Nợ công là gì?
Khái niệm
Nợ công là khái niệm phức tạp với nhiều cách tiếp cận khác nhau, và mỗi quốc gia có định nghĩa riêng về nó Tuy nhiên, hầu hết các quan điểm hiện tại đều thống nhất rằng nợ công là khoản nợ mà chính phủ phải chịu trách nhiệm.
Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó
Nợ công, theo Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), được hiểu là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm trách nhiệm của Chính phủ trung ương, chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập Nợ công rộng rãi bao gồm các nghĩa vụ mà nhà nước phải chịu trách nhiệm trong trường hợp vỡ nợ, trong khi nợ công hẹp chỉ đề cập đến nghĩa vụ nợ của Chính phủ và các tổ chức được Chính phủ bảo lãnh thanh toán.
Quan niệm về nợ công ở mỗi quốc gia có sự khác biệt tùy thuộc vào thể chế kinh tế và chính trị Tại Việt Nam, nợ công được quy định theo pháp luật bao gồm ba nhóm chính: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương.
Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong và ngoài nước, được ký kết và phát hành nhân danh Nhà nước, nhân dân Chính phủ, hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính thực hiện theo quy định pháp luật Tuy nhiên, nợ Chính phủ không bao gồm các khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ.
Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh
Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ được ký kết và phát hành bởi Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương, hoặc do cơ quan này ủy quyền cho tổ chức khác phát hành.
Nợ công, hay còn gọi là nợ Chính phủ, là tổng giá trị các khoản tiền mà Chính phủ các cấp vay mượn để bù đắp thâm hụt ngân sách Nói cách khác, nợ Chính phủ chính là thâm hụt ngân sách lũy kế tại một thời điểm nhất định Để đánh giá quy mô nợ Chính phủ, người ta thường so sánh khoản nợ này với tổng sản phẩm quốc nội (GDP) theo tỷ lệ phần trăm.
Mục đích
Nợ công được quản lý qua quy trình nghiêm ngặt với sự tham gia của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhằm mục tiêu tối thượng là phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích của cộng đồng.
Căn cứ Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị quyết số 51/2001/QH10;
Quốc hội ban hành Luật quản lý nợ công Số: 29/2009/QH12 có đề cập tới mục đích của nợ công:
1 Đầu tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương theo quy định của Luật ngân sách nhà nước.
2 Bù đắp thiếu hụt tạm thời của ngân sách nhà nước từ vay ngắn hạn.
3 Cơ cấu lại khoản nợ, danh mục nợ chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh.
4 Cho doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng, chính quyền địa phương vay lại theo quy định của pháp luật.
5 Các mục đích khác nhằm bảo đảm an ninh tài chính quốc gia.
Thực trạng nợ công hiện nay
Các con số
Sau 30 năm mở cửa kinh tế, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn.
Trong thập kỷ qua, Việt Nam đã chứng kiến sự phát triển mạnh mẽ với tiềm lực quốc gia được nâng cao đáng kể Đời sống vật chất và tinh thần của người dân không ngừng cải thiện, đồng thời tình hình chính trị - xã hội cũng ổn định GDP của Việt Nam đã tăng trưởng hơn 4 lần trong 10 năm qua, thể hiện sự phát triển kinh tế vượt bậc.
Năm 2006, GDP cả nước chưa đạt 1.000 nghìn tỷ đồng với GDP/đầu người khoảng 715 USD Đến năm 2015, GDP tăng lên xấp xỉ 4.200 nghìn tỷ đồng và GDP/đầu người đạt 2.019 USD Sự tăng trưởng GDP diễn ra tương đối bền vững, trong khi lạm phát được kiềm chế đáng kể.
Việt Nam, mặc dù đang phát triển, vẫn có quy mô nền kinh tế nhỏ so với thế giới và phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu nông sản thô và công nghiệp nhẹ Do đó, việc gia tăng vay nợ chính phủ và nợ công là cần thiết để đảm bảo sự phát triển kinh tế, với sự hỗ trợ tài chính từ các tổ chức quốc tế và viện trợ phát triển chính thức.
- Về quy mô nợ công:
Theo Bản tin tài chính số 4 năm 2016, nợ công Việt Nam đã tăng gấp 3 lần chỉ trong 6 năm từ 2010 đến 2015 Đến cuối năm 2015, tổng dư nợ công đạt 2.608 nghìn tỷ đồng, với tỷ lệ nợ công/GDP là 62,2%, gần chạm ngưỡng kiểm soát 65% của Quốc hội.
Bảng 2.1: Gánh nặng nợ công Việt Nam giai đoạn 2010-2015
1 Dư nợ công (1.000 tỷ đồng)
(Nguồn : Bản tin nợ công số 4, Bộ Tài chính)
Theo các chuyên gia, quy mô nợ công thực tế của Việt Nam có thể cao hơn mức công bố do sự khác biệt trong cách xác định nợ công giữa Việt Nam và các tổ chức quốc tế Cụ thể, nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam dựa trên nguyên tắc rằng trách nhiệm thanh toán thuộc về chủ thể đi vay, trong khi nợ công theo tiêu chuẩn quốc tế yêu cầu chủ sở hữu thực sự hoặc pháp nhân đứng sau chủ thể đi vay phải chịu trách nhiệm Do đó, nợ công theo tiêu chuẩn quốc tế được tính bằng nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam cộng với nợ của Ngân hàng Nhà nước, các doanh nghiệp nhà nước, tổ chức bảo hiểm xã hội và an sinh xã hội, cùng một số địa phương khác.
Theo tiêu chuẩn quốc tế, ngưỡng nợ công tối ưu để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế cho các nước phát triển là 90% Đối với các nước đang phát triển có nền tảng tốt, mức nợ công lý tưởng là 60%, trong khi các nước có nền tảng kém nên duy trì nợ công ở mức 30-40%.
Mức ngưỡng nợ công/GDP mà Quốc hội đề ra là 65%, phù hợp với thông lệ quốc tế Việc vượt qua ngưỡng tối ưu này có thể tiềm ẩn nhiều rủi ro.
Chỉ số nợ công/GDP phản ánh quy mô nợ công so với nền kinh tế, trong khi chỉ số nợ công bình quân đầu người cho thấy mức nợ trung bình mà mỗi công dân phải gánh chịu.
Biểu đồ 2.1: Nợ công bình quân đầu người của Việt Nam giai đoạn 2006-2015
Tính đến tháng 11/2015, nợ công bình quân đầu người tại Việt Nam khoảng 1.000 USD, cho thấy mức nợ công này tương đối thấp so với nhiều quốc gia khác trong khu vực ASEAN.
Năm 2015, Singapore dẫn đầu về chỉ số nợ công bình quân đầu người với 56.000 USD, tiếp theo là Malaysia với 7.696,9 USD và Thái Lan với 3.450,8 USD Việt Nam, Indonesia và Philippines có chỉ số nợ bình quân đầu người khoảng 1.000 USD Trong khối ASEAN, Malaysia, Philippines và Thái Lan cũng duy trì tỷ lệ nợ công/GDP ở mức 45%-60%, tương tự như Việt Nam.
Cá biệt có trường hợp của Singapore có tỷ lệ nợ công/GDP rất cao ( gần 94% năm
2015) và Indonesia với tỷ lệ nợ công/GDP rất thấp (khoảng 25%-26%) Theo đó, quy mô nợ công ở Singapore rất cao với khối nợ trên 278 tỷ USD (Biểu đồ 3)
Biểu đồ 2.2: Nợ công bình quân đầu người một số nước Đông Nam Á giai đoạn 2011-2015
(Nguồn: Economist Intelligence Unit, Vietdata tổng hợp)
- Về cơ cấu và kỳ hạn nợ công:
Theo Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12, nợ công của Việt Nam được phân loại thành ba loại chính: nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương Trong đó, nợ Chính phủ bao gồm cả nợ trong nước và nợ nước ngoài.
Biểu đồ 2.3: Cơ cấu nợ công Việt Nam năm 2015
Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) nhận định rằng cơ cấu nợ công của Việt Nam đang dần được điều chỉnh theo hướng bền vững hơn Cụ thể, tỷ trọng nợ trong nước đã tăng từ 39% năm 2011 lên 57% năm 2015, trong khi tỷ trọng nợ nước ngoài giảm từ 61% xuống còn 43% trong cùng kỳ Sự thay đổi này phù hợp với Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020, tầm nhìn đến 2030.
Trong giai đoạn 2011-2013, nợ trong nước chủ yếu được phát hành dưới dạng trái phiếu ngắn hạn Tuy nhiên, đến năm 2014, kỳ hạn trái phiếu đã tăng lên 3 năm Năm 2015, kỳ hạn tiếp tục kéo dài lên 4,4 năm, và trong 6 tháng đầu năm 2016, kỳ hạn đã đạt 5 năm.
Mức lãi suất phát hành trái phiếu Chính phủ trên thị trường vốn trong nước bình quân giảm từ mức 12%/năm vào năm 2011 xuống còn khoảng 6,5% vào năm
Tính đến cuối năm 2015, nợ nước ngoài chủ yếu đến từ các khoản vay ODA và vay ưu đãi, chiếm hơn 94% tổng nợ, với kỳ hạn còn lại bình quân trên 10 năm và lãi suất trung bình khoảng 2% mỗi năm.
Cơ cấu đồng tiền trong danh mục nợ của Chính phủ chủ yếu tập trung vào một số loại tiền tệ quan trọng, trong đó đồng Việt Nam chiếm 55% và đồng USD chiếm 16%.
Nguyên nhân nợ công Việt Nam gia tăng thời gian qua
Có rất nhiều nguyên nhân làm gia tăng nợ công của Việt Nam thời gian qua, song những nguyên nhân cơ bản phải kể đến là:
- Thứ nhất, áp lực huy động vốn cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội lớn trong bối cảnh tăng trưởng kinh tế Việt Nam chậm lại.
Giai đoạn 2001 - 2005, đầu tư toàn xã hội bình quân 39% GDP; 2006 -
2010, đầu tư 42,9% GDP; 2011 - 2015, đầu tư giảm nhưng vẫn ở mức 32 - 33%
Nền kinh tế hiện đang đối mặt với tình trạng đầu tư ở mức tương đối cao, nhưng tỷ lệ tiết kiệm cho đầu tư chỉ đạt khoảng 25% GDP Điều này dẫn đến sự thiếu hụt nguồn lực cho đầu tư xã hội, buộc nền kinh tế phải đi vay để bù đắp.
Trong giai đoạn 2011 - 2015, bối cảnh kinh tế gặp nhiều khó khăn, dẫn đến việc điều chỉnh mục tiêu tăng trưởng từ 7 - 7,5%/năm xuống còn 6,5 - 7%/năm Dù vậy, các chỉ tiêu chi ngân sách nhà nước vẫn được giữ nguyên nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo và thu hẹp khoảng cách phát triển giữa khu vực thành thị và nông thôn Thực tế, tăng trưởng bình quân chỉ đạt 5,91%, thấp hơn so với mục tiêu 6,5 - 7%/năm theo Nghị quyết 10/2011/QH3 và cũng thấp hơn mức tăng trưởng trung bình 6,3%/năm của giai đoạn 2006 - 2010, trong khi nhu cầu vay và các chỉ tiêu khác không được điều chỉnh giảm.
Vào đầu năm 2016, nền kinh tế Việt Nam gặp nhiều khó khăn do ảnh hưởng của rét hại và băng giá ở miền Bắc, tiếp theo là tình trạng hạn hán kéo dài tại các tỉnh miền Nam.
Năm 2016, nền kinh tế Việt Nam đối mặt với nhiều thách thức như hạn hán ở Trung bộ và Tây Nguyên, xâm nhập mặn tại đồng bằng sông Cửu Long, sự cố do Formosa, cùng với sự phục hồi chậm của kinh tế thế giới Những yếu tố này khiến mục tiêu tăng trưởng 6,7% khó đạt được Các chỉ tiêu tài khóa, bội chi và vay nợ đều dựa vào tăng trưởng kinh tế; do đó, khi chỉ tiêu tăng trưởng giảm mà các chỉ tiêu khác không giảm, tỷ lệ nợ công so với GDP sẽ tăng lên.
- Thứ hai, bội chi NSNN gia tăng trong thời gian dài khiến vay nợ trở thành nguồn lực để bù đắp vào thâm hụt ngân sách.
Sau gói kích cầu năm 2009, ngân sách Nhà nước Việt Nam đã ghi nhận mức thâm hụt ngày càng tăng, từ 65,8 nghìn tỷ đồng năm 2011 lên 263,2 nghìn tỷ đồng năm 2015 Tỷ lệ bội chi so với GDP cũng gia tăng, từ 4,4% năm 2011 lên 6,1% năm 2015, vượt quá giới hạn 5% theo Chiến lược nợ công quốc gia Trong 5-10 năm qua, chi tiêu công tăng nhanh trong khi nguồn thu ngân sách không tương xứng, dẫn đến việc phải vay mượn và làm gia tăng nợ công Điều đáng lo ngại là quy mô nợ của Việt Nam hiện nay lớn hơn khả năng trả nợ.
Trong những năm gần đây, thâm hụt ngân sách chủ yếu là do chi tiêu vượt mức, không phải do thiếu thu Tổng thu ngân sách nhà nước và viện trợ trung bình đạt khoảng 24% GDP, với tốc độ tăng trưởng khoảng 10,4% mỗi năm Một điểm đáng chú ý là trong điều hành ngân sách, chi đầu tư đang giảm dần trong khi chi thường xuyên và các khoản chi khác lại gia tăng Giai đoạn 2007-2013, chi đầu tư chiếm trung bình 27,7% tổng chi ngân sách.
Tuy nhiên, trong hai năm 2014-2015, chi đầu tư chỉ còn 16,3% và 15,6% tổng chi.
Là một nền kinh tế thu nhập trung bình thấp, việc đầu tư công đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng nền tảng kinh tế - kỹ thuật Tuy nhiên, tỷ lệ chi đầu tư thấp là vấn đề đáng lo ngại, mặc dù tổng đầu tư toàn xã hội năm 2015 đạt 32,6%.
GDP đã tăng 12% so với năm 2014 nhờ vào sự gia tăng mạnh mẽ của đầu tư FDI và đầu tư tư nhân trong nước Điều này cho thấy rằng các nỗ lực cắt giảm chi tiêu công chủ yếu tập trung vào việc giảm chi đầu tư phát triển, trong khi chi thường xuyên, yếu tố được xem là ít đóng góp cho tăng trưởng kinh tế bền vững, vẫn chưa được chú trọng.
- Thứ ba, đầu tư công cao, hiệu quả đầu tư còn thấp trong bối cảnh tiết kiệm của Việt Nam giảm.
Chi tiêu cho đầu tư công tại Việt Nam đã gia tăng liên tục trong thời gian qua, dẫn đến sự gia tăng mạnh mẽ của nợ công Điều này tạo ra hiệu ứng tiêu cực đối với hiệu suất tăng trưởng kinh tế trong vòng 5 năm qua.
Giai đoạn 2011 - 2015, mặc dù vốn đầu tư toàn xã hội giảm nhưng vẫn duy trì khoảng 32% GDP, dẫn đến tình trạng thiếu hụt nguồn vốn cho đầu tư do tỷ lệ tiết kiệm chỉ khoảng 25% GDP Điều này buộc Chính phủ phải vay mượn để đáp ứng nhu cầu đầu tư công, trong khi hiệu quả đầu tư chưa cao, làm gia tăng nợ công và gây bất ổn cho nền kinh tế Đầu tư công tại Việt Nam, mặc dù có những đóng góp tích cực, vẫn gặp nhiều hạn chế về hiệu quả do quản lý kém và đầu tư không hợp lý, đặc biệt là thiếu đầu tư cho các ngành có khả năng lan tỏa và dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế Nhiều khoản đầu tư không tạo ra lợi nhuận để trả nợ, dẫn đến việc phải vay thêm để chi trả, tạo ra vòng luẩn quẩn trong nợ công.
- Thứ tư, việc huy động, phân bổ sử dụng vốn vay của Việt Nam còn dàn trải.
Tình trạng điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư so với phê duyệt ban đầu và điều chỉnh các hợp đồng đang diễn ra phổ biến Nhiều dự án đầu tư, đặc biệt là những dự án sử dụng vốn vay, gặp khó khăn trong việc đảm bảo hiệu quả và khả năng trả nợ Điều này dẫn đến việc phải tái cơ cấu tài chính hoặc chuyển sang cơ chế Nhà nước đầu tư vốn, từ đó làm gia tăng nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ.
Công tác quản lý nợ công hiện nay đang gặp phải tình trạng phân tán, thiếu sự kết nối chặt chẽ giữa huy động vốn và tổ chức thực hiện cũng như trả nợ Mặc dù Bộ Tài chính có trách nhiệm vay vốn, nhưng việc quản lý nợ và trả nợ cần sự phối hợp từ các bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp liên quan Thời gian qua, công tác kiểm tra, thanh tra và kiểm toán về tình hình thực hiện và hiệu quả của các dự án sử dụng vốn vay công chưa được thực hiện thường xuyên Việc sử dụng các khoản vay ngắn hạn cho đầu tư dài hạn cũng gây ra rủi ro tái cấp vốn và tạo áp lực lớn trong việc trả nợ ngắn hạn.
2012, Chính phủ vay nợ ngắn hạn nhiều, chủ yếu bằng trái phiếu kỳ hạn ngắn, dưới
Trong 5 năm qua, thị trường tài chính Việt Nam vẫn còn non trẻ và thiếu ổn định, khiến việc phát hành trái phiếu kỳ hạn dài trở nên khó khăn Đa số nhà đầu tư mua trái phiếu Chính phủ là ngân hàng thương mại, nhưng họ thường chỉ có vốn ngắn hạn do kỳ hạn tiền gửi của người dân ngắn, dẫn đến rủi ro kỳ hạn Điều này lý giải cho việc Bộ Tài chính phải vay Ngân hàng Nhà nước 30.000 tỷ đồng và phát hành 1 tỷ đô la Mỹ trái phiếu riêng cho Vietcombank vào năm 2015, cho thấy năng lực quản lý nợ công của Việt Nam còn hạn chế.
Kể từ khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình thấp vào năm 2009, điều kiện vay vốn nước ngoài đã có sự thay đổi rõ rệt Các nhà tài trợ đã điều chỉnh chính sách hợp tác phát triển, chuyển từ việc cung cấp ODA sang các khoản vay với điều kiện kém ưu đãi hơn Điều này dẫn đến chi phí huy động vốn tăng, làm gia tăng nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ.
Việc Việt Nam "tốt nghiệp" khỏi chương trình IDA vào tháng 7/2017 dẫn đến khả năng giảm dần các khoản vay ODA từ Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á và các nhà tài trợ khác Do đó, Chính phủ cần tìm kiếm các khoản vay mới để bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nước và đầu tư trung hạn Tuy nhiên, các khoản vay mới này sẽ có điều kiện kém ưu đãi hơn và không đáp ứng đủ tiêu chí vốn vay ODA theo quy định hiện hành.
Mô hình ngưỡng chịu đựng nợ công
Khái niệm “Khả năng chịu đựng nợ”
Khả năng chịu đựng nợ (Debt Intolerance) được Reihart, Rogoff và Savastano (2003) giới thiệu để mô tả thực trạng nhiều nền kinh tế mới nổi khó khăn trong việc tiếp cận thị trường vốn, ngay cả khi có mức nợ nước ngoài thấp Họ nhận thấy rằng một số quốc gia không thể chịu đựng nợ, dẫn đến việc dễ vi phạm nghĩa vụ trả nợ mặc dù nợ nước ngoài trên GDP của họ ở mức tương đối thấp Các quốc gia này thường gặp khó khăn trong thanh toán và có nguy cơ vỡ nợ nước ngoài, điều mà các nước phát triển có thể quản lý dễ dàng hơn Nguyên nhân chủ yếu là do mất lòng tin từ thị trường, lãi suất gia tăng và các vấn đề chính trị liên quan đến việc trả nợ.
Lịch sử là cơ sở tốt để các nước xác định “khả năng chịu đựng nợ”, bởi vì có
"Đà quán tính" trong xác suất vỡ nợ phản ánh phần nào sự yếu kém của thể chế Mỗi quốc gia có ngưỡng nợ riêng, phụ thuộc vào lịch sử vỡ nợ và lạm phát Ngưỡng nợ an toàn được xác định bởi các ghi chép này Hơn nữa, khả năng chịu đựng nợ của một quốc gia có thể được đo lường thông qua tỷ lệ nợ nước ngoài trung bình dài hạn so với GNP hoặc xuất khẩu, liên quan đến chỉ số rủi ro vỡ nợ.
Khái niệm “Ngưỡng nợ”
Nền kinh tế thị trường mới nổi với tỷ lệ nợ nước ngoài trên GNP vượt 150% được coi là có nguy cơ vỡ nợ cao, trong khi Italy, một nền kinh tế phát triển, có tỷ lệ nợ nước ngoài trên GDP là 120%, cũng được xem là cao Tuy nhiên, khả năng vỡ nợ không chỉ phụ thuộc vào tỷ lệ nợ mà còn vào nhiều yếu tố khác Chẳng hạn, vào năm 1982, Mexico đã trải qua khủng hoảng nợ với tỷ lệ nợ trên GNP chỉ 47%, và Argentina cũng rơi vào khủng hoảng nợ vào năm 2001 với tỷ lệ nợ 50%.
Bảng 5 chỉ ra rằng chỉ 16% các quan sát vỡ nợ nước ngoài xảy ra khi mức nợ nước ngoài vượt quá 100% GNP Hơn một nửa các trường hợp vỡ nợ diễn ra ở tỷ lệ nợ trên GNP dưới 60%, và đáng chú ý, 20% trong số đó xảy ra khi tỷ lệ nợ trên GNP thấp hơn 40%.
Bảng 3.1: Phân phối tần suất của tỷ lệ nợ nước ngoài của các nước thu nhập trung bình tại thời điểm của sự kiện tín dụng 1970 - 2008
Phạm vi nợ nước ngoài trên GNP trong năm đầu tiên của sự kiện tín dụng
Phần trăm của tổng lần vỡ nợ hoặc tái cấu trúc ở những nước có thu nhập trung bình
Biểu đồ 6 so sánh các quan sát về nợ nước ngoài của các nền kinh tế mới nổi với lịch sử vỡ nợ và không vỡ nợ.
Biểu đồ 3.1: Phân phối tần suất của tỷ lệ nợ nước ngoài: 1970 - 2008
Biểu đồ 6 cho thấy phân phối tần suất tỷ lệ nợ nước ngoài trên GDP và tỷ số nợ nước ngoài trên xuất khẩu của hai nhóm nước: một nhóm có lịch sử vỡ nợ và một nhóm không có Nghiên cứu của Reinhart và Rogoff chỉ ra rằng các nước có lịch sử vỡ nợ thường vay nợ nhiều hơn so với các nước không có lịch sử này Đặc biệt, sự chênh lệch tỷ số nợ nước ngoài trên xuất khẩu giữa hai nhóm này càng rõ rệt hơn Các nước có nguy cơ vỡ nợ cao nhất, tức là những nước có "khả năng chịu đựng nợ" thấp nhất, cũng là những nước vay mượn nhiều nhất.
Nợ công là chỉ số quan trọng phản ánh sức khỏe tài chính của nền kinh tế, ảnh hưởng lớn đến khả năng chi trả của quốc gia Do đó, việc đánh giá mức độ an toàn của khoản nợ công không chỉ cần thiết cho các nhà đầu tư mà còn cho chính phủ Điều này dẫn đến sự ra đời của hệ thống xếp hạng tín dụng nợ công.
Hiện nay, chưa có tiêu chuẩn chung về ngưỡng an toàn nợ công áp dụng cho tất cả các quốc gia Việc xác định chỉ tiêu an toàn nợ công của mỗi nước thường dựa trên đánh giá thực trạng nợ, tình hình kinh tế vĩ mô, chính sách tài khóa và tiền tệ, cũng như nhu cầu vốn đầu tư phát triển Ngoài ra, hệ số tín nhiệm quốc gia và khuyến nghị của IMF/WB về ngưỡng an toàn nợ nước ngoài cũng là những yếu tố tham khảo quan trọng.
Tại các nước trong khu vực đồng tiền chung châu Âu, quy định về hạn mức trần nợ công được áp dụng chung, với mức nợ công dưới 60% GDP và thâm hụt ngân sách dưới 3% GDP Các chuyên gia từ UNDP, IMF và WB nhấn mạnh rằng không nên quá phụ thuộc vào ngưỡng nợ công để đánh giá an toàn tài chính Nợ công cao không nhất thiết dẫn đến hậu quả nghiêm trọng, và thực tế cho thấy các cuộc khủng hoảng nợ công thường xảy ra khi chính phủ không thể thanh toán nợ đúng hạn, dẫn đến tình trạng phá sản quốc gia hoặc cần sự hỗ trợ quốc tế.
Ngưỡng nợ công tại Việt Nam
Ngưỡng nợ công là một chỉ số quan trọng, nhưng TS Benedict Bingham, đại diện thường trú của IMF tại Việt Nam, nhấn mạnh rằng chỉ dựa vào ngưỡng này là chưa đủ Cần xem xét mức nợ công của các nước có nền kinh tế tương tự và đánh giá rủi ro về lòng tin Do không thể dự đoán rủi ro toàn cầu, việc thiết lập biên độ ngưỡng nợ là cần thiết để tạo sự thoải mái Hơn nữa, cần hiểu rõ phạm vi, quy mô và chất lượng của nợ, cũng như tỷ lệ phần trăm nợ thúc đẩy tăng trưởng ngắn hạn và dài hạn, điều này đòi hỏi thông tin chi tiết và phong phú Nhiều nghiên cứu đã được thực hiện về bản chất khủng hoảng nợ công, trong đó Manasse, Roubini và Schimmelpfennig (2003) định nghĩa rằng một quốc gia được coi là gặp khủng hoảng nợ công nếu bị Standard & Poor’s xếp hạng là vỡ nợ hoặc nhận khoản vay không ưu đãi lớn từ IMF.
Dù nợ công của Việt Nam mới gần chạm ngưỡng giới hạn cho phép (65%
Theo Chiến lược Nợ công đến năm 2020, Việt Nam vẫn đảm bảo các tiêu chí an toàn nợ công theo luật định cùng khả năng trả lãi và nợ gốc đến hạn Tuy nhiên, Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) đã chỉ ra rằng cơ cấu nợ công của Việt Nam đang xuất hiện những tín hiệu đáng quan ngại.
Tỷ lệ chi thường xuyên trên tổng chi ngân sách nhà nước tại Việt Nam hiện đã lên tới 60%, gây áp lực lớn lên cân đối ngân sách Mặc dù chưa phải vay để chi thường xuyên, nhưng nhu cầu đầu tư cho các dự án hạ tầng quy mô lớn đang gia tăng, đòi hỏi phải vay nợ nhiều hơn để tài trợ cho phát triển Đáng chú ý, nợ trong nước đang là yếu tố chính khiến nợ công tăng nhanh, trong khi tỷ lệ nợ nước ngoài có xu hướng giảm Cụ thể, từ năm 2012 đến năm 2014, nợ trong nước đã tăng từ 744.521 tỷ đồng lên 1.229.231 tỷ đồng, trong khi nợ nước ngoài chỉ tăng từ 878.062 tỷ đồng lên 1.085.637 tỷ đồng.
Một mối quan ngại lớn hiện nay là sự gia tăng nhanh chóng trong lượng phát hành trái phiếu chính phủ, vốn là nguồn chính để vay nợ nội địa Tổng khối lượng trái phiếu được phát hành đã tăng đáng kể trong những năm gần đây.
Năm 2014, tổng vốn đầu tư đã đạt 235.497 tỷ đồng, gấp 8,4 lần so với năm 2010 Số tiền này được sử dụng một phần để đầu tư trực tiếp vào các dự án trong nước và làm vốn đối ứng cho các dự án ODA.
Kỳ hạn trái phiếu chính phủ phát hành gần đây tại Việt Nam khá ngắn, với 44% trái phiếu năm 2014 có kỳ hạn dưới 3 năm Từ năm 2010 đến 2014, kỳ hạn trung bình của trái phiếu chính phủ chỉ đạt 4,5 năm, trong khi Nhật Bản có con số lên tới 9,6 năm Sự gia tăng nhanh chóng của khối lượng trái phiếu cùng với kỳ hạn ngắn sẽ dẫn đến việc nợ công tiếp tục gia tăng, buộc các cơ quan tài chính phải phát hành thêm trái phiếu để thanh toán nợ.
Mô hình nghiên cứu
Chúng tôi áp dụng một phương pháp mới để xác định tỷ lệ nợ mục tiêu, dựa trên lý thuyết “khả năng chịu đựng nợ” của Reinhart, Rogoff và Savastano (2003) Theo quan sát thực nghiệm, một số quốc gia có thể trải qua tình trạng vỡ nợ hoặc tái cấu trúc nợ ngay cả khi tỷ lệ nợ tương đối thấp, điều này được gọi là hội chứng thiếu “khả năng chịu đựng nợ” Các chính phủ và tổ chức tài chính tại những quốc gia này thường sử dụng vay mượn công để né tránh các quyết định khó khăn về chi tiêu và chính sách thuế Thêm vào đó, sự cứng nhắc trong tài chính, hiệu quả kinh tế thấp, cùng với tác động của các cú sốc bên ngoài, khiến những nền kinh tế này trở nên dễ bị tổn thương trước các cuộc khủng hoảng, mặc dù tỷ lệ nợ trên GDP vẫn ở mức thấp.
Phương pháp đo lường "khả năng chịu đựng nợ" được Reinhart, Rogoff và Savastano (2003) phát triển dựa trên xếp hạng của Institutional Investor (IIR) IIR là một đánh giá được thực hiện hai lần mỗi năm bởi tạp chí Institutional Investor thông qua khảo sát từ các nhà đầu tư tổ chức và các nhà kinh tế Họ thực hiện hồi quy IIR dựa trên một số chỉ số như tỷ lệ nợ, lịch sử lạm phát và vỡ nợ, nhằm xác định tác động biên của việc gia tăng một đơn vị nợ lên IIR và ảnh hưởng của nó đến khả năng chịu đựng nợ.
Khả năng chịu đựng nợ là một chỉ số quan trọng giúp xác định tỷ lệ nợ hợp lý tương ứng với mức IIR nhất định Chỉ số này được tính toán dựa trên các yếu tố như lịch sử lạm phát và tỷ lệ vỡ nợ của một quốc gia Nghiên cứu của Di Bella đã chỉ ra rằng việc phân tích khả năng chịu đựng nợ có thể cung cấp cái nhìn sâu sắc về tình hình tài chính của quốc gia.
Năm 2008, các nhà nghiên cứu như Everaert, Topalova và Nyberg, cùng với Geoffrey J Bannister và Luis-Diego Barrot (2011) đã áp dụng phương pháp tính toán tỷ lệ nợ mục tiêu cho nhiều quốc gia khác nhau, bao gồm Cộng hòa Dominica, Kenya, Ấn Độ và các nước Trung Mỹ.
Trong bài tiểu luận này, chúng em vẫn tiếp tục đi theo phương pháp chung nhưng có một số sửa đổi đối với phương pháp trước đó
Chúng em áp dụng bảng dữ liệu mảng “động” thay vì ước lượng cắt ngang “tĩnh” như trong nghiên cứu của Reihart, Rogoff và Savastano (2003) Bên cạnh đó, chúng em sử dụng dữ liệu hằng năm thay vì dữ liệu trung bình nhiều năm, nhằm mang lại độ chính xác cao hơn Đồng thời, chúng em cũng bổ sung một số biến số mới để nắm bắt chính xác hơn những thay đổi trong IIR.
Chúng tôi áp dụng mô hình ước lượng Generalized Method of Moments (GMM) cho dữ liệu mảng "động" nhằm điều chỉnh vấn đề nội sinh của các biến độc lập và đưa vào tác động cố định của từng quốc gia Các hiệu ứng cố định này giúp nắm bắt những đặc điểm riêng biệt của mỗi quốc gia mà không thay đổi theo thời gian.
Thay vì phân chia mẫu thành các nhóm ngang hàng dựa trên trung bình và độ lệch chuẩn của IIR, phương pháp của chúng tôi ước lượng một phương trình chung cho tất cả các quốc gia Cách tiếp cận này nhằm tránh vấn đề nội sinh tiềm tàng liên quan đến các nhóm nợ và sai số.
- IIR mục tiêu và ngưỡng nợ tương ứng được tính toán dựa trên xếp hạng tín dụng của các cơ quan xếp hạng lớn
- Sử dụng một dữ liệu mới về tổng nợ chính phủ (bao gồm nợ chính phủ trong nước và nợ chính phủ nước ngoài)
Kết quả ước lượng phương trình "khả năng chịu đựng nợ" cho phép tính toán tỷ lệ nợ mục tiêu cho nhiều quốc gia, bao gồm cả Việt Nam Đầu tiên, chúng tôi sử dụng kết quả ước lượng để phân tích mối quan hệ giữa IIR và tỷ lệ nợ trên GDP của Việt Nam, dựa trên các số liệu về IIR và tỷ lệ nợ trên GDP trong năm.
Năm 2011, cần lập biểu đồ IIR với các xếp hạng tín dụng tương ứng để xác định mức IIR mục tiêu cho một xếp hạng tín dụng nhất định Tiếp theo, tính toán tỷ lệ nợ mục tiêu cho phép một quốc gia đạt được IIR tương ứng với mức xếp hạng tín dụng mong muốn.
4 1 Phương trình “khả năng chịu đựng nợ”
4.1.1 Các biến trong phương trình “khả năng chịu đựng nợ”
Chúng tôi, giống như Reihart, Rogoff và Savastano (2003), sử dụng các quan sát về tỷ số nợ, lạm phát và tình trạng tái cấu trúc hoặc vỡ nợ làm biến giải thích, cùng với xếp hạng tín dụng quốc gia IIR Tuy nhiên, khác với họ, chúng tôi sử dụng dữ liệu tổng nợ chính phủ từ Cơ sở Dữ liệu Triển vọng Kinh tế Thế giới (WEO) của IMF, thay vì chỉ dữ liệu nợ nước ngoài Chúng tôi thay thế biến giả lạm phát trên 40% bằng tỷ lệ lạm phát hàng năm trong mô hình và xác định tình trạng tái cấu trúc hoặc vỡ nợ thông qua biến giả vỡ nợ hàng năm Tiếp theo, chúng tôi sẽ mô tả chi tiết một số biến giải thích và giới thiệu các biến mới trong mô hình của mình.
Khả năng thanh toán nợ quốc gia Như được đề nghị bởi Reihart, Rogoff và
Theo Savastano (2003), chúng tôi sử dụng xếp hạng tín dụng quốc gia từ Institutional Investor để đánh giá khả năng thanh toán nợ quốc gia, điều này cho phép xem xét một mẫu đa dạng hơn so với các chỉ số như EMBI spreads hay giá thị trường thứ cấp Gelos et al (2003) chỉ ra rằng nhiều quốc gia thu nhập thấp không có khả năng tiếp cận thị trường trái phiếu quốc tế, nhưng điều này không có nghĩa là khả năng thanh toán nợ không liên quan, đặc biệt khi viện trợ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu nhập quốc gia của họ.
Institutional Investor xếp hạng các quốc gia từ 0 đến 100, với điểm thấp cho thấy khả năng vỡ nợ cao hơn, trong khi điểm 100 biểu thị rủi ro vỡ nợ thấp nhất đối với nghĩa vụ nợ của chính phủ Các xếp hạng này dựa trên thông tin từ các nhà kinh tế và nhà phân tích rủi ro chủ quyền hàng đầu tại các ngân hàng, công ty chứng khoán và công ty quản lý quỹ Kể từ năm 1979, xếp hạng này đã được phát hành định kỳ, với số lượng quốc gia được chấm điểm tăng từ 96 vào năm 1980 lên 178 vào năm 2011.
IIR được phát hành hai lần mỗi năm trong các tạp chí Institutional Investor International vào tháng ba và tháng chín Tuy nhiên, các biến hồi quy lại dựa trên dữ liệu hàng năm Do khó khăn trong việc thu thập số liệu từ các ấn phẩm của tạp chí này, chúng tôi đã quyết định sử dụng IIR phát hành vào tháng chín hàng năm, từ năm 2003 đến 2011.
IIR bị giới hạn từ 0 đến 100, điều này đòi hỏi phải thực hiện biến đổi số liệu để đảm bảo rằng các giá trị IIR dự báo nằm trong khoảng được xác định bởi các biến phụ thuộc Chúng em đã thực hiện biến đổi theo phương pháp của Haqueetal (1996) cùng với nhiều nghiên cứu khác.
Biến đổi này không làm thay đổi kết quả ước lượng của chúng tôi, và kết luận chính vẫn giữ nguyên giá trị khi sử dụng IIR không biến đổi Chúng tôi cũng giới thiệu thêm một số biến giải thích khác.
Giải pháp
Theo Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày 22/07/2012 của Thủ tướng Chính phủ, nợ công của Việt Nam đến năm 2020 không được vượt quá 65% GDP, trong đó nợ Chính phủ không quá 55% GDP và nợ nước ngoài không quá 50% GDP Ngoài ra, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với tổng thu ngân sách hàng năm phải dưới 25% giá trị xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ, và tỷ lệ dự trữ ngoại hối so với tổng dư nợ nước ngoài ngắn hạn cần trên 200% Tuy nhiên, chi tiêu cho đầu tư công gia tăng liên tục đã dẫn đến nợ công tăng mạnh, ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu suất tăng trưởng và làm tăng nguy cơ vỡ nợ của Việt Nam.
Chính phủ Việt Nam đang nỗ lực tìm kiếm giải pháp quản lý nợ công hiệu quả nhằm tránh khủng hoảng nợ trong tương lai Để giảm áp lực nợ công và đảm bảo an toàn tài chính, Thủ tướng đã ban hành Chỉ thị 02/CT-TTg, tập trung vào việc nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công Bộ Tài chính đã trình báo cáo về Kế hoạch vay trả nợ công giai đoạn 2016-2020 với nhiều giải pháp cụ thể Bài viết này phân tích thực trạng nợ công và các rủi ro liên quan, đồng thời đưa ra một số kiến nghị chính sách nhằm cải thiện tình hình nợ công của Việt Nam.
Để đảm bảo tính bền vững của chính sách tài khóa, cần giám sát và kiểm soát chặt chẽ các khoản vay mới, dựa trên Kế hoạch đầu tư công trung hạn Đồng thời, cần tập trung đầu tư vào các ngành, lĩnh vực then chốt mà Nhà nước cần ưu tiên.
Việc thực hiện các chương trình và dự án sử dụng nợ công cần tuân thủ đúng dự toán đã được giao, tránh việc điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư, đặc biệt là từ nguồn vốn vay do triển khai chậm trễ Cần chú trọng nâng cao hiệu quả sử dụng đầu tư công và nợ công để đảm bảo tiến độ và chất lượng dự án.
Thứ ba, cần kiên quyết thực hiện cắt giảm bội chi ngân sách nhà nước theo lộ trình đã được xác định trong Nghị quyết Đại hội Đảng XII và Nghị quyết của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2016-2020.
2020 về dưới 4% GDP; tiếp tục giảm bảo lãnh Chính phủ, ưu tiên bố trí nguồn NSNN để trả nợ.
Thực hiện đồng bộ các giải pháp nhằm thúc đẩy sự phát triển của thị trường vốn trong nước sẽ góp phần tăng cường nguồn vay trung và dài hạn cho các dự án đầu tư phát triển.
Hằng năm vào thứ năm, các cơ quan liên quan sẽ cập nhật diễn biến kinh tế vĩ mô, tăng trưởng kinh tế và sự thay đổi của thị trường trong và ngoài nước để chủ động điều chỉnh tổng mức vay và hạn mức nợ, nhằm đảm bảo an toàn nợ công và an ninh tài chính quốc gia Đồng thời, cần tổng kết và đánh giá Chiến lược nợ công đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030, cũng như Luật Quản lý nợ công, từ đó kiến nghị Quốc hội sửa đổi, bổ sung Ngoài ra, cần đẩy mạnh huy động các khoản vay trung, dài hạn và triển khai hiệu quả các nghiệp vụ quản lý, xử lý rủi ro liên quan đến danh mục nợ công.
Vào thứ Sáu, cần tiếp tục cải cách hệ thống thuế bằng cách giảm thuế thu nhập doanh nghiệp để phát triển nguồn thu bền vững trong tương lai Đồng thời, cần tăng cường hiệu quả thu ngân sách, ngăn chặn thất thoát và thất thu thuế Hiện tại, có thể xem xét điều chỉnh thuế giao dịch bất động sản, thuế đối với hàng hóa xa xỉ và thuế ô nhiễm môi trường.
Vào thứ bảy, việc duy trì khả năng xuất khẩu được xem là yếu tố then chốt để đảm bảo khả năng trả nợ Cần triển khai các giải pháp nhằm ngăn chặn tình trạng tăng giá của tiền đồng, điều này sẽ bảo vệ năng lực xuất khẩu và khuyến khích việc vay vốn từ nước ngoài mà không làm suy giảm khả năng trả nợ.
Tập trung vào việc giải quyết khó khăn trong sản xuất và kinh doanh là rất quan trọng để thúc đẩy sự phát triển kinh tế vượt trội hơn so với giai đoạn 2011 – 2015 Điều này không chỉ tạo điều kiện tăng thu ngân sách nhà nước mà còn giúp giảm áp lực chi ngân sách nhà nước cho các vấn đề an sinh xã hội.
Cần thay đổi cách tính nợ công bằng cách bao gồm cả nợ của các doanh nghiệp nhà nước được bảo lãnh, giúp xác định chính xác tổng nợ công hiện tại và mức độ rủi ro Việc này sẽ nâng cao khả năng quản lý nợ công hiệu quả Tính toán tỷ lệ nợ công cần tuân thủ theo thông lệ quốc tế để tăng cường trách nhiệm của các bên liên quan và kỷ luật ngân sách, đồng thời đảm bảo tính chính xác và đồng bộ trong quản lý nợ công.
