Nghiên cứu Trao đổi BÀN THÊM VÉ KHÁI NIỆM PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN TRƯƠNG CỘNG HÒA* BÙI THỊ PHỨƠNG HẠ** Phân quyên là việc thẩm quyên được pháp luật phân chia cho các cấp chính quyền (thực chất là một hìn[.]
Nghiên cứu - Trao đổi BÀN THÊM VÉ KHÁI NIỆM PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN TRƯƠNG CỘNG HÒA * BÙI THỊ PHỨƠNG HẠ ** Phân quyên việc thẩm quyên pháp luật phân chia cho cấp quyền (thực chất hình thúc phi tập trung hóa) Phân cấp việc thẩm quyền Trung ươngphân chia cho quyên địa phương (thực chất hình thức ủy qun) Do đó, để có thêm cách nhìn hiểu rõ vai trị phân cấp, phân quyên ữong quản lý nhà nước, viết bàn luận vê phân cấp, phân quyên khía cạnh khoa học pháp luật trình sử dụng khái niệm liên quan Từ khóa: Phân cấp, phân quyền; quản lý nhà nước; Chính phủ; Nhà nước; quyền địa phương Transfer ofpower is the division ofauthority by law among different levels ofgovernment (it is a form of deconcentration in a nutshell) Decentralization is the distribution of authority by the central government to local governments (basically, it is a form ofdelegation) There fore, in order to have a better understanding of the role of decentralization and tiansfer of power in state management, the paper discussed decentralization and transfer ofpower from the academic and legal perspectives and the context of using these concepts Keywords: Decentralization, transfer ofpower; state management; government; state; local government NGÀYNHẬN: 09/5/2022 NGÀYPHẢN BỆN, ĐÁNH GIÁ: 12/6/2022 Đặt vấn đề Ở Việt Nam nay, nhiều ngưịi nói “phân cấp”, “phân quyền” có cách hiểu khác khái niệm Song, cơng trình nghiên cứu quốc tế Việt Nam chưa có tiếp cận sử dụng thống thuật ngữ “phân cấp”, “phân quyền” Điều đó, lĩnh vực khoa học bình thường quản lý xem khơng bình thường, ảnh hưởng đến việc tiếp thu, lĩnh hội thực công việc Để có thêm cách nhìn hiểu rõ vai trò phân cấp, phân quyền (PCPQ) quản lý nhà nước, nội dung viết bàn luận khái niệm PCPQ Tạp chí Quản lý nhà nước - Sô' 318 (7/2022) NGÀYDƯYỆT: 18/7/2022 Yêu câu minh định rõ thuật ngữ “phân cấp”, “phân quyển” Thuật ngữ PCPQ thường nối liền vói nhau, lại hai khái niệm khác chưa có minh định rõ ràng hai khái niệm Hiện tại, có vài cách hiểu thuật ngữ: “phân cấp” loại thẩm quyền trung ương phân chia cho quyền địa phương (CQĐP), thực chất hình thức ủy * TS, Phản hiệu Tnrờng Đại học Nội vụ TP Hồ Chỉ Minh **ThS, Phân hiệu Trường Đại học Nội vụ TP Hồ Chí Mình 19 Nghiên cứu - Trao đổi quyền Còn “phân quyền” thẩm quyền pháp luật quy định cho cấp quyền, thực chất hình thức phi tập trung hóa Với quan niệm việc phân cấp dễ dàng hon thực Nhưng phân quyền lại nhiều thời gian, cơng sức hon phải sửa đổi hệ thống pháp luật hành Vấn đề PCPQ thực chất đề cập văn Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (năm 1945) Thể rõ Sác lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 Sác lệnh số 76/SL ngày 21 /12/1945 quy định tổ chức hoạt động Hội đồng nhân dân ủy ban hành nhà nước địa phưong thể tinh thần PCPQ từ sớm Ngoài ra, vấn đề PCPQ tiếp tục đề cập Hiến pháp năm 1946,1959,1980 phần văn luật luật khác Khi đất nước bước vào cơng đổi mói, mối quan hệ trung ương CQĐP chuyển dần từ chế tập trung, bao cấp sang phân cấp theo pháp luật ngày rõ ràng Và Hiến pháp năm 1992, Điều 26, rõ: “Nhà nước thống quản lý kinh tế quốc dân bàng pháp luật, kế hoạch, sách; phân cơng trách nhiệm phân cấp quản lý nhà nước ngành, cấp, kết họp lợi ích cá nhân, tập thể vói lọi ích Nhà nước” hoạt động phổ biến quản lý Phân công giao việc với giao quyền quy định rõ trách nhiệm để thực Trên thực tế, giao việc mà không giao quyền khơng thực được; giao việc mà giao quyền khơng tương xứng khơng thực tốt nhiệm vụ Do đó, tùy theo tính chất cơng việc, người phân công phải giao quyền cho người phân cơng vói thẩm quyền tùy vào tính chất cơng việc “quyền” phải “đủ” để người giao thực thực tốt công việc Ngồi ra, giao quyền mà khơng quy định rõ trách nhiệm dễ dẫn đến tùy tiện, vơ trách nhiệm đặc biệt dẫn đến tình trạng lạm dụng quyền hạn Giao quyền trực tiếp ảnh hưởng đến việc thực công việc Giao quyền họp lý điều kiện cần để thực công việc Quy định trách nhiệm quan trọng nguy hiểm hơn, tiềm ẩn nguy tiêu cực, tham nhũng Vậy, phân công không đơn giản “giao việc” Phân cơng có thành tố cấu thành: (1) Là người phân cơng - cấp có thẩm quyền quản lý; (2) Là người phân công - cấp có ttách nhiệm thừa hành; (3) Là hệ thống phân công: công việc - quyền hạn - trách nhiệm Phân cơng có nhiều hình thái khác nhau, PCPQ, phân nhiệm phân việc Vê' thuật ngữ “phân quyền” Từ thực tiễn Việt Nam cho thấy, tiếp cận khái niệm phân cấp quản lý nhà nước phân định thẩm quyền, trách nhiệm cấp quyền sở bảo đảm phù họp chức năng, nhiệm vụ vói lực điều kiện thực tế cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực hiệu hoạt động quản lý nhà nước Về thuật ngữ “phân công” Theo Từ điển Luật học Viện Khoa học pháp lý phân quyền phân cho tập thể hay đơn vị hành lãnh thổ tự quản lý, có tư cách pháp nhân, có quyền hạn nguồn lực định, kiểm tra Nhà nước Phân quyền có nhiều cách hiểu khác nhau, có người quan niệm rằng, phân quyền “phân chia quyền lực, hay tam quyền phân lập” Trước hết, xin khảng định thuật ngữ “phân công” khái niệm bản, liên quan đến vấn đề PCPQ Phân cơng việc thường diễn địi sống xã hội Trong thực tiễn, quyền lực nhà nước có thời gian khơng thực phân chia, tập trung vào người đứng đầu nhà nước Quyền lực ln có xu hướng bị lạm dụng 20 Tạp chí Quản lý nhà nước - Sô 318 (7/2022) Nghiên cứu - Trao đổi chế “tập trung” hội vàng để lạm dụng quyền lực, từ sinh chuyên quyền, cực quyền, chuyên chế gây rối loạn hệ thống giá trị xã hội, ảnh hưởng đến phát triển xã hội Qua thăng trầm lịch sử, quyền lực nhà nước phân chia thành nhánh quyền lực: lập pháp, hành pháp, tư pháp giao cho quan quyền lực nhà nước thực Đó phân công thực quyền lực nhà nước gọi “phân quyền” Việt Nam, quyền lực nhà nước thống nhất, phân công họp lý để thực nhánh quyền lực nói Quốc hội quan quyền lực nhà nước cao nhất, nắm quyền lập pháp; Chính phủ quan chấp hành Quốc hội, nám quyền hành pháp; Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao quan chấp hành Quốc hội, nám quyền tư pháp Sự phân cơng này, có điểm tương đồng khác biệt định so vói mơ hình tam quyền phân lập nước phương Tây Nói riêng quyền hành pháp, quyền giao cho Chính phủ cấp CQĐP thực Quyền hành pháp pháp luật quy định, trước hết luật: Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức CQĐPvà quan trọng luật chuyên ngành: Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Phí lệ phí, Luật Xử lý vi phạm hành Đây phân công thực lực nhà nước lĩnh vực hành pháp; lĩnh vực tư pháp củng tương tự Vê' thuật ngữ “phân cấp” Phân cấp việc chuyển giao quyền quản lý từ cấp cho cấp trực tiếp Đây phân định thẩm quyền quản lý nói chung lĩnh vực, hệ thống tổ chức có thứ bậc chặt chẽ Phân cấp xu hướng tất yếu đòi hỏi khách quan thòi đại ngày nay, theo quy luật, cơng việc ngày nhiều, phức tạp, dân đến tải khâu đó, ví dụ như: huy, điều hành, lãnh đạo, quản lý Phân cấp cịn Tạp chí Quản lý nhà nước - số 318 (7/2022) có ý nghĩa to lớn góp phần “giải tập trung”, xóa bỏ chế xin - cho, hạn chế độc quyền, cửa quyền Khác vói phân quyền quy định luật, phân cấp quy định bàng công cụ lập quy Quy định bàng cơng cụ lập quy có điểm mạnh thực linh hoạt, nhanh chóng, có mặt hạn chế dễ tùy tiện, dễ bị lạm dụng dễ nẩy sinh chế xin - cho CQĐP thực nhiệm vụ, hạn theo phân quyền phải chịu trách nhiệm trước pháp luật việc thực quyền Trong đó, nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn quan phân cấp quan phải chịu trách nhiệm trước pháp luật việc thực hiện; cịn CQĐP phân cấp phải chịu trách nhiệm trước quan phân cấp việc thực Tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, đương nhiên bị hạn chế so với “phân quyền” Cách làm họp lý đẩy mạnh phân cấp để thí điểm Những lĩnh vực mức độ phân cấp mang lại hiệu thu hồi cho trung ương Những lĩnh vực mức độ phân cấp mang lại hiệu cao, phân quyền mạnh cho CQĐP Tuy nhiên, trước phân cấp mạnh cho CQĐP, số vấn đề sau cần phải làm rõ, trung ương phân cấp thẩm hay tất thẩm quyền mình? Phân cấp thẩm quyền có phân cấp tài không? Theo Hiến pháp năm 2013, địa phương làm việc trung ương trung ương đồng thịi phải phân bổ ngân sách họp lý; trung ương phân cấp xuống cấp tỉnh hay không, hay trung ương phân cấp đến cấp tỉnh, cấp tỉnh phân cấp cho cấp huyện, cấp huyện phân cấp cho cấp xã? Phân cấp có cịn phải chịu trách nhiệm không hay phân cấp hết ưách nhiệm? Thòi hạn phân cấp nên xác định nào? Sau thòi gian phân cấp, kết tốt đưa quy định thành 21 Nghiên cứu - Trao đổi luật, chuyển “phân cấp” thành “phân quyền” pháp luật quy định Ví dụ 1, năm 2004, Chính phủ có Nghị số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 “Tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước Chính phủ quyền cấp tỉnh”, quy định rõ thẩm quyền quản lý Chính phủ quyền cấp tỉnh vấn đề: quy hoạch, kế hoạch; đầu tư, xây dựng; quản lý ngân sách; quản lý đất đai, công sản; quản lý doanh nghiệp; quản lý dịch vụ công; quản lý tổ chức nhân Các nội dung trên, gọi “phân cấp”, theo nghĩa từ này, tức chuyển giao số nhiệm vụ, với việc quy định rõ quyền hạn trách nhiệm từ cấp Chính phủ cho cấp CQĐP cấp tỉnh để thực Nhưng nội dung phân cấp chưa quy định luật tiền đề quan trọng để gần 10 năm sau, nội dung diện hàng loạt văn luật chuyên ngành Ví dụ 2, đơn vị nghiệp cơng lập bố trí bên quan quản lý nhà nước, bao gồm: đơn vị nghiệp thuộc Chính phủ, đơn vị nghiệp thuộc bộ, đơn vị nghiệp thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện Đơn vị nghiệp giao quyền tự chủ hồn tồn có quyền định chịu trách nhiệm hoạt động nghiệp, tài chính, tổ chức, nhân đơn vị Nhưng đơn vị nghiệp chưa trao quyền tự chủ quyền hoạt động, tài chính, tổ chức, nhân thuộc thẩm quyền quan quản lý nhà nước cấp trên, gọi quan chủ quản Tuy nhiên, quan chủ quản phân cấp số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền cho đơn vị nghiệp để thực Sau thòi gian phần cấp, kết tốt trao tự chủ cho đơn vị nghiệp Tại khoản Điều 13 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, quy định: “Căn vào yêu cầu cơng tác, khả thực điều kiện, tình hình cụ thể địa phương, quan nhà 22 nước trung ương địa phương phân cấp cho CQĐP quan nhà nước cấp thực cách liên tục, thường xuyên nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền mình, trừ trường họp pháp luật có quy định khác” Từ “phân cấp” hiểu giao nhiệm vụ, quyền hạn cho cấp dưới, để cấp thực cách liên tục, thường xuyên Việc phân cấp phải quy định bàng văn quy phạm pháp luật quan cấp có thẩm quyền phân cấp Tuy nhiên, Nghị số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 Chính phủ quy định rõ, CQĐP cấp tỉnh phân cấp hàng loạt lĩnh vực cụ thể như: quản lý đất đai, quản lý ngân sách, đầu tư, quản lý tổ chức nhân quy định phân cấp Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 quy định quan nhà nước trung ương địa phương “được quyền” phân cấp; cịn có phân cấp hay không, phân cấp cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn khơng quy định vể thuật ngữ “phân nhiệm”, “phân việc” “Phân nhiệm” phân công thực nhiệm vụ, quyền hạn theo phân quyền, phân cấp Ví dụ, phân quyền làm rõ thẩm quyền quản lý nhà nước Chính phủ Thẩm quyền thực nào, Chính phủ khơng phân chia phân công cho bộ, quan ngang bộ, vói tư cách quan Chính phủ để thực Việc phân công cho bộ, quan ngang thực nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm Chính phủ gọi “phân nhiệm” Phân nhiệm cho bộ, quan ngang quyền Chính phủ, sở quy định Luật Tổ chức Chính phủ Sự phân nhiệm thực bàng công cụ lập quy, thể bàng nghị định Chính phủ vể chức năng, nhiệm vụ quyền hạn bộ, quan ngang Trên sở đó, nhiệm vụ, quyền hạn theo phân quyền Chính phủ triển khai thực Tạp chí Quản lý nhà nước - Sơ' 318 (7/2022) Nghiên cứu - Trao đổi Đối vói CQĐP tương tự UBND cấp tỉnh quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền cho quan thực Phân nhiệm sở PCPQ; mặt khác, việc thực nhiệm vụ, quyền hạn theo phân nhiệm kết thực nhiệm vụ, hạn theo PCPQ Trong luật muốn phân quyền cho bộ, phải sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đó; UBND cấp tỉnh muốn phân cấp cho quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, phải dựa vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quan đó, tức phải dựa vào phân nhiệm Ngược lại, nhiệm vụ, quyền hạn theo PCPQ thực thông qua phân nhiệm “Phân việc” trình hoạt động thực tiễn, ngồi cơng việc quy định thành chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức ln có hàng loạt việc khác cần làm Đó cơng việc nảy sinh q trình hoạt động mà chưa quy định thuộc chức trách công việc cụ thể xuất trình triển khai thực chức - nhiệm vụ - quyền hạn Cấp có thẩm quyền phải phân công cho cá nhân, phận, đơn vị quyền quản lý để thực Thực tế cho thấy, hình thức phân cơng phổ biến, xảy thường xuyên tổ chức nào, vói cơng việc nào, suốt q trình quản lý Sự phân công gọi “phân việc” Phân cồng, hiểu cách đơn giản “giao cho ai, làm việc gì” Tuy nhiên, cách nói đơn giản làm số người hiểu lầm ràng, “phân cơng giao việc” Do đó, cần nói cho rõ, “phân cơng giao việc vói quyền hạn quy định rõ trách nhiệm, để thực hiện” Từ đó, xác định hệ thống phân cơng: cơng việc - quyền hạn - trách nhiệm, phù họp Tạp chí Quản lý nhà nước - Sơ' 318 (7/2022) Kết luận PCPQ, phân nhiệm hay phân việc hình thức khác phân cơng, xem khái niệm vệ tinh khái niệm “phân công” Các “vệ tinh” sáp xếp cách tương đối, theo trình tự: phân quyền - phân cấp - phân nhiệm - phân việc Theo trình tự nhận thấy: tính cụ thể cơng việc phân cơng ngày tăng; ngược lại, tính khái quát tính pháp lý chúng ngày giảm Các hình thức phân cơng nói có quan hệ mật thiết vói nhau, chuyển hóa cho Phân cấp tiền đề cho PCPQ tốt “nâng lên” thành phân quyền Phân nhiệm tốt, tức quy định rõ, cụ thể, đầy đủ xác chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cá nhân, tổ chức, cơng việc “đột xuất”, “nảy sinh” thực tế giảm đi, đó, cơng tác phân nhiệm nhẹ nhàng Như vậy, khoa học pháp luật ln có khác biệt, ln tồn khoảng cách định Khoa học “khách quan”, cịn pháp luật ý chí chủ quan Nhà nước Cùng vói phát triển xã hội, pháp luật ngày khoa học hơn, nhờ đó, ngày có hiệu lực, hiệu Những ý kiến nhàm làm rõ thêm khái niệm PCPQ, góc độ khoa học; hy vọng góp phần “thao tác hóa” khái niệm PCPQ khái niệm liên quan để sử dụng có hiệu q trình thi hành pháp luật nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước nước ta giai đoạn nayCJ Tài liệu tham khảo: Đảng Cộng sản Việt Nam Văn kiện Đại hội đại biểu tồn quốc lần thứ XIII Tập I H NXB Chính trị quốc gia Sự thật, 2021 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 Luật Tổ chúc quyền địa phưong năm 2015 Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Tổ chức Chính phủ Luật Tổ chức quyền địa phưongnăm 2019 2Ỉ ... vể thuật ngữ ? ?phân nhiệm”, ? ?phân việc” ? ?Phân nhiệm” phân công thực nhiệm vụ, quyền hạn theo phân quyền, phân cấp Ví dụ, phân quyền làm rõ thẩm quyền quản lý nhà nước Chính phủ Thẩm quyền thực nào,... nhiệm hay phân việc hình thức khác phân công, xem khái niệm vệ tinh khái niệm ? ?phân cơng” Các “vệ tinh” sáp xếp cách tương đối, theo trình tự: phân quyền - phân cấp - phân nhiệm - phân việc Theo... nhiệm Phân cơng có nhiều hình thái khác nhau, PCPQ, phân nhiệm phân việc Vê'' thuật ngữ ? ?phân quyền? ?? Từ thực tiễn Việt Nam cho thấy, tiếp cận khái niệm phân cấp quản lý nhà nước phân định thẩm quyền,