THẨM QUYỀN HÀNH CHÍNH HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH KHOA NHÀ N Ư ỚC VÀ PHÁP LUẬ T GIÁO TRÌNH HỆ ĐÀO TẠO CỬ NHÂN HÀNH CHÍNH THẨM QUYỀN HÀNH CHÍNH Hà Nội, 01/2010 1 Tập thể tác giả Chủ biên TS Vũ Trọng Hách B[.]
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH KHOA NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT GIÁO TRÌNH- HỆ ĐÀO TẠO CỬ NHÂN HÀNH CHÍNH THẨM QUYỀN HÀNH CHÍNH Hà Nội, 01/2010 Tập thể tác giả Chủ biên: TS Vũ Trọng Hách Biên soạn TS Vũ Trọng Hách- Chương I, Chương II (I) TS Lương Thanh Cường- Chương II (II, III, IV); chương III (III) Ths Lê Thị Thảo, Ths Bùi Thị Hải- Chương III (I, II) CN Nguyễn Quốc Sửu- Chương III (III) Ths Nguyễn Thị Kim Chung- Chương IV (I, II- tiểu mục 1, 2, 3) Ths Phạm Thị Anh Đào- Chương IV (II- tiểu mục 4) CN Nguyễn Tiến Hiệp- Chương IV (III) Ths Nguyễn Minh Tuấn- Chương IV (IV) Mục lục Trang Chương I I II III Chương II I II II IV Chương III I II Những vấn đề lý luận thẩm quyền hành Quan niệm thẩm quyền hành Thẩm quyền nhà nước Thẩm quyền hành Phân loại thẩm quyền hành Phân loại theo lĩnh vực quản lý hành Phân loại theo nội dung hoạt động Phân loại theo chủ thể thực Các cách phân loại khác Nguyên tắc, phương pháp, hình thức thực thẩm quyền hành Ngun tắc thực thẩm quyền hành Phương pháp thực thẩm quyền hành Hình thức thực thẩm quyền hành Thẩm quyền lập quy hệ thống quan hành 1 10 13 13 14 14 14 16 Khái niệm thẩm quyền lập quy Khái niệm Phân biệt thẩm quyền lập quy với thẩm quyền lập pháp thẩm quyền tư pháp Thẩm quyền lập quy Chính phủ Thủ tướng Chính phủ Thẩm quyền lập quy Chính phủ Thẩm quyền lập quy thủ tướng Chính phủ Thẩm quyền lập quy Bộ, quan ngang Bộ Thẩm quyền lập quy Ủy ban nhân dân Thẩm quyền lập quy Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Thẩm quyền lập quy Ủy ban nhân dân cấp huyện Thẩm quyền lập quy Ủy ban nhân dân cấp xã Thẩm quyền áp dụng cưỡng chế hành 26 26 28 Khái quát chung cưỡng chế hành Khái niệm, đặc điểm Phân loại cưỡng chế hành Thẩm quyền áp dụng biện pháp xử phạt vi phạm hành cưỡng chế thi hành định xử phạt hành Những quy định chung xử phạt vi phạm hành Thẩm quyền áp dụng biện pháp xử phạt vi phạm hành chủ tịch Ủy ban nhân dân Thẩm quyền áp dụng biện pháp xử phạt vi phạm hành quan quản lý chuyên ngành 42 42 45 51 16 17 20 26 31 31 33 33 34 35 37 39 42 51 59 61 III Chương IV I II III IV Ủy quyền xử lý vi phạm hành Nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành Thẩm quyền cưỡng chế thi hành định xử phạt vi phạm hành Nguyên tắc định cưỡng chế tổ chức việc cưỡng chế thi hành định xử phạt cấp Thẩm quyền áp dụng biện pháp cưỡng chế hành trường hợp khẩn cấp Quan niệm trường hợp khẩn cấp hành Thẩm quyền quan hành việc áp dụng biện pháp cưỡng chế hành trogn trường hợp khẩn cấp Trưng dụng, trung mua Thẩm quyền hành quản lý số dịch vụ công, đăng ký kinh doanh, giải khiếu nại, tố cáo Quan niệm chung thẩm quyền hành dịch vụ cơng Khái niệm, đặc điểm, phân loại dịch vục ông Việt Nam Khái niệm thẩm quyền hành quản lý dịch vụ cơng Thẩm quyền hành quản lý số lĩnh vực dịch vụ công Thẩm quyền quản lý lĩnh vực văn hóa Thẩm quyền quản lý lĩnh vực giáo dục Thẩm quyền quản lý lĩnh vực y tế Thẩm quyền quản lý lĩnh vực cơng chứng, chứng thực Thẩm quyền hành lĩnh vực ký kinh doanh Thẩm quyền thủ tục thực thẩm quyền đăng ký kinh doanh Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Thẩm quyền thủ tục thực thẩm quyền đăng ký kinh doanh Ủy ban nhân dân cấp huyện Một số nội dung khác có liên quan đến hoạt động đăng ký kinh doanh Thẩm quyền giải khiếu nại, tố cáo Thẩm quyền giải khiếu nại Thẩm quyền giải tố cáo Phân định thẩm quyền quan hành với tịa án nhân dân việc giải khiếu nại, khiếu kiện 61 61 62 65 65 65 67 74 76 76 80 80 80 88 94 104 115 116 122 126 127 127 132 134 THẨM QUYỀN HÀNH CHÍNH CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THẨM QUYỀN HÀNH CHÍNH I QUAN NIỆM VỀ THẨM QUYỀN HÀNH CHÍNH Thẩm quyền nhà nước a Nhà nước, quyền lực nhà nước, đặc điểm tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Trong lịch sử tồn tại và phát triển của xã hội loài người có nhiều quan điểm về nhà nước Nhà nước là thượng đế sáng tạo để bảo vệ trật tự chung, vậy, nhà nước là lực lượng siêu nhiên, quyền lực nhà nước là vĩnh cửu, sự phục tùng quyền lực này là cần thiết, là tất yếu…(thuyết thần quyền) Nhà nước là kết quả phát triển của gia đình, là hình thức tổ chức tự nhiên của cuộc sống người, vì vậy, nhà nước mọi xã hội và về bản chất cũng giống gia trưởng của người đứng đầu gia đình Nhà nước được quan niệm một gia tộc mở rộng và quyền lực nhà nước là quyền lực gia trưởng mở rộng (thuyết Gia trưởng) Nhà nước là sản phẩm của một khế ước (hợp đồng) được ký kết trước hết giữa những người sống trạng thái tự nhiên không có nhà nước dựa sở mỗi người tự nguyện nhường một phần số quyền tự nhiên vốn có của mình cho một tổ chức đặc biệt là nhà nước nhằm bảo vệ lợi ích chung của cả cộng đồng Vì vậy, chủ quyền nhà nước thuộc về nhân dân, nhà nước phản ánh lợi ích của các thành viên xã hội và mỗi thành viên xã hội đều có quyền yêu cầu nhà nước phục vụ họ, bảo vệ lợi ích của họ (thuyết Khế ước xã hội) Nhà nước xuất hiện trực tiếp từ sự sử dụng bạo lực của thị tộc này đối với thị tộc khác mà kết quả là thị tộc chiến thắng "nghĩ ra" một hệ thống quan đặc biệt (nhà nước) để nô dịch kẻ chiến bại và vậy nhà nước là công cụ của kẻ mạnh thống trị kẻ yếu (thuyết bạo lực)… Tất cả các quan điểm nhận thức còn hạn chế nên không hiểu, hoặc bị chi phối bởi lợi ích giai cấp nên đã cố tình giải thích sai những nguyên nhân chính làm phát sinh nhà nước, nhằm che dấu bản chất của sự vận động xã hội dẫn đến một sản phẩm tất yếu là nhà nước Đa số họ đều xem xét sự đời của nhà nước tách rời những điều kiện vật chất của xã hội, tách rời những nguyên nhân kinh tế và chứng minh nhà nước là một thiết chế phải có của mọi xã hội, một lực lượng cho phép mọi người cói thể tồn tại được, một trọng tài công minh được áp đặt vào xã hội để điều hòa các mâu thuẫn xã hội, giải quyết các tranh chấp nhằm trì xã hội một tình trạng ổn định và phồn vinh Quan niệm về nhà nước của học thuyết Mác- Lênin sở phương pháp luận vật biện chứng và vật lịch sử là khoa học và khách quan, đúng đắn cả Các nhà kinh điển chủ nghĩa Mác- Lênin cho rằng: nhà nước không phải là hiện tượng vĩnh viễn bất biến; nhà nước là một phạm trù lịch sử, có quá trình phát sinh, phát triển và tiêu vong; nhà nước là một lực lượng nảy sinh từ xã hội, là sản phẩm của xã hội loài người; nhà nước xuất hiện đời sống cần đến nhà nước đồng thời có đủ khả nuôi được nhà nước; nhà nước là một tổ chức chính trị đặc biệt; nhà nước xuất hiện từ xã hội loài người bị phân chia thành các giai cấp có quyền lợi đối kháng; nhà nước là sản phẩm của các cuộc đấu tranh giai cấp, là bộ máy quyền lực giai cấp nắm quyền thống trị về kinh tế- xã hội lập nên để quản lý, điều hành toàn bộ hoạt động của xã hội Một vấn đề quan trọng, cốt lõi nhất của nhà nước đó chính là quyền lực nhà nước Quyền lực nhà nước là bộ phận quan trọng nhất, trung tâm của quyền lực chính trị Ở nghĩa chung nhất quyền lực là cái mà nhờ đó buộc người khác phải phục tùng, là cái khả thực hiện ý chí của mình với quan hệ của người khác Quyền lực đời và tồn tại cùng với sự đời và tồn tại của xã hội Bởi vì, hoạt động phối hợp, hoạt động chung mang tính cộng đồng là cái vốn có hoạt động của người xã hội Bất kỳ hoạt động chung nào cũng đòi hỏi cần có tổ chức, chỉ huy và phục tùng Quyền lực chính trị là một bộ phận của quyền lực xã hội ( quyền lực công) và bao giờ cũng mang tính giai cấp Có thể quan hệ nội bộ của một giai cấp hoặc liên minh giai cấp, quyền lực chính trị có thể chứa đựng những mâu thuẫn, thậm chí cả những đối kháng, quan hệ bên ngoài nó thường thống nhất về bản Trong xã hội hiện đại, bên cạnh quyền lực chính trị của giai cấp cầm quyền còn tồn tại quyền lực chính trị và yêu cầu quyền lực chính trị của giai cấp, tầng lớp khác Xét về bản chất, quyền lực nhà nước là quyền lực của giai cấp thống trị và nó được thực hiện bằng cả một hệ thống chuyên chính giai cấp đó lập Điều này có thể lý giải, tại nhà nước xuất hiện thường kéo theo việc nhà nước thiết lập các quan của mình như: quân đội, cảnh sát, tòa án, nhà tù…và các thiết chế nhà nước khác để áp đặt ý chí và hành động của giai cấp nắm quyền lên ý chí, hành vi của các giai tầng khác xã hội Một những điểm để phân biệt quyền lực nhà nước với các loại quyền lực khác là ở chỗ, quyền lực nhà nước được tổ chức thành cả một hệ thống thiết chế và có khả sử dụng các công cụ của nhà nước để buộc các giai cấp, tầng lớp khác phục tùng ý chí của giai cấp thống trị Quyền lực nhà nước ngoài bản chất, nội dung chính trị giai cấp là bản còn có nội dung xã hội, còn có sự kết hợp giữa quyền lực chính trị của giai cấp thống trị với quyền lợi xã hội Quyền lực nhà nước với tính cách phận quyền lực trị, khả nhà nước áp đặt ý chí lên tồn xã hội, buộc xã hội phục tùng bảo đảm sức mạnh nhà nước Do phương thức tổ chức và thực hiện quyền lực và tính chất công quyền của quyền lực nhà nước, nên các giai cấp các lực lượng xã hội hướng tới quyền lực nhà nước nhằm giành, giữ, sử dụng hoặc chi phối quyền lực nhà nước Lịch sử loài người đã biết đến bốn kiểu nhà nước: Nhà nước chiếm hữu nô lệ; nhà nước phong kiến; nhà nước tư sản; nhà nước xã hội chủ nghĩa Một vấn đề cốt lõi, quan trọng nhất là: dù ở kiểu nhà nước nào thì vẫn phải có một bộ máy để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, thực hiện chức đối nội, đối ngoại, bảo vệ chủ quyền quốc gia và quản lý mọi mặt đời sống xã hội nhằm bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị hay lực lượng nắm quyền xã hội Quan niệm về tổ chức quyền lực nhà nước rất phong phú, tựu trung gồm ba nhóm: - Tổ chức theo nguyên tắc tập quyền - Tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực và đối trọng, kiềm chế quyền lực - Tổ chức theo nguyên tắc thống nhất quyền lực và phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực Quan niệm phân chia hoặc phân công quyền lực tạo tiền đề hình thành các hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước để thực hiện các chức bản của nhà nước, gồm: - Hệ thống tổ chức thực hiện quyền lập pháp; - Hệ thống tổ chức thực hiện quyền hành pháp; - Hệ thống tổ chức thực hiện quyền tư pháp Quyền lập pháp quốc gia thường thuộc vào quan đại biểu cao nhân dân- quốc hội hay nghị viện Quyền hành pháp hệ thống quan hành nhà nước thực chủ yếu thông qua hoạt động hành nhà nước, trao cho người đứng đầu nhà nước- tổng thống Quyền tư pháp tòa án, quan kiểm sát quan bổ trợ tư pháp thực Trong tịa án trung tâm thực quyền tư pháp Về quan tư pháp quốc gia có mơ hình tổ chức khác Mỗi hệ thống có hệ thống thẩm quyền để thực quyền lực phân chia, phân công Như vậy, để thực quyền lực nhà nước tương ứng với ba nhánh quyền lực tồn ba loại thẩm quyền: thẩm quyền lập pháp, thẩm quyền hành pháp thẩm quyền tư pháp Trong hệ thống nguyên tắc có nhiều quan tham gia thực thẩm quyền Do đặc thù quyền lập pháp nên có quan đại biểu cao có quyền lập pháp Nhưng để thực quyền lập pháp lại có nhiều quan nhà nước tham gia thực trình lập pháp Trong phân hệ thống, quan lại có nhiệm vụ, quyền hạn định Đơn vị nhỏ tổ chức, quan chức vụ cụ thể, chức vụ có thẩm quyền riêng Mỗi chức vụ, tổ chức, hệ thống tổ chức có thẩm quyền Những chức vụ tổ chức phải thực thẩm quyền chung tổ chức tổ chức hệ thống đồng thực thẩm quyền hệ thống Tở chức thực hiện qùn lực nhà nước ở từng kiểu nhà nước thể hiện ở nhiều đặc điểm, tựu trung có những đặc điểm bản sau: - Quyền lực nhà nước được tổ chức thực hiện theo định hướng (ý chí) của giai cấp nắm quyền (hoặc đảng chính trị cầm quyền các nhà nước hiện đại) Nhà nước là chủ thể đặc biệt của quyền lực chính trị Quyền lực nhà nước là nơi tập trung cao nhất quyền lực của giai cấp nắm quyền - Quyền lực nhà nước được thực hiện thông qua bộ máy nhà nước chính nhà nước lập Bộ máy nhà nước thực hiện những nhiệm vụ và chức chung của nhà nước, còn mỗi quan nhà nước lại thực hiện các nhiệm vụ, chức riêng nhằm tham gia thực hiện nhiệm vụ chức chung của nhà nước Cơ quan nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, được thành lập và có thẩm quyền theo quy định của pháp luật Đặc điểm quan trọng của quan nhà nước là mang tính chất quyền lực nhà nước Trong phạm vi thẩm quyền của mình, quan nhà nước có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản áp dụng quy phạm pháp luật có tính bắt buộc phải thi hành đối với cá nhân, tổ chức, quan nhà nước có liên quan; có quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện các văn bản mà mình đã ban hành; có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế cần thiết đối với cá nhân, tổ chức, quan có liên quan đã không tự giác và nghiêm chỉnh thực hiện văn bản quan nhà nước ban hành đã có hiệu lực pháp luật Mỗi quan nhà nước chỉ được thực hiện thẩm quyền của mình khuôn khổ pháp luật quy định Thông thường bộ máy nhà nước được cấu tạo bởi các quan quyền lực nhà nước, các quan hành chính nhà nước, các quan tư pháp Ngoài còn có chức vụ đứng đầu bộ máy nhà nước (chức danh nguyên thủ quốc gia) - Tham gia thực hiện quyền lực nhà nước tùy theo mỗi hình thức nhà nước còn có sự tham gia của các tầng lớp nhân dân, tổ chức quần chúng Nhân dân thực hiện quyền lực thông qua nhà nước thể hiện qua các hoạt động bản sau: Tham gia xây dựng các đạo luật (bổ sung, đồng ý, thể hiện qua trưng cầu dân ý…); ủng hộ hoặc không ủng hộ một quyết định của nhà nước dưới các dạng phản ứng khác (trả lời phỏng vấn, thờ hay tích cực về một chính sách cụ thể…); bỏ phiếu tán thành hoặc không tán thành đối với một ứng cử viên vào bộ máy nhà nước… Các tổ chức quần chúng thực hiện quyền lực chính trị của mình đối với xã hội thông qua nhà nước Vai trò các tổ chức quần chúng phụ thuộc vào những yếu tố sau: Lịch sử hình thành tổ chức; sự gắn bó của bộ máy với tổ chức quần chúng của mình; phương thức quan hệ với nhà nước, với đảng cầm quyền Với lực lượng của mình, các tổ chức quần chúng có thể tác động đến nhà nước nhằm: thực hiện quyền lực chính trị của mình đối với xã hội thông qua nhà nước; góp phần củng cố quyền lực chính trị (là chủ thể sức mạnh chính trị tổng hợp của các chủ thể quyền lực chính trị) thông qua sự tác động đến nhà nước… - Quyền lực nhà nước được tổ chức thực hiện chủ yếu thông qua quyền hành pháp Quyền hành pháp có vị trí hết sức quan trọng hệ thống quyền lực chính trị từ những cứ thực tiễn sau: chức nhà nước, chức 10