Giáo trình quản lý tài chính công học viện tài chính

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH GIÁO TRÌNH Đồng c n TS Bùi Tiến Hanh TS Phạm Thị Hoàng P ƣơng HÀ NỘI - NĂM 2016 HỌC VIỆN TÀI CHÍNH GIÁO TRÌNH QU N LÝ TÀI CHÍNH CƠNG Đồng chủ biên: TS Bùi Tiến Hanh TS Phƣơng Phạm Thị Hoàng Các thành viên tham gia: PGS.,TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt PGS.,TS Đặng Văn Du TS Đào Thị Bích Hạnh Ths Phạm Thanh Hà HÀ NỘI - NĂM 2016 LỜI NÓI ĐẦU Giáo trình Quản lý tài cơng dùng cho sinh viên hệ đại học Học viện Tài khơng thuộc chun ngành quản lý tài cơng đƣợc xuất năm 2010 Giáo trình TS Phạm Văn Khoan chủ biên tham gia biên soạn giảng viên có nhiều kinh nghiệm lĩnh vực quản lý tài cơng: • TS Phạm Văn Khoan - Trƣởng ộ mơn Quản lý Tài cơng, chủ i n, viết chƣơng chƣơng 5; • TS i Tiến Hanh - Giảng vi n chính, viết chƣơng chƣơng 4; • PGS, TS Đặng Văn Du - Trƣởng hoa Tài cơng, viết chƣơng 3; • TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt - Ph trƣởng ộ mơn Quản lý Tài cơng viết chƣơng Trong lần tái này, nội dung giáo trình c thay đổi ản kết cấu nội dung khoa học Giáo trình cập nhật, tổng hợp hệ thống hóa luận khoa học lý luận thực tiễn quản lý tài cơng phù hợp với q trình đổi hội nhập quốc tế Việt Nam Giáo trình TS Bùi Tiến Hanh TS Phạm Thị Hoàng Phƣơng đồng chủ biên Tham gia biên soạn, sửa đổi bổ sung giáo trình cho lần tái gồm: • PGS,TS Hồng Thị Thúy Nguyệt - Trƣởng mơn Quản lý Tài cơng, viết chƣơng 1; • TS Đào Thị Bích Hạnh TS Phạm Thị Hồng Phƣơng - Giảng viên mơn Quản lý Tài cơng, viết chƣơng 2; • ThS Phạm Thanh Hà - Giảng viên mơn Quản lý Tài cơng, viết chƣơng 3; • PGS,TS Đặng Văn Du - Nguy n Trƣởng khoa Tài cơng, viết chƣơng 4; • TS i Tiến Hanh - Ph Trƣởng hoa Tài cơng, i m Ph trƣởng mơn Quản lý Tài cơng, viết chƣơng Tập thể tác giả trân trọng cảm ơn Ths Phạm Thị Lan Anh, Ths Đặng Văn Duy Ths Phạm Văn Hào tích cực tham gia rà sốt góp ý thảo q trình biên soạn, sửa đổi, bổ sung giáo trình Trong trình biên soạn, sửa đổi bổ sung giáo trình cho lần tái này; tập thể tác giả c nhiều cố gắng để nâng cao chất lƣợng khoa học giáo trình Tuy nhiên, quản lý tài cơng vấn đề rộng lớn, phức tạp, chứa đựng nhiều nội dung trình cải cách giới nhƣ Việt Nam Vì vậy, nội dung hình thức giáo trình khó tránh khỏi khiếm khuyết định Học viện Tài tập thể tác giả mong nhận đƣợc ý kiến đ ng g p nhà khoa học bạn đọc để lần xuất sau giáo trình đƣợc hồn thiện Xin tr n trọng cảm ơn! Hà Nội, ngày 01 tháng 04 năm 2016 BAN QUẢN LÝ KHOA HỌC HỌC VIỆN TÀI CHÍNH C ƣơng TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CƠNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG Nhà nƣớc hàng ngày phải đƣa định thu, chi quản lý hoạt động nhằm đáp ứng nhu cầu ngƣời dân hàng hóa cơng cộng, thực cơng xã hội ổn định kinh tế vĩ mô giới hạn nguồn lực mà họ chi trả Triết gia Eric Weil tác phẩm Triết học trị nhận xét ”Để có quan điểm công việc chung cộng đồng thực cơng việc cách hợp tình, hợp lý” địi hỏi phải biết ”đó việc phải có khả đánh giá đâu vấn đề chính”.1 Lời huy n đặc biệt hữu ích mơn học quản lý tài cơng hi ngƣời viết khơng thể tham vọng thiết kế chƣơng trình chứa đựng tồn nội dung kinh tế, trị li n quan đến hoạt động thu, chi Nhà nƣớc với thời lƣợng có hạn Do đ , chƣơng đƣợc thiết kế nhằm giúp cho cho ngƣời đọc hiểu đƣợc quan niệm khác tài cơng quản lý tài cơng, tr n sở đ giới hạn nội dung mà giáo trình đề cập chƣơng Phần đầu chƣơng t m tắt quan niệm tài cơng theo thông lệ tốt quốc tế cách phân loại tài cơng Việt Nam Phần hai tập trung vào khái niệm, mục tiêu, nội dung máy quản lý tài cơng 1.1 QUAN NIỆM VỀ KHU VỰC CƠNG VÀ TÀI CHÍNH CƠNG 1.1.1 Các phận cấu thành c a khu vực công Theo Cẩm nang thống kê tài Chính phủ (GFS) năm 2014 Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) xây dựng, kinh tế quốc gia đƣợc chia thành hai khu vực chính: khu vực cơng khu vực tƣ nh n Khu vực Công bao gồm khu vực Chính phủ chung, đối tƣợng phủ kiểm sốt, thƣờng doanh nghiệp cơng mà hoạt động chủ yếu tham gia hoạt động thƣơng mại, theo quy luật cung, cầu thị trƣờng Các doanh nghiệp công bao gồm doanh nghiệp cơng tài doanh nghiệp cơng phi tài Các doanh nghiệp cơng tài gồm doanh nghiệp tiền tệ doanh nghiệp Michel Bouvier, Marie – Christine Esclassan and Jean – Pierre Lassale, Tài cơng, Nhà xuất trị quốc gia, Hà Nội 2005, trang 33 công tài phi tiền tệ Hình 1.1 minh họa phận cấu thành khu vực công Khu vực cơng Chính phủ chung Chính quyền bang1 Chính quyền TW1 Chính quyền địa phƣơng1 Ngồi ngân sách Quỹ an sinh XH K Ngân sách DN công Quỹ an sinh XH2 DN cơng tài K DN cơng tiền tệ Ngân hàng trung ƣơng DN cơng phi tài DN cơng tài phi tiền tệ DN cơng tiền tệ khác Hình 1.1 Các phận cấu thành c a khu vực công Bao gồm quỹ an sinh xã hội Các quỹ an sinh xã hội đƣợc phân tách riêng thành khu vực (đƣờng nét đứt) Ngân sách, quỹ ngân sách, quỹ an sinh xã hội Nguồn: Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Sổ tay thống kê tài chính phủ 2014, trang 20 Trong tài liệu trên, thuật ngữ “Chính phủ chung- general government" đƣợc hiểu theo nghĩa rộng thuật ngữ "Chính phủ" tiếng Việt Chính phủ tiếng Việt d ng để quan hành nhà nƣớc cấp cao nhất, đ quan hành nhà nƣớc trung ƣơng Việt Nam Chính phủ chung quốc gia theo GFS bao gồm quan công quyền đơn vị trực thuộc, đ tổ chức đƣợc thiết lập qua q trình trị để thực quyền lập pháp, tƣ pháp hành pháp vùng lãnh thổ Khu vực Chính phủ chung thƣờng bao gồm quyền trung ƣơng, quyền bang (nếu có) quyền địa phƣơng Những tổ chức thuộc khu vực Chính phủ chung có đặc điểm chung sau đ y: - Về chức kinh tế: Cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho xã hội ản mang tính phi thị trƣờng phân phối lại thu nhập Nguồn thu tổ chức từ khoản đ ng g p buộc nhƣ thuế, khoản bảo hiểm xã hội, ngồi cịn có nguồn tài trợ thu nhập khác - Được định hướng kiểm soát quan quyền lực Nhà nước: Các tổ chức đƣợc thiết lập, chịu định hƣớng kiểm soát quan quyền lực Nhà nƣớc - Chủ thể chịu trách nhiệm pháp lý: Nhà nƣớc chịu trách nhiệm pháp lý cuối c ng tài sản nợ phải trả tổ chức Hình 1.2 minh họa mối quan hệ khu vực công với khu vực thể chế khác kinh tế Khu Chính chung vực Khu vực Khu vực Khu vực hộ Khu ph doanh nghiệp doanh nghiệp g a đìn lợi tài phi tài phục vực - Chính quyền Doanh nghiệp Doanh nghiệp đìn trung ƣơng cơng cơng vực phi nhuận, vụ khu hộ gia - Chính quyền bang - Chính quyền DOANH địa phƣơng NGHIỆP TƢ DOANH NGHIỆP TƢ TƢ NHÂN TƢ NHÂN KHU VỰC CƠNG Hình 1.2: Khu vực công mối quan hệ với khu vực thể chế khác Nguồn: Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Sổ tay thống kê tài chính phủ năm 2014, trang 19 1.1.2 Khái niệm tài cơng Trong kinh tế hàng hóa - tiền tệ, vận động tài gắn liền với việc tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ định chủ thể thuộc khu vực thể chế khác hình 1.2 Về hình thức biểu tài hoạt động thu, chi tiền chủ thể, nhƣng chất quan hệ lợi ích nh m ngƣời, chủ thể khác xã hội Thuật ngữ “tài cơng” đƣợc d ng để tồn q trình hình thành sử dụng quỹ tiền tệ Nhà nƣớc gắn liền với hoạt động khu vực cơng khái niệm đƣợc tiếp cận dƣới hai góc nhìn kinh tế học góc nhìn thể chế nhƣ sau: Từ góc nhìn kinh tế học: Tài cơng cịn đƣợc gọi kinh tế học công cộng, đƣợc xem nhƣ nhánh kinh tế học, nghiên cứu việc Nhà nƣớc huy động nguồn thu thực chi ti u nhƣ nào, tác động khoản thu, chi đ tới hoạt động kinh tế, xã hội nhằm thực chức Nhà nƣớc thời kỳ Khi đánh giá tác động, ảnh hƣởng hoạt động thu, chi Nhà nƣớc tới việc làm, giá tăng trƣởng kinh tế nhƣ công xã hội, nhà kinh tế thƣờng quan niệm tài cơng theo nghĩa Hộp 1.1 minh họa chức ản Nhà nƣớc kinh tế thị trƣờng mà tài cơng đƣợc xem nhƣ công cụ quan trọng để thực chức Hộp 1.1: Các chức c a N nƣớc kinh tế thị trƣờng Giải thất bại thị trƣờng Chức thiểu tối Cung cấp hàng hóa cơng cộng túy: Quốc phòng; Luật pháp trật tự xã hội; Quyền tài sản; Y tế công cộng Quản lý kinh tế vĩ mô Chức trung Giải ngoại gian ứng: Giáo dục ản Bảo vệ môi trƣờng Chức tíc cực Điều tiết độc quyền: Điều tiết lợi ích; sách chống độc quyền Giải tình trạng thơng tin khơng hồn hảo: Bảo hiểm (y tế, nhân thọ, hƣu) Phối hợp hoạt động tƣ n ân - Thúc đẩy thị trƣờng - Hình thành tổ hợp/cụm liên hồn (cluster) Cải thiện cơng Bảo vệ người nghèo: Các chƣơng trình giảm nghèo Cứu trợ có tai họa Cung cấp bảo hiểm xã hội: Tái phân bổ lƣơng hƣu; trợ cấp gia đình; bảo hiểm thất nghiệp Tái phân phối thu nhập Phân phối lại tài sản Nguồn: Ngân hàng giới (WB): Báo cáo phát triển giới 1997, trang 27 Từ góc nhìn thể chế, theo nghĩa rộng tài cơng đƣợc hiểu tài khu vực cơng gắn với hoạt động thu, chi cấp quyền (Chính phủ chung) doanh nghiệp công nhằm thực chức Nhà nƣớc thời kỳ Theo nghĩa hẹp tài cơng đƣợc hiểu tài cấp quyền, gắn với hoạt động thu, chi Chính phủ chung Mặc dù quan niệm tài cơng theo nghĩa rộng c ý nghĩa định, lẽ toàn phần tài sản, vốn doanh nghiệp công thuộc Nhà nƣớc tồn gánh nặng tài doanh nghiệp cơng xảy tình trạng nợ cuối phải dùng tiền thuế nh n d n để trả Song doanh nghiệp cơng hoạt động chủ yếu mục tiêu lợi nhuận, khơng trực tiếp chịu định hƣớng kiểm sốt quy trình trị nhƣ hu vực Chính phủ chung, đ ỹ thuật quản trị tài doanh nghiệp cơng ản tƣơng tự nhƣ quản trị tài doanh nghiệp tƣ nh n Trái lại, quản lý tài khu vực Chính phủ chung việc vận dụng kỹ thuật quản trị tài doanh nghiệp, chủ thể cịn phải tuân thủ luật, 10 kiểm soát thƣờng xuyên luồng tiền thực tế năm để đảm bảo nguồn ngân sách hay số dƣ tài hoản ng n sách đáp ứng đầy đủ kịp thời cho cam kết chi tiêu đơn vị sử dụng ng n sách; đồng thời, Kho bạc nhà nƣớc phải kiểm sốt điều hịa tồn ngân quỹ để c đủ tồn ngân quỹ chi trả, toán kịp thời cho chi tiêu cam kết đơn vị sử dụng ngân sách (PI-17) Ghi chép quản lý tồn dư ngân quỹ, nợ bảo lãnh Chỉ số gồm số con; sử dụng đo lƣờng, đánh giá chất lƣợng liệu nợ đƣợc ghi chép báo cáo nợ, mức độ tổng hợp số dƣ tồn ngân quỹ, hệ thống cho vay khoản bảo lãnh quyền Chỉ số chất lượng ghi chép báo cáo liệu nợ đo lƣờng, đánh giá phạm vi ghi chép, tần suất cập nhật đối chiếu liệu nợ; phạm vi tần suất lập báo cáo quản lý thống kê nợ Chỉ số mức độ tổng hợp số dư tồn ngân quỹ quyền nhà nước đo lƣờng, đánh giá phạm vi tần suất tính tốn, tổng hợp số dƣ tồn ngân quỹ cấp quyền Chỉ số hệ thống hợp đồng vay phát hành bảo lãnh đo lƣờng, đánh giá nguyên tắc, tiêu chí, giới hạn trần hợp đồng vay phát hành bảo lãnh chinh quyền nhà nƣớc; số đầu mối quan chịu trách nhiệm phê duyệt hợp đồng vay phát hành bảo lãnh (PI-18) Hiệu kiểm soát lương biên chế Chỉ số đo lƣờng, đánh giá hiệu hệ thống kiểm soát lƣơng biên chế công chức, viên chức quan nhà nƣớc đơn vị nghiệp công; bao gồm công chức, viên chức hợp đồng khơng có thời hạn hợp đồng dài hạn; không bao gồm công chức, viên chức hợp đồng ngắn hạn khoản phụ cấp tự Chi lƣơng thƣờng nhóm mục chi lớn chi tiêu ngân sách Chính phủ Lƣơng đƣợc quản lý dựa tr n sở liệu nhân gồm danh mục toàn nhân hƣởng lƣơng hàng tháng, c thể đƣợc xác nhận theo biên chế đƣợc phê duyệt cho đơn vị hồ sơ nh n cá nhân Quan hệ sở liệu nhân bảng lƣơng mấu chốt để kiểm soát Bất kỳ sửa đổi sở liệu nhân cần đƣợc xử lý kịp thời qua áo cáo thay đổi phải để lại út tích để kiểm toán Việc kiểm toán lƣơng cần tiến hành đặn để xử lý thiếu sót liệu xác định yếu kiểm soát (PI-19) Mức độ cạnh tranh, minh bạch mua sắm, đấu thầu 146 Chỉ số gồm số con; sử dụng đo lƣờng, đánh giá mức độ cạnh tranh, công khai minh bạch, quy định thực chế khiếu nại mua sắm, đấu thầu công cấp quyền Chỉ số mức độ sử dụng phương pháp đấu thầu rộng rãi gói thầu vượt ngưỡng quy định đo lƣờng, đánh giá mức độ sẵn có liệu gói thầu mua sắm công tỷ lệ phần trăm g i thầu vƣợt ngƣỡng quy định đƣợc tiến hành đấu thầu rộng rãi Ngƣỡng quy định đấu thầu rộng rãi phù hợp tính chất loại gói thầu nhƣ mua sắm hàng hóa, thiết bị hay xây dựng đƣợc ghi rõ văn ản quy định mua sắm, đấu thầu công Chỉ số mức độ minh bạch việc sử dụng phương pháp đấu thầu hạn chế đo lƣờng, đánh giá quy định việc áp dụng quy định đấu thầu hạn chế gói thầu mua sắm cơng Chỉ số quy định thực chế khiếu nại đo lƣờng, đánh giá quy định thực quy trình việc nộp xử lý kịp thời khiếu nại đấu thầu; khả tiếp cận ngƣời d n liệu xử lý khiếu nại (PI-20) Hiệu kiểm sốt nội chi tiêu ngồi lương Kiểm soát nội bao gồm kiểm soát quản lý nợ, quản lý lƣơng quản lý tạm ứng; nội dung đƣợc đề cập số khác Chỉ số đề cập đến kiểm soát cam kết chi toán cho hàng hóa dịch vụ, lƣơng cho lao động hợp đồng ngắn hạn, khoản phụ cấp tự Hiệu kiểm soát cam kết chi đƣợc tách thành nội dung đánh giá ri ng tầm quan trọng nhằm đảm bảo nghĩa vụ tốn nằm hạn mức đảm bảo ngân quỹ dự kiến, qua đ tránh hình thành nợ đọng chi tiêu ngân sách Một hệ thống kiểm soát nội hiệu hệ thống kiểm soát phù hợp, bao gồm biện pháp kiểm sốt tồn diện có hiệu kinh tế, đƣợc đa số hiểu tuân thủ, bị bỏ qua lý khẩn cấp xác thực Phù hợp c nghĩa hệ thống thiết lập tr n sở đánh giá rủi ro yêu cầu kiểm soát để quản lý rủi ro Các biện pháp kiểm sốt tồn diện có hiệu kinh tế biện pháp giải đƣợc việc tuân thủ quy định mua sắm quy trình chi tiêu khác; ngăn ngừa, phát sai sót gian lận; bảo vệ thơng tin tài sản; đảm bảo chất lƣợng, tính kịp thời hạch toán áo cáo Đƣợc đa số hiểu tuân thủ có nghĩa hệ thống đ đƣợc quy định rõ ràng, đƣợc phổ biến rộng rãi đƣợc tuân thủ tốt Bị bỏ qua lý khẩn cấp xác thực c nghĩa đơn giản hóa bỏ qua việc tuân thủ ƣớc đ quy trình iểm sốt phải trƣờng hợp khẩn cấp đƣợc giải thích rõ ràng 147 Chỉ số đo lƣờng, đánh giá mức độ toàn diện hiệu kiểm soát cam kết chi nhằm ngăn ngừa đơn vị sử dụng ngân sách ký kết cam kết chi tiêu mức ng n sách đƣợc phân bổ chi tiêu thẩm quyền đƣợc giao quản lý ngân sách; biện pháp kiểm sốt nội hác c đảm bảo tính tồn diện hiệu chi đầu tƣ, chi mua hàng h a dịch vụ chi hác lƣơng; mức độ tuân thủ quy định xử lý ghi chép giao dịch (PI-21) Hiệu kiểm toán nội Chỉ số đo lƣờng, đánh giá có hay khơng có tồn chức iểm tốn nội bộ; phạm vi bao trùm chất lƣợng chức iểm toán nội bộ; tần suất việc lƣu hành áo cáo iểm toán nội bộ; mức độ cấp quản lý hành động kết luận kiểm toán nội Chức kiểm toán nội đƣợc thực tổ chức có nhiệm vụ bao quát nhiều đơn vị đơn vị nhƣ Thanh tra phủ, Thanh tra thuộc ngành, Thanh tra đơn vị Chức iểm toán nội chứng giám sát hệ thống tƣơng đƣơng cần đáp ứng chuẩn mực quốc tế nhƣ ISPPIA55: cấu thích hợp, đặc biệt li n quan đến tính độc lập chun mơn; phạm vi nhiệm vụ đầy đủ, khả tiếp cận thông tin cấp thẩm quyền để báo cáo; sử dụng phƣơng pháp iếm toán chuyên nghiệp, gồm kỹ thuật đánh giá rủi ro Chức iểm toán nội cần tập trung báo cáo vấn đề mang tính hệ thống quan trọng li n quan đến: độ tin cậy, liêm thơng tin tài hoạt động; hiệu hiệu suất hoạt động; bảo quản tài sản; tuân thủ luật pháp, quy định hợp đồng Bằng chứng cụ thể chức iểm tốn nội hiệu cịn bao gồm mức độ tập trung vào nội dung rủi ro cao, Cơ quan Kiểm toán Tối cao hay Kiểm toán Nhà nƣớc sử dụng báo cáo kiểm toán nội nhƣ nào, hành động cấp quản lý phát kiểm toán nội 5.2.5 Kế toán, ghi sổ báo cáo Kế toán, ghi sổ báo cáo ngân sách phản ánh phạm vi, tính kịp thời mức độ tin cậy liệu ghi sổ báo cáo thực ngân sách PEFA sử dụng số để đo lƣờng, đánh giá ế toán, ghi sổ báo cáo ngân sách (PI-22) Mức độ kịp thời thường xuyên việc đối chiếu tài khoản 55 ộ Chuẩn mực Quốc tế Thơng lệ Hành nghề Kiểm tốn Nội ộ, an hành ởi Viện Kiểm toán Nội 148 Chỉ số gồm số con; sử dụng đo lƣờng, đánh giá mức độ thƣờng xuyên kịp thời việc đối chiếu liệu tài khoản ngân hàng cấp quyền quan quản lý tài khoản ng n hàng; đối chiếu khoản tạm ứng khoản treo đơn vị sử dụng ngân sách với quan quản lý tài khoản cấp quyền Chỉ số đối chiếu ngân hàng đo lƣờng, đánh giá tần suất, phạm vi thời gian đối chiếu tài khoản ngân hàng cấp quyền quan quản lý tài khoản ngân hàng Chỉ số đối chiếu, tất toán tài khoản treo tạm ứng đo lƣờng, đánh giá tần suất thời gian đối chiếu, bù trừ tài khoản treo, tạm ứng đơn vị sử dụng ngân sách; số tài khoản treo số dƣ tạm ứng chuyển sang kỳ (PI-23) Mức độ thông tin nguồn lực dành cho đơn vị nghiệp công Chỉ số đo lƣờng, đánh giá tần suất, phạm vi thu thập tổng hợp thông tin tin cậy loại nguồn lực nhận đƣợc tiền mặt vật cho đơn vị nghiệp tuyến sở Các đơn vị nghiệp tuyến sở đơn vị nghiệp trực tiếp cung cấp dịch vụ cho cộng đồng nhƣ trƣờng học, trạm xá Những đơn vị thƣờng gặp h hăn việc tiếp nhận nguồn lực dành cho họ sử dụng chuyển ngân quỹ, cung cấp vật hay cung cấp nhân đƣợc tuyển dụng trả lƣơng tập trung Nguồn lực dự kiến đƣợc giao khơng hẳn đƣợc thể rõ ràng văn ản ng n sách, nhƣng phần dự toán nội quan chủ quản Các đơn vị điểm xa chuỗi phân bổ nguồn lực phải chịu thiệt tổng nguồn lực bị thiếu hụt so với dự toán ngân sách đơn vị cấp cao định điều chuyển nguồn lực sang mục tiêu khác Việc chuyển nguồn lực cho đơn vị bị chậm trễ đáng ể cho d đ tiền mặt hay vật Do vậy, việc theo dõi thông tin quan trọng để xem hệ thống quản lý tài cơng liệu có hoạt động hiệu để hỗ trợ cung ứng dịch vụ tuyến sở hay không Thông tin việc đơn vị nghiệp tiếp nhận nguồn lực thƣờng bị thiếu Nếu có hệ thống kế toán đủ ao tr m, đáng tin cậy kịp thời thơng tin đƣợc cung cấp; nhƣng thông tin chi tiêu sở thƣờng hông đầy đủ hông đủ tin cậy luồng thông tin thƣờng bị đứt đoạn hệ thống khác hơng đƣợc kết nối Có thể tồn hệ thống thu thập liệu định kỳ khơng phải hệ thống kế tốn nhƣ điều tra, tra, kiểm toán với đánh giá theo u cầu khác tạo nguồn thơng tin thay 149 (PI-24) Chất lượng mức độ kịp thời báo cáo điều hành ngân sách Chỉ số đo lƣờng, đánh giá chất lƣợng mức độ kịp thời báo cáo khâu chấp hành ngân sách phạm vi thông tin khả so sánh đƣợc thông tin báo cáo với dự toán ngân sách; thời gian kỳ lập báo cáo mức độ kịp thời báo cáo sau kết thúc kỳ lập báo cáo; chất lƣợng thông tin báo cáo Phạm vi thông tin báo cáo bao gồm thông tin đầu mục ngân sách; số dự toán, thực hiện, thực lũy ế Khả so sánh đƣợc thơng tin báo cáo với dự tốn ngân sách xem xét mức độ tƣơng thích phân loại đầu mục ngân sách báo cáo dự toán ngân sách Thời gian kỳ lập báo cáo tháng, q, tháng Tính kịp thời báo cáo khoảng thời gian ban hành báo cáo kể từ kết thúc kỳ lập báo cáo Chất lƣợng thông tin báo cáo tính xác số liệu quán số liệu bên sử dụng nhƣ quan tài chính, quan chủ quản cấp, đơn vị sử dụng ngân sách Kho bạc Nhà nƣớc (PI-25) Chất lượng mức độ kịp thời báo cáo ngân sách năm Chỉ số đo lƣờng, đánh giá chất lƣợng mức độ kịp thời báo cáo ng n sách năm mức độ đầy đủ thông tin báo cáo ngân sách năm; tính ịp thời việc nộp áo cáo ng n sách năm cho Kiểm toán nhà nƣớc; mức độ quán chuẩn mực kế toán đƣợc áp dụng lập báo cáo ngân sách năm so với chuẩn mực quôc tế áo cáo ng n sách năm quan trọng tính minh bạch hệ thống quản lý tài cơng áo cáo ng n sách năm đầy đủ thông tin phải báo cáo bao gồm thông tin thu, chi, nợ, tài sản tài thơng tin phải đƣợc tổng hợp từ liệu chi tiết cấp, ngành, đơn vị tự chủ Tính kịp thời việc lập áo cáo ng n sách năm phản ánh chất lƣợng hệ thống kế toán, ghi chép sổ sách đƣợc đánh giá khoảng thời gian sau kết thúc năm ng n sách đến hi áo cáo đƣợc nộp cho Kiểm toán nhà nƣớc Để đƣợc chấp nhận chung, trở nên hữu ích minh bạch áo cáo ng n sách năm phải đảm bảo tính quán chuẩn mực kế toán đƣợc áp dụng theo chuẩn mực kế tốn cơng quốc tế, đ c chuẩn mực phù hợp cho nƣớc áp dụng kế toán tr n sở dồn tích chuẩn mực phù hợp cho hệ thống kế toán tr n sở tiền mặt 5.2.6 Kiểm tốn giám sát ngồi Kiểm tốn giám sát ngồi phản ánh phạm vi, tính kịp thời mức độ 150 kiểm toán ngân sách Kiểm toán nhà nƣớc giám sát ngân sách, báo cáo kiểm toán ngân sách quan quyền lực nhà nƣớc PEFA sử dụng số để đo lƣờng, đánh giá iểm tốn giám sát ngồi (PI-26) Phạm vi, chất việc thực kết luận Kiểm toán nhà nước Chỉ số đo lƣờng, đánh giá quy mô, ản chất hoạt động kiểm toán nhà nƣớc mức độ thực kết luận Kiểm toán nhà nƣớc Kiểm toán nhà nƣớc có chất lƣợng mức cao yêu cầu thiết yếu để tạo minh bạch quản lý tài cơng Các nội dung chất lƣợng kiểm tốn bao gồm phạm vi, quy mơ kiểm tốn phải gồm quỹ ngân sách quan tự chủ; tuân thủ chuẩn mực kiểm tốn phù hợp, bao gồm tính độc lập Kiểm toán nhà nƣớc; tập trung vào vấn đề quan trọng mang tính hệ thống quản lý tài cơng báo cáo; hiệu thực đầy đủ nội dung kiểm toán nhƣ độ tin cậy báo cáo tài chính, tuân thủ giao dịch, vận hành hệ thống kiểm toán nội hệ thống mua sắm; bao trùm số nội dung kiểm tốn hiệu hoạt đơng; áo cáo iểm tốn phải đƣợc nộp kịp thời đến quan quyền lực nhà nƣớc Việc thực kết luận kiểm toán qua việc chỉnh sửa lỗi yếu hệ thống đƣợc kiểm tốn phát phải có chứng bao gồm văn trả lời thức đơn vị đƣợc kiểm toán quan hành pháp kết luận kiểm toán, cách thức sửa chữa Báo cáo kiểm toán năm cho thấy chứng việc thực đ ằng việc tổng hợp mức độ đơn vị đƣợc kiểm toán giải thắc mắc thực kết luận kiểm toán (PI-27) Giám sát ngân sách hàng năm quan quyền lực nhà nước Chỉ số đo lƣờng, đánh giá phạm vi, mức độ tham gia quan quyền lực nhà nƣớc vào quy trình thẩm tra, thảo luận định dự toán, toán ng n sách năm điều chỉnh dự toán ng n sách năm Cơ quan quyền lực nhà nƣớc có quyền hạn trách nhiệm định dự tốn phê chuẩn toán ng n sách năm Cơ quan hành pháp phải tuân thủ định ng n sách hàng năm quan quyền lực nhà nƣớc Nếu quan quyền lực nhà nƣớc không thẩm tra, thảo luận ng n sách năm cách nghiêm ngặt quyền hạn trách nhiệm hơng đƣợc thực cách hiệu làm giảm trách nhiệm giải trình quan hành pháp cử tri Vì vậy, giám sát ng n sách năm quan quyền lực nhà nƣớc đƣợc đánh giá tr n sở 151 phạm vi giám sát, thủ tục nội cho việc giám sát thảo luận, thời gian dành cho quy trình đ Việc điều chỉnh ng n sách năm đặc điểm chung quy trình ngân sách hàng năm Thẩm quyền điều chỉnh ng n sách năm c thể giao cho quan hành pháp, nhƣng phải đƣợc xác định rõ ràng, bao gồm hạn mức phạm vi mở rộng tái ph n ổ chi ti u, thời gian để quan hành pháp trình ày nội dung điều chỉnh cho quan quyền lực nhà nƣớc phê duyệt hồi tố Các quy định phải đƣợc tôn trọng (PI-28) Giám sát quan quyền lực nhà nước báo cáo kiểm toán Chỉ số đo lƣờng, đánh giá mức độ tham gia quan quyền lực nhà nƣớc việc xem xét báo cáo kiểm toán điều trần kết luận quan trọng Kiểm toán nhà nƣớc; mức độ ban hành khuyến nghị quan quyền lực nhà nƣớc mức độ thực khuyến nghị quan hành pháp kết luận Kiểm tốn nhà nƣớc Tính kịp thời xem xét báo cáo kiểm toán quan quyền lực nhà nƣớc đƣợc đánh giá ằng khoảng thời gian hoàn thành việc xem xét báo cáo kiểm toán kể từ ngày quan quyền lực nhà nƣớc nhận đƣợc báo cáo kiểm toán Kiểm toán nhà nƣớc; đặc biệt việc ƣu ti n xem xét áo cáo kỳ gần đơn vị đƣợc kiểm tốn có lịch sử tn thủ Điều trần báo cáo kiểm tốn giải trình quan hành pháp đơn vị đƣợc kiểm toán thắc mắc kết luận báo cáo tài họ Kiểm tốn nhà nƣớc nêu Giám sát quan quyền lực nhà nƣớc điều trần kết luận Kiểm toán nhà nƣớc việc quan quyền lực nhà nƣớc tổ chức hay tham gia nghe giải trình báo cáo kiểm toán quan hành pháp đơn vị đƣợc kiểm tốn Bên cạnh việc thơng qua khuyến nghị Kiểm toán nhà nƣớc, quan quyền lực nhà nƣớc cần thiết đƣa khuyến nghị hành động xử phạt để quan hành pháp thực kết luận kiểm toán 5.3 ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG THEO KẾT QUẢ 5.3.1 Khái niệm Đánh giá chức năng, công cụ quản lý kinh tế - xã hội nói chung, quản lý tài cơng quản lý chi tiêu cơng nói riêng Tính tất yếu khách quan đánh giá theo ết xuất phát từ đổi quản lý 152 khu vực công quản lý tài cơng nhằm trọng tâm vào kết sách, kế hoạch, chƣơng trình, dự án, nhiệm vụ hay hoạt đông cấp, ngành, tổ chức, quan đơn vị thực Đánh giá quản lý chi tiêu cơng theo kết đánh giá q trình chi ti u quản lý chi tiêu công dựa theo khung lôgic kết phát triển gắn với mục tiêu kết phát triển định sách, kế hoạch, chƣơng trình, dự án, nhiệm vụ hay hoạt đông cấp, ngành, tổ chức, quan đơn vị thực 5.3.2 Xây dựng k ung đán g quản lý chi tiêu công theo kết 5.3.2.1 Lôgic dọc khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết Cơ sở để xây dựng lôgic dọc đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết khung lôgic kết phát triển Kết phát triển thay đổi kinh tế - xã hội tác động, ảnh hƣởng đầu hay hàng hoá, dịch vụ đƣợc tạo Những thay đổi kinh tế xã hội tác động đầu thay đổi lƣợng thay đổi chất làm gia tăng phúc lợi xã hội, thể mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội mà xã hội muốn đạt đƣợc Kết phát triển kết tác động trực tiếp gián tiếp, kết ngắn hạn dài hạn đầu Đầu loại hàng hóa, dịch vụ tổ chức, quan, đơn vị sản xuất, cung ứng cho xã hội Những hàng hóa dịch vụ vơ hình hữu hình Đầu kết tức sau tổ chức, quan, đơn vị hồn thành q trình thực hoạt động sản xuất, cung ứng hàng hóa, dịch vụ Các đầu hay hàng hóa, dịch vụ tổ chức, quan, đơn vị cung ứng cho xã hội phải nhằm vào thỏa mãn nhu cầu xã hội hay đ ng g p vào phát triển kinh tế - xã hội Hoạt động hành động, công việc hay nhiệm vụ đƣợc tổ chức, quan, đơn vị tiến hành thực để chuyển hóa yếu tố đầu vào nhƣ nh n lực, vật lực, tài lực… để tạo đầu Đầu vào nguồn lực bao gồm nhân lực, vật lực, tài lực đƣợc tổ chức, quan, đơn vị sử dụng để thực hoạt động nhằm tạo đầu định 153 Đầu vào Hoạt động Kết trực t p ngắn ạn Đầu Thực Kết g án t ếp dà ạn Kết phát triển Sơ đồ 5.1: Khung lôgic kết phát triển Lôgic dọc đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết đƣợc xây dựng xác định mục tiêu kết phát triển mong muốn đạt đƣợc định kết nối Kết phát triển - Đầu - Hoạt động - Đầu vào với số, tiêu tƣơng ứng Xác định cấp độ mục tiêu kết phát triển sách, kế hoạch, chƣơng trình, dự án, nhiệm vụ hay hoạt đông cấp, ngành, tổ chức, quan đơn vị thực hi xác định đƣợc mục tiêu phát triển cụ thể xác định đƣợc số đo lƣờng thiết lập đƣợc tiêu kết mong muốn đạt đƣợc Khi xác định cấp độ mục tiêu kết phát triển phải đảm bảo mối quan hệ lôgic nhân cấp độ mục tiêu với Mục tiêu kết cấp độ thấp, mục tiêu trực tiếp mục tiêu ngắn hạn phải phù hợp với mục tiêu cấp độ cao, mục tiêu gián tiếp mục tiêu dài hạn Kết nối mục tiêu kết phát triển cụ thể với đầu Sau xác định đƣợc mục tiêu kết phát triển cụ thể sách, kế hoạch, chƣơng trình, dự án, nhiệm vụ hay hoạt đông cấp, ngành, tổ chức, quan đơn vị thực xác định lựa chọn đầu đáp ứng tốt mục tiêu kết cụ thể xác định Cần lƣu ý rằng, mục tiêu kết cụ thể có nhiều đầu khác đáp ứng đƣợc Vì vậy, tùy theo điều kiện cụ thể, sách, kế hoạch, chƣơng trình, dự án, nhiệm vụ hay hoạt đông cấp, ngành, tổ chức, quan, đơn vị thực để lựa chọn đầu phù hợp 154 Kết gián tiếp, dài hạn Chỉ số, tiêu kết phát triển Kết trực tiêp, ngắn hạn Đầu Chỉ số, t u đầu Hoạt động Chỉ số, tiêu hoạt động Đầu vào Chỉ số, t u đầu vào Sơ đồ 5.2: Lôgic dọc Khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết Kết nối đầu với hoạt động Dựa tr n đầu xác định để xác định hoạt động tối ƣu để tạo đầu Mỗi đầu có nhiều cách thức thực cách thức thực có hoạt động tƣơng ứng Vì vậy, t y theo điều kiện cụ thể sách, kế hoạch, chƣơng trình, dự án, nhiệm vụ hay hoạt đơng cấp, ngành, tổ chức, quan, đơn vị thực để xác định lựa chọn cách thức thực với hoạt động phù hợp Kết nối hoạt động với đầu vào Dựa cách thức thực với hoạt động xác định để xác định đầu vào tƣơng ứng Dựa khung lôgic mối quan hệ Kết - Đầu - Hoạt động - Đầu vào để xác định số, ti u tƣơng ứng đo lƣờng, phản ánh kết quả, đầu ra, hoạt động đầu vào 5.3.2.2 Lôgic ngang khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết Lôgic ngang khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết đƣợc xây dựng số, tiêu cần đo lƣờng, phản ánh kết nối Chỉ số, tiêu - Thông tin cần thu thập - Phƣơng pháp thu thập thông tin - Ngƣời thu 155 thập, cung cấp nguồn thông tin - Tần suất hay thời gian thu thập, cung cấp thông tin - Báo cáo, đánh giá C ỉ số c ỉ tiêu Thông t n cần thu t ập P ƣơng pháp thu t ập thông tin Ngƣờ t u t ập cung cấp oặc nguồn thông tin Tần suất t g an t u t ập cung cấp thông tin Báo cáo, đán giá Sơ đồ 5.3 Lôgic ngang Khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết Căn vào số, ti u xác định để đo lƣờng, phản ánh kết quả, đầu ra, hoạt động, đầu vào để xác định thông tin cần thu thập theo số, tiêu Tùy thuộc vào thông tin cần thu thập theo số, ti u đối tƣợng đánh giá cụ thể để lựa chọn phƣơng pháp thu thập thông tin phù hợp Để đảm bảo tính khả thi, tồn diện kịp thời thu thập thông tin theo số, ti u đòi hỏi phải xác định cụ thể ngƣời chịu trách nhiệm thu thập, cung cấp nguồn thông tin tần suất, thời gian thu thập cung cấp thông tin Tần suất, thời gian thu thập cung cấp thông tin theo số, tiêu đƣợc xác định phù hợp với đối tƣợng đánh giá thời gian lập áo cáo đánh giá 5.3.2.3 Khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết Kết hợp lôgic dọc lôgic ngang đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết để thiết lập đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết Chuỗi kết Ngƣời thu P ƣơng Thông thập, cung Chỉ số, pháp thu tin cần cấp tiêu thập thông thu thập nguồn tin thông tin 156 Tần suất, thời gian thu thập, cung cấp thông tin Báo cáo, đán g Kết gián tiếp, dài hạn Kết trực tiêp, ngắn hạn Đầu Hoạt động Đầu vào Sơ đồ 5.4: Khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết Danh mục tài liệu tham khảo: Ngân hàng Thế giới (2005), Khung đánh giá trách nhiệm giải trình tài chi tiêu cơng (PEFA) Richard Allen, Richard Hemming Barry H Potter (2013), Sổ tay Quản lý tài cơng Jody Zall Kusek Ray C.rist, Ngân hàng Thế giới (2005), Mười bước tiến tới Hệ thống giám sát Đánh giá dựa kết 157 MỤC LỤC LỜI NÓI ĐẦU CHƢƠNG TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CƠNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG 1.1 QUAN NIỆM VỀ KHU VỰC CÔNG VÀ TÀI CHÍNH CƠNG 1.1.1 Các phận cấu thành khu vực công 1.1.2 Khái niệm tài cơng 1.2 PHÂN LOẠI TÀI CHÍNH CƠNG CỦA VIỆT NAM 11 1.2.1 Phân loại tài cơng theo phù hợp với tổ chức hệ thống quyền 11 1.2.2 Phân loại tài cơng theo mục đích tổ chức quỹ 11 1.2.3 Phân loại tài cơng theo chủ thể quản lý trực tiếp 12 1.3 KHÁI NIỆM QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG 13 1.4 MỐI QUAN HỆ GIỮA MỤC TIÊU QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG VÀ “TỨ TRỤ” CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC TỐT 15 1.4.1 Mục tiêu quản lý tài cơng 15 1.4.2 Tứ trụ quản lý Nhà nƣớc tốt 19 1.5 NỘI DUNG QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG 20 1.5.1 Quản lý thu 21 1.5.2 Quản lý chi 21 1.5.3 Quản lý vay nợ 22 1.6 BỘ MÁY QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG Ở VIỆT NAM 22 CHƢƠNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 26 2.1 KHÁI NIỆM, PHÂN LOẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 26 2.1.1 Khái niệm ng n sách nhà nƣớc 26 2.1.2 Phân loại ng n sách nhà nƣớc 28 2.3 NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 33 2.3.1 Nguyên tắc tài liệu ngân sách 33 2.3.2 Nguyên tắc ngân sách tổng thể 34 2.3.3 Nguyên tắc ni n độ ngân sách 34 2.3.4 Nguyên tắc chuyên dùng ng n sách nhà nƣớc 35 2.3.5 Nguyên tắc c n đối ng n sách nhà nƣớc 35 2.3.6 Nguyên tắc hiệu 36 2.3.7 Nguyên tắc minh bạch ng n sách nhà nƣớc 37 2.4 CÁC PHƢƠNG THỨC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 38 158 2.4.1 Phƣơng thức quản lý ng n sách theo đầu vào (input budgeting) 38 2.4.2 Phƣơng thức quản lý theo kết hoạt động (performance budgeting) 39 2.5 PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 41 2.5.1 Khái niệm phân cấp quản lý ng n sách nhà nƣớc 41 2.5.2 Các nguyên tắc phân cấp quản lý ng n sách nhà nƣớc 43 2.5.3 Nội dung tổ chức phân cấp quản lý ng n sách nhà nƣớc 45 2.4 QUY TRÌNH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 54 2.4.1 Khái niệm quy trình quản lý ng n sách nhà nƣớc 54 2.4.2 Kế hoạch tài – ng n sách 03 năm 55 2.4.3 Chuẩn bị định dự toán ng n sách nhà nƣớc hàng năm 59 2.4.4 Tổ chức chấp hành ng n sách nhà nƣớc 70 2.4.5 Kiểm toán toán ng n sách nhà nƣớc 79 CHƢƠNG TỔ CHỨC CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 87 3.1 KHÁI NIỆM CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 87 3.2 KHÁI NIỆM VÀ CÁCH TÍNH BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 90 3.3 NGUYÊN NHÂN BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 92 3.4 NGUỒN BÙ ĐẮP BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ SỬ DỤNG THẶNG DƢ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 93 3.4.1 Nguồn đắp bội chi ng n sách nhà nƣớc 93 3.4.2 Sử dụng thặng dƣ ng n sách 95 3.5 GIẢI PHÁP ĐỂ TỔ CHỨC CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM 96 3.5.1 Khâu chuẩn bị định dự toán ng n sách nhà nƣớc 96 3.5.2 Khâu chấp hành ng n sách nhà nƣớc 98 3.5.3 Khâu kiểm toán đánh giá ng n sách nhà nƣớc 100 CHƢƠNG QUẢN LÝ CÁC QUỸ NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 103 4.1 KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, PHÂN LOẠI CÁC QUỸ NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 103 4.1.1 Khái niệm, đặc điểm quỹ ng n sách nhà nƣớc 103 4.1.2 Phân loại quỹ ng n sách nhà nƣớc 105 4.2 QUẢN LÝ MỘT SỐ QUỸ NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC Ở VIỆT NAM 108 4.2.1 Quản lý quỹ bảo hiểm xã hội 108 4.2.2 Quản lý Quỹ Bảo vệ môi trƣờng Việt Nam 115 4.2.3 Quản lý Quỹ đầu tƣ phát triển địa phƣơng 120 CHƢƠNG ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG 129 159 5.1 LÝ LUẬN CHUNG ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG 129 5.1.1 Khái niệm đánh giá quản lý tài cơng 129 5.1.2 Chỉ số đánh giá quản lý tài cơng 131 5.1.3 Phƣơng pháp thu thập thông tin đánh giá quản lý tài cơng 133 5.1.4 Phân loại đánh giá quản lý tài cơng 137 5.2 ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG 138 5.2.1 Độ tin cậy ngân sách 139 5.2.2 Tính tồn diện minh bạch ngân sách 140 5.2.3 Lập ng n sách tr n sở sách 143 5.2.4 Khả ti n liệu kiểm soát thực ngân sách 144 5.2.5 Kế toán, ghi sổ báo cáo 148 5.2.6 Kiểm toán giám sát 150 5.3 ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG THEO KẾT QUẢ 152 5.3.1 Khái niệm 152 5.3.2 Xây dựng đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết 153 160