại trừ chỉ rõ hàng hóa công cộng khi đã cung cấp cho một người thì nó có thể phục vụ thêm cho nhiều người mà không tao thêm chi phí (chi phí cận biên cho thêm một người sử dụng bằng không) Còn thuộc tính không cạnh tranh trong tiêu dùng được hiểu là hàng hóa công cộng có thể cung cấp phục vụ không hạn chế và cho bất kỳ người tiêu dùng nào trong xã hội 4 , nó không thể ngăn cản bất kỳ ai tiêu dùng nó Chính lý do này dẫn đến xuất hiện kẻ ăn không, kẻ ăn không được hiểu là những người tìm cách hưởng thụ lợi ích của HHCC mà không đóng góp một đồng nào cho chi phí sản xuất và cung cấp nó Cũng có thể sử dụng một số biện pháp để loại trừ kẻ ăn không, nhưng việc áp dụng các biện pháp này có thể dẫn đến một trạng thái không đạt hiệu quả Pareto Vì việc có thêm nhiều người khác hưởng thụ HHCC thuần túy sẽ không làm lợi ích của bất kỳ ai trong xã hội bị giảm đi, và việc loại trừ kẻ ăn không cũng đòi hỏi nguồn lực để thực hiện.
Khi HHCC chỉ hội tụ một trong hai thuộc tính trên thì nó thuộc loại HHCC không thuần túy, như giáo dục, y tế, cứu hỏa.v.v Bản thân nó có sự
2 PGS.TS.Mai Văn Bưu – Giáo trình Quản lý học ĐH KTQD, tập 1, NXB Khoa học và Kỹ thuật, Hà nội 2001
3 Theo từ điển Kinh tế học hiện đại – Macmillan (Daivid W.Pearce) Trong chuyên đề này, các khái niệm “hàng hóa công cộng”, “hàng hóa công” và “dịch vụ công” được hiểu và sử dụng như nhau.
4 GS.TS Đỗ Hoàng Toàn – Bài giảng Chính trị học trong Quản lý công(2007), ĐH KTQD kết hợp giữa HHCC và hàng hóa tư, cho đến này thực tế thuật ngữ hàng hóa và dịch vụ công thường được dùng chung cho cả hai loại HHCC thuần túy và cả không thuần túy
Như vậy ở đây chúng ta có thể hiểu hàng hóa công cộng là những loại hàng hóa, những tiện ích được đem trao đổi để sử dụng chung mà thỏa mãm được ít nhất một trong hai thuộc tính: không có tính loại trừ và không có tính canh tranh trong tiêu dùng.
1.1.1.2 Các hình thức cung ứng dịch vụ công và vai trò của nhà nước
Hiện nay có nhiều hình thức cung ứng hàng hoá và dịch vụ công, trong đó Nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng, nhà nước đảm bảo cho các hàng hóa và dịch vụ công được cung cấp cho người dân Hiện có một số hình thức cung ứng đã được sử dụng như sau:
- Chính phủ là cung ứng trực tiếp hàng hoá, dịch vụ công.
- Chính phủ chuyển trách nhiệm cung ứng cho chính quyền địa phương.
- Chính phủ ký hợp đồng thuê khu vực tư nhân, các tổ chức phi chính phủ cung cấp dịch vụ công.
- Nhà nước có thể bán, nhượng quyền kinh doanh sang cho khu vực tư nhân.
- Nhà nước thu hút sự tham gia của cộng đồng xã hội hoặc nhà nước hỗ trợ trực tiếp cho các hộ gia đình
Ví dụ : Một số hình thức cung ứng dịch vụ giáo dục và đào tạo được chia theo nhà cung ứng xem trong Bảng sau.
Bảng 1: Một số hình thức cung ứng dịch giáo dục chia theo nhà cung ứng.
Hình thức sở hữu Loại hình tổ chức của nhà cung ứng Dịch vụ giáo dục
Khu vực công Bộ/sở/vụ/văn phòng Trường trực thuộc Bộ giáo dục&đào tạo (quốc gia, tỉnh, huyện) Công ty tự chủ thuộc khu vực công
Trường đại học tự chủ
Khu vực không vì lợi nhuận
Cộng đồng sở hữu Trường không chính thống
Tổ chức phi lợi nhuận
Trường do các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức tôn giáo điều hành Khu vực tư nhân vì lợi nhuận
Trường tư phi tôn giáo
Nguồn: Ngân hàng Thế giới
Như vậy, khá phong phú về hình thức cung ứng các dịch vụ công, như bảng trên ta thấy có các loại tổ chức khác nhau, các loại hình sở hữu khác nhau tham gia cung cấp một loại dịch vụ giáo dục Điều này hoàn toàn không làm mờ đi vai trò của nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công, mà lại làm cho việc cung ứng các dịch vụ này trở nên linh hoạt và hiệu quả hơn nhiều. Nhà nước đảm bảo việc hàng hoá và dịch vụ công phải được cung cấp cho người dân, nhưng không nhất thiết nhà nước phải là người duy nhất và trực tiếp cung ứng dịch vụ công Đặc biệt đối với các hàng hoá và dịch vụ công
“không thuần tuý” như giáo dục, y tế v.v nên để khu vục khác tham gia cung ứng, do tính có tính loại trừ trong tiêu dùng của các hàng hoá này.Nhưng sẽ là sai lầm nếu để thị trường hoàn toàn điều tiết việc cung ứng các dịch vụ công Vì vậy Nhà nước, cần đảm bảo chức năng điều tiết thị trường đối với hàng hoá và dịch vụ đặc biệt này, đảm bảo về mặt thể chế để thị trường hoạt động Ngoài ra, khi phân phối dịch vụ công nhà nước cần đảm bảo các đối tượng dễ bị tổn thương, khu vực vùng sâu vùng xa, vùng còn nghèo khó phải được tiếp cận, đảm bảo phúc lợi xã hội và công bằng xã hội.
Nhưng nếu chỉ do nhà nước trực tiếp cung ứng hoàng hoá và dịch vụ công không thuần tuý thì cũng chưa chắc đảm bảo sẽ đạt được tính hiệu quả xã hội Vì khi đó nhà nước hoàn toàn đảm nhiệm việc cung ứng nên tính hiệu quả không cao, cứng nhắc và thiếu tính cạnh tranh trong cung ứng các hàng hoá và dịch vụ này Vì vậy cần phải chuyển đổi đa dạng hoá và mở rộng diện các nhà cung cấp, đặc biệt là các nhà cung cấp tư nhân là cần thiết Tuy nhiên, vẫn phải nhấn mạnh vai trò điều tiết của nhà nước để đảm bảo cho thị trường về các hàng hoá và dịch vụ công được vận hành một cách có hiệu quả
1.2 Một số vấn đề lý luận về đổi mới cơ chế tổ chức và quản lý của các tổ chức sự nghiệp công
1.2.1 Lĩnh vực sự nghiệp và tổ chức sự nghiệp công
Thuật ngữ lĩnh vực sự nghiệp đã được sử dụng ở Việt Nam từ nhiều năm nay, từ thời kỳ kế hoạch hóa tập trung lẫn trong thời kỳ chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hiện nay Thuật ngữ này vẫn được dùng thông dụng để chỉ những hoạt động liên quan tới việc cung ứng dịch vụ công, phục vụ nhu cầu thiết yếu và đảm bảo chất lượng cuộc sống của con người Lĩnh vực sự nghiệp bao gồm những lĩnh vực như giáo dục & đào tạo, y tế, văn hóa, thể dục thể thao, bảo hiểm xã hội, nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ v.v Trong hệ thống danh mục thống kê quốc gia và trong danh mục các tổ chức được ngân sách nhà nước cấp kinh phí hoạt động của nước ta, lĩnh vực sự nghiệp được xếp cùng nhóm với "khu vực dịch vụ", có lúc còn được ghép cùng với hoạt động quản lý hành chính nhà nước để trở thành lĩnh vực "hành chính-sự nghiệp" Tuy nhiên thực chất lĩnh vực sự nghiệp có phạm vi hẹp hơn, chỉ giới hạn trong một số hoạt động cung ứng, chứ không phải cung ứng tất cả các loại dịch vụ công cho xã hội.
Dịch vụ công là một khái niệm rộng, bao gồm 3 nhóm dịch vụ chính như dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích Ở Việt Nam ta nhận thức và cách hiểu về dịch vụ công hiện vẫn chưa thật rõ ràng, còn có nhiều ý kiến khác nhau Chính vì sự thiếu thống nhất như vậy gây ra sự rắc rối cho xây dựng chính sách liên quan, đây là một vấn đề mang đậm nét Việt Nam.
Trong danh mục phân loại các dịch vụ do Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) xây dựng có đưa ra 10 nhóm dịch vụ chính và có tới 150 loại dịch vụ trong khuân khổ Hiệp định chung về thương mại dịch vụ (GATS). Trong đó, những hoạt động thuộc lĩnh vực sự nghiệp được đưa vào các nhóm như được trình bày trong Hộp 1 dưới đây.
Các hoạt động sự nghiệp thường có một số đặc điểm chung là:
(1) Cung cấp các dịch vụ công;
Một vài nét về các tổ chức sự nghiệp công ở Việt Nam
Trong công cuộc đổi mới kinh tế và phát triển đất nước trong hơn hai thập kỷ qua, cùng với quá trình phát triển kinh tế mạnh mẽ nền kinh tế đất nước liên tục tăng trưởng cao (trung bình từ 7- 8% năm), nước ta cũng đã đạt được những kết quả khá ấn tượng trong việc cải thiện đời sống và phúc lợi xã hội của người dân Hệ thống dịch vụ phúc lợi xã hội đã và đang được đổi mới và ngày càng phát triển, đáp ứng phần nào nhu cầu ngày càng tăng của người dân về cáo loại hình dịch vụ giáo dục, y tế, văn hoá, bảo vệ môi trường.v.v. Theo kết quả đánh giá tại Báo cáo phát triển con người của Liên hợp quốc, chỉ số phát triển con người HDI của Việt Nam không ngừng được cải thiện và luôn được xếp hạng cao hơn so với trình độ phát triển kinh tế Nếu như chỉ số HDI của Việt Nam năm 1992 mới đạt 0,539 và đứng thứ 120/174 nước thì đến năm 2000, HDI của Việt Nam là 0,688, đứng thứ 109/173 nước Năm
2005, HDI của Việt Nam là 0,733, xếp thứ 105/177 nước trong khi xếp hạng theo chỉ số GDP (theo GDP bình quân đầu người theo ngang giá sức mua- PPP) cùng năm là 113/177 nước 9
Những điều kiện tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người dân đã được cải thiện đáng kể trong hai thập kỷ qua Theo đánh giá của nhiều tổ chức quốc tế, nước ta đã và đang đạt được những thành tích ấn tượng trong quá trình thực hiện mục tiêu thiên niên kỷ (MDG) mà LHQ đã khởi xướng Theo đó, Việt Nam sẽ đạt được nhiều chỉ tiêu phát triển của thiên niên kỷ vào thời điểm trước thời hạn năm 2015 (xem Bảng 2).
9 Báo cáo Phát triển con người 2007/2008 của Liên hợp quốc
Bảng 2 : Thành tựu của Việt Nam về đáp ứng dịch vụ phúc lợi tương ứng với MDG
Các chỉ số đánh giá theo MDGs Đơn vị tính
Trẻ em 1 tuổi được tiêm chủng đầy đủ % - 95
Tỷ lệ sử dụng các biện pháp tránh thai % - 77 Sinh con với sự có mặt của nhân viên y tế
Dân số suy dinh dưỡng % 31 16
Trẻ em thiếu cân theo độ tuổi % - 27
Dân số sử dụng công trình vệ sinh đã được cải thiện
Dân số sử dụng nguồn nước được cải thiện
Tỷ lệ biết chữ ở thanh thiếu niên % 93,7 93,9
Tỷ lệ nhập học cấp tiểu học % 90 88
Tỷ lệ trẻ học hết lớp 5 % - 87
Tỷ lệ nhập học bậc trung học % - 69
Tiếp cận đường điện thoại /1000 dân
Tiếp cận thuê bao di động /1000 dân
Người sử dụng internet /1000 dân
Nguồn: Báo cáo Phát triển con người 2007/2008 của Liên hợp quốc
Các kết quả đạt được nói trên là nhờ những nỗ lực to lớn của Đảng vàNhà nước ta trong việc bảo đảm cung ứng ngày càng tốt hơn các dịch vụ xã hội cho người dân Nhà nước luôn dành một phần rất lớn NSNN để chi cho các lĩnh vực sự nghiệp công như giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, văn hoá thể thao, NSNN chi cho các lĩnh vực này không ngừng tăng lên trong hơn một thập kỷ qua (xem sơ đồ 1) Tại thời điểm năm 2004, tỷ trọng trong chi ngân sách Nhà nước cho một số lĩnh vực sự nghiệp cơ bản cao nhất là cho lĩnh vực giáo dục – đào tạo ở mức 15,7%; y tế đạt 5,3%, KHCN & BVMT 1,7% và văn hóa thể thao được cấp 2,9% ngân sách nhà nước Nhờ đó, năng lực cũng như kết quả cung ứng các dịch vụ sự nghiệp công cho người dân không ngừng được cải thiện và ngày càng phát triển tốt hơn ( xem thêm Bảng 3)
Sơ đồ 1: Chi ngân sách nhà nước cho các lĩnh vực sự nghiệp công thời kỳ 2000-2004
Nguồn: Niêm giám thống kê 2006, Tổng cục thống kê 2007.
Bảng 3: Kết quả cung ứng một số dịch vụ sự nghiệp công chủ yếu ở
Số giáo viên (nghìn người) 103,3 122,9 19
Số học sinh (nghìn HS) 2212 2524,3 14.1
2 Giáo dục phổ thông các cấp
Số giáo viên (nghìn người) 661,7 789,6 19.3
Số học sinh (nghìn HS) 17776,1 16256,6 (-) 8.6
3 Giáo dục Đại học- Cao đẳng
Số giáo viên (nghìn người) 32,3 53,4 65.3
Số học sinh (nghìn HS) 899,5 1666,2 85.2
Số cơ sở khám chữa bệnh 13117 13232 8.8
Số giường bệnh (nghìn giường) 192 198,2 3.2
Số bác sĩ bình quân/vạn dân 5 6,3 26
Nguồn: Niên giám thống kê 2006 Tổng cục thống kế, 2007.
Tuy vậy, những con số nói trên chưa thật sự phản ánh được hết chất lượng và hiệu quả cung ứng dịch vụ sự nghiệp công ở Việt Nam ta hiện nay.Trên thực tế hiện nay, các dịch vụ sự nghiệp công được cung cấp nhìn chung vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu của xã hội ngày một gia tăng, vẫn còn chưa tương xứng với những nguồn lực mà Nhà nước đã bỏ ra để duy trì và phát triển nó trong những năm qua So với những tiến bộ đầy ấn tượng về phát triển kinh tế thì việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công vận còn đi sau Hiện nay vẫn còn tồn tại sự bất bình đẳng về điều kiện, khả năng tiếp cận dịch vụ sự nghiệp công giữa các nhóm dân cư có thu nhập khác nhau, giữa các vùng miền, giữa thành thị và nông thôn Khoảng cách bất bình đẳng này ngày càng gia tăng trong những năm gần đây Điều này sẽ ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững của một quốc gia, trước tình hình hiện nay, tại Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành trung ương Đảng khóa X vừa qua đã họp và đánh giá tổng quát tình hình hiện nay là “cơ chế chính sách phát triển các lĩnh vực sự nghiệp như văn hóa, xã hội đổi mới còn chậm chạp; chất lượng dịch vụ y tế, giáo dục đào tạo còn thấp và đáng báo động; hệ thống an sinh xã hội còn sơ khai; tỷ lệ người tham gia bảo hiểm thấp Nhiều vấn đề bức xúc trong xã hội và bảo vệ môi trường chưa được giải quyết tốt” 11 Trước tình hình thực tế hiện nay, Đảng và Nhà nước ta cần phải quan tâm hơn đến việc đảm bảo sự công băng bình đẳng trong xã hội, cũng như dịch vụ sự nghiệp công của chúng ta đáp ứng được những nhu cầu của xã hội.
2.1.2.1 Bối cảnh dẫn đến Nhà nước cần phải đổi mới cơ chế quản lý các TCSN công
Trong nhiều năm qua các dịch vụ sự nghiệp ở Việt Nam đều do các tổ chức sự nghiệp công đảm nhiệm cung ứng cho xã hội Nhà nước là người thành lập các tổ chức này và giao nhiệm vụ cung ứng dịch vụ sự nghiệp công theo kế hoạch của Nhà nước, Nhà nước bao cấp ngân sách để các tổ chức này
11 Nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành trung ương khóa X về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN Tháng 01/2008. hoạt động và cung ứng dịch vụ cho xã hội theo giá do Nhà nước qui định Khi đó Nhà nước cũng là người đánh giá chất lượng và kết quả cung ứng dịch vụ sự nghiệp công Tuy nhiên, cho tới năm 1997, thì Đảng và Nhà nước bắt đầu đề ra chủ trương xã hội hoá cung ứng dịch vụ công Khi đất nước chuyển sang cơ chế thị trường định hướng XHCN và quá trình hội nhập kinh tế quốc tế diễn ra ngày càng sâu sắc thì cơ chế cung ứng dịch vụ sự nghiệp công này đã bộ lộ những bất cập, đòi hỏi phải nhanh chóng đổi mới cơ chế quản lý của Nhà nước trong lĩnh vực này.
- Trong hơn hai thập kỷ tiến hành công cuộc đổi mới kinh tế, nền kinh tế Việt Nam đã chuyển từ kinh tế kế hoạch tập trung quan liêu sang cơ chế thị trường định hướng XHCN Điều này đòi hỏi cơ chế quản lý các TCSN công cũng cần phải được thay đổi để bắt nhịp được với điều kiện mới Khi đó Nhà nước cần phải có cơ chế chính sách bảo đảm sao cho người dân có điều kiện tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ sự nghiệp công 12
- Cùng với quá trình phát triển kinh tế, đời sống và thu nhập của người dân ngày càng được cải thiện, khi đó nhu cầu của họ về các dịch vụ phúc lợi xã hội ngày càng gia tăng, đòi hỏi cả về số lượng lẫn chất lượng Trong khi đó với nguồn lực hạn chế, Nhà nước khó có thể thỏa mãn đầy đủ mọi nhu cầu của người dân về cung ứng các dịch vụ sự nghiệp công
- Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế và những cam kết của Việt Nam sau khi gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) đòi hỏi nước ta phải từng bước mở cửa thị trường, trong đó có cả thị trường dịch vụ, tạo điều kiện để các nhà đầu tư nước ngoài cũng có thể tham gia cung ứng các loại hình dịch vụ, trong đó có dịch vụ sự nghiệp công.
- Ngân sách nhà nước những năm qua luôn dành cho các lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công ngày càng tăng về số tuyệt đối, song nếu tính theo tỷ trọng trong tổng chi ngân sách thì dường như không có nhiều thay đổi (sơ đồ 1), trong khi dân số Việt Nam ngày càng tăng, nhu cầu đối với dịch vụ sự ngiệp công ngày càng lớn hơn Ngân sách cấp cho các tổ chức sự nghiệp công lập giáo dục rất hạn chế, chủ yếu mới đủ để trả lương cho các cán bộ làm việc, không đủ để đầu tư chiều sâu và nâng cao nghiệp vụ cho cán bộ, chưa nói đến để đầu tư chiều sâu và đổi mới trang thiết bị Trong thời kỳ 2000-2004, trung bình 76% ngân sách Nhà nước chi cho lĩnh vực giáo dục – đào tạo là để chi thường xuyên, chủ yếu là để chi lương cho lực lượng giáo viên và cán bộ làm việc trong lĩnh vực này; chỉ còn 24% tổng chi được dùng cho đầu tư Nguồn lực từ ngân sách cho đầu tư hạn chế nên Nhà nước không thể cải thiện tốt điều kiện vật chất tại mọi trường học; đổi mới các thiết bị dạy và học Đặc biệt, nguồn lực có hạn, khiến cho Nhà nước không thể đủ lực để mở rộng các chương trình quốc gia hỗ trợ những vùng, miền khó khăn, phát triển hệ thống bảo trợ xã hội để bảo vệ những nhóm người yếu thế, dễ bị tổn thương
- Năng lực đáp ứng nhu cầu xã hội của hệ thống các tổ chức sự nghiệp công lập trong cung ứng dịch vụ sự nghiệp công hạn chế Mặc dù hệ thống các tổ chức sự nghiệp công lập đã tăng lên trong thời gian gần đây (như thể hiện ở bảng 2) nhưng tốc độ tăng này chưa theo kịp nhu cầu phát triển nhanh chóng của xã hội cả về số lượng và chất lượng Chất lượng giáo dục hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu; chất lượng đào tạo chưa dựa trên nhu cầu của xã hội, dẫn đến lãng phí lớn do phải đào tạo lại nguồn nhân lực đã qua đào tạo
- Cách thức tổ chức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công lập mang nặng tính hành chính, bao cấp, không gắn kết lợi ích của tổ chức với hiệu quả cung ứng dịch vụ và chất lượng phục vụ người dân Cho tới gần đây quá trình cung ứng dịch vụ sự nghiệp công ở Việt Nam được thực hiện theo chiều từ trên xuống, tức là từ Nhà nước - tổ chức sự nghiệp công lập - người dân Nhà nước giao chỉ tiêu, nhiệm vụ cho các tổ chức sự nghiệp công lập, tương ứng với đó là nguồn ngân sách cấp phát theo kế hoạch hàng năm Tổ chức sự nghiệp công lập thực hiện kế hoạch đề ra, cung cấp dịch vụ sự nghiệp theo chỉ tiêu đã định và báo cáo kết quả (theo cơ chế hành chính) cho cơ quan chủ quản Nhà nước Mô hình tổ chức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công như vậy đã bộc lộ nhược điểm là thiếu mối liên hệ giữa Nhà nước và người sử dụng dịch vụ, không có người kiểm soát chất lượng dịch vụ của tổ chức nhà nước cung ứng dịch vụ sự nghiệp công Nhà nước cũng không đánh giá được xem liệu ngân sách chi cho lĩnh vực sự nghiệp công có được sử dụng hiệu quả hay không
- Cơ chế quản lý của tổ chức sự nghiệp công lập còn nhiều bất cập, hiệu quả thấp Nhìn chung, các tổ chức cung ứng dịch vụ sự nghiệp công thuộc nhà nước vẫn hoạt động như một tổ chức hành chính nhà nước Mọi lĩnh vực hoạt động của các tổ chức này đều do cơ quan chủ quản quyết định, từ kế họach hoạt động, cơ cấu tổ chức- bộ máy, cán bộ, chi tiêu tài chính v.v Cơ chế này biến các tổ chức sự nghiệp công lập trở thành các cơ quan công quyền, hoạt động theo cơ chế hành chính bao cấp dẫn đến trì trệ, thiếu động lực đổi mới. Nhìn chung, những tổ chức sự nghiệp công lập hoạt động theo cơ chế như vậy sẽ không quan tâm đến bảo đảm chất lượng dịch vụ và mức độ thỏa mãn của người sử dụng dịch vụ của mình, chỉ miễn sao hoàn thành nhiệm vụ được cấp trên giao và xin được càng nhiều tiền trợ giúp từ ngân sách nhà nước càng tốt.
MỘT SỐ KIẾN NGHỊ GIẢI PHÁP VỀ ĐỔI MỚI CƠ CHẾ QUẢN LÝ CÁC TỔ CHỨC SỰ NGHIỆP CÔNG TRONG LĨNH VỰC
Một số mục tiêu cụ thể phát triển giáo dục đến năm 2010
Nâng tỷ lệ lao động đã qua đào tạo ở các trình độ vào năm 2010 đạt 40%, trong đó từ cao đẳng trở lên 6%, trung học chuyên nghiệp 8%, công nhân kỹ thuật 26% Thực hiện phổ cập trung học cơ sở trong cả nước Cụ thể:
- Giáo dục mầm non: đến năm 2010 hầu hết trẻ em đều được chăm sóc, giáo dục bằng những hình thức thích hợp Tăng tỷ lệ trẻ dưới 3 tuổi đến nhà trẻ từ 15% năm 2005 và 18% năm 2010 Đối với trẻ 3-5 tuổi tăng tỷ lệ đến trường, lớp mẫu giáo từ 58% năm 2005 lên 67% vào năm 2010; riêng trẻ em 5 tuổi tăng tỷ lệ huy động đến mẫu giáo để chuẩn bị vào lớp 1 từ 85% năm
- Giáo dục phổ thông: thực hiện giáo dục toàn diện về đức, trí , thể, mỹ Cung cấp học vấn phổ thông cơ bản, hệ thống và có tính hướng nghiệp; tiếp cận trình độ các nước phát triển trong khu vực Tăng tỷ lệ huy động học sinh trong độ tuổi đến trường từ 97% năm 2005 lên 99% năm 2010.
- Trung học cơ sở: Cung cấp cho học sinh học vấn phổ thông cơ sở và những hiểu biết ban đầu về kỹ thuật và hướng nghiệp để thực hiện phân luồng sau trung học cơ sở , tạo điều kiện để học sinh tiếp tục học tập hoặc đi vào cuộc sống lao động Đạt chuẩn phổ cập trung học cơ sở ở trong cả nước 2010. Tăng tỷ lệ học sinh trung học cơ sở trong độ tuổi lên 90% vào năm 2010.
- Trung học phổ thông: Tăng tỷ lệ học sinh trong độ tuổi vào trung học phổ thông từ 45% năm 2005 lên 50% vào năm 2010.
- Giáo dục nghề nghiệp: nâng cao chất lượng dạy nghề gắn với nâng cao ý thức kỷ luật lao động và tác phong lao động hiện đại Gắn đào tạo vói nhu cầu sử dụng, với việc làm trong quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cơ cấu lao động
- Trung học chuyên nghiệp: thu hút học sinh trong độ tuổi vào các trường trung học chuyên nghiệp đạt 15% vào năm 2010 Dạy nghề : thu hút học sinh sau trung học cơ sở vào học các trường dạy nghề từ 10% năm 2005 lên 15% năm 2010 Dạy nghề bậc cao: thu hút học sinh sau trung học phổ thông, trung học chuyên nghiệp vào học các chương trình này từ 5% năm
- Giáo dục cao đẳng, đại học và sau đại học: Nâng tỷ lệ sinh viên trên một vạn dân từ 118 năm học 2000-2001 lên 200 vào năm 2010 Tăng quy mô đào tạo thạc sỹ từ 11.727 học viên năm 2000 lên 38.000 , nghiên cứu sinh từ 3.870 năm2000lên15.000vàonăm2010.
- Giáo dục không chính quy: củng cố và nâng cao kết quả xoá mù chữ cho người lớn, đặc biệt ở vùng núi, vùng sâu, vùng xa Thực hiện có hiệu quả các chương trình sau xoá mù chữ, bổ túc trên tiểu học để góp phần thực hiện chủ trương phổ cập giáo dục trung học cơ sở vào năm 2010.
- Giáo dục trẻ khuyết tật: Tạo cơ hội cho trẻ khuyết tật được học tập ở một trong các loại hình lớp hoà nhập, bán hoà nhập hoặc chuyên biệt, đạt tỷ lệ70% vào năm 2010
Định hướng đổi mới cơ chế quản lý
Tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức sự nghiệp công trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo là nhiệm vụ cấp thiết hiện nay, việc đổi mới đó cần phải dựa trên cơ sở các quan điểm có tính nguyên tắc sau:
- Việc đổi mới cơ chế tổ quản lý các TCSN công trong lĩnh vực giáo dục, phải được thực hiện đồng thời với việc đổi mới vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ giáo dục tại nền kinh tế thị trường theo hướng chuyển dần vai trò "nhà nước trực tiếp cung ứng" sang vai trò "nhà nước đảm bảo sao cho dịch vụ giáo dục và đào tạo được cung ứng" Hiện không còn chính sách như thời bao cấp do vậy nhà nước cần phải tập trung vào việc tạo khuân khổ luật pháp và ban hành chính sách sao cho các dịch vụ giáo dục và đào tạo được cung cấp đầy đủ cho người dân Khi đó nhà nước không nên can thiệp sâu và trực tiếp vào hoạt động tác nghiệp của các tổ chức mà cần trao quyền tự chủ, tự quyết định và tự chịu trách nhiệm của các tổ chức này
- Đưa mạnh hơn nữa cơ chế thị trường vào hoạt động của các cơ sở này nhằm phân bổ nguồn lực hợp lý hơn và góp phần tăng năng suất lao động và tăng hiệu quả hoạt động.
- Phải thống nhất loại hình tổ chức cho các trường công lập và việc thành lập, tổ chức và hoạt động cần được thể chế hóa bằng một bộ Luật riêng. Đồng thời phải tạo môi trường cạnh tranh giữa các cơ sở đào tạo công và giữa cơ sở công với các cơ sở ngoài công lập.
- Tăng quyền tự chủ hoạt động thực sự cho các cơ sở công về các vấn đề tổ chức nội bộ, nhân sự, cơ chế trả lương và cơ chế tài chính Cần phải tháo dỡ các rào cản về cơ chế đang cản trở hoạt động của các đơn vị này Một mặt tăng quyền tự chủ cho các tổ chức này thì phải đi đôi với tăng cường giám sát, kiểm tra và đánh giá hoạt động của các trường.
- Đổi mới cơ chế quản lý các tổ chức công cung ứng dịch vụ giáo dục cần đi đôi với việc mở rộng và tăng cơ hội tiếp cận giáo dục của người dân nói chung và đối với người nghèo, những đối tượng dễ bị tổn thương nói riêng, Nhà nước cần ưu tiên cho các vùng nghèo và đảm bảo cho người nghèo được hưởng các dịch vụ giáo dục cơ bản Bện cạnh đó nhà nước cần phải đầu tư vào giáo dục cơ bản mà tư nhân không muốn tham gia nhưng lại có lợi ích xã hội lớn
- Giáo dục cấp phổ thông Nhà nước vẫn đóng vai trò chủ chốt trong cung ứng dịch vụ giáo dục phổ thông Nhưng cũng cần đẩy mạnh mở cửa cho khu vực tư nhân tham gia vào cung cấp dịch vụ giáo dục phổ thông nhằm bổ sung cho cung về dịch vụ do nhà nước cung cấp
- Đối với giáo dục đại học và cao đẳng Nhà nước nên giảm dần qui mô cung cấp dịch vụ giáo dục đại học và cao đẳng về tương đối, tiến tới Nhà nước ưu tiên, tập trung nhiều hơn vào một số lĩnh vực giáo dục mang lại lợi ích chung cho xã hội Cần mở cửa mạnh hơn lữa cho khu vực tư nhân tham gia cung ứng và khi đó nhà nước thực hiện chức năng quản lý vĩ mô
- Riêng đối với các trường đại học công lập nhất thiết phải thực hiện chức năng nghiên cứu và phải thiết lập quan hệ hợp tác với bên ngoài.
- Nhà nước nên chuyển phương thức quản lý theo đầu vào sang phương thức quản lý dựa vào kết quả đầu ra đối với tất cả các trường công lập, xóa bỏ cơ chế quản lý tài chính theo phương thức cấp theo đầu vào trước đây, mà phân bổ ngân sách theo đầu ra, dựa vào số học sinh tốt nghiệp, kết quả đào tạo và quá trình hoạt động của trường.
- Phải xóa bỏ cơ chế quản lý tài chính theo mô hình “hành chính, bao cấp” trước đây đối với các trường công sang mô hình quản lý tài chính “tự chủ, linh hoạt như một doanh nghiệp” Đổi mới cơ chế cấp ngân sách cho các trường công lập theo hướng này, nhưng vẫn cần có chính sách ưu tiên ngân sách cho các vùng sâu vùng xa, vùng kinh tế còn khó khăn.
- Cần phải có cơ chế cho nguồn thu sự nghiệp hợp lý hơn, để tạo điều kiện các trường có thể đầu tư vào cơ sở hạ tầng, nhằm đáp ứng được những yếu cầu tình hình hiện nay Nhà nước cần tách việc hỗ trợ cho học sinh nghèo ra khỏi tài chính của trường Đồng thời, thành lập quỹ học bổng hỗ trợ cho học sinh, sinh viên nghèo và cấp học bổng theo một qui trình xét duyệt thống nhất.
- Tăng số lượng và chất lượng dịch vụ giáo dục ở tất cả các bậc học, đồng thời cải cách phải làm tăng cơ hội tiếp cận dịch vụ của người nghèo.
- Tạo môi trường cạnh tranh và buộc các tổ chức công lập, trước hết là các trường đại học công lập, hoạt động phải cạnh tranh lẫn nhau, đồng thời cạnh tranh với các trường đại học ngoài công lập khác.
- Đối với các trường công cung cấp dịch vụ giáo dục phổ thông, mục tiêu là tăng chất lượng dạy và học và tăng hiệu quả sử dụng nguồn ngân sách nhà nước
- Đối với các trường đại học, mục tiêu trung và dài hạn là:
(1) tăng chất lượng dạy và học, (2) tăng hiệu quả sử dụng nguồn ngân sách nhà nước và giảm sự phụ thuộc vào ngân sách nhà nước,
(3) phát huy tính sáng tạo của đội ngũ giáo viên, (4) đẩy mạnh nghiên cứu cơ bản và nghiên cứu ứng dụng ở các trường đại học công lập và tạo dựng mối quan hệ hợp tác nghiên cứu giữa: trường- trường, trường- viện và trường-doanh nghiệp
- Tạo điều kiện để các TCSN công trong lĩnh vực giáo dục sớm thích nghi với môi trường cạnh tranh và hội nhập quốc tế
3.2.3 Một số giải pháp chủ yếu