Tính cấp thiết của đề tài
Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân” Theo đó, xây dựng Nhà nước pháp quyền đề cao tính tối thượng của Hiến pháp và pháp luật trong đời sống chính trị - xã hội, tạo mối quan hệ qua lại bình đẳng giữa Nhà nước và công dân, đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, cơ quan, tổ chức là mối quan tâm hàng đầu của đất nước Tuy nhiên trên thực tế, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân có thể bị xâm phạm từ nhiều phía Có thể là sự vi phạm bởi hành vi trái pháp luật của các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, của công dân khác hay có thể từ chính cơ quan nhà nước mà chủ yếu và thường xuyên là từ các cơ quan hành chính nhà nước bằng các quyết định, hành vi Sự vi phạm đó được giải quyết thông qua các vụ án hành chính, hình sự, lao động, thương mại, hôn nhân gia đình… Trong đó, giải quyết vụ án hành chính là giải quyết mối quan hệ “bất bình đẳng” giữa một bên là Nhà nước với tư cách là người bị kiện và một bên là cá nhân, cơ quan, tổ chức với tư cách người khởi kiện Quá trình tố tụng vụ án hành chính gồm nhiều giai đoạn, trong đó thủ tục sơ thẩm là một trình tự quan trọng Ở giai đoạn này, chế định thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính là nội dung trọng tâm của thẩm quyền xét xử vụ án hành chính nói chung của Tòa án, thể hiện năng lực pháp lý của Tòa án trong việc đánh giá, phán quyết về tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện theo trình tự tố tụng hành chính sơ thẩm nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước Phán quyết của Hội đồng xét xử sơ thẩm có giá trị ràng buộc đối với các bên có liên quan
Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã có nhiều điểm mới so với Luật Tố tụng hành chính năm 2015 trong việc quy định về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm Nhìn chung, việc giải quyết các vụ án hành chính trên thực tế cũng đã đem lại những hiệu quả nhất định Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) vẫn còn chứa đựng những hạn chế chưa được khắc phục Một vài hạn chế có thể kể đến là quy định của pháp luật tố tụng hành chính còn nhiều chỗ vướng mắc do có nhiều quan điểm khác nhau về cách áp dụng nhưng lại không có một văn bản pháp lý chính thức nào hướng dẫn áp dụng, gây lúng túng cho chủ thể tiến hành tố tụng mà đặc biệt là các Thẩm phán trong quá trình xét xử Bên cạnh đó, việc Hội đồng xét xử sơ thẩm vẫn chưa vận dụng đúng quy định của pháp luật về thẩm quyền dẫn đến nhiều trường hợp tuyên án trái thẩm quyền, vượt quá thẩm quyền, vượt quá yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện… Hệ quả thực tế là quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện, người có quyền, lợi ích liên quan không được bảo vệ Những điều đó không những gây tranh cãi cho người công tác trong ngành mà còn ảnh hưởng đến sự bất an trong tâm tưởng người dân
Từ thực trạng trên, việc nghiên cứu, hoàn thiện chế định thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính một cách khoa học, toàn diện đồng thời đưa ra các kiến nghị, giải pháp hoàn thiện pháp luật, nâng cao chất lượng xét xử án hành chính nhằm củng cố niềm tin của Nhân dân vào cơ quan nhà nước là thực sự cần thiết trong công cuộc cải cách tư pháp và cải cách hành chính phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước như hiện nay Chính vì vậy, tác giả lựa chọn đề tài “Thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính” làm khóa luận tốt nghiệp của mình.
Tình hình nghiên cứu
Trong thời gian qua, việc nghiên cứu các quy định của pháp luật về thủ tục sơ thẩm đã nhận được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu lý luận, nhà khoa học pháp lý, các luật gia cũng như nhiều sinh viên Trong đó, đã có một số công trình nghiên cứu chuyên sâu về thủ tục xét xử sơ thẩm và có đề cập đến thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm tiêu biểu như: khóa luận tốt nghiệp “Phiên tòa xét xử sơ thẩm vụ án hành chính” của tác giả Lê Thụy Anh Thư năm 2015; khóa luận tốt nghiệp “Thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính” của tác giả Nguyễn Thành Nhân năm 2017; khóa luận tốt nghiệp “Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính” của tác giả Trương Thị Thương năm 2013; khóa luận tốt nghiệp
“Thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án nhân dân trong tố tụng hành chính Việt Nam” của tác giả Nguyễn Thị Thuận năm 2015; khóa luận tốt nghiệp “Phiên tòa sơ thẩm vụ án hành chính” của tác giả Dũng Thị Mỹ Thẩm năm 2016… Bên cạnh đó, các bài viết pháp lý như: bài viết “Quyền hạn của Tòa án nhân dân trong xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính” của tác giả Nguyễn Văn Quang đăng trên tạp chí Luật học số 6 năm 2000; bài viết “Về phạm vi thẩm quyền của Hội đồng xét xử khi xét xử sơ thẩm vụ án hành chính” của tác giả Phạm Tiến Niệm đăng trên tạp chí Kiểm sát số 16 năm 2013; bài viết “Quyền hạn của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính” của tác giả Nguyễn Thị Hà đăng trên Tạp chí Tòa án năm 2018 và nhiều bài viết tiêu biểu khác
Qua nội dung của các bài viết, công trình nghiên cứu trên cho thấy, các tác giả đã nghiên cứu các vấn đề cơ bản về thủ tục xét xử sơ thẩm vụ án hành chính nói chung, trong đó có nội dung về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm, đồng thời có những kiến nghị, đề xuất có giá trị về mặt lý luận và thực tiễn Nhìn chung, nội dung trong các công trình nghiên cứu là quá rộng nên không có những phân tích chi tiết, cụ thể về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm; trong khi đó, nội dung các bài viết được đăng trên tạp chí lại có phạm vi hẹp hơn rất nhiều, chỉ tập trung vào từng vấn đề nhỏ mà chưa phân tích đầy đủ, toàn diện thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm Thêm vào đó, trong thời gian gần đây, với sự đổi mới không ngừng, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã có những điểm tiến bộ hơn so với Luật Tố tụng hành chính trước đó là Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Luật Tố tụng hành chính năm 2010 Tuy nhiên lại chưa có công trình nghiên cứu, bài viết nào khai thác triệt để những nội dung này Do đó, vẫn chưa có đề tài nghiên cứu chuyên sâu nào về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính theo pháp luật tố tụng hiện hành.
Mục đích nghiên cứu của đề tài
Khóa luận tập trung nghiên cứu các vấn đề lý luận liên quan đến thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm, phân tích, đánh giá thực trạng và thực tiễn thực hiện thẩm quyền này trong tố tụng hành chính ở Việt Nam Trên cơ sở các phân tích, đánh giá chuyên sâu đó, đề tài chỉ ra những bất cập, hạn chế, những vấn đề còn tồn đọng và đề xuất các kiến nghị, giải pháp khắc phục hướng đến mục tiêu hoàn thiện pháp luật thực định, nâng cao hiệu quả giải quyết vụ án hành chính trong thời gian tới.
Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được thực hiện dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng trong triết học Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, các quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về nhà nước pháp quyền, cải cách tư pháp và hoàn thiện hệ thống pháp luật Bên cạnh đó, đề tài còn kết hợp vận dụng các phương pháp như phương pháp logic – hệ thống, phương pháp phân tích, so sánh để thấy điểm khác nhau, điểm tiến bộ trong các quy định của pháp luật, phương pháp diễn dịch, quy nạp, phương pháp thống kê, phân loại và nhiều phương pháp khác nhằm đạt hiệu quả tối ưu cho đề tài.
Bố cục của đề tài
Đề tài “Thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính” có bố cục ngoài danh mục các từ viết tắt, phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, gồm có hai chương như sau:
Chương 1 Cơ sở lý luận và pháp lý về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính
Chương 2 Thực trạng về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính và kiến nghị hoàn thiện.
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ THẨM QUYỀN CỦA HỘI ĐỒNG XÉT XỬ SƠ THẨM TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH 1.1 Khái niệm thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính
Đặc điểm thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính
Dựa vào khái niệm thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm trong TTHC nêu tại mục 1.1, chúng ta thấy thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm trong TTHC có những đặc điểm nổi bật như sau:
Thứ nhất, thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm là tổng thể những quyền hạn được pháp luật quy định trong Luật TTHC Để có thể đưa ra phán quyết giải quyết triệt để tranh chấp hành chính, Tòa án phải thực hiện rất nhiều bước tố tụng khác nhau mà trong đó hoạt động tố tụng trong giai đoạn xét xử sơ thẩm là một nội dung rất quan trọng Yếu tố then chốt trong giai đoạn xét xử sơ thẩm là việc vận dụng thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm để đưa ra bản án, quyết định sơ thẩm giải quyết VAHC Thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm là tổng thể những quy phạm pháp luật được quy định rõ ràng tại Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) Để từ đó, HĐXX sơ thẩm có cơ sở pháp lý để thực hiện đúng thẩm quyền mà pháp luật đã trao cho
Dựa vào các quy định tại Điều luật trên, khi giải quyết VAHC trên thực tế, HĐXX sơ thẩm được quyền quyết định giải quyết vụ án Theo đó, quyết định giải quyết VAHC là việc HĐXX sơ thẩm quyết định về các vấn đề như: quyết định tính hợp pháp và tính có căn cứ trong yêu cầu của người khởi kiện; quyết định về tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện; buộc các chủ thể có thẩm quyền phải thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người đứng đầu của cơ quan xem xét trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước; kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản hành chính, văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến các đối tượng khởi kiện
Thứ hai, chủ thể áp dụng thẩm quyền xét xử sơ thẩm là những người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật
Chủ thể trực tiếp áp dụng thẩm quyền xét xử sơ thẩm gọi chung là HĐXX sơ thẩm Về thuật ngữ “Hội đồng”, từ điển Tiếng việt xác định “Hội đồng là tập thể những người được chỉ định hoặc được bầu ra để họp bàn, quyết định những công việc nhất định nào đó” 18 Còn “HĐXX sơ thẩm” là Hội đồng gồm các Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân do Tòa án có thẩm quyền lập ra để nhân danh Nhà nước trực tiếp xét xử tại phiên tòa sơ thẩm VAHC và ra bản án hoặc quyết định đối với các vụ án Đối với vụ án được xét xử theo thủ tục thông thường, HĐXX sơ thẩm gồm
01 Thẩm phán và 02 Hội thẩm nhân dân Trong các trường hợp đặc biệt bao gồm: khiếu kiện QĐHC, HVHC của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh liên quan đến nhiều đối tượng; vụ án phức tạp thì HĐXX sơ thẩm có thể gồm 02 Thẩm phán và 03 Hội thẩm nhân dân 19 Còn đối với vụ án được xét xử theo thủ tục rút gọn thì chỉ do 01 Thẩm phán thực hiện 20 Sở dĩ có sự khác biệt này là bởi xét về bản chất, VAHC được giải quyết theo thủ tục rút gọn đơn giản hơn nhiều so với VAHC được giải quyết theo thủ tục tố tụng thông thường Cụ thể, nếu như VAHC được giải quyết theo thủ tục tố tụng thông thường là những mâu thuẫn, tranh chấp hành chính phức tạp, gay gắt, đòi hỏi phải có việc tranh tụng về chứng cứ, tài liệu, căn cứ pháp lý thì VAHC được giải quyết theo thủ tục rút gọn lại là những VAHC có tình tiết đơn giản, tài liệu, chứng cứ đầy đủ, rõ ràng, bảo đảm đủ căn cứ giải quyết vụ án và Tòa án không phải thu thập tài liệu, chứng cứ; các đương sự đều có địa chỉ nơi cư trú, trụ sở rõ ràng; không có đương sự cư trú ở nước ngoài hoặc trường hợp đương sự ở nước ngoài có thỏa thuận với đương sự ở Việt Nam đề nghị Tòa án giải quyết theo thủ tục rút gọn 21 Do đó, thủ tục để giải quyết các VAHC này sẽ đơn giản hơn so với thủ tục tố tụng thông thường về thời hạn, thành phần HĐXX và trình tự các bước Tòa án tiến hành giải quyết Tuy vậy, việc giải quyết một VAHC theo thủ tục rút gọn vẫn bảo đảm giải quyết vụ án đúng pháp luật 22 Tại khoản 2 Điều 246 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) cũng nêu rõ: trong quá trình giải quyết vụ án theo thủ tục rút gọn, Tòa án ra quyết định chuyển vụ án sang giải quyết theo thủ tục thông thường nếu thuộc một trong những trường hợp được liệt kê tại Điều này Từ đó có thể thấy, mục đích và ý nghĩa của thủ tục rút gọn chỉ thực sự đạt được nếu vụ án đã áp dụng thủ tục rút gọn không chuyển sang tục thủ tục chung để giải quyết Nếu vụ án đã áp dụng thủ tục rút gọn, sau đó cơ quan tiến hành tố tụng phải áp dụng thủ tục chung để giải quyết thì sẽ không rút ngắn được về thời gian,
18 Nguyễn Duy Lãm (2001), Từ điển giải thích thuật ngữ pháp lý thông dụng, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội, tr.279
19 Điều 154 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
20 Khoản 1 Điều 249 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
21 Xem khoản 1 Điều 246 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
22 Xem khoản 1 Điều 245 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) không đơn giản được về thủ tục, thậm chí còn làm cho trình tự tố tụng kéo dài và phức tạp hơn nếu chỉ áp dụng thủ tục chung để giải quyết Vì vậy, cần hạn chế việc xác định không đúng các điều kiện để áp dụng thủ tục rút gọn, rồi sau đó lại chuyển thành thủ tục giải quyết vụ án thông thường theo thủ tục chung Thủ tục rút gọn là quy định mới được bổ sung để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp 2013, bảo đảm giải quyết nhanh gọn, kịp thời những vụ án đơn giản, chứng cứ đã rõ ràng Đồng thời, góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, tiết kiệm thời gian và chi phí cho đương sự cũng như Nhà nước 23
Bên cạnh đó, có thể thấy, việc đưa ra phán quyết cuối cùng của HĐXX sơ thẩm là dựa vào quá trình tiến hành biểu quyết của các Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân tham gia cho nên số lượng thành viên trong HĐXX sơ thẩm luôn là số lẻ Đó là nguyên nhân để đảm bảo công bằng cho việc đưa ra phán quyết mà không phải mất quá nhiều thời gian, biểu quyết nhiều lần hoặc phải chờ tham khảo ý kiến của chủ thể có thẩm quyền khác khiến phán quyết đưa ra không được khách quan, chính xác Việc áp dụng nguyên tắc xét xử tập thể tại phiên tòa cũng có ý nghĩa quan trọng vì HĐXX bao gồm nhiều người sẽ giúp cho quá trình trao đổi, tranh luận được khách quan, thận trọng Bản án, quyết định của HĐXX sơ thẩm phản ánh chính xác sự thật khách quan của vụ án, đồng thời để hạn chế sự sai sót, chủ quan của cá nhân Thẩm phán Ở khía cạnh nhất định, nguyên tắc trên còn có ý nghĩa đối với việc bảo đảm sự độc lập về trách nhiệm của mỗi thành viên trong HĐXX với phán quyết chung của Hội đồng
Ngoài ra, phiên tòa sơ thẩm chỉ được tiến hành khi có đủ thành viên HĐXX và Thư ký phiên tòa án 24 Trường hợp có Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân vắng mặt hoặc không thể tiếp tục tham gia xét xử vụ án nhưng có Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân dự khuyết tham gia phiên tòa từ đầu thì những người này được thay thế thành viên HĐXX vắng mặt để tham gia xét xử vụ án 25 Trường hợp không có Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân dự khuyết để thay thế thành viên HĐXX thì phải hoãn phiên tòa 26 Như vậy, vai trò của HĐXX sơ thẩm là rất lớn, HĐXX sơ thẩm là tập thể đại diện để thực hiện thẩm quyền của Tòa án trong TTHC nên sự có mặt của HĐXX trong phiên tòa sơ thẩm là điều không thể thiếu Trong trường hợp thành viên của HĐXX vắng mặt hoặc không thể tiếp tục tham gia xét xử thì việc pháp luật quy định phải có Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân dự khuyết tham gia phiên tòa từ
23 http://hvta.toaan.gov.vn/portal/page/portal/hvta/27676686/27677461?p_page_id'677461&pers_id(34 6379&folder_id=&item_id3078413&p_details=1 (truy cập ngày 15/06/2022)
24 Khoản 1 Điều 155 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
25 Khoản 2 Điều 155 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
26 Khoản 3 Điều 155 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đầu để thay thế là hoàn toàn đúng đắn Vì chỉ những chủ thể này mới thực sự hiểu được toàn bộ nội dung, tính chất, mức độ của vụ án nhằm đưa ra bản án, quyết định chính xác, khách quan nhất
Thứ ba, thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm là kết quả của hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC
TTHC trải qua nhiều giai đoạn khác nhau, bao gồm: khởi kiện, thụ lý vụ án; chuẩn bị xét xử; xét xử sơ thẩm; xét xử phúc thẩm; xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm (giai đoạn đặc biệt của TTHC); thi hành bản án, quyết định của Tòa án Mỗi giai đoạn có mỗi nhiệm vụ khác nhau Cụ thể, đối với giai đoạn khởi kiện, thụ lý thì khi cơ quan, tổ chức, cá nhân thấy rằng QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri cụ thể nào đó xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì có quyền khởi kiện VAHC để yêu cầu Toà án giải quyết Sau khi nhận được đơn khởi kiện, Toà án phải xem xét, nếu xét thấy không thuộc trường hợp trả lại đơn thì Toà án thụ lý vụ kiện theo thẩm quyền Tiếp đến là giai đoạn chuẩn bị xét xử, trong giai đoạn này, Toà án thực hiện các công việc chuẩn bị như yêu cầu các bên cung cấp thông tin, tài liệu… Khi xét thấy cần thiết Toà án có thể thu thập chứng cứ, xem xét tại chỗ, trưng cầu giám định Sau khi nhận thấy việc thu thập chứng cứ đã đầy đủ, Toà án phải xem xét và đưa ra một trong các quyết định: đưa vụ án ra xét xử, tạm đình chỉ vụ án; đình chỉ giải quyết vụ án 27 Nếu quyết định của Tòa án là đưa vụ án ra xét xử thì tiến đến giai đoạn xét xử sơ thẩm Ở giai đoạn này, HĐXX sơ thẩm sẽ nghiên cứu các tài liệu, chứng cứ đã được xem xét, đánh giá tại phiên tòa ở các bước tố tụng trước đó để đưa ra phán quyết giải quyết VAHC Nếu bản án, quyết định của HĐXX sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật mà bị đương sự kháng cáo, Viện kiểm sát kháng nghị thì bản án, quyết định đó sẽ được xét lại theo thủ tục phúc thẩm Giai đoạn này có nhiệm vụ sửa chữa những sai lầm và vi phạm của Tòa án cấp sơ thẩm, bảo đảm việc áp dụng pháp luật đúng đắn và thống nhất Nếu bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật mà bị kháng nghị giám đốc thẩm hoặc tái thẩm khi có đủ các căn cứ theo quy định của pháp luật bởi những chủ thể có thẩm quyền thì bản án, quyết định đó sẽ được xét lại theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm Giai đoạn đánh dấu sự kết thúc của quá trình giải quyết VAHC là thi hành bản án, quyết định của Tòa án Bản án, quyết định của Tòa án phải được cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có nghĩa vụ nghiêm chỉnh chấp hành Những người không thi hành bản án hành chính hoặc cố
27 Khoản 6 Điều 131 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) tình không chấp hành bản án, quyết định của Toà án về VAHC thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm có thể bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự
Kết quả cuối cùng của hoạt động xét xử sơ thẩm VAHC là kết luận cuối cùng của HĐXX sơ thẩm về nội dung của VAHC Trong hoạt động TTHC, VAHC là một cuộc tranh chấp giữa hai bên, một bên là chủ thể quản lý nhà nước (cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước) bên còn lại là các đối tượng quản lý (đây là dạng tranh chấp hành chính theo nghĩa hẹp) Cơ sở phát sinh của tranh chấp này là khi chủ thể quản lý nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước (thực thi quyền hành pháp) xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của các đối tượng quản lý (cơ quan, tổ chức, cá nhân) 28 Khi giải quyết tranh chấp, Tòa án sơ thẩm mà cụ thể là HĐXX sơ thẩm sẽ xác định tính có căn cứ, tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện, trên cơ sở đó đưa ra các phán quyết nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức Như đã đề cập, để thực hiện tốt công việc này, HĐXX sơ thẩm sẽ nghiên cứu các tài liệu, chứng cứ đã được xem xét, đánh giá tại phiên Tòa ở các bước tố tụng trước đó trong hoạt động xét xử sơ thẩm Qua nghiên cứu, HĐXX sơ thẩm sẽ xem xét, cân nhắc ra quyết định chính thức về yêu cầu của người khởi kiện Nếu yêu cầu không có căn cứ, nghĩa là các đối tượng khởi kiện đã hợp pháp, HĐXX sơ thẩm sẽ bác yêu cầu khởi kiện Ngược lại, nếu các đối tượng khởi kiện được ban hành, thực hiện trái với quy định của pháp luật thì HĐXX sơ thẩm sẽ chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện của đương sự để xử lý đối tượng khởi kiện không hợp pháp Phán quyết cuối cùng của HĐXX sơ thẩm đều được thể hiện trong bản án hoặc quyết định kèm theo đó là các căn cứ, tài liệu, hồ sơ chứng cứ, là kết quả của hoạt động tố tụng trước đó
Chính vì vậy, có thể nói thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm trong TTHC là kết quả của hoạt động xét xử sơ thẩm
Thứ tư, thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm có sự giới hạn
Trong hoạt động xét xử nói chung, mỗi cấp xét xử đều có những chức năng, nhiệm vụ nhất định đối với từng vụ án và hoạt động TTHC cũng như vậy Ngay cả đối với vụ án thuộc thẩm quyền của mình, Tòa án cấp sơ thẩm cũng chỉ có thể xem xét, quyết định đối với những vấn đề của vụ án trong một phạm vi nhất định nào đó theo quy định của pháp luật TTHC Nghĩa là, khi xét xử sơ thẩm VAHC, HĐXX sơ thẩm chỉ được thực hiện quyền hạn của mình trong một giới hạn nhất định, nếu vượt ra ngoài giới hạn đó, mọi quyết định của HĐXX sơ thẩm đều không có giá trị pháp lý
28 Hoàng Văn Sao, Nguyễn Phúc Thành (đồng chủ biên) (2014), Giáo trình luật tố tụng hành chính Việt Nam, Đại học Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân, tr.212
Theo quy định của pháp luật, HĐXX sơ thẩm có quyền quyết định về việc giải quyết vụ án Tuy nhiên, thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm có sự giới hạn và được Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định cụ thể tại Điều 193 Theo Điều luật này, các vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của HĐXX sơ thẩm VAHC bao gồm: quyết định tính hợp pháp và tính có căn cứ trong yêu cầu của người khởi kiện; quyết định về tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện; buộc các chủ thể có thẩm quyền phải thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người đứng đầu của cơ quan xem xét trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước; kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý văn bản hành chính, văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến đối tượng khởi kiện
Bản chất của sự giới hạn này nằm ở chỗ, Tòa án là cơ quan tư pháp trong bộ máy nhà nước ở Việt Nam Khác với các nước phương Tây, Việt Nam không theo cơ chế tam quyền phân lập mà quyền lực nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc đặc biệt là tập trung thống nhất không phân chia nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp 29 Nói cách khác, dù không theo cơ chế tam quyền phân lập một cách triệt để nhưng quyền lực nhà nước có sự chuyên môn hóa cụ thể Theo đó, quyền lập pháp là do Quốc hội thực hiện, quyền hành pháp là do Chính phủ thực hiện và quyền tư pháp là của Tòa án Mỗi cơ quan khi thực hiện quyền lực nhà nước của cơ quan mình sẽ không tự đặt mình ở vị trí riêng lẻ nào so với cơ quan khác mà phải đặt mình trong mối tương quan với cơ quan nhà nước khác ở vị trí chung là cùng nhau thực hiện có hiệu quả quyền lực nhà nước
Ý nghĩa thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính
Quy định về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm là một chế định vô cùng quan trọng, không thể thiếu trong Luật TTHC Việt Nam Việc xác định thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm trong TTHC có ý nghĩa sau đây: Đối với Tòa án
Việc quy định một cách đầy đủ, minh thị về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm là cơ sở rất quan trọng để Tòa án cấp sơ thẩm xác định được đầy chính xác, rõ ràng quyền hạn của mình khi giải quyết VAHC cụ thể trên thực tế Từ đó, Tòa án cấp sơ thẩm sẽ tiến hành giải quyết vụ án một cách khách quan, nhanh chóng, xác định được rõ lộ trình thực hiện để đưa ra các phán quyết chính xác, đúng luật, loại trừ những lúng túng, sai lầm thiếu sót trong việc áp dụng các quyền hạn luật định dẫn đến một số trường hợp như tuyên án trái thẩm quyền, vượt quá thẩm quyền, vượt quá yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện Những sai lầm này có thể khiến cho bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị hủy án do vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng, gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự trong vụ án
Mặt khác, bản án, quyết định sơ thẩm còn là căn cứ có thể được xem xét ở các giai đoạn tiếp theo của quá trình giải quyết VAHC như phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm (nếu có) Nếu HĐXX sơ thẩm vận dụng đúng các quy định về thẩm quyền để ra phán quyết đúng pháp luật giải quyết triệt để VAHC thì các giai đoạn tố tụng tiếp theo sẽ không gặp nhiều khó khăn, có thể tiết kiệm được thời gian, công sức và cả vật chất cho người khởi kiện Cụ thể, khi bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật mà bị kháng cáo, kháng nghị sẽ được giải quyết theo thủ tục phúc thẩm Phán quyết (thẩm quyền) của HĐXX phúc thẩm phải dựa vào kết quả xem xét đánh giá về tính hợp pháp và tính có căn cứ của bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị tại phiên tòa xét xử phúc thẩm VAHC 31 Do vậy, phán quyết của HĐXX sơ thẩm là tiền đề tạo nên phán quyết của HĐXX phúc thẩm Mặt khác, khi bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nếu bị kháng nghị bởi chủ thể có thẩm quyền sẽ được giải quyết theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm Sơ thẩm được xác định là cấp xét xử đầu tiên khi Tòa án tiến hành xem xét và giải quyết vụ án nên bản án, quyết định sơ thẩm cũng là cơ sở để Hội đồng giám đốc thẩm, tái thẩm xem xét Như bất kỳ một cơ quan công quyền nào khác, hoạt động của Tòa án phải dựa trên pháp luật, có nghĩa là căn cứ để đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp của các bản án phải dựa trên Hiến pháp và pháp luật 32 Do vậy, nếu HĐXX sơ thẩm đã đưa ra phán quyết một cách hợp pháp, có căn cứ sẽ giúp cho quá trình giải quyết theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm nhanh chóng, đúng pháp luật Ngược lại, “nếu chất lượng xét xử thấp, thì nhiều trường hợp phải hủy án giao cho Tòa sơ thẩm xét xử lại dẫn đến kéo dài thời gian tố tụng, tốn kém về vật chất, gây tâm lý không tốt cho các đương sự” 33
31 Đồng Nữ Hoàng Hương (2018), khóa luận tốt nghiệp “Thẩm quyền của Hội đồng xét xử phúc thẩm trong tố tụng hành chính”, Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr.10
32 Nguyễn Hoàng Anh (2012), “Vai trò và giới hạn của Tòa Hiến pháp, Tòa hành chính”, tạp chí Nghiên cứu lập pháp (10), tr.11
33 Hoàng Văn Sao, Nguyễn Phúc Thành (đồng chủ biên) (2012), Giáo trình Luật Tố tụng hành chính Việt
Nam, Đại học Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, tr.315
Bên cạnh đó, quy định một cách rõ ràng về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm còn là quy chuẩn giúp cho Tòa án cấp trên có thể kiểm tra thường xuyên đối với hoạt động của Tòa án cấp dưới, có như vậy mới phát huy được tác dụng của hoạt động xét xử, mới bảo đảm được các nguyên tắc tố tụng Bởi lẽ, Tòa án cấp trên có thể trực tiếp dùng các quy định về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm tại Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) làm thước đo để xác định trong quá trình thực hiện thẩm quyền của mình, Tòa án cấp sơ thẩm đã sai ở đâu? Mức độ như thế nào? Từ đó có hướng giải quyết phù hợp đối với phán quyết của Tòa án cấp sơ thẩm, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự Hơn nữa, quy định một cách minh thị về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm còn giúp đảm bảo mọi hành vi tố tụng của cơ quan nhà nước và người tiến hành tố tụng phải được thực hiện đúng nội quy và trình tự do pháp luật quy định; đảm bảo về tính nội dung và hình thức trong bản án, quyết định của Tòa án
Ngoài ra, việc vận dụng đúng thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm trong quá trình giải quyết VAHC còn giúp nâng cao năng lực chuyên môn, tích lũy kinh nghiệm và trau dồi thêm kiến thức cho người tiến hành tố tụng nói chung và đội ngũ Thẩm phán, Thư ký Tòa án, Hội thẩm nhân dân nói riêng Đối với đương sự của VAHC
Trên phương diện người khởi kiện, trong hoạt động quản lý nhà nước, các chủ thể có thẩm quyền quản lý thông thường sẽ sử dụng các đối tượng khởi kiện để áp đặt ý chí của mình lên các chủ thể thuộc quyền quản lý Các đối tượng khởi kiện này có thể tồn tại khả năng gây thiệt hại cho quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân Chính vì vậy, pháp luật đã trao cho các chủ thể chịu sự quản lý của chủ thể quản lý nhà nước quyền được khởi kiện VAHC Quyền hạn này được khoa học pháp lý xem là “phương thức giải quyết tranh chấp hành chính, phương thức kiểm soát quản lý hành chính Nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước; quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức trong xã hội và là cơ chế mở rộng dân chủ trong xã hội” 34 Bên cạnh đó, “khởi kiện VAHC của cá nhân, tổ chức được nhìn nhận là phương tiện hữu hiệu để tự bảo vệ mình và việc thực hiện quyền này mang đậm nét chủ quan, có quan hệ mật thiết với trình độ nhận thức, trạng thái tâm lý, động cơ, mục đích của cá nhân trực tiếp thực hiện việc khởi kiện VAHC” 35
Quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm của người khởi kiện có được khôi phục hay không phần lớn nằm ở thẩm quyền quyết định của HĐXX sơ thẩm Theo
34 Nguyễn Cảnh Hợp (chủ biên) (2012), Giáo trình luật tố tụng hành chính Việt Nam, Đại học Luật thành phố
Hồ Chí Minh, Nxb Hồng Đức, tr.235-236
35 Hoàng Văn Sao, Nguyễn Phúc Thành (đồng chủ biên) (2014), Giáo trình luật tố tụng hành chính Việt Nam, Đại học Luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân, tr 218 đó, nếu người khởi kiện đã hiểu rõ các quy định về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm, họ sẽ có sự cân nhắc trong việc đưa ra yêu cầu khởi kiện sao cho phù hợp nhất có thể với các thẩm quyền luật định của HĐXX sơ thẩm Bởi lẽ, nếu yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện đưa ra vượt quá các thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm thì chủ thể này cũng không thể giải quyết yêu cầu đó
Mặt khác, ngoài cách bảo vệ và và lợi ích hợp pháp của mình bằng phương thức khởi kiện, người có quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm còn có thể lựa chọn phương thức khiếu nại lên chủ thể có thẩm quyền Khi hiểu rõ các quy định về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm, họ có thể tự nhận biết được yêu cầu của mình sẽ được giải quyết tốt nhất bằng phương thức nào Để từ đó lựa chọn cho mình con đường phù hợp nhằm khôi phục lợi ích bị xâm phạm
Trên phương diện người bị kiện, đây là cơ hội để chủ thể này xem xét lại các đối tượng khởi kiện do mình ban hành, kịp thời khắc phục, sửa chữa nhằm khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp cho cá nhân, cơ quan, tổ chức khi được HĐXX sơ thẩm thực hiện quyền kiến nghị cách thức xử lý các đối tượng khởi kiện Hơn nữa, HĐXX sơ thẩm còn có thẩm quyền xem xét trách nhiệm của người bị kiện, từ đó củng cố được tinh thần trách nhiệm và tính cẩn thận trong việc ban hành các đối tượng khởi kiện
Thêm vào đó, việc quy định rõ ràng về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm còn giúp cho đương sự trong VAHC và Viện kiểm sát nhìn nhận được bản án, quyết định của HĐXX sơ thẩm là đúng hay sai, từ đó có thể đưa ra kháng cáo, kháng nghị lên Tòa án cấp trên để bảo vệ quyền lợi của mình.
Thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm vụ án hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam
Hiện nay, thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm được quy định cụ thể tại Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) Các quy định tại Điều luật này đã giải quyết được phạm vi xét xử và thẩm quyền trong việc đưa ra phán quyết của HĐXX sơ thẩm Cụ thể như sau:
Khoản 1 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định: “HĐXX xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri bị khởi kiện, quyết định giải quyết khiếu nại và văn bản quy phạm pháp luật có liên quan”
Theo quy định trên, HĐXX sơ thẩm VAHC sẽ chỉ xem xét tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện mà không xem xét tính hợp lý của đối tượng khởi kiện cũng như tính hợp lý của quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan Tính hợp pháp là biểu hiện của nguyên tắc pháp chế, tức là phải “đúng với pháp luật” 36 Hay nói cách khác, việc ban hành, thực hiện các đối tượng khởi kiện phải dựa trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật và nhằm thực hiện Hiến pháp, pháp luật Trong khi tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước lại thể hiện tính khả thi và hiệu quả cao nhất về kinh tế - chính trị, xã hội, nghĩa là phải thể hiện được bản chất xã hội, chức năng xã hội của nhà nước và mang lại hiệu quả cho công dân, tổ chức; đồng thời bảo đảm tính thực tiễn, khả năng quản lý nhà nước trong từng giai đoạn cụ thể Việc pháp luật TTHC chỉ ghi nhận quyền phán quyết của Tòa án về tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện, chứ Tòa án không được phán quyết về tính hợp lý của đối tượng khởi kiện là phù hợp với quan điểm quyền tư pháp không được can thiệp sâu vào quyền hành pháp Tuy nhiên, cũng cần có cơ chế phù hợp, hiệu quả để bản án, quyết định của Tòa án được thi hành một cách triệt để
Khác với phương thức giải quyết tranh chấp hành chính theo thủ tục khiếu nại hành chính - phương thức giải quyết tranh chấp hành chính có tính chất thuần tuý hành pháp, theo phương châm “dùng quyền hành pháp để kiểm soát quyền hành pháp”, không bảo đảm được sự khách quan và bình đẳng giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại cũng như tính "chuyên trách" trong quá trình giải quyết, việc quy định phương thức giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp do Tòa án có thẩm quyền thực hiện theo thủ tục tố tụng sẽ tạo ra một phương thức giải quyết tranh chấp hành chính hữu hiệu tương đối độc lập, dựa trên nguyên tắc “dùng quyền tư pháp để kiểm soát quyền hành pháp”, song song với các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính khác, khắc phục những hạn chế của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bằng thủ tục hành chính đồng thời đáp ứng nhu cầu khách quan của xã hội về sự bình đẳng, dân chủ giữa nhà nước và công dân, kiểm soát hữu hiệu hơn đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước 37 Như vừa trình bày, HĐXX sơ thẩm khi giải quyết VAHC theo thủ tục khởi kiện hành chính chỉ được xem xét tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện Trong khi đó, với thủ tục khiểu nại hành chính, chủ thể giải quyết khiếu nại có thẩm quyền xem xét cả tính hợp pháp và hợp lý của 03 đối tượng khiếu nại bao gồm: QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức do chính mình hoặc cấp dưới trực tiếp của mình ban hành 38 , từ đó đưa ra quyết định giải quyết khiếu nại phù hợp Các đối tượng khiếu nại của pháp
36 Hoàng Phê (chủ biên) (2006), Từ điển tiếng Việt, Viện Ngôn ngữ học, Nxb Đà Nẵng, trung tâm Từ điển học, tr.466
37 Nguyễn Thị Hà (2017), luận án tiến sĩ luật học “Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam”, Đại học Luật Hà Nội, tr.36
38 Xem Điều 1 Luật Khiếu nại năm 2011 luật khiếu nại có sự tương đồng về mặt hình thức với đối tượng khởi kiện VAHC Tuy nhiên, các đối tượng khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại ít hơn so với các đối tượng khởi kiện VAHC 39 Theo quy định của pháp luật TTHC, ngoài 03 đối tượng theo quy định của pháp luật khiếu nại, pháp luật TTHC còn mở rộng thêm
03 đối tượng đó là: quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri 40 Như vậy, thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm và thẩm quyền của chủ thể giải quyết khiếu nại là không giống nhau
Xuất phát từ vai trò là cơ quan mang quyền tư pháp trong bộ máy nhà nước, HĐXX sơ thẩm không thể trực tiếp đánh giá các “sản phẩm” của hoạt động hành pháp là các đối tượng khởi kiện được ban hành có phù hợp với thực tế, mang lại hiệu quả trong đời sống hay không, hay nói cách khác các đối tượng khởi kiện liệu có được ban hành hợp lý hay chưa, đó vốn dĩ là thẩm quyền riêng của cơ quan hành chính nhà nước Tuy nhiên, khi các đối tượng khởi kiện này đi vào thực tế gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức thì để thực hiện quyền tư pháp của mình nhưng không xâm phạm đến “mảnh đất riêng” của hành pháp, Tòa án mà cụ thể là HĐXX sơ thẩm sẽ phải xem xét đối tượng khởi kiện đã được ban đúng pháp luật hay chưa để từ đó có hướng giải quyết phù hợp với yêu cầu khởi kiện Điều đó thể hiện rõ nguyên tắc quyền lực nhà nước có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp và tư pháp Điều đáng nói là hiện nay không có một định nghĩa rõ ràng nào về tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện tồn tại trong hệ thống pháp luật TTHC Việt Nam Vấn đề xem xét các tài liệu, căn cứ, chứng cứ để quyết định tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện chỉ được quy định một cách gián tiếp tại khoản 3 Điều 191 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) như sau: “Khi nghị án, HĐXX chỉ được căn cứ vào tài liệu, chứng cứ đã được kiểm tra, xem xét tại phiên tòa, kết quả việc tranh tụng tại phiên tòa, ý kiến của Kiểm sát viên, các quy định của pháp luật và nghiên cứu, áp dụng án lệ hành chính (nếu có) liên quan để quyết định về các vấn đề sau đây: Tính hợp pháp và có căn cứ về hình thức, nội dung của QĐHC hoặc viêc thực hiện HVHC bị khởi kiện; tính hợp pháp về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC; thời hiệu, thời hạn ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; mối liên hệ giữa QĐHC, HVHC với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan; tính hợp pháp và tính có căn cứ của
39 Nguyễn Đức Anh (2022), “Khiếu nại QĐHC - Bất cập và kiến nghị”, Tạp chí Tòa án
40 Xem Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) văn bản hành chính có liên quan (nếu có); vấn đề bồi thường thiệt hại và vấn đề khác (nếu có)” Đáng tiếc là Luật vẫn chưa thừa nhận đó là các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện bằng một quy định mang tính trực tiếp, cụ thể
Kết hợp khoản 1 Điều 193 và khoản 3 Điều 191 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) có thể rút ra nhận xét rằng khi HĐXX sơ thẩm tiến hành xét xử VAHC chỉ xem xét tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện; các vấn đề để đánh giá tính hợp pháp các đối tượng khởi kiện bao gồm thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hạn, thời hiệu, mối liên hệ với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan khi ban hành đối tượng khởi kiện
So với Luật TTHC năm 2015 thì Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) xuất hiện những quy định mang tính thủ tục TTHC các nội dung liên quan đến lĩnh vực kiểm toán nhà nước mà Luật TTHC năm 2015 chưa quy định – đây là điểm mới nổi bật của thì Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
Cụ thể, Luật TTHC năm 2015 chỉ quy định 05 loại đối tượng khởi kiện bao gồm: QĐHC; HVHC; QĐKLBTV công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống; quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; khiếu kiện danh sách cử tri 41 Đến Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) thì bổ sung thêm 01 đối tượng khởi kiện nữa là quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước 42 Nguyên nhân của điểm mới này là vì Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) lần đầu tiên quy định về quyền khiếu nại, khởi kiện trong hoạt động kiểm toán Theo đó, đơn vị được kiểm toán, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán thực hiện quyền khiếu nại (sau đây gọi là người khiếu nại) về hành vi của Trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán, về đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán trong báo cáo kiểm toán, thông báo kết quả kiểm toán, thông báo kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước khi có căn cứ cho rằng hành vi, đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình 43 Luật Kiểm toán nhà nước năm
2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) cũng quy định rõ trình tự, thủ tục, thời gian khiếu nại và giải quyết khiếu nại Trong thời hạn giải quyết khiếu nại, Tổng Kiểm toán nhà nước phải ban hành quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán
41 Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015
42 Khoản 3 Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
43 Xem khoản 3 Điều 69 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) nhà nước 44 Trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của Tổng Kiểm toán nhà nước thì đơn vị được kiểm toán, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có quyền khởi kiện một phần hoặc toàn bộ nội dung của Quyết định giải quyết khiếu nại (Quyết định giải quyết khiếu nại của Tổng Kiểm toán nhà nước bao gồm: quyết định giải quyết khiếu nại về hành vi của Trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng
Tổ kiểm toán, các thành viên Đoàn kiểm toán; quyết định giải quyết khiếu nại về đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước) tại Tòa án có thẩm quyền theo quy định của Luật TTHC Để đảm bảo trình tự, thủ tục khởi kiện được thực hiện một cách quy củ, có hiệu quả nên Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã bổ sung thêm quyền được khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước nhằm bảo đảm các quy định về khởi kiện để bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, phù hợp quy định của pháp luật hiện hành có thể thực hiện được ngay khi Luật có hiệu lực thi hành Có thể thấy, hành vi của Trưởng đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán; đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán trong báo cáo kiểm toán, thông báo kết quả kiểm toán, thông báo kết luận, kiến nghị của KTNN trong nhiều trường hợp làm ảnh hưởng, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của đơn vị được kiểm toán, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán Nhằm tạo điều kiện cho các chủ thể này khôi phục lại quyền lợi của mình thì Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã bổ sung những điểm mới vô cùng hữu hiệu
1.4.2 Quy định của pháp luật về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính
HĐXX sơ thẩm có các thẩm quyền cụ thể sau đây:
Thứ nhất, bác yêu cầu khởi kiện
Theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), HĐXX sơ thẩm có quyền quyết định: “Bác yêu cầu khởi kiện, nếu yêu cầu đó không có căn cứ pháp luật”
THỰC TRẠNG VỀ THẨM QUYỀN CỦA HỘI ĐỒNG XÉT XỬ SƠ THẨM
Thực trạng quy định của pháp luật về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm
Xét xử sơ thẩm là một giai đoạn của TTHC, đây là lần đầu tiên VAHC được đưa ra xét xử tại Tòa án có thẩm quyền để xác định quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của các bên liên quan đến vụ án Về cơ bản, các quy định về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm đã giúp cho HĐXX đưa ra được các phán quyết một cách chính xác và cụ thể Tuy nhiên, căn cứ vào thực tiễn giải quyết sơ thẩm VAHC trong thời gian qua, chúng ta thấy vẫn còn một số quy định của Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm chưa rõ ràng, thiếu cụ thể, gây khó khăn, lúng túng cho Tòa án khi ra phán quyết giải quyết vụ án Những bất cập đó được thể hiện như sau:
Thứ nhất, khoản 1 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
2019) quy định về phạm vi thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm chưa rõ ràng
Khoản 1 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định về phạm vi thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm như sau: “HĐXX xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC, QĐKLBTV, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri bị khởi kiện, quyết định giải quyết khiếu nại và văn bản quy phạm pháp luật có liên quan” Như vậy, phạm vi xét xử của HĐXX sơ thẩm VAHC là xem xét, đánh giá “tính hợp pháp” của các đối tượng khởi kiện và các quyết định giải quyết khiếu nại và văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến đối tượng khởi kiện
Về lý luận, ở một đối tượng khởi kiện trong VAHC thường tồn tại hai khả năng: (1) Nếu chủ thể có thẩm quyền ban hành các đối tượng khởi kiện đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hạn, thời hiệu ban hành hoặc thực hiện do luật định cũng như phù hợp với yêu cầu về nội dung điều chỉnh, hình thức thể hiện, hay nói ngắn gọn là đảm bảo tính hợp pháp sẽ góp phần bảo vệ tốt quyền, lợi ích chính đáng của cơ quan, tổ chức, cá nhân và đảm bảo giữ gìn, ổn định tốt trật tự xã hội; (2) Nếu chủ thể có thẩm quyền ban hành các đối tượng khởi kiện không đảm bảo các yêu cầu như vừa nêu sẽ gây ảnh hưởng xấu cho xã hội, tác động tiêu cực đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội
Việc xem xét tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện cần phải được tiến hành dựa trên các tiêu chí về mặt hình thức, nội dung với các đối tượng khởi kiện là quyết định hoặc việc thực hiện đối với các đối tượng khởi kiện là hành vi; về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành hoặc việc thực hiện; tiêu chí về thời hạn, thời hiệu ban hành hoặc thực hiện; mối liên hệ giữa các đối tượng khởi kiện với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan Thông qua phân tích, đánh giá các tiêu chí trên, HĐXX sơ thẩm có thể xác định các đối tượng khởi kiện đã được ban hành đúng pháp luật hay chưa để từ đó vận dụng thẩm quyền quyết định của mình ra các phán quyết giải quyết để giải quyết triệt để VAHC
Về học thuật, muốn đánh giá tính hợp pháp của một đối tượng khởi kiện có tác giả cho rằng phải xem xét: “sự hợp pháp về mặt thẩm quyền; sự hợp pháp về mặt nội dung; sự hợp pháp về trình tự, thủ tục ban hành quyết định, thực hiện hành vi và sự hợp pháp về thời hiệu, thời hạn ban hành quyết định hay thời hạn thực hiện hành vi” 64 Ở góc nhìn của một tác giả khác, để xác định tính hợp pháp của một QĐHC - một trong những đối tượng khởi kiện VAHC cần dựa vào: tiêu chuẩn về thẩm quyền ban hành QĐHC; nội dung QĐHC; hình thức QĐHC; thủ tục ban hành QĐHC; thời hạn ban hành QĐHC 65 Tương tự các quan điểm trên, tác giả Dũng Thị
Mỹ Thẩm cũng cho rằng cần xem xét: “tiêu chuẩn về thẩm quyền ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về tính có căn cứ của hình thức và nội dung của QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về trình tự và thủ tục ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về thời hiệu, thời hạn ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; tiêu chuẩn về quan hệ giữa QĐHC, HVHC với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan” 66 Dù các quan điểm trên chứa đựng những tiêu chí mà HĐXX sơ thẩm trên thực tế có thể vận dụng xem xét để đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện nhưng suy cho cùng chỉ mới dừng lại ở mức độ quan điểm khoa học Việc giải quyết VAHC mà cụ thể là việc xem xét tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện cần những quy định cụ thể để HĐXX sơ thẩm thống nhất áp dụng, tránh tình trạng lúng túng trong thực tiễn
Về quy định của pháp luật, như đã đề cập ở chương 1, từ Luật TTHC năm
2010 cho đến hiện nay là Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) vẫn không định nghĩa về tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện bằng một quy định cụ
64 Phạm Công Hùng (2012), “Một số vấn đề về trình tự, thủ tục và kỹ năng xét xử vụ án hành chính tại phiên tòa sơ thẩm”, Tạp chí Tòa án nhân dân, TAND Tối cao, (số 02), tr.9-17.
65 Bùi Thị Đào (2015), Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính, Nxb Chính trị Quốc gia, tr.51-80
66 Dũng Thị Mỹ Thẩm (2016), khóa luận tốt nghiệp “Phiên tòa sơ thẩm vụ án hành chính”, Trường Đại học luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr.70 thể, rõ ràng Mà việc xác định đối tượng khởi kiện đã được ban hành đúng pháp luật hay chưa lại được quy định gián tiếp tại khoản 3 Điều 191 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).Theo đó, quy định này yêu cầu HĐXX sơ thẩm khi nghị án phải quyết định về tính hợp pháp và có căn cứ của các vấn đề sau đây: hình thức, nội dung của QĐHC hoặc việc thực hiện HVHC bị khởi kiện; thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; thời hiệu, thời hạn ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC; mối liên hệ giữa QĐHC, HVHC với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan Điều này dẫn đến tình trạng trên thực tế khi tiến hành xét xử, việc đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện phụ thuộc rất lớn vào quan điểm chủ quan, trình độ, kinh nghiệm của HĐXX Thực tiễn cho thấy mặc dù HĐXX đã có sự xem xét, đánh giá các tiêu chí trên nhưng chưa đủ hoặc đánh giá thêm các tiêu chí không liên quan, dẫn đến việc ra phán quyết cuối cùng thiếu tính khách quan, chính xác Do vậy, đây thực sự là một thiếu sót của pháp luật TTHC Đứng trước thực tế đó, nhu cầu cấp thiết là cần có ngay một quy định cụ thể, rõ ràng quy định về các tiêu chí hoặc căn cứ để HĐXX sơ thẩm có thể dễ dàng vận dụng chứ không phải là kiểu quy định chung chung về các vấn đề cần quyết định trong quá trình nghị án ở khoản 3 Điều 191 Luật TTHC 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
Thứ hai, quy định tại điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) chưa thật sự rõ ràng Điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
2019) quy định về thẩm quyền của HĐXX như sau: “Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có); buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; đồng thời kiến nghị cách thức xử lý đối với QĐHC trái pháp luật đã bị hủy”
Như đã trình bày ở chương 1, quy định này của Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi bổ sung năm 2019) là điểm mới so với quy định của Luật TTHC năm 2010 Quy định này đã tháo gỡ được bất cập trước đây là trong trường hợp người khởi kiện chỉ khởi kiện yêu cầu Tòa án hủy QĐHC mà không yêu cầu Tòa án hủy quyết định giải quyết khiếu nại làm cho VAHC không được giải quyết một cách triệt để Bởi lẽ, theo quy định tại khoản 1, điểm b, c khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), khi HĐXX sơ thẩm xem xét các quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan đến QĐHC, HVHC bị khởi kiện (nếu có) thì HĐXX sơ thẩm phải xác định người ký ban hành các quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan đó là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong VAHC Khi đó, nếu HĐXX sơ thẩm đã chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) hoặc chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên bố HVHC trái pháp luật theo quy định tại điểm c khoản
2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi bổ sung năm 2019) nhưng đã không tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có) thì rõ ràng đã bỏ sót cả những người ký quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan không tham gia tố tụng Trường hợp này bị coi là có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng, làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ không được bảo vệ theo đúng quy định của pháp luật, VAHC này sẽ bị kháng cáo, kháng nghị Từ đó dẫn đến tình trạng việc giải quyết VAHC bị kéo dài, tốn thời gian, công sức của cả người tham gia tố tụng và người tiến hành tố tụng
Mặc dù đã có sự sửa đổi theo hướng tích cực, xong, quy định tại điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) vẫn chưa thực sự rõ ràng Còn tồn tại nhiều quan điểm khác nhau về việc ngoài tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC bị kiện, quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có) thì HĐXX sơ thẩm có quyền tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC khác có liên quan đến QĐHC bị kiện không, trong trường hợp nếu người khởi kiện không yêu cầu tòa án giải quyết Một số quan điểm nổi trội như sau:
Quan điểm thứ nhất cho rằng: Ngoài thẩm quyền tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật thì HĐXX còn có quyền tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có) QĐHC trái pháp luật ở đây được hiểu chỉ là QĐHC bị kiện Còn đối với các QĐHC khác có liên quan đến QĐHC bị kiện, cho dù có trái pháp luật thì HĐXX cũng không được quyền tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ các QĐHC khác có liên quan này Vì các QĐHC khác có liên quan không phải là đối tượng khởi kiện trong vụ án
Thực trạng thực hiện quy định của pháp luật về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm
Về cơ bản trong thời gian vừa qua, hoạt động xét xử của Tòa án cấp sơ thẩm nói chung và của HĐXX sơ thẩm nói riêng đã đạt được những thành tựu đáng kể Trong năm 2021, TAND các cấp đã thụ lý 10.728 vụ; đã giải quyết, xét xử được 5.693 vụ, đạt tỷ lệ 53,1% (thụ lý giảm 1.742 vụ, xét xử giảm 2.889 vụ) Với việc thực hiện hiệu quả, quyết liệt các giải pháp đã đề ra, trong năm qua, chất lượng các bản án, quyết định được nâng lên và có nhiều tiến bộ; tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy, sửa do nguyên nhân chủ quan giảm so với năm trước (hủy do nguyên nhân chủ quan giảm 0,18%; sửa do nguyên nhân chủ quan giảm 0,1%); đã khắc phục triệt để việc quá thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật và không có bản án, quyết định phải giải thích hoặc kháng nghị do tuyên không rõ ràng, gây khó khăn cho công tác thi hành án 69 Dù đã đạt được những thành tựu đáng kể, xong, quá trình TTHC rất phức tạp, gồm nhiều giai đoạn khác nhau nên việc xét xử VAHC của Tòa án và nhất là hoạt động xét xử sơ thẩm của Tòa án cấp sơ thẩm khó tránh khỏi những sai lầm, thiếu sót nhất định làm ảnh hưởng đến lợi ích của đương sự, bị Tòa án cấp phúc thẩm hủy, sửa Để làm rõ nguyên nhân, tác giả sẽ đi vào phân tích, đánh giá cụ thể một số thực trạng như sau:
68 Nguyễn Thị Thủy, “Pháp luật tố tụng với việc xử lý văn bản pháp luật khiếm khuyết”, Hội thảo khoa học cấp khoa, Đại học Luật Hà Nội, năm 2015
69 Nguyễn Trí Tuệ (2021), “Những thành tích nổi bật trong công tác xét xử năm 2021 của Tòa án nhân dân”,
Tạp chí Tòa án nhân dân
Thứ nhất, thực trạng vận dụng thẩm quyền quyết định bác yêu cầu khởi kiện vẫn còn nhiều sai sót
Theo quy định tại điểm a, khoản 1 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), HĐXX sơ thẩm có quyền quyết định: “Bác yêu cầu khởi kiện, nếu yêu cầu đó không có căn cứ pháp luật”
Có thể nhận thấy, khi đáp ứng đủ hai yếu tố đó là yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện không có căn cứ pháp luật và các đối tượng khởi kiện phải hợp pháp thì HĐXX sơ thẩm có quyền “bác yêu cầu khởi kiện” Việc xác định tính có căn cứ trong yêu cầu của người khởi kiện được thực hiện thông qua việc xem xét toàn diện, khách quan các tình tiết, chứng cứ có liên quan trong VAHC Tuy nhiên, thực tế thực hiện vẫn còn tồn tại trường hợp HĐXX sơ thẩm còn chưa xem xét, làm rõ các tình tiết phát sinh trong VAHC đã vội tuyên bác yêu cầu khởi kiện Việc tuyên án như vậy là thiếu căn cứ, ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích hợp pháp của đương sự Thực trạng này được thể hiện qua Bản án hành chính sơ thẩm số 329/2019/HC-ST ngày 29/11/2019 của TAND thành phố H như sau 70 :
Ngày 28/9/2017, UBND quận N ban hành Quyết định số 5099/QĐ-UBND thu hồi 448m 2 đất nông nghiệp thuộc thửa số 194, tờ bản đồ số 28 phường TM, quận N, thành phố H của bà Nghiêm Thị L đang sử dụng, trong đó có 428m 2 đã được UBND huyện TL (nay là quận N) cấp GCNQSDĐ ngày 23/5/2005 cho bà L và 20m 2 là đất nông nghiệp không giao do UBND phường TM quản lý Mục đích thu hồi đất để thực hiện dự án xây dựng Chợ dân sinh phường TM, quận N, thành phố H Ngày 28/9/2017, UBND quận N ban hành quyết định số 5101/QĐ-UBND phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đối với bà Nghiêm Thị L Không đồng ý với Quyết định thu hồi đất, bà L khiếu nại đến Chủ tịch UBND quận N Ngày 29/11/2017, Chủ tịch UBND quận N ban hành Quyết định số 6238/QĐ-UBND giải quyết khiếu nại của bà Nghiêm Thị L về việc thu hồi đất, theo đó không chấp nhận khiếu nại, giữ nguyên Quyết định thu hồi đất số 5099/QĐ-UBND đối với bà Nghiêm Thị L Ngày 28/6/2018, Chủ tịch UBND thành phố H ban hành Quyết định số 3340/QĐ-UBND giải quyết khiếu nại (lần 2), nội dung đồng ý với Quyết định giải quyết khiếu nại số 6238/QĐ-UBND của Chủ tịch UBND quận N Ngày 29/5/2018, Chủ tịch UBND quận N ban hành Quyết định cưỡng chế số 1184/QĐ-UBND về cưỡng chế thu hồi đất để phục vụ Dự án
Bà Nghiêm Thị L cho rằng các văn bản về xây dựng dự án Chợ dân sinh TM đều xác định loại đất thu hồi để thực hiện Dự án là đất công cộng do UBND xã TM
70 https://vksndtc.gov.vn/tin-tuc/cong-tac-kiem-sat/thong-bao-rut-kinh-nghiem-vu-an-hanh-chinh-d10- t9992.html (truy cập ngày 20/05/2022) quản lý Trong khi đó, Quyết định số 5099/QĐ-UBND ngày 18/9/2017 của UBND quận N lại thu hồi đất nông nghiệp của bà L là không đúng loại đất được thu hồi Việc xác định vị trí đất thu hồi cũng không chính xác vì mảnh đất cần thu hồi là thửa số 51 xen kẹt trong khu dân cư và có mạng lưới đường giao thông đã xây dựng hoàn thiện (có bản đồ quy hoạch tỷ lệ 1/5000 đã được UBND thành phố H phê duyệt tại Công văn số 922), không thể là thửa đất số 194 tờ bản đồ số 28 của bà L Việc UBND quận N tự ý mở rộng quy mô dự án Chợ dân sinh TM mà không xin phép điều chỉnh là sai phạm Do đó, bà L khởi kiện yêu cầu TAND thành phố H hủy các quyết định: Quyết định thu hồi đất số 5099/QĐ-UBND của UBND quận N; Quyết định số 6738/QĐ-UBND của Chủ tịch UBND quận N; Quyết định số 1340/QĐ-UBND của Chủ tịch UBND thành phố H về giải quyết khiếu nại của bà L; Quyết định số 1184/QĐ-UBND ngày 29/1/2018 của Chủ tịch UBND quận N về cưỡng chế thu hồi đất và yêu cầu bồi thường thiệt hại do QĐHC không đúng pháp luật gây ra là 785.200.000 đồng
Bản án hành chính sơ thẩm số 320/2019/HC-ST ngày 29/11/2019 và 05/12/2019 của TAND thành phố H tuyên xử không chấp nhận toàn bộ yêu cầu khởi kiện theo đơn khởi kiện của bà Nghiêm Thị L
Tuy nhiên, trong quá trình giải quyết vụ án này, còn nhiều vấn đề HĐXX sơ thẩm còn chưa xem xét, làm rõ:
Một là, về vị trí thửa đất thu hồi, Văn bản số 922/QHKT-PI ngày 01/4/2011 của Sở Quy hoạch - Kiến trúc, Văn bản số 2883 ngày 24/4/2011 của UBND thành phố H cũng như Văn bản số 228/UBND-TCKH ngày 07/3/2012 của UBND huyện
TL đã xác định rõ ranh giới thửa đất làm Chợ dân sinh TM Trong quá trình giải quyết VAHC do bà L khởi kiện, bà L nhiều lần đề nghị Toà án xem xét hiện trạng thu hồi đất để xác định trong diện tích đất thực tế làm Chợ dân sinh TM có diện tích đất thửa số 194 của gia đình bà L hay không Tuy nhiên nội dung này chưa được Toà án cấp sơ thẩm xem xét, xác minh để làm rõ
Hai là, về diện tích đất bị thu hồi tại Quyết định số 5099/QĐ-UBND ngày
28/9/2017 của UBND quận N về việc thu hồi đất của bà Nghiêm Thị L có ghi rõ diện tích đất thu hồi là 448m 2 , trong đó có 428m 2 đất trồng cây hàng năm (đất nông nghiệp, được giao cho bà L sử dụng) và 20m 2 đất không giao cho UBND phường
TM quản lý Tuy nhiên đối với diện tích đất 20m 2 Tòa án cấp sơ thẩm chưa làm rõ quá trình quản lý của UBND phường TM đối với diện tích đất 20m 2 là như thế nào, thời điểm bắt đầu quản lý đất theo quy định của cơ quan có thẩm quyền nào? Chưa làm rõ gia đình bà L sử dụng diện tích 20m 2 này từ thời điểm nào, có phải do lấn chiếm đất công hay không? Trường hợp do lấn chiếm thì chính quyền có biện pháp ngăn chặn, xử lý gì hay không?
Ba là, trong Quyết định số 5099/QĐ-UBND ngày 28/9/2017 của UBND quận N về thu hồi đất thể hiện toàn bộ diện tích 448m 2 của thửa đất số 194 bị thu hồi là để phục vụ dự án xây dựng Chợ dân sinh phường TM Tuy nhiên, tại Quyết định số 6238/QĐ-UBND của UBND quận N ngày 29/11/2017 về giải quyết đơn khiếu nại của bà L lại thể hiện có 205,8m 2 đất thu hồi của thửa đất số 194 được bàn giao cho Trung tâm giao dịch đất đai và phát triển quỹ đất thành phố H thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ tái định cư cho Khu đô thị mới tại xã TM và xã ĐM (là dự án khác, không thuộc dự án Chợ dân sinh phương TM) Như vậy là sử dụng sai diện tích đất thu hồi so với mục đích thu hồi đất được nêu trong Quyết định thu hồi đất
Có ý kiến cho rằng Dự án đầu tư xây dựng Khu đô thị mới tại xã TM và xã ĐM do doanh nghiệp là chủ đầu tư, thuộc trường hợp doanh nghiệp phải thỏa thuận với người bị thu hồi đất khi lấy đất theo quy định tại Điều 73 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 16 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 hướng dẫn chi tiết thi hành Luật Đất đai năm 2013, không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Tuy nhiên, vấn đề này chưa được Tòa án cấp sơ thẩm xem xét, làm rõ
Với nhiều vấn đề còn chưa được xem xét, làm rõ nêu trên, Bản án sơ thẩm tuyên xử bác toàn bộ yêu cầu khởi kiện của bà Nghiêm Thị L là thiếu căn cứ, ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích hợp pháp của bà L
Thông qua vụ án trên có thể thấy thực trạng việc áp dụng thẩm quyền “bác yêu cầu khởi kiện” của HĐXX sơ thẩm còn chưa đạt được hiệu quả so với nhu cầu của thực tiễn giải quyết tranh chấp trong VAHC, chưa bảo đảm tốt nhất quyền và lợi ích của người khởi kiện nói riêng và của các đương sự nói chung
Thứ hai, thực trạng tuyên án vượt quá thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm VAHC
Nguyên nhân tồn tại những hạn chế trong việc thực hiện các quy định của pháp luật
Thứ nhất, do nguyên nhân chủ quan
Theo thống kê số liệu các VAHC mà các TAND đã giải quyết trong thời gian qua có thể thấy số lượng VAHC được xét xử sơ thẩm tăng theo các năm, trong khi những trường hợp bản án bị hủy, bị sửa cũng giảm đáng kể Cụ thể, trong năm 2010 và năm 2011, Tòa án đã thụ lý giải quyết 1651 và 1706 vụ án Trong đó, số vụ đã trải qua thủ tục sơ thẩm là 976 và 1236 vụ, đạt tỉ lệ 59,1% và 72,5%; tỉ lệ bản án, quyết định sai do nguyên nhân chủ quan là 10,65% và 7,3% Đặc biệt, từ năm 2012 và năm 2013, số lượng các vụ án được thụ lý tăng lên đột biến vì từ lúc này đã bắt đầu áp dụng Luật TTHC năm 2010 Cụ thể, năm 2012 và năm 2013, Tòa án thụ lý giải quyết 5172 và 5858 vụ án với số vụ án đã giải quyết qua thủ tục sơ thẩm là
3834 và 4671 vụ án, chiếm tỉ lệ 74,1% và 79,7%; tỷ lệ bản án, quyết định sai do nguyên nhân chủ quan giảm xuống còn 5,7% và 2,8% Trong ba năm, từ năm 2014 đến năm 2016, số lượng vụ án được thụ lý có xu hướng giảm, từ 5345 xuống còn
5116 và 4933 vụ án; số vụ án đã giải quyết qua thủ tục sơ thẩm là 4455, 4324 và
4011 vụ án, chiếm tỉ lệ 83,3%, 84,5% và 81,3%; tỷ lệ bản án, quyết định sai do nguyên nhân chủ quan là 0,87%, 3,9% và 2,9% Từ năm 2017, sau khi Luật TTHC năm 2015 có hiệu lực thi hành, số lượng các vụ án được thụ lý lại tăng lên đột biến, từ 4933 vụ lên 7922 vụ Trong đó, số vụ đã trải qua thủ tục sơ thẩm là 6180 vụ, đạt tỉ lệ 78%; tỉ lệ bản án, quyết định sai do nguyên nhân chủ quan là 3,39% 74
Bảng 1 Số liệu bản án, quyết định sai do nguyên nhân chủ quan
Năm Số vụ án sơ thẩm đã giải quyết Tỷ lệ bản án, quyết định sai do nguyên nhân chủ quan
Nguồn: Báo cáo của Tòa án nhân dân tối cao về tổng kết công tác năm
74 Báo cáo tổng kết của Tòa án nhân dân tối cao qua các năm
Mặc dù tỉ lệ bản án, quyết định sai do nguyên nhân chủ quan từ năm 2009 đến năm 2017 có xu hướng giảm, nhưng “những con số biết nói” trên đã làm bộc lộ lên nhiều nguyên nhân chủ quan dẫn đến hạn chế trong việc thực hiện các quy định của pháp luật Một trong các nguyên nhân chủ quan có thể kể đến như sau:
Một là, do trình độ pháp luật của các chủ thể tiến hành tố tụng còn hạn chế
Thực tiễn cho thấy, dù các quy định của pháp luật TTHC có hoàn thiện và đầy đủ đến mấy nhưng bản thân các Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân với tư cách những người cầm cân nảy mực lại không khách quan, vô tư hoặc trình độ chuyên môn, nghiệp vụ kém, không có đạo đức nghề nghiệp thì việc giải quyết VAHC chắc chắc sẽ không chính xác, không bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự Bởi lẽ trong hoạt động xét xử của Tòa án, bất kể đó là quy trình tố tụng hành chính, hình sự hay dân sự, Thẩm phán đều được coi là nhân vật trung tâm do Thẩm phán là chủ thể được quyền nhân danh Nhà nước thực hiện nhiệm vụ xét xử Thẩm phán được quyền sử dụng quyền lực của mình dựa trên các quy định pháp luật hiện hành để ra phán quyết giải quyết vụ án Tuy nhiên, trong các quy trình tố tụng khác nhau, vị trí, vai trò của Thẩm phán cũng có những đặc trưng riêng biệt Riêng trong lĩnh vực tố tụng hành chính, vai trò, vị trí của Thẩm phán được thể hiện rất rõ qua hầu hết các giai đoạn, từ khởi kiện, thụ lý cho đến khi xét xử vụ án 75 Do vậy, Thẩm phán được coi là chủ thể pháp lý nắm một vị trí quan trọng và có vai trò quyết định, không thể thiếu trong quá trình xét xử Hoạt động xét xử của Thẩm phán có thể nói là hoạt động mang tính chất quyết định, có tầm ảnh hưởng lớn và cuối cùng của hoạt động tố tụng 76 Thế nên, nếu trình độ, năng lực, kinh nghiệm xét xử hành chính và kiến thức chuyên môn về quản lý hành chính Thẩm phán không được đảm bảo thì không thể giải quyết tốt VAHC, hệ quả là quyền lợi của đương sự không được bảo vệ
Thực tế hiện nay theo khảo sát của dự án STAR, số Thẩm phán được đào tạo chính quy về luật và nghiệp vụ xét xử chỉ chiếm 30% trên tổng số Thẩm phán, còn lại, đào tạo theo chương trình không tập trung, vừa học vừa làm nên kiến thức chuyên sâu còn hạn chế 77 Hơn nữa, Thẩm phán xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở nước ta không có tính chuyên trách thực sự, mà chủ yếu do các Thẩm phán trước kia xét xử hình sự, dân sự được phân công, do đó chưa được chuẩn bị kiến thức về tài phán hành chính rõ ràng, chuyên sâu về quản lý hành chính nên gặp nhiều khó
75 Xem Điều 38 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
76 Trần Thị Thu Thủy (2017), luận văn thạc sĩ luật học “Địa vị pháp lý của Thẩm phán”, Đại học quốc gia
77 Trần Kim Liễu (2011), luận án tiến sĩ luật học “Toà hành chính trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân”, Đại học Luật Hà Nội, tr.118 khăn trong quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính vốn rất phức tạp và phát sinh trên nhiều lĩnh khác nhau Bên cạnh đó, một số ít Thẩm phán chưa vững vàng về tư tưởng và bản lĩnh trong xét xử hành chính còn có những biểu hiện vi phạm, tiêu cực, bao biện cho cơ quan công quyền 78 Đây là một trong những nguyên nhân rất khó khắc phục được trong một thời gian ngắn Vì nếu như bất cập từ quy định của pháp luật thì có thể khắc phục được ngay nếu pháp luật có quy định cụ thể, chi tiết còn đối với việc khắc phục đối với nguyên nhân chủ quan này cần phải có một lộ trình dài, kiên trì, bền bỉ
Về phía Hội thẩm nhân dân, từ thực tiễn cho thấy, nguồn Hội thẩm nhân dân ở nước ta hiện nay thường là các cán bộ, công chức, viên chức của các cơ quan nhà nước đang đương nhiệm hoặc đã về hưu, do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc giới thiệu và do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu nên tính Nhân dân trong đó cũng không quá nhiều và có sự lệ thuộc nhất định với chính quyền địa phương HĐXX sơ thẩm hầu hết có Hội thẩm nhân dân tham gia, khi xét xử tuân theo nguyên tắc Hội thẩm ngang quyền với Thẩm phán Tuy nhiên, việc thực thi quy định này trên thực tế phát sinh nhiều vướng mắc mà nguyên nhân chủ yếu là do trình độ, kỹ năng xét xử, năng lực và kiến thức pháp lý và hành chính của Hội thẩm còn yếu và không đều.Việc tham gia xét xử sơ thẩm của Hội thẩm nhân dân còn mang nặng tính hình thức Một phần do công tác tập huấn chuyên sâu đối với việc thực hiện thủ tục tiến hành phiên tòa sơ thẩm VAHC còn hình thức, không đầu tư sâu rộng, trọng tâm Do đó, họ không phát huy được hết tinh thần trách nhiệm trong việc nghiên cứu hồ sơ và tham gia phán quyết số phận pháp lý của VAHC ở cấp sơ thẩm
Hai là, thực trạng trên cũng xuất phát từ lý do Tòa án không thật sự độc lập với cơ quan hành chính nhà nước, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân vẫn còn tâm lý e ngại và nể nang với các chủ thể có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước khi giải quyết các VAHC Tòa án nhân dân bị chi phối bởi nhiều quan hệ, trong đó chủ yếu là quan hệ với chính quyền địa phương Cụ thể, do hạn chế về kinh phí hoạt động và trang thiết bị làm việc của ngành Tòa án nên hầu hết các Tòa án địa phương đều phải xin chính quyền địa phương hỗ trợ, giúp đỡ về tài chính để phục vụ các hoạt động của mình Tòa án nhân dân lại được tổ chức ở mỗi địa phương nên vẫn thuộc thẩm quyền quản lý cơ quan hành chính, Chánh án Tòa án cùng cấp phải có trách nhiệm báo cáo về công tác xét xử tại các kỳ họp của Hội đồng nhân dân và có thể bị chất vấn về công tác xét xử… Chính vì vậy công tác xét xử của Tòa án vẫn còn nhiều bất cập
78 Nguyễn Thị Hà (2017), luận án tiến sĩ luật học “Xét xử sơ thẩm vụ án hành chính ở Việt Nam”, Trường Đại học Luật Hà Nội, tr.114
Ba là, công tác kiểm sát thực hiện thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm VAHC chưa hiệu quả Khác với tố tụng hình sự, trong thủ tục TTHC, Kiểm sát viên không tham gia với vai trò buộc tội nên chức năng kiểm sát được thực hiện một cách nhạt nhòa, mang tính hình thức Lấy ví dụ rằng: trong phiên tòa sơ thẩm VAHC, Kiểm sát viên được quyền tham gia vào việc hỏi những người tham gia tố tụng những vấn đề mà họ trình bày chưa rõ, có mâu thuẫn với nhau hoặc mâu thuẫn với lời khai của họ trước đó 79 Kiểm sát viên tham gia vào thủ tục hỏi nhằm mục đích xác định lại tính chính xác, rõ ràng của các tình tiết có trong VAHC từ đó kiểm sát việc giải quyết VAHC Việc xây dựng đề cương hỏi, cơ bản các Kiểm sát viên đã làm tốt, tuy nhiên cũng có một số Kiểm sát viên chuẩn bị đề cương hỏi sơ sài, mang tính hình thức, chưa có trọng tâm, chưa thực sự kết hợp giữa việc đặt câu hỏi với việc đối chiếu tài liệu, chứng cứ để làm rõ mâu thuẫn, làm rõ sự thật khách quan của vụ án, dẫn đến việc sử dụng đề cương hỏi tại phiên tòa không hiệu quả Thực tiễn xét xử cũng cho thấy trong thời gian qua, các vụ việc vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng rất nhiều nhưng Kiểm sát viên không kịp thời phát hiện để kháng nghị, trong khi đó tỷ lệ án bị hủy, sửa do sai sót do lỗi chủ quan vẫn cao
Thứ hai, do nguyên nhân khách quan
Một là, nguyên nhân khách quan trước tiên và chủ yếu dẫn tới những tồn tại, hạn chế trong thực hiện các quy định của pháp luật về thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm trong TTHC là nguyên nhân về hạn chế của pháp luật Đây chính là những bất cập, sự thiếu rõ ràng, cụ thể của các quy định, chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn đã được phân tích, luận giải ở trên Bao gồm:
(1) Khoản 1 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định về phạm vi thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm chưa rõ ràng khi không quy định như thế nào là “tính hợp pháp” của đối tượng khởi kiện;
(2) Quy định tại điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) còn tồn tại nhiều bất cập vì cụm từ “QĐHC trái pháp luật và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có)” còn nhiều ý kiến trái chiều và cũng không có bất kỳ định nghĩa nào về quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan;
(3) Vấn đề bồi thường thường thiệt hại trong TTHC vẫn còn nhiều bất cập: (i) điểm g khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định hành vi của Trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán, đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước trái pháp luật gây ra thiệt hại phải bồi thường nhưng Luật TNBTCNN
79 Xem điểm d khoản 1 Điều 177, khoản 2 Điều 178, khoản 2 Điều 179, khoản 2 Điều 180, khoản 3 Điều
181, khoản 2 Điều 185 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) năm 2017 lại không quy định; (ii) Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
2019) và cả Luật TNBTCNN năm 2017 không quy định được bồi thường đối với trường hợp danh sách cử tri trái pháp luật gây thiệt hại; (iii) Luật TNBTCNN năm
2017 thu hẹp phạm vi bồi thường so với Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019);
(4) Thẩm quyền của HĐXX sơ thẩm về việc kiến nghị sửa đổi, bổ sung, hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình giải quyết VAHC theo quy định tại khoản 4 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) còn tồn tại nhiều tranh cãi khi chủ thể trực tiếp giải quyết VAHC và chủ thể kiến nghị là khác nhau, dẫn đến hệ quả là HĐXX sơ thẩm chưa có thẩm quyền triệt để
Kiến nghị hoàn thiện về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm trong tố tụng hành chính
2.3.1 Kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật về thẩm quyền của Hội đồng xét xử sơ thẩm
Thứ nhất, bổ sung quy định về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện khoản 1 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm
Như đã đề cập trước đó, tuy HĐXX sơ thẩm VAHC có quyền xem xét tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện, nhưng chưa có một văn bản pháp luật nào quy định một cách tập trung, thống nhất, cụ thể và đầy đủ về các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện khi xét xử Điều này dẫn đến tình trạng, cùng một loại vụ việc, cùng một đối tượng khởi kiện nhưng các cấp Tòa án lại có những quan điểm đánh giá khác nhau về tính hợp pháp của nó Cá biệt có trường hợp “Cùng một Tòa án thụ lý 02 vụ án giống nhau cả về đối tượng xét xử, thủ tục tố tụng và nội dung vụ án, nhưng khi xét xử thì có vụ án Tòa án bác yêu cầu khởi kiện, vụ án khác
%99%20c%E1%BB%A7a%20h%E1%BB%87%20th%E1%BB%91ng%20ph%C3%A1p%20lu%E1%BA%ADt,hi%E1%BB%87n%20ngay%20tr%C3%AAn%20th%E1%BB%B1c%20t%E1%BA%BF (truy cập ngày 17/06/2022) lại chấp nhận yêu cầu khởi kiện và hủy QĐHC” 85 Có nhiều Tòa án, khi xét xử VAHC đã không căn cứ vào quy định của pháp luật chuyên ngành, đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện không phù hợp quy định của pháp luật Thực trạng này đã và đang ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả giải quyết VAHC của Tòa án Để giải quyết triệt để tình trạng này, nhu cầu cấp thiết đặt ra là Luật TTHC phải trực tiếp quy định một cơ sở pháp lý cụ thể về các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện thì mới đảm bảo được tính thống nhất áp dụng trong giải quyết VAHC và qua đó, giá trị pháp lý trong phán quyết của HĐXX sơ thẩm sẽ được bảo đảm Đối với QĐHC, một số tiêu chí để đánh giá tình hợp pháp được tác giả kiến nghị như sau:
Một là, về hình thức của QĐHC bị khởi kiện: QĐHC phải được ban hành bằng văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn, GCNQSDĐ do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của QĐHC được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước
Hai là, về nội dung của QĐHC bị khởi kiện: QĐHC khi được ban hành không viện dẫn đầy đủ các văn bản quy phạm pháp luật thì yêu cầu người bị kiện chứng minh tính đúng đắn, hợp pháp của QĐHC bị khởi kiện đó Ví dụ: khi UBND có thẩm quyền ban hành quyết định thu hồi đất (người bị kiện), lý do để UBND thu hồi đất là phải căn cứ vào các Điều 61, 62, 63, 64, 65 Luật Đất đai năm 2013 (sửa đổi, bổ sung năm 2018)
Thứ ba, về thẩm quyền ban hành QĐHC: phải tuân thủ theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) Theo đó, QĐHC phải được ban hành bởi người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật, không được vượt quyền, lạm quyền và đúng với hình thức là văn bản với nhiều tên gọi khác nhau như quyết định, GCNQSDĐ, thông báo, kết luận, công văn Ví dụ: theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 59 Luật đất đai năm 2013 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) thì thẩm quyền giao đất đối với cơ sở tôn giáo thuộc về UBND cấp tỉnh, do vậy, nếu UBND cấp huyện thực hiện thì đây là trường hợp trái thẩm quyền, không phù hợp với quy định của pháp luật
85 TAND tối cao, “Báo cáo công tổng kết công tác năm 2012 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2013 của
Thứ tư, về trình tự, thủ tục ban hành: QĐHC được ban hành phải tuân thủ đúng trình tự, thủ tục do pháp luật chuyên ngành quy định Một ví dụ cụ thể như: khi UBND có thẩm quyền có quyết định thu hồi đất thì chậm nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo thu hồi đất cho người có đất thu hồi biết Nội dung thông báo thu hồi đất bao gồm kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm 86
Thứ năm, về thời hiệu ban hành QĐHC: tiêu chí này được áp dụng đối với trường hợp pháp luật quy định việc ban hành QĐHC bị khởi kiện phải tuân thủ thời hiệu, mặc dù không phải QĐHC nào pháp luật cũng quy định về thời hiệu khi ban hành mà chỉ có một số lĩnh vực cụ thể được pháp luật quy định Ví dụ: thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là 01 năm kể từ ngày vi phạm hành chính được thực hiện, trừ các trường hợp sau đây như vi phạm hành chính về kế toán; thủ tục thuế; phí, lệ phí; kinh doanh bảo hiểm; quản lý giá; chứng khoán; sở hữu trí tuệ; xây dựng… thì thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là 02 năm; còn vi phạm hành chính là hành vi trốn thuế, gian lận thuế, nộp chậm tiền thuế, khai thiếu nghĩa vụ thuế thì thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về thuế 87
Thứ sáu, về thời hạn ban hành QĐHC: trong một số trường hợp, việc ra
QĐHC của chủ thể có thẩm quyền phải đáp ứng tiêu chí về thời hiệu mới có tính hợp pháp Ví dụ: thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính là 07 ngày, kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính, nếu vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà không thuộc trường hợp giải trình hoặc đối với vụ việc thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 61 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm
2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì thời hạn ra quyết định xử phạt tối đa là 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản 88 Đối với đối tượng khởi kiện là HVHC, theo kiến nghị của tác giả, HĐXX sơ thẩm sẽ phải đánh giá tính hợp pháp của cả loại HVHC không hành động và HVHC hành động Với HVHC hành động, sẽ xem xét HVHC đó phát sinh từ đâu, trình tự, thủ tục thực hiện ra sao, thời hạn thực hiện, hành vi đó có phải là đối tượng khởi kiện không Đối với HVHC không hành động, HĐXX sơ thẩm sẽ xem xét các yếu tố về thời hạn, trình tự, thủ tục mà pháp luật quy định
Trong thực tiễn xét xử hành chính ở Cộng hòa Pháp và Vương quốc Bỉ, thông thường khi xem xét đến các đối tượng khởi kiện thì Tòa án sẽ dựa vào những
86 Xem khoản 1 Điều 67 Luật Đất đai năm 2013 (sửa đổi, bổ sung năm 2018)
87 Xem Điều 6 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020)
88 Xem Điều 61 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) căn cứ sau đây để đánh giá: đúng thẩm quyền; tuân thủ những yêu cầu đặt ra về hình thức và thủ tục, trình tự ban hành hoặc thực hiện; các lý do hay còn gọi là căn cứ mà dựa vào đó ban hành hoặc thực hiện các đối tượng khởi kiện 89 Những căn cứ này được xây dựng nên từ một hệ thống án lệ đồ sộ của các Thẩm phán hành chính Pháp trong xuyên suốt một thời gian dài hoạt động và có giá trị tham khảo rất hữu ích trong quá trình xây dựng hệ thống các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp cho các quốc gia khác Mặt khác, Luật TTHC năm 2015 có thể tham khảo cách thức mà Tòa án Pháp sử dụng để xem xét tính hợp pháp của các đối tượng khởi kiện Theo đó, người Pháp quy định rõ hai căn cứ để xem xét tính hợp pháp của các quyết định và hành vi bị kiện gồm xem xét về hình thức và xem xét về nội dung Trong đó, xem xét về hình thức là xem xét về thẩm quyền và thủ tục thực hiện hoặc ban hành các đối tượng khởi kiện Bên cạnh đó, xem xét về nội dung là xem xét có hay không sự tồn tại của việc vi phạm nội dung pháp luật và sự lạm dụng quyền lực trong việc ban hành hoặc thực hiện các quyết định, hành vi Trong một số trường hợp, Tòa án cũng có thể xem xét các quyết định hay hành vi có dấu hiệu vượt ngưỡng của quyền tự định đoạt hay không 90
Nói tóm lại, không chỉ riêng với QĐHC và HVHV, mà đối với các loại đối tượng khởi kiện còn lại là QĐKLBTV, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri bị khởi kiện cũng cần ban hành quy định khung thống nhất làm chuẩn mực về cơ sở pháp lý cho việc ra phán quyết về tính hợp pháp để đánh giá và đưa ra cách xử lý phù hợp nhất; đồng thời, người khởi kiện cũng có thể dựa vào đó để làm căn cứ cho việc khiếu kiện và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình Qua các nghiên cứu và phân tích được thực hiện trong xuyên suốt đề tài cũng như có sự tham khảo từ kinh nghiệm của các nước trên thế giới, Luật TTHC trong tương lai cần bổ sung các tiêu chí cụ thể để đánh giá tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện, bao gồm: tiêu chí hợp pháp về hình thức, nội dung của việc ban hành hoặc thực hiện các đối tượng khởi kiện; tiêu chí hợp pháp về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành hoặc thực hiện các đối tượng khởi kiện; tiêu chí hợp pháp về thời hạn, thời hiệu ban hành hoặc thực hiện các đối tượng khởi kiện; mối liên hệ giữa QĐHC, HVHC với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan; tính hợp pháp và có căn cứ của văn bản hành chính có liên quan (nếu có)
89 Phạm Hồng Quang (2010), “Kinh nghiệm từ mô hình và thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của một số nước trên thế giới”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, tr.57
90 Nguyễn Thị Thu Hà (2010), “Quyền hạn của Hội đồng xét xử phúc thẩm vụ án dân sự theo quy định của
Bộ luật tố tụng dân sự”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (số 7), tr.46
Thứ hai, cần sửa đổi, bổ sung điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm
2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019)
Như đã trình bày ở mục 2.1, xoay quanh điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) tồn tại hai quan điểm nổi trội về cách hiểu của cụm từ “QĐHC trái pháp luật và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có)” Liệu rằng theo quy định này thì HĐXX sơ thẩm có được quyền tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ các QĐHC khác có liên quan đến QĐHC bị kiện không?
