Bài viết trình bày nguyên tắc phân cấp ngân sách giữa trung ương và địa phương theo Luật ngân sách nhà nước năm 2015; Những bất cập chủ yếu trong phân cấp ngân sách giữa trung ương và địa phương hiện nay; Khuyến nghị về chính sách và hoàn thiện pháp luật.
NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI TRẦN VŨ HẢI * Tóm tắt: Trong 20 năm trở lại đây, Việt Nam có tiến đáng kể tính minh bạch, trách nhiệm giải trình theo hướng phi tập trung hố ngân sách nhà nước Bên cạnh thành công, việc phân cấp ngân sách trung ương địa phương nhiều vấn đề cần giải tình trạng cân đối cấu thu chi, việc trùng lặp việc phân chia nhiệm vụ chi trung ương địa phương, nhiều nguồn thu chưa phân chia cách thật hợp lí v.v Do đó, Việt Nam cần hồn thiện sách pháp luật theo hướng minh bạch hơn, phân cấp nhiều cho ngân sách địa phương thông qua việc chuyển nguồn thu từ đất đai thành nguồn thu phân chia ngân sách trung ương ngân sách địa phương với tỉ lệ phân chia riêng, đồng thời tăng cường giám sát đánh giá hiệu ngân sách dựa tiêu chí định lượng cụ thể Từ khoá: Phân cấp; ngân sách; trung ương; địa phương Nhận bài: 23/7/2019 Hoàn thành biên tập: 08/10/2019 Duyệt đăng: 08/11/2019 DECENTRALISATION OF STATE BUDGET MANAGEMENT BETWEEN THE CENTRAL GOVERNMENT AND THE LOCAL GOVERNMENT IN VIETNAM AT PRESENT Abstract: For the last 20 years, Vietnam has made significant progresses regarding the transparence and accountablity in decentralising the state budget management Besides the successes, the decentralisation of state budget management between the central government and the local government still faces many problems such as the imbalance in the income - expenditure structure, the overlapping between obligatory expenditures of the central government budget and those of the local government budget, the inadequacy in division of many sources of revenue, etc Thus, Vietnam needs to improve the policy and law related to decentralisation of state budget management with the direction of making it more transparent, increasing the decentralisation of state budget management between the central government and the local government by changing the source of land related revenues into the source of revenues shared by the central government budget and the local government budget with a separate rate of sharing as well as strengthenning the supervision and assessment of the budget effectivess based on specific quantitative criteria Keywords: Decentralisation; budget; central government; local government Received: July 23rd, 2019; Editing completed: Oct 8th, 2019; Accepted for publication: Nov 8th, 2019 năm ngân sách 2017, Thành phố Hồ Chí Minh, địa phương ví đầu tàu kinh tế nước, bị cắt giảm T * Giảng viên, Trường Đại học Luật Hà Nội E-mail: tranvuhai@hlu.edu.vn 32 nguồn thu phân chia ngân sách trung ương ngân sách thành phố từ 23% xuống cịn 18% Nhiều ý kiến thức lãnh đạo Thành phố phản đối chủ trương trước sau Quốc hội TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 7/2019 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI định.(1) Trong đó, quan điểm Bộ tài chính, quan đề xuất tỉ lệ phân chia nguồn thu ngân sách với Quốc hội, lại cho việc phân bổ tỉ lệ tính tốn kĩ để đảm bảo hài hoà.(2) Một nghiên cứu gần cho thấy, xét quy mơ tổng thể, vịng 20 năm qua, Việt Nam ngày phân cấp ngân sách mạnh cho địa phương Từ tỉ lệ 26,4% tổng thu ngân sách địa phương vào giai đoạn 1997 - 2003, đến 42% cho giai đoạn 2015 2017, nhiên thấp mức trung bình nước phát triển Tổng chi ngân sách địa phương tăng mạnh, có chững lại năm gần mức cao, ví dụ năm 2018 55% tổng chi ngân sách nhà nước (NSNN).(3) Theo dự toán NSNN năm 2019 thực hiện, có 16/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có tỉ lệ điều tiết nguồn thu phân chia 100%, xếp giảm dần sau: Hải Dương (98%), Hưng Yên (93%), Cần Thơ (91%), Quảng (1) Hà Nguyễn, “Cắt giảm ngân sách không công với người dân”, https://dantri.com.vn/kinhdoanh/cat-giam-ngan-sach-la-khong-cong-bang-voinguoi-dan-tp-hcm-20161024231605098.htm, truy cập 28/3/2019; Viễn Sự, “Làm nhiều, tỉ lệ giữ lại ít, TP.HCM khơng đảm bảo phát triển”, https://tuoi tre.vn/lam-cang-nhieu-ti-le-giu-lai-it-tphcm-khongdam-bao-phat-trien-1371562.htm, truy cập 28/3/2019 (2) Trà Phương, “Giảm ngân sách TP.HCM, Bộ tài lên tiếng”, https://plo.vn/thoi-su/giam-ngansach-cua-tphcm-bo-tai-chinh-len-tieng-661403.html, truy cập 28/3/2019 (3) Trần Thọ Đạt Tô Trung Thành, Đánh giá kinh tế Việt Nam thường niên 2018 hướng tới sách tài khố bền vững hỗ trợ tăng trưởng, Nxb Đại học kinh tế quốc dân, Hà Nội, 2019, tr 32 – 33 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 7/2019 Nam (90%), Quảng Ngãi (88%), Bắc Ninh (83%), Hải Phịng (78%), Khánh Hồ (72%), Đà Nẵng (68%), Quảng Ninh (65%), Bà Rịa - Vũng Tàu (64%), Vĩnh Phúc (53%), Đồng Nai (47%), Bình Dương (36%), Hà Nội (35%), Thành phố Hồ Chí Minh (18%).(4) Với số lượng tỉnh, thành phố tự cân đối chiếm 24,5% cho thấy việc phân chia nguồn lực ngân sách trung ương địa phương chưa thật hợp lí So với mức điều tiết thời kì ổn định ngân sách 2011 - 2015 tỉ lệ phân chia nguồn thu trung ương địa phương 16 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nói hầu hết giảm xuống, cho thấy khác biệt ngày lớn địa phương địa phương cịn lại Vậy quy định pháp luật có phải nguyên nhân cần hoàn thiện để ngân sách phân bổ hợp lí hơn? Nguyên tắc phân cấp ngân sách trung ương địa phương theo Luật ngân sách nhà nước năm 2015 Khác với Luật NSNN năm 2002 quy định nguyên tắc phân cấp ngân sách quyền trung ương quyền địa phương tương đối ngắn gọn, Luật NSNN năm 2015 Điều quy định cụ thể, chi tiết nguyên tắc phân cấp, bao gồm nội dung sau: Thứ nhất, nhấn mạnh đến vai trò chủ đạo ngân sách trung ương Mặc dù luật quy định ngân sách trung ương ngân sách cấp quyền địa (4) Quyết định số 2387/QĐ-BTC ngày 24/12/2018 Bộ trưởng Bộ tài việc cơng bố cơng khai số liệu dự toán NSNN năm 2019 33 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI phương phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi cụ thể phải đảm bảo cho ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối ngân sách hỗ trợ địa phương theo quy định Thực phân chia theo tỉ lệ phần trăm (%) khoản thu phân chia cấp ngân sách số bổ sung từ ngân sách cấp cho ngân sách cấp sở bảo đảm công bằng, phát triển cân đối vùng, địa phương Thứ hai, nhấn mạnh đến tính độc lập tương đối cấp ngân sách Tính độc lập thể nguyên tắc nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp ngân sách cấp bảo đảm; việc ban hành thực sách, chế độ làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính, phù hợp với khả cân đối ngân sách cấp; việc định đầu tư chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải bảo đảm phạm vi ngân sách theo phân cấp Ngân sách địa phương phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực nhiệm vụ chi giao Luật quy định cho hội đồng nhân dân cấp tỉnh định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cấp ngân sách địa phương (bao gồm cấp tỉnh, cấp huyện cấp xã) phù hợp với phân cấp quản lí kinh tế-xã hội, quốc phịng, an ninh trình độ quản lí cấp địa bàn Tính độc lập cịn thể chỗ, pháp luật không cho phép dùng ngân sách cấp để chi cho nhiệm vụ cấp khác 34 không dùng ngân sách địa phương để chi cho nhiệm vụ địa phương khác, trừ số trường hợp Luật NSNN năm 2015 quy định cụ thể Ngồi ra, pháp luật cịn quy định trường hợp quan quản lí nhà nước thuộc ngân sách cấp uỷ quyền cho quan quản lí nhà nước thuộc ngân sách cấp thực nhiệm vụ chi phải phân bổ giao dự toán cho quan cấp uỷ quyền để thực nhiệm vụ chi Cơ quan nhận kinh phí uỷ quyền phải tốn với quan uỷ quyền khoản kinh phí Thứ ba, nhấn mạnh đến tính ổn định việc phân bổ nguồn lực ngân sách cấp Luật NSNN năm 2015 quy định thời kì ổn định ngân sách không thay đổi tỉ lệ phần trăm (%) phân chia khoản thu cấp ngân sách (bao gồm tỉ lệ phân chia quyền trung ương quyền địa phương, tỉ lệ cấp quyền địa phương với nhau) Mỗi năm, xây dựng dự toán năm sau, khả cân đối ngân sách cấp trên, quan có thẩm quyền định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp cho ngân sách cấp so với năm đầu thời kì ổn định Dự liệu cho trường hợp có nguồn tăng thu, Luật NSNN năm 2015 quy định địa phương sử dụng nguồn tăng thu năm mà ngân sách địa phương hưởng theo phân cấp để tăng chi thực nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh khơng sử TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 7/2019 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI dụng cho mục đích khác Cũng Luật NSNN năm 2015 có quy định trường hợp đặc biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án vào hoạt động thời kì ổn định ngân sách làm ngân sách địa phương tăng thu lớn số tăng thu phải nộp ngân sách cấp (tình dự kiến áp dụng quy định nguồn thu ngân sách năm 20.000 tỉ đồng từ Tổ hợp liên doanh lọc hoá dầu Nghi Sơn Thanh Hoá thực tế, dự án gặp khó khăn) Số tăng thu quyền cấp trích phần để bổ sung có mục tiêu phần cho ngân sách cấp để hỗ trợ đầu tư sở hạ tầng địa phương Khác với nguồn tăng thu, số tăng thu so với dự tốn thực chi theo mục đích quy định khoản Điều 59 Luật NSNN năm 2015 Ngược lại, trường hợp ngân sách địa phương hụt thu so với dự toán nguyên nhân khách quan thực theo quy định khoản Điều 59 Luật Thứ tư, nhấn mạnh đến khả tự cân đối ngân sách địa phương nhằm đảm bảo kỉ luật tài khoá tăng cường trách nhiệm ngân sách địa phương Luật NSNN năm 2015 quy định sau thời kì ổn định ngân sách, địa phương phải tăng khả tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực giảm dần tỉ lệ bổ sung cân đối từ ngân sách cấp so với tổng chi ngân sách địa phương tăng tỉ lệ phần trăm (%) nộp ngân sách cấp khoản thu phân chia cấp ngân sách để tăng nguồn lực cho ngân sách cấp thực nhiệm vụ TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 7/2019 chi quốc gia phát triển đồng địa phương Luật dự liệu trường hợp thực điều ước quốc tế dẫn đến giảm nguồn thu ngân sách trung ương, Chính phủ trình Quốc hội điều chỉnh việc phân chia nguồn thu ngân sách trung ương ngân sách địa phương để bảo đảm vai trò chủ đạo ngân sách trung ương Quy định xuất phát từ thực tế hiệp định tự hoá thương mại cắt giảm thuế quan mà Việt Nam gia nhập có hiệu lực làm giảm đáng kể tỉ trọng nguồn thu từ hoạt động xuất khẩu, nhập Việt Nam thời gian gần Những bất cập chủ yếu phân cấp ngân sách trung ương địa phương Thứ nhất, vai trò chủ đạo ngân sách trung ương năm qua tăng cường nguồn thu qua năm tăng lên nhanh tính chủ động ngân sách địa phương khơng cải thiện Trước năm 2000, có khoảng 11 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tự cân đối ngân sách, sau tăng lên 13 16 Như vậy, gần 20 năm qua, số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có khả tự cân đối ngân sách, khơng cần hỗ trợ thông qua bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương khơng tăng nhiều Bên cạnh đó, việc trao quyền chủ động lớn cho hội đồng nhân dân tỉnh địa phương làm ảnh hưởng đến vai trò ngân sách cấp huyện xã Từ cho thấy, nhận xét sau giữ nguyên giá trị: “Việc địa phương tự phân chia nguồn thu nhiệm vụ chi dẫn 35 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI đến tình trạng tuỳ tiện, thiếu thống chưa vấn đề bình đẳng vùng giải tốt hơn”.(5) Trên thực tế, việc phân chia nguồn thu cấp ngân sách địa phương phức tạp, lực thu địa phương khác nhau, đồng thời quan điểm khác từ hội đồng nhân dân cấp tỉnh địa phương Ví dụ, có địa phương thực việc phân chia tỉnh, huyện, xã theo khoản thu, có địa phương lại điều tiết tổng thể tổng số thu phân chia cấp ngân sách địa phương tương tự trung ương địa phương Ở nhiều địa phương, nguồn thu ngân sách cấp huyện xã phân chia ít, số thu chủ yếu tập trung vào ngân sách cấp tỉnh, sau vào nhu cầu mà bổ sung trở lại cho địa phương dẫn đến “triệt tiêu” khả tự cân đối ngân sách cấp huyện cấp xã.(6) Thứ hai, việc phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư phát triển chi thường xuyên Luật NSNN chung chung, dễ dẫn đến trùng lặp cấp ngân sách, khơng cấp quyền phân tách cụ thể Theo quy định Luật NSNN, nhiệm vụ chi ngân sách trung ương ngân sách địa phương thường có trùng lặp nội dung chi, dẫn đến việc (5) Bùi Đường Nghiêu (chủ biên), Điều hoà ngân sách trung ương địa phương, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr 125 - 127 (6) Trần Vũ Hải, “Thực tiễn áp dụng pháp luật phân cấp quản lí ngân sách nhà nước Việt Nam phương hướng hồn thiện”, Tạp chí luật học, số 3/2013, tr 18 36 phân bổ nguồn lực dành cho nhiệm vụ chi không giống tuỳ trường hợp cụ thể Ví dụ, địa bàn tỉnh X xảy dịch bệnh có quy mơ lớn chi phí cơng tác dập dịch lấy từ nguồn dự phịng trung ương hay địa phương? Trong lí thuyết, dịch bệnh lây lan từ địa phương sang địa phương khác tính liên vùng kiện mà ngân sách trung ương cần tham gia Trên thực tế, trường hợp này, tham gia ngân sách trung ương mang tính chất hỗ trợ, ngân sách địa phương không đảm bảo Trong lĩnh vực đầu tư xây dựng bản, nhiều dự án có quy mơ nằm phạm vi địa phương phục vụ cho địa phương lại ngân sách trung ương thực Điển dự án xây dựng tuyến đường sắt đô thị Cát Linh - Hà Đông Bộ giao thông vận tải chủ đầu tư nằm trọn vẹn có cơng cho thành phố Hà Nội với nguồn vốn chủ yếu dự án vốn vay nước Chính phủ (tức thuộc ngân sách trung ương) Trong đó, Luật NSNN năm 2015 quy định ngân sách trung ương dành đầu tư cho dự án có tính chất liên vùng.(7) Thứ ba, việc phân bổ định mức thu ngân sách chi ngân sách quyền trung ương quyền địa phương tồn nhiều bất cập chưa giải cách hiệu quả.Trên thực tế, việc xây dựng dự toán thu chi nay, chủ yếu (7) Điều 36 Luật NSNN năm 2015 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 7/2019 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI thực chế “thương lượng”, tương đối thiếu số liệu xác cụ thể từ thực tiễn Hằng năm, Bộ tài ban hành thơng tư hướng dẫn xây dựng dự toán NSNN, nhiên nhiều tiêu chí chưa thật cụ thể, cịn chung chung Hướng dẫn gần Thông tư số 54/2018/TT-BTC ngày 08/6/2018 Bộ tài hướng dẫn xây dựng dự tốn NSNN năm 2019 kế hoạch tài - NSNN 03 năm 2019 - 2021 Ví dụ, việc xây dựng ngân sách tỉnh thảo luận đại diện UBND cấp tỉnh (mà trực tiếp sở tài chính) với Bộ tài (cùng với Tổng cục thuế) Trên thực tế, địa phương thường có khuynh hướng xây dựng dự toán giảm định mức thu, tăng mức chi để có mức bổ sung dồi tỉ lệ nguồn thu phân chia cố định mức bổ sung lại linh hoạt năm.(8) Do đó, thường xun xảy tình trạng ngân sách địa phương toán cuối năm thường vượt thu, chí vượt thu với tỉ lệ cao, địa phương chưa tự cân đối ngân sách, ngân sách trung ương ln bội chi lớn phần để bù đắp cho địa phương thông qua chi bổ sung định từ đầu năm ngân sách.(9) Thu ngân sách vượt dự toán đem lại nhiều lợi ích cho địa phương, phần ngân sách địa phương hưởng lại cịn thưởng vượt thu từ số thu vượt (8) Nguyễn Minh Thắng, “Nguy tham nhũng, lãng phí quản lí, sử dụng ngân sách, tài sản nhà nước”, Tạp chí kiểm tốn, số 10/2010, tr 45 (9) Trần Vũ Hải, tlđd, tr 20 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 7/2019 cho ngân sách trung ương.(10) Ở khía cạnh khác, q trình thảo luận ngân sách, Bộ tài dựa vào thơng tin không đáng tin cậy để giao mức thu cho địa phương thực tế lại không đạt Ví dụ, doanh nghiệp lớn có trụ sở địa phương thơng báo kế hoạch lợi nhuận cao, dẫn đến nguồn thu từ thuế thu nhập doanh nghiệp cao; thông tin chưa thật mà có tính chất “dự báo” số trường hợp lại quan thuế sử dụng để xây dựng định mức thu thuế thu nhập doanh nghiệp cho ngân sách Thực tế có trường hợp Dự án tổ hợp lọc hố dầu Nghi Sơn (Thanh Hố) có dự báo mức dự kiến nộp ngân sách cao cho ngân sách địa phương gặp nhiều khó khăn.(11) Theo nghiên cứu gần đây, nhìn tổng thể, địa phương có số thu cao phân bổ nguồn chi lớn tính theo đầu người mức chi ngân sách lại có khuynh hướng đồng đều, chí nhiều tỉnh, thành vùng cao có nguồn thu yếu lại có số chi bình qn cao so với tỉnh thành có nguồn thu tốt vùng đồng bằng.(12) Đặc biệt, số thành phố lớn Hà Nội Thành phố Hồ Chí Minh, thu nhập bình qn (10) Xem thêm: Khoản Điều 59 Luật NSNN năm 2015 (11) Phương Dung, “Hiệu thực Lọc dầu Nghi Sơn tỉ USD dấu hỏi?”, https://dantri com.vn/kinh-doanh/hieu-qua-thuc-su-cua-loc-daunghi-son-9-ty-usd-van-la-dau-hoi-20180 807063411 455.htm, truy cập 14/4/2019 (12) Trần Thọ Đạt Tô Trung Thành, tlđd, tr 183 - 184 37 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI đầu người thuộc diện cao nước người dân thuộc diện tạm trú lại đơng, khơng có để phân bổ thêm kinh phí chi theo đầu người nên thực tế tăng thêm theo dạng “khoán”, áp lực chi nghiệp giao thông, y tế giáo dục lớn.(13) Thứ tư, lí số chi bổ sung từ ngân sách cấp chưa đảm bảo minh bạch Hiện theo quy định Luật NSNN, việc bổ sung kinh phí từ ngân sách cấp xuống ngân sách cấp thực hai hình thức bổ sung cân đối bổ sung có mục tiêu Ngoài việc xác định số bổ sung cân đối thiếu cụ thể phân tích trên, định bổ sung có mục tiêu dường cịn thiếu minh bạch Ngồi nội dung bổ sung có mục tiêu theo chương trình quốc gia ghi nhận dự toán ngân sách năm bổ sung bất thường nhằm giải khắc phục hậu thiên tai, có trường hợp việc bổ sung dành riêng cho cơng trình văn hoá xã hội hay sở hạ tầng số địa phương chứng minh phương thức “xin - cho” hữu mà chưa ngăn chặn hiệu mà việc lí giải “chương trình, dự án lớn, đặc biệt quan trọng có tác động lớn đến phát triển kinh tếxã hội địa phương” thường phụ thuộc hoàn toàn vào việc giải thích “bên cho” (13) Tham khảo thêm: Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN áp dụng cho năm ngân sách 2011 38 “bên nhận”.(14) Thứ năm, theo quy định Luật NSNN năm 2015 nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp ngân sách cấp bảo đảm(15) thực tế có số vướng mắc thực Một số địa phương có khuynh hướng gia tăng nội dung chi đầu tư sở hạ tầng, việc sử dụng tối đa quyền huy động vốn thông qua vay nợ (16) thực tế chưa thật cần thiết Bên cạnh đó, cho phép ứng trước kinh phí ngân sách năm sau để sử dụng cho năm trước quy định làm gia tăng rủi ro tài cơng.(17) Việc định ứng trước thuộc Chính phủ (đối với ngân sách trung ương) uỷ ban nhân dân (đối với ngân sách cấp tỉnh cấp huyện) phải báo cáo tương ứng với Quốc hội hội đồng nhân dân cấp thời điểm sau Đây quy định có ảnh hưởng khơng tốt đến kỉ luật tài làm cho quyền hành pháp lấn át quyền lập pháp lẽ, theo Hiến pháp luật tổ chức máy nhà nước dự tốn ngân sách phải Quốc hội hội đồng nhân dân định Thứ sáu, việc phân cấp triệt để nguồn thu từ đất đai cho ngân sách địa phương chưa phù hợp Luật NSNN năm 2015 có số quy (14) Điểm d khoản Điều 40 Luật NSNN năm 2015 (15) Khoản Điều Luật NSNN năm 2015 (16) Xem thêm: Khoản Điều Luật NSNN năm 2015 (17) Việc tạm ứng từ dự toán ngân sách năm sau bắt đầu quy định từ Thông tư số 162/2012/TT-BTC ngày 03/10/2012 Bộ tài quy định tạm ứng vốn Kho bạc nhà nước, sau luật hố vào Luật NSNN năm 2015 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 7/2019 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI định so với trước phân cấp nguồn thu theo hướng dành nhiều cho địa phương Tuy nhiên, việc quy định nguồn thu từ đất đai, đặc biệt từ đấu giá quyền sử dụng đất, cho thuê đất nguồn thu 100% ngân sách địa phương tạo điều kiện cho số địa phương hưởng lợi.(18) Hiện theo quy định, tất khoản thu liên quan đến đất đai thuộc nguồn thu 100% ngân sách địa phương trừ thu tiền sử dụng đất gắn với tài sản đất quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung ương quản lí Tuy nhiên, thị trường bất động sản lại khác biệt địa phương Theo sách đất đai hành, đất đai nguồn tài nguyên quý giá thuộc sở hữu toàn dân, xác định tài sản công nhà nước đại diện chủ sở hữu Do đó, nguồn thu từ đất đai cần điều tiết chung cho nước, không nên dành riêng cho địa phương giá trị chúng khác địa phương mà không nỗ lực địa phương Ở số địa phương Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh hay Đà Nẵng, nguồn thu từ đất, đặc biệt từ đấu giá quyền sử dụng đất, cho thuê đất lớn, địa phương khác ngược lại mà nguyên nhân nguồn vốn đầu tư bất động sản tập trung địa phương này, có nguồn lực cá nhân, tổ chức địa phương khác Nếu tiếp tục để nguồn thu nguồn thu 100% ngân sách địa phương, có số tỉnh, thành phố hưởng lợi (18) Các điểm c, d, đ, e, khoản Điều 37 Luật NSNN năm 2015 TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 7/2019 cách tự nhiên, ngân sách trung ương điều tiết phần nguồn lợi cho địa phương khác Mặt khác, hưởng lợi tự nhiên nên khuyến khích địa phương tiếp tục đẩy mạnh đấu giá quyền sử dụng đất, mở rộng dự án bất chấp hiệu quả, chí sẵn sàng giao đất trực tiếp đấu giá với mức giá thấp so với mặt chung thị trường bất động sản để nhanh chóng có nguồn vốn đầu tư, dẫn đến lãng phí nguồn tài nguyên đất đai không đảm bảo nguồn thu ngân sách dài hạn.(19) Khuyến nghị sách hồn thiện pháp luật Thứ nhất, cần tăng cường công tác dự báo đánh giá mục tiêu dài hạn trình soạn lập ngân sách Cơng tác dự báo cần phải xác thơng qua việc đẩy mạnh triển khai minh bạch thông tin tăng cường cơng tác thống kê Bên cạnh đó, cần xây dựng quy định nhằm xác định trách nhiệm quan, đơn vị soạn lập ngân sách đưa định mức thu, chi không sát thực tế, đặc biệt việc không sát thực tế nhằm mục đích có lợi riêng cho địa phương Thứ hai, cần kiên định chủ trương tăng cường tính tự chủ ngân sách địa phương cách tăng dần nguồn thu cho địa phương Thực tiễn phân cấp ngân sách (19) Tham khảo: Thông báo Thanh tra Chính phủ số 354/TB-TTCP ngày 18/3/2019 Kết luận số 2852/KL-TTCP ngày 02/11/2012 sai phạm UBND thành phố Đà Nẵng quản lí đất đai 39 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI nhiều quốc gia, đặc biệt nước phát triển cho thấy, việc phi tập trung hoá cách tăng cường khả thu chi cho ngân sách cấp đem lại nhiều hiệu tích cực hồn tồn không làm ảnh hưởng đến ổn định ngân sách.(20) Với mơ hình thiết kế nguồn thu nay, thực tế cho thấy hầu hết địa phương khơng thể tự cân đối được, cần có khảo sát, đánh giá cụ thể để đưa phương thức cấu lại nguồn thu cho từ đến 10 năm tới có từ 50% đến 60% số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cân đối nguồn thu đáp ứng nhiệm vụ chi Việt Nam học hỏi kinh nghiệm từ nhiều quốc gia họ xác định tỉ lệ phân chia theo nguồn thu cụ thể, không nên áp dụng tỉ lệ phân chia chung cho tất nguồn thu phân chia nay.(21) Thứ ba, quan tài cấp cần tăng cường công tác giám sát hướng dẫn ngân sách nhà nước nói chung, đặc biệt ngân sách địa phương nhằm đảm bảo phát huy ý nghĩa việc phân cấp ngân sách, đồng thời cần tăng cường nội dung chất lượng kiểm toán nhà nước ngân sách cấp huyện cấp xã.(22) Thứ tư, Luật NSNN năm 2015 cần quy định cụ thể yêu cầu trình xây dựng dự toán nhằm (20) Odd-Helge Fjeldstad, “Intergovernmental Fiscal Relations” Developing Countries: A Review of Issues, Chr Michelsen Institute, 2001 (21) Trần Thọ Đạt Tô Trung Thành, tlđd,, tr 43 (22) Trần Vũ Hải, tlđd, tr 20 40 đảm bảo dự toán sát với thực tế Cần xác định trách nhiệm người đứng đầu địa phương quan chuyên môn việc để xảy tình trạng dự tốn thực tế khác q xa cố ý bỏ sót nguồn thu cần phải bị xem xét trách nhiệm Bên cạnh việc quy định thưởng vượt thu, cần bổ sung quy định địa phương vượt thu lớn phần trăm so với dự tốn phần vượt thu cao mức phần trăm phải hoàn trả cho ngân sách trung ương để bù cho số thu bổ sung từ ngân sách trung ương năm Như “triệt tiêu” động để dành nguồn thu địa phương góp phần giảm bội chi cho ngân sách trung ương Thứ năm, Luật NSNN năm 2015 cần quy định chi tiết để làm rõ nguyên tắc bổ sung có mục tiêu ngân sách cấp cho ngân sách cấp dưới: bổ sung trường hợp nào? định? có cần phê chuẩn hội đồng nhân dân để bổ sung vào dự tốn hay khơng? Thêm nữa, Luật NSNN năm 2015 nên bỏ quy định việc tạm ứng từ dự toán ngân sách năm sau để bảo đảm tính kỉ luật ngân sách Thứ sáu, Luật NSNN năm 2015 cần sửa đổi, bổ sung để quy định nguồn thu từ đấu giá quyền sử dụng đất, cho thuê đất nguồn thu phân chia ngân sách trung ương ngân sách địa phương để đảm bảo điều tiết nguồn lực từ đất đai cách hài hoà địa phương Việc trung ương điều tiết nguồn thu đất không làm ảnh hưởng đến ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cịn lại hầu hết TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 7/2019 NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỔI địa phương có tỉ lệ điều tiết nguồn thu phân chia 100% Giai đoạn trước mắt, để tránh việc thay đổi nhiều địa phương có tỉ lệ điều tiết cao ngân sách trung ương, Quốc hội quy định tỉ lệ điều tiết riêng cho nguồn thu từ đất đai trung ương địa phương./ TÀI LIỆU THAM KHẢO Trần Thọ Đạt Tô Trung Thành, Đánh giá kinh tế Việt Nam thường niên 2018 hướng tới sách tài khố bền vững hỗ trợ tăng trưởng, Nxb Đại học kinh tế quốc dân, Hà Nội, 2019 Phạm Tiến Dũng, “Thực trạng giải pháp hồn thiện kiểm tốn toán ngân sách huyện kiểm toán điều hành ngân sách cấp huyện”, Tạp chí kiểm tốn, số 5/2011 Trần Vũ Hải, “Thực tiễn áp dụng pháp luật phân cấp quản lí ngân sách nhà nước Việt Nam phương hướng hồn thiện”, Tạp chí luật học, số 3/2013 Bùi Đường Nghiêu (chủ biên), Điều hoà ngân sách trung ương địa phương, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006 Nguyễn Minh Thắng, “Nguy tham nhũng, lãng phí quản lí, sử dụng ngân sách, tài sản nhà nước”, Tạp chí kiểm toán, số 10/2010 Odd-Helge Fjeldstad, “Intergovernmental Fiscal Relations” Developing Countries: A Review of Issues, (Chr Michelsen Institute, 2001) Bản dịch Từ Nguyên Vũ & Vũ Thành Tự Anh (Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright) TẠP CHÍ LUẬT HỌC SỐ 7/2019 BẢO HỘ QUYỀN CHUYỂN VỐN VÀ LỢI NHUẬN CỦA NHÀ ĐẦU TƯ ASEAN THEO QUY ĐỊNH CỦA ASEAN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆT NAM (tiếp theo trang 12) TÀI LIỆU THAM KHẢO Schill, S W., Fair and Equitable Treatment under Investment Treaties as an Embodiment of the Rule of Law, IILJ WP 2006/6, Global Administrative Law Series, 2006 UNCTAD, Expropriation - Series on Issues in International Investment, New York, 2012, https://investmentpolicyhub Unctad.org /Download/TreatyFile/212 Article XXX (Explanation of Terms), Mục f, Articles of Agreement of the International Monetary Fund, https://www imf.org/external/pubs/ft/aa/pdf/aa.pdf IMF, Involving the Private Sector in the Resolution of Financial Crises - Standstills - Preliminary Considerations, Prepared by the Policy Development and Review and Legal Departments, September 2000, http://www.imf.org/external/np/pdr/sstill/ 2000/eng/ UNCTAC, Transfer of Funds, New York Geneva, UN, Publication OECD, OECD Code of Liberalisation of Current Invisible Operations, 2019, www.oecd.org/daf/fin/private-pensions/ InvisibleOperations_WebEnglish.pdf Articles of Agreement of the International Monetary Fund, https://www.imf.org/ external/pubs/ft/aa/index.htm 41 ... khoản thu, có địa phương lại điều tiết tổng thể tổng số thu phân chia cấp ngân sách địa phương tương tự trung ương địa phương Ở nhiều địa phương, nguồn thu ngân sách cấp huyện xã phân chia ít,... thiện để ngân sách phân bổ hợp lí hơn? Nguyên tắc phân cấp ngân sách trung ương địa phương theo Luật ngân sách nhà nước năm 2015 Khác với Luật NSNN năm 2002 quy định nguyên tắc phân cấp ngân sách. .. việc phân chia nguồn thu cấp ngân sách địa phương phức tạp, lực thu địa phương khác nhau, đồng thời quan điểm khác từ hội đồng nhân dân cấp tỉnh địa phương Ví dụ, có địa phương thực việc phân