GIÁO TRÌNH KỸ THUẬT XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT PHẦN 1

TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA Chủ biên Cao Thị Kim Oanh Nguyễn Thị Hà GIÁO TRÌNH KỸ THUẬT XÂY DỰNGVĂN BẢN PHÁP LUẬT Vinh - 2011 TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH TRUNG TÂM ĐÀO TẠO TỪ XA Chủ biên Cao Thị Kim Oanh Nguyễn Thị Hà GIÁO TRÌNH KỸ THUẬT XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT (Giáo trình đào tạo từ xa) Vinh - 2011 Phân công biên soạn: - Chủ biên: Nguyễn Thị Hà Các tác giả tham gia biên soạn: - Cao Thị Kim Oanh LỜI NÓI ĐẦU Nhà nước quản lí xã hội pháp luật, hình thức để thể ý chí ban hành văn Văn vừa phương tiện vừa sản phẩm q trình quản lí, tạo lập trì mối quan hệ hai chiều chủ thể quản lí đối tượng quản lí, giúp cho hoạt động quản lí đạt hiệu tốt Đặc biệt trình đổi đặt yêu cầu cần phải bước hoàn thiện hệ thống pháp luật Do vậy, việc ban hành văn đáp ứng yêu cầu xã hội điều thiết thực Để phục vụ công tác giảng dạy học tập chương trình đào tạo cử nhân luật, Trường Đại học Vinh xuất giáo trình “Kỹ thuật soạn thảo văn pháp luật” nhằm cung cấp kiến thức trình hình thành văn bản, kiểm tra xử lí văn pháp luật Do mơn học có liên quan nhiều đến lĩnh vực khác đời sống xã hội, bên cạnh thực tế việc ban hành văn pháp luật nhiều vấn đề chưa giải quyết, cố gắng biên soạn, song giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn pháp luật khơng thể tránh khỏi khiếm khuyết định Rất mong nhận ý kiến quý báu bạn đọc quan tâm để hồn thiện giáo trình cho lần tái sau MÔ TẢ VẮN TẮT NỘI DUNG MÔN HỌC Kỹ thuật soạn thảo văn pháp luật mơn khoa học có tính ứng dụng cao nhằm cung cấp kiến thức xếp từ lý luận chung đến kiến thức cụ thể trình hình thành văn pháp luật bao gồm: quy định thẩm quyền ban hành văn pháp luật; cách thức trình bày hình thức, nội dung; trình tự, thủ tục ban hành văn pháp luật, cách thức diễn đạt ngôn ngữ phân chia, xếp nội dung văn pháp luật chủ thể ban hành; kiểm tra xử lí văn pháp luật khiếm khuyết sở để vận dụng soạn thảo văn hoàn chỉnh giải công việc phát sinh thực tế, điều chỉnh quan hệ xã hội Ngồi mơn học trang bị kiến thức việc soạn thảo loại văn pháp luật cụ thể như: luật, pháp lệnh, nghị định, định, thông tư, thị, nghị quyết, công văn, công điện Mơn học chia thành phần: - Phần lí thuyết tập trung giới thiệu số nội dung văn pháp luật kĩ soạn thảo số văn pháp luật điển hình - Phần thực hành: sở lí thuyết giới thiệu học viên, sinh viên vận dụng soạn thảo văn pháp luật để giải tình cụ thể Môn học Kỹ thuật soạn thảo văn pháp luật xây dựng giáo trình gồm nội dung bắt buộc Đại học Vinh quy định để giảng dạy cho học viên, sinh viên chuyên ngành luật với thời lượng 03 tín 06 chương cụ thể là: Chương Khái quát xây dựng văn pháp luật Chương Hình thức văn pháp luật Chương Soạn thảo văn qui phạm pháp luật Chương Soạn thảo văn áp dụng pháp luật Chương Soạn thảo văn hành Chương Kiểm tra, xử lý văn pháp luật MỤC TIÊU CỦA MÔN HỌC Khi nghiên cứu môn Kỹ thuật soạn thảo văn pháp luật học viên, sinh viên phải đạt yêu cầu sau: - Nắm rõ phần lý thuyết vấn đề văn pháp luật gồm: khái niệm, đặc điểm, phân loại vai trò văn pháp luật; Thẩm quyền ban hành văn pháp luật; Quy trình ban hành văn pháp luật - Nhận thức vai trò văn pháp luật phục vụ cho hoạt động quản lí - Phân biệt tính chất thẩm quyền ban hành loại văn pháp luật chủ thể khác phân biệt văn quy phạm pháp luật với văn áp dụng pháp luật văn hành - Nhớ quy trình kiểm tra, xử lí văn pháp luật khiếm khuyết - Hiểu vận dụng nguyên tắc kỹ thuật để soạn thảo số văn pháp luật hoàn chỉnh CHƯƠNG KHÁI QUÁT VỀ XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT 1.1 Đối tượng nghiên cứu mơn học Trong q trình thực hoạt động quản lí, chủ thể có thẩm quyền ban hành văn để giải công việc phát sinh nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội Văn hình thức cụ thể hóa pháp luật, phương tiện, công cụ, sản phẩm thiếu để điều hành hoạt động quản lí nhà nước Xây dựng văn pháp luật hoạt động quan nhà nước pháp luật trao quyền, môn khoa học pháp lý mang tính ứng dụng, có đối tượng nghiên cứu riêng Mơn học nghiên cứu tồn vấn đề có liên quan đến q trình hình thành văn pháp luật Đó : - Nghiên cứu thẩm quyền tổ chức hoạt động chủ thể trình hình thành văn Thẩm quyền tiếp cận góc độ: thẩm quyền hình thức thẩm quyền nội dung1 - Nghiên cứu cách thức trình bày văn pháp luật hình thức nội dung Đây hoạt động quan trọng xuyên suốt trình xây dựng văn pháp luật - Nghiên cứu quy tắc sử dụng ngơn ngữ Ngơn ngữ giữ vai trị quan trọng quy định nội dung văn pháp luật Xem mục 3.1.1 chương - Nghiên cứu kiểm tra, xử lý văn có khiếm khuyết 1.2 Phương pháp nghiên cứu Xuất phát từ đối tượng nghiên cứu, mơn học có nội dung hình thành mối liên hệ mật thiết lý luận với pháp luật thực định hoạt động thực tiễn Do đó, nghiên cứu văn pháp luật thường sử dụng phương pháp sau : Phương pháp phân tích: Văn nghiên cứu bình diện thẩm quyền, cách thức xác lập phần hình thức nội dung, quy trình ban hành… Do vây, sử dụng phương pháp để xác định nội dung, ý nghĩa, vai trò phận cấu thành, giai đoạn hoạt động xây dựng đặc thù loại văn Phương pháp tổng hợp: Sau phân tích mơ tả hình thức, nội dung quy trình ban hành loại văn cụ thể để khái quát hóa, đưa luận điểm, quan niệm trình xây dựng văn nói riêng sáng tạo pháp luật nói chung Phương pháp so sánh: trình ban hành văn tiến hành nghiên cứu phương pháp so sánh phương diện sau: - Giữa thời kỳ khác lịch sử xây dựng văn để kế thừa thành tựu đạt nhằm hồn thiện q trình ban hành văn - Giữa loại văn khác để phân biệt phục vụ cho trình soạn thảo áp dụng pháp luật vừa hợp pháp vừa hợp lí - Giữa lý luận với thực tiễn nhằm xây dựng hệ thống lý thuyết đưa kiến giải thực tế góp phần hồn thiện cơng tác xây dựng ban hành văn 10 Ngoài phương pháp trên, trình xây dựng ban hành văn sử dụng phương pháp khác như: phương pháp thống kê, tổng kết thực tiễn, đối chiếu thực tiễn, phương pháp xã hội học nhằm bảo đảm tính tồn diện, tính hệ thống xác thực nội dung nghiên cứu hoạt động xây dựng văn pháp luật 1.3 Các yêu cầu hoạt động xây dựng văn pháp luật Hoạt động xây dựng văn pháp luật có vai trò quan trọng quản lý nhà nước, đặc biệt Nhà nước pháp quyền, giúp Nhà nước hoàn thiện, tổ chức thực pháp luật, để điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh hoạt động quản lý nhằm đạt mực tiêu đề Xây dựng văn pháp luật hoạt động thể ý chí Nhà nước, trình ban hành văn gồm hoạt động chuyên môn nghiệp vụ phong phú nội dung hình thức lựa chọn sở quy định pháp luật thủ tục xây dựng nhóm văn định Do đó, để hoạt động hoạt động xây dựng văn đạt chất lượng cần phải tuân thủ nguyên tắc định 1.3.1 Xây dựng văn pháp luật phải thẩm quyền Thẩm quyền nói đến văn pháp luật thẩm quyền hình thức thẩm quyền nội dung nhằm đảm bảo tính hợp pháp cho văn ban hành * Xây dựng văn phải thẩm quyền nội dung - Thẩm quyền nội dung chủ thể ban hành văn pháp luật “giới hạn quyền lực” pháp luật quy định cho chủ thể ban hành văn để giải công việc định phạm vi chức năng, 11 nhiệm vụ, quyền hạn, việc chủ thể sử dụng quyền lực nhà nước hoạt động quản lí * Xây dựng văn phải thẩm quyền hình thức Thẩm quyền hình thức việc chủ thể có thẩm quyền pháp luật quy định việc ban hành văn pháp luật theo tên gọi (hình thức) định 1.3.2 Xây dựng văn phải tiến hành thủ tục pháp luật quy định Thủ tục hoạt động xây dựng văn pháp luật hiểu cách thức trình tự tiến hành hoạt động cần thiết chủ thể có thẩm quyền trình ban hành văn pháp luật Trong q trình xây dựng văn pháp luật có nhiều thủ tục áp dụng cho việc ban hành văn bao gồm số hoạt động thực theo trình tự định Việc xác lập thủ tục thường xuất phát từ thẩm quyền ban hành văn bản, phạm vi điều chỉnh văn chủ đề văn Ví dụ: Thủ tục lập biên trước định xử phạt vi phạm hành mức phạt từ 200.000 trở lên Hoặc: Thủ tục trình dự án Luật, Pháp lệnh kỳ họp Quốc hội; Thủ tục thẩm định, thẩm tra dự thảo văn quy phạm pháp luật 1.3.3 Xây dựng văn pháp luật phải tiến hành chuyên môn, nghiệp vụ a Khảo sát thực tiễn 12 Trong hoạt động xây dựng văn pháp luật, việc khảo sát thực tiễn xâm nhập thực tiễn để nắm bắt tồn xã hội liên quan tới nội dung văn ban hành Đây công đoạn nhằm phát nhu cầu quan hệ xã hội cần điều chỉnh pháp luật giai đoạn định Hoạt động mang tính định hướng giúp cho văn ban hành phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội, phù hợp đường lối chủ trương Đảng, đáp ứng nguyện vọng nhân dân lao động, phù hợp với đối tượng có liên quan đến việc thực văn pháp luật có tính khả thi b Nghiên cứu Trong q trình ban hành văn người soạn thảo phải tiến hành nghiên cứu nắm bắt chủ trương, đường lối, sách Đảng, pháp luật Nhà nước, lí luận khoa học kinh nghiệm thực tiễn vấn đề có liên quan đến chủ đề dự thảo văn để ban hành văn đáp ứng yêu cầu trị, yêu cầu pháp lí kĩ thuật Tuy nhiên, loại văn pháp luật văn quy phạm pháp luật, văn áp dụng pháp luật hay văn hành có cách thức phù hợp cho hoạt động nghiên cứu c Soạn thảo văn pháp luật Soạn thảo văn pháp luật hoạt động nhiều chủ thể thực hiện, hoạt động thể ý chí nhà nước Vì vậy, nhóm văn khác nhau, hoạt động thực cách thức tiến hành khác - Đối với văn quy phạm pháp luật, hoạt động soạn thảo thực phối hợp, tham gia nhiều chủ thể Trong nhiều trường hợp, chủ thể soạn thảo văn chủ thể banh hành văn Nhìn 13 chung, hoạt động tiến hành trình soạn thảo văn quy phạm pháp luật gồm: + Viết dự thảo văn thảo luận góp ý kiến dự thảo văn quy phạm pháp luật + Đánh giá việc thi hành văn quy phạm pháp luật hành có liên quan đến nội dung dự thảo + Khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến nội dung dự thảo Trong hoạt động soạn thảo văn quy phạm pháp luật, việc xây dựng đề cương dự thảo văn cơng đoạn có ý nghĩa quan trọng cấu nội dung văn - Đối với văn áp dụng pháp luật văn hành chính, việc tổ chức soạn thảo thường cá nhân giao nhiệm vụ soạn thảo, sau lấy ý kiến quan, tổ chức cá nhân liên quan xét thấy cần thiết Nhìn chung, việc xây dựng đề cương dự thảo thường yêu cầu bắt buộc văn quy phạm pháp luật nhóm văn d Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn pháp luật hoạt động mang tính chun mơn q trình xây dựng văn pháp luật nhằm đảm bảo tính hợp hiến, tính hợp pháp nâng cao tính đồng bộ, tính thực thi hệ thống pháp luật Hoạt động thực số quan chun mơn có thẩm quyền, nhằm xem xét, đánh giá cách toàn diện, xác, khách quan dự thảo văn trước ban hành trình quan có thẩm quyền ban hành 14 Theo quy định pháp luật, hoạt động thẩm định, thẩm tra tiến hành số quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm: - Cơ quan chun mơn có chức năng, nhiệm vụ thực hoạt động thẩm định dự thảo văn trước trình quan có thẩm quyền ban hành văn Ví dụ: Bộ Tư pháp thẩm định dự án luật để Chính phủ xem xét trước định trình Quốc hội Hoặc: Sở Tư pháp thẩm định dự thảo văn quy phạm pháp luật UBND tỉnh trước trình - Cơ quan chun mơn có hoạt động liên quan đến nội dung, lĩnh vực mà văn điều chỉnh - Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội thẩm tra (Luật, Pháp lệnh) - HĐND, Ban HĐND (thẩm tra văn quy phạm pháp luật địa phương ban hành) e Thông qua văn pháp luật Thông qua văn pháp luật hoạt động tiến hành sau quan có thẩm quyền ban hành văn nhận dự thảo văn Tuỳ thuộc nội dung dự thảo văn pháp luật, quan có thẩm quyền thơng qua văn theo số hướng sau: - Thông qua dự thảo văn mà khơng có sửa đổi bổ sung (thơng qua tồn văn) - Thơng qua dự thảo sau sửa đổi bổ sung số nội dung định - Thủ tục thông qua văn pháp luật tiến hành theo cách, tuỳ theo loại văn quan thông qua văn 15 + Cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể dự thảo văn thông qua biểu đa số + Cơ quan hoạt động theo chế độ cá nhân thủ trưởng thủ trưởng đơn vị người có thẩm quyền thơng qua f Ký văn pháp luật Là hoạt động chủ thể có thẩm quyền sử dụng chữ kí đăng kí với Nhà nước để minh chứng cho việc ban hành văn pháp luật chủ thể có thẩm quyền thông qua thủ tục thể thức pháp luật quy định g Ban hành văn pháp luật Là việc cơng khai tồn văn pháp luật thông qua cho đối tượng chịu tác động biết thực Tuỳ theo loại văn pháp luật chủ thể ban hành văn bản, hình thức ban hành văn có cách thức như: Công bố (đối với văn quy phạm pháp luật Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội); đăng Công báo (đối với văn quy phạm pháp luật quan trung ương địa phương); đăng tải mạng Internet; gửi qua bưu điện; giao nhận trực tiếp; niêm yết trụ sở quan ban hành văn nơi công cộng VĂN BẢN PHÁP LUẬT 2.1 Khái niệm: Từ "Văn bản" theo tiếng Latinh “actur” có nghĩa hành động Văn thể ý chí chủ thể ban hành, phương tiện chủ yếu phục vụ hoạt động quản lí Nhà nước 16 Văn pháp luật dạng cụ thể văn bản, loại văn đặc biệt có chứa đựng yếu tố pháp luật, bảo đảm thực sức mạnh Nhà nước Hiện lí luận thực tiễn có nhiều quan điểm khác khái niệm văn pháp luật như: Văn pháp luật văn có chứa đựng quy phạm pháp luật kết áp dụng pháp luật quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền Văn pháp luật hệ thống văn xác định quy định chặt chẽ thẩm quyền, nội dung, hình thức quy trình ban hành.3 Văn pháp luật hình thức thể ý chí chủ thể có thẩm quyền, dạng ngơn ngữ viết, ban hành theo hình thức, thủ tục pháp luật quy định nhằm đạt mục tiêu quản lý đặt Như vậy, qua quan điểm thấy văn pháp luật có cách gọi tên khác có chung đặc điểm chứa đựng ý chí chủ thể ban hành, có giá trị bắt buộc thi hành, phương tiện quản lý quan nhà nước sử dụng để điều chỉnh quan hệ xã hội Qua đó, khái niệm văn pháp luật hiểu sau: Văn pháp luật văn chủ thể có thẩm quyền ban hành theo hình thức, thủ tục trình tự pháp luật quy định, có nội dung chứa đựng ý chí chủ thể ban hành, ln mang tính bắt buộc đảm bảo thực sức mạnh Nhà nước Xem PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, Từ điển thuật ngữ lí luận nhà nước pháp luật, Nxb.CAND, Hà Nội, 2008 Xem Học viện Hành chính, Giáo trình Kỹ thuật xây dựng ban hành văn bản, Nxb.KHKT, Hà Nội, 2009 17 2.2 Đặc điểm văn pháp luật 2.2.1 Văn pháp luật ban hành chủ thể có thầm quyền pháp luật quy định Thẩm quyền tổng hợp quyền nghĩa vụ hành động, định quan, tổ chức thuộc hệ thống máy nhà nước luật pháp quy định Thẩm quyền ban hành văn pháp luật hiểu “giới hạn quyền lực” pháp luật quy định cho chủ thể ban hành văn pháp luật để giải vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chủ thể Thẩm quyền nói đến hoạt động xây dựng văn bao gồm: a Thẩm quyền hình thức: việc chủ thể ban hành tên gọi văn theo quy định pháp luật Tên gọi văn pháp luật thường gắn liền với chủ thể ban hành văn pháp luật, phản ánh giới hạn quyền lực quan ban hành văn Nghĩa là, quan nhà nước phạm vi định có quyền ban hành văn với tên gọi cụ thể theo quy định pháp luật Ví dụ: Quốc hội ban hành Hiến pháp Luật; Chính phủ ban hành nghị định, nghị quyết; Uỷ ban nhân dân ban hành định, thị Ngoài tên gọi văn mà pháp luật quy định, chủ thể không sử dụng tên gọi văn khác thay cho văn pháp luật ban hành Khơng sử dụng hình thức văn thuộc thẩm Xem điều 2, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 18 quyền quan khác Ví dụ: Chính phủ khơng ban hành nghị quyết, thị văn quy phạm pháp luật b Thẩm quyền nội dung Thẩm quyền nội dung chủ thể ban hành văn pháp luật “giới hạn quyền lực” chủ thể pháp luật quy định việc ban hành văn để giải công việc định phạm vi chức năng, lĩnh vực quản lí thuộc thẩm quyền chủ thể mà không thuộc thẩm quyền chủ thể khác Ví dụ: để điều chỉnh địa giới hành cấp huyện, xã Chính phủ ban hành Nghị Cịn để điều chỉnh địa giới hành cấp tỉnh thẩm quyền thuộc Quốc hội ban hành Nghị Hiện nay, thẩm quyền chủ thể ban hành văn pháp luật quy định số văn như: Hiến pháp; luật tổ chức máy nhà nước (Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân); luật quản lí nhà nước lĩnh vực cụ thể (Luật Thanh tra, Luật Hải quan, Luật Doanh nghiệp…); luật ban hành văn quy phạm pháp luật (Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004) Trong đó, quy định có nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn pháp luật chia thành nhóm sau đây: * Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn pháp luật (tất quan nằm máy nhà nước): Theo quy định pháp luật hành, quan có thẩm quyền ban hành văn pháp luật bao gồm: Cơ quan quyền lực : 19 - Quốc hội: quan có thẩm quyền ban hành Hiến pháp Luật Ngồi ra, Quốc hội cịn có thẩm quyền ban hành nghị - Uỷ ban thường vụ Quốc hội, có thẩm quyền ban hành pháp lệnh nghị quyết, nghị liên tịch (phối hợp với quan trung ương tổ chức trị xã hội) - Hội đồng nhân dân cấp có thẩm quyền ban hành nghị Cơ quan hành - Chính phủ có thẩm quyền ban hành nghị định, nghị liên tịch (phối hợp với quan trung ương tổ chức trị xã hội) văn quy phạm pháp luật nghị với văn áp dụng pháp luật - Uỷ ban nhân dân cấp có thẩm quyền ban hành định, thị Cơ quan kiểm sát - Viện kiểm sát nhân dân ban hành cáo trạng, định, kháng nghị Cơ quan xét xử - Toà án nhân dân ban hành án, định * Cá nhân Nhà nước trao quyền Thủ trưởng quan : - Chủ tịch nước có thẩm quyền ban hành Lệnh, định - Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền ban hành định, thị Trong đó, định với tư cách văn quy phạm pháp luật, thị với tư cách văn áp dụng pháp luật - Bộ trưởng, thủ trưởng quan ngang Bộ có thẩm quyền ban hành định, thị, thông tư, thông tư liên tịch Trong đó, thơng tư thơng tư liên tịch văn quy phạm pháp luật 20