Pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở một số nước Châu Âu và kinh nghiệm cho Việt Nam

Trong phạm vi bài viết này, các tác giả trình bày, phân tích các quy định về tình trạng khẩn cấp trong pháp luật ở một số nước châu Âu và đưa ra các gợi mở cho việc hoàn thiện pháp luật Việt Nam về vấn đề này.

KINH NGHIỆM QUỐC TẾ PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP Ở MỘT SỐ NƯỚC CHÂU ÂU VÀ KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM Vũ Công Giao* Nguyễn Anh Đức** * PGS.TS Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội **NCS Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội Thông tin viết: Tóm tắt: Từ khóa: Tình trạng khẩn cấp, pháp luật tình trạng khẩn cấp, quyền người, châu Âu, Việt Nam Tình trạng khẩn cấp tình bất thường bất lợi có ngun nhân từ người tự nhiên, mà xảy quốc gia nào, gây hậu to lớn trị, kinh tế, xã hội cho người dân nhà nước Để đối phó hiệu với tình trạng khẩn cấp, pháp luật cần có quy định đầy đủ hợp lý, đặc biệt cân xứng biện pháp mà nhà nước cần phải thực để khắc phục hậu tình trạng khẩn cấp, với quyền tự người Trong phạm vi viết này, tác giả trình bày, phân tích quy định tình trạng khẩn cấp pháp luật số nước châu Âu đưa gợi mở cho việc hoàn thiện pháp luật Việt Nam vấn đề Lịch sử viết: Nhận : 03/8/2021 Biên tập : 15/9/2021 Duyệt : 18/9/2021 Article Infomation: Abstract: Keywords: State of emergency, law on the state of emergency, human rights, Europe, Vietnam State of emergency is an abnormal and adverse situation which is manmade or natural disaster State of emergency may occur in any country, causing serious political, economic, and social consequences for the people and the state To effectively deal with the state of emergencies, the law needs to have adequate and reasonable provisions, especially on the balance between the measures that the state can and should take to overcome the consequences of the emergency, with basic human rights and fundamental freedoms This paper analyzes the legal regulations on the state of emergency of some European countries, and on that basis, suggests some reference values for the improvement of regulations on the state of emergency in Vietnamese law Article History: Received : 03 Aug 2021 Edited : 15 Sep 2021 Approved : 18 Sep 2021 Lịch sử nội dung pháp luật tình trạng khẩn cấp số nước châu Âu Trong Hiến pháp quốc gia, thuật ngữ “tình trạng khẩn cấp” sử dụng nhiều dạng thức nhằm phân biệt 56 Số 18(442) - T9/2021 mức độ (hoàn cảnh) khẩn cấp khác Chẳng hạn, Hiến pháp Bồ Đào Nha phân biệt “tình trạng bị bao vây” “tình trạng khẩn cấp” mà khái niệm thứ hai xem nghiêm trọng Hiến pháp Ba Lan lại phân biệt theo mối đe dọa từ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ quốc gia bên ngồi (tình trạng thiết qn luật), từ bất ổn nội địa (tình trạng khẩn cấp) từ tự nhiên (tình trạng thiên tai)1 - Vương quốc Anh Ở nước Anh vào cuối kỷ 19, lúc bạo loạn, Chính phủ phải ban hành sắc lệnh đặc biệt: Peace Preservation Acts (Sắc lệnh Duy trì Hồ bình), sau Quốc hội Anh biểu thành luật vào năm 1920, với tên gọi thay đổi thành Luật Quyền lực tình trạng khẩn cấp (Emergency Power Acts)2 có hiệu lực đến năm 2004 Văn luật cho phép Chính phủ tuyên bố tình trạng khẩn cấp trường hợp xảy đình cơng diện rộng hay bạo loạn làm tê liệt hoạt động xã hội thông thường gây rối loạn an ninh Bên cạnh đó, văn luật cho phép Chính phủ sử dụng tất biện pháp cần thiết để vãn hồi trật tự cơng cộng3 Hiện nay, Luật Dự phịng dân năm 2004 (Civil Contingencies Act of 2004)4 thay văn luật khẩn cấp đời trước Luật Dự phịng dân năm 2004 định nghĩa tình trạng khẩn cấp rõ ràng, bao gồm kiện hay tình đe dọa gây thiệt hại tới đời sống bình yên người (human welfare) hay tới mơi trường khu vực hay tồn quốc, hay chiến tranh chủ nghĩa khủng bố mối đe dọa lớn tới đất nước5 Thiệt hại cho đời sống bình n người hay cho mơi trường định nghĩa chi tiết bao gồm mát thực tế tiềm tàng sinh mạng, ốm đau hay thương tật, vô gia cư, thiệt hại tài sản, gián đoạn cung ứng hàng hóa hay dịch vụ sức khỏe, gián đoạn hệ thống thông tin hay giao thông, trường hợp môi trường, ô nhiễm đất đai, nguồn nước hay khơng khí với chất sinh học, hóa học phóng xạ hay phá vỡ hay phá hủy đời sống động thực vật Đây định nghĩa rộng tình trạng khẩn cấp6 Tình trạng khẩn cấp Nữ hồng tun bố theo đề nghị Chính phủ Trong trường hợp quy trình khơng thể tuân theo, Thủ tướng hay trưởng định quy định khẩn cấp7 Quyết định phải Nghị viện Anh phê chuẩn sau ngày; trường hợp Nghị viện thông qua, Quyết định tình trạng khẩn cấp hết hiệu lực8 Elliot Bulmer, Emergency Powers: International IDEA Constitution - Building Primer 18, International IDEA, p.17 Emergency Powers Act of the United Kingdom, https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1920/55/pdfs/ ukpga_19200055_en.pdf Bùi Đức Mãn, Lịch sử nước Anh, Nxb Tổng hợp Tp Hồ Chí Minh, năm 2002, tr.140 Civil Contingencies Act 2004, http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2004/20040036.htm Relevant in this context is mainly Part of that Act, entitled “Emergency Powers”, theo Anna Khakee (2009), p.27 Anna Khakee (2009), Securing Democracy? A Comparative Analysis of Emergency Powers in Europe, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces, Policy Paper – №30, p.27 Các nhà phân tích trích “Triple Lock”, nhấn mạnh khơng rõ ràng sinh từ đạo luật, điều kiện không cần phải định cách khách quan Walker, Clive and James Broderick (2006) The Civil Contingencies Act 2004 Risk, Resilience and the Law in the United Kingdom Oxford University Press pp.154, 158 and 160, theo Anna Khakee (2009), p.27 Điều 20, Civil Contingencies Act 2004 Điều 27(1), Civil Contingencies Act 2004 Số 18(442) - T9/2021 57 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ - Thụy Sĩ Hiến pháp Thụy Sĩ không định nghĩa tình trạng khẩn cấp mà sử dụng thuật ngữ như: “các mối đe dọa nghiêm trọng tới an ninh nước”, “tình trạng ngoại lệ”, “tình trạng khẩn cấp”, “thảm họa” “sự can thiệp đe dọa nghiêm trọng tới trật tự công cộng, an ninh bên bên ngoài” Trước đây, văn luật Thụy Sĩ có quy định tình trạng khẩn cấp, vào năm 2003, Quốc hội Thụy Sĩ bãi bỏ quy định có liên quan 23 văn luật, với lý chúng cũ mục đích (purposeless – sans objet),10 việc đưa quy định tình trạng khẩn cấp sở Hiến pháp “tốn công sức, vô nghĩa hàm chứa rủi ro”,11 quy định có nguy làm chậm q trình định tình mà cần phải đưa biện pháp cách nhanh chóng có mối quan ngại rằng, quy tắc thành văn liên quan tới tình trạng khẩn cấp khiến quyền e dè việc sử dụng chúng tình ngoại lệ12 Như vậy, Thụy Sĩ vận dụng học thuyết cần thiết (droit de nécessité) Học thuyết áp dụng tình khủng hoảng nghiêm trọng chiến tranh hay thảm họa tự nhiên diện rộng, điều khiến quan cao nhất, đặc biệt Quốc hội hoạt động bình thường13 Theo học thuyết này, Quốc hội, triệu tập, định tình trạng khẩn cấp việc chuyển giao quyền lực cho Chính phủ liên bang Nếu Quốc hội khơng thể triệu tập, Chính phủ liên bang tự tuyên bố tình trạng khẩn cấp ban hành định cần thiết, kể định trái Hiến pháp (unconstitutional)14 Tuy nhiên, định Chính phủ liên bang tình trạng khẩn cấp bị giới hạn thời gian, thời hạn thông thường 01 năm15 - Cộng hòa Liên bang Đức16 Điều 48 Hiến pháp Weimar 1919 trao cho Tổng thống Đức thẩm quyền rộng lớn việc ban hành tình trạng khẩn cấp, có quyền ban hành quy định hạn chế hay đình số quyền người sử dụng lực lượng vũ trang Trong năm trước Chiến tranh giới thứ II, Điều 48 Hiến pháp Weimar viện dẫn tới 250 lần,17 năm 1933, Hitler tuyên bố tình trạng khẩn cấp Anna Khakee (2009), p.19 “Une nouvelle réglementation du droit de nécessité ne s’impose pas” Communiqués, Federal Department of Justice and Police, 16 June 2006 http://www.ejpd.admin.ch/ejpd/fr/home/dokumentation/mi/2006/2006-06160.html, theo Anna Khakee (2009), p.19 11 Anna Khakee (2009), p.19 12 Anna Khakee (2009), p.19 13 Bellanger, François (2001) “Droit de nécessité et état d’exception” in Daniel Thürer, Jean F Aubert Jörg P Müller och Oliver Diggelmann (Eds.), Verfassungsrecht der Schweiz, pp.1268-9; “Une nouvelle réglementation ” opt cit, theo Anna Khakee (2009), p.19 14 Venice Commission opt cit “Concept of public emergency”, Bellanger, François opt cit p.1269, theo Anna Khakee (2009), p.19 15 Hiến pháp Thụy Sĩ, điều 140 (1)(c), 141(1)(b), 165, 185 16 Anna Khakee (2009), pp.20-21 17 Scheppele, Kim opt cit., p 1008, theo Anna Khakee (2009), p.20 10 58 Số 18(442) - T9/2021 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ kéo dài tới hết chiến vào năm 194518 Sau Chiến tranh giới thứ hai, Nhà nước Đức cẩn trọng việc đưa quy định Hiến pháp tình trạng khẩn cấp Các tu án (amendments) với Luật Đức (Hiến pháp Đức) chi tiết Chúng kết hợp nội dung biện pháp khẩn cấp mà hiến pháp nước khác đề cập tới, ví dụ nhiệm vụ định chuyển giao cho lực lượng vũ trang thời gian áp dụng tình trạng khẩn cấp, việc chuyển giao quyền lập pháp định quyền kiểm soát lực lượng cảnh sát từ cấp bang tới quan liên bang, quy tắc liên quan tới tài tình trạng khẩn cấp, việc ban hành tuyên bố tình trạng phịng vệ Trong bối cảnh châu Âu, tính chất độc đáo nước Đức thể chỗ, quy định hiến pháp vô chi tiết, khiến đạo luật bổ sung Liên bang không cần thiết19 Những quy định cho phép tạo chế bảo vệ từ xa, nhằm đảm bảo liên tục hệ thống dân chủ, với vai trò cốt yếu nghị viện việc tuyên bố chấm dứt tình trạng khẩn cấp, quyền hiến định liên quan tới hoạt động Tòa án hiến pháp, Hạ viện Thượng viện Đức, thay viện Ủy ban Hỗn hợp để đảm bảo giám sát tối thiểu nghị viện thời điểm khủng hoảng nghiêm trọng triệu tập viện, trì hoạt động Tịa án Cơng lý liên bang tòa cao cho kháng cáo, v.v - Na Uy20 Hiến pháp Na Uy, tương tự Thụy Sĩ, đề cập tới tình trạng khẩn cấp Tuy nhiên, ngược lại với Thụy Sĩ, Na Uy có Đạo luật Dự phịng (Beredskapsloven) chứa quy định quyền định phân chia quyền lực tình khủng hoảng nghiêm trọng chiến tranh hay có đe dọa chiến tranh21 Đạo luật Dự phịng quy định rằng, Nghị viện (Storting) khơng thể hoạt động bình thường chiến tranh, Nhà Vua (thực tế Chính phủ) trao quyền đưa tất định mà xem cần thiết để bảo vệ lợi ích quốc gia Nghị viện thơng báo định sớm có thể, sau phiên họp nghị viện, định tự động bị hủy bỏ Trong thời chiến hay đất nước đối diện với chiến tranh cận kề hay mối nguy hại tới an ninh, chủ quyền quốc gia, Nhà Vua có quyền ban hành Schweiger, Gaëlle (2005) “Die Notstandsverfassung” Studienarbeit GRIN Verlag für akademische Texte, Dokument Nr V56999, Chapter 1; Benda, Ernst “Notstandsverfassung” Bundeszentrale für politische Bildung, http://www.bpb.de/wissen/01800835942875274916993427085023,0,0,Notstandsverfassung.html; Jakab, András (2006) “Luật hiếp pháp Đức học thuyết tình trạng khẩn cấp - German Constitutional Law and Doctrine on State of Emergency – Paradigms and Dilemmas of a Traditional (Continental) Discourse” German Law Journal Nr 5, May, theo Anna Khakee (2009), p.20 19 Do đó, có loạt luật cơng nghệ cung cấp lượng điện, giao thông đường không, đường sắt đường biển, dịch vụ bưu v.v (Notstandsgesetze, http://www.rechtliches.de/Gesetze_17.html) quy định hoạt động nghị viện Ủy ban Hỗn hợp thời gian biện pháp khẩn cấp (Geschäftsordnung für das Verfahren nach Artikel 115 d des Grundgesetzes, Geschäftsordnung für den Gemeinsamen Ausschuss), theo Anna Khakee (2009), p.21 20 Anna Khakee (2009), pp.21-22 21 Lov 1950-12-15 nr 07: Lov om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold, http://www lovdata.no/all/hl-19501215-007.html, theo Anna Khakee (2009), p.21 18 Số 18(442) - T9/2021 59 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ quy định mang tính bắt buộc để đảm bảo an ninh quốc gia, trật tự thịnh vượng cộng đồng, nhu yếu phẩm, việc phòng vệ quân dân Những quy định trái với đạo luật hành, Nghị viện cần thông báo chúng sớm triệu tập Nghị viện hủy bỏ quy định vậy, họ chọn cách không hủy bỏ quy định cần chuyển thành đạo luật theo trình tự lập pháp nghị viện Đạo luật chứa quy định cụ thể áp dụng cho khu vực mà Nhà nước khả kiểm soát chiến tranh hay khủng hoảng nghiêm trọng khác Luật hình thay đổi tình chiến tranh, có đe dọa chiến tranh, hay an ninh chủ quốc gia bị đe dọa Tuy nhiên, đạo luật không đề cập tới quyền tự bảo đảm tình trạng vậy, hay liệu có bao gồm điều khoản cụ thể với mục đích bảo vệ sống cịn trật tự hiến pháp hay không Mặc dù Đạo luật Dự phịng trao cho Chính phủ quyền lực to lớn thời gian khủng hoảng, Na Uy sử dụng học thuyết cần thiết Theo học thuyết này, “tình trạng khẩn cấp hợp pháp hóa hành vi mà trường hợp thông thường vi phạm hiến pháp”22 Học thuyết cần thiết dùng tình trạng khẩn cấp nghiêm trọng, mà lợi ích cốt lõi quốc gia bị xâm hại gắn chặt với biện pháp thơng thường Nói chung, ngụ ý quyền lực Chính phủ mở rộng, quyền lực nghị viện bị giảm sút chí bị triệt tiêu, quy tắc thơng thường cho việc định Chính phủ không cần thiết phải tuân theo Các vi phạm hiến pháp vi phạm Đạo luật Dự phòng phép23 Do đó, thấy chế Na Uy biện pháp khẩn cấp lai ghép mặt: mặt, hệ thống quy định hợp pháp, dành cho Nghị viện vai trò quan trọng giám sát hành động Chính phủ tình trạng khẩn cấp; mặt khác, bối cảnh khủng hoảng nghiêm trọng, học thuyết cần thiết cho phép tập trung gần toàn quyền lực nhà nước vào tay Chính phủ - Cộng hồ Pháp24 Ngược lại với Na Uy Thụy Sĩ, Pháp không sử dụng học thuyết cần thiết, quyền lực đặc biệt Tổng thống (presidential pouvoirs exceptionnels) lại rộng quy định cụ thể, thực tế, chúng tương tự học thuyết cần thiết Điểm khác biệt quan trọng quyền lực to lớn Tổng thống khơng nằm ngồi Hiến pháp, mà quy định Điều 16 Hiến pháp Cộng hoà Pháp năm 195825 Theo Hiến pháp Cộng hoà Pháp năm 1958, Tổng thống, sau hỏi ý kiến thức Thủ tướng, Chủ tịch hai Viện Hội đồng Hiến pháp, áp dụng biện pháp đối phó với tình trạng khẩn cấp mà đe dọa nghiêm trọng, trực tiếp hay làm đình trệ 22 Andenỉs, Johs och Arne Fliflet (2006) Statsforfatningen i Norge, 10 utg Oslo: Universitetsforlaget, p 502, dịch Anna Khakee, theo Anna Khakee (2009), p.22 23 Andenæs och Fliflet, opt cit., pp.503-6, theo Anna Khakee (2009), p.22 24 Anna Khakee (2009), pp.22-24 25 Để có nhìn tồn diện cách thức xếp loại chế Pháp quyền lực khẩn cấp, xem Saint-Bonnet, François (2001) L’Etat d’exception Paris: Presses Universitaires de France, pp 5-28, theo Anna Khakee (2009), p.22 60 Số 18(442) - T9/2021 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ “những định chế thể Cộng hịa, độc lập quốc gia, toàn vẹn lãnh thổ hay việc thi hành hiệp ước quốc tế điều hành quan công quyền Hiến pháp quy định” Tổng thống có nghĩa vụ tun bố tình trạng khẩn cấp thông báo với quốc dân biện pháp áp dụng chủ thể công quyền để đối phó với tình trạng khẩn cấp26 Pháp luật Pháp quy định cấp độ tình trạng khẩn cấp Ngồi quyền lực đặc biệt, cịn có tình trạng phong tỏa (a state of siege) quy định đoạn 36 Hiến pháp Luật Quốc phòng (Defence Law),27 tình trạng khẩn cấp (state of emergency), quy định Loi instituant un état d’urgence of 1955 (đạo luật có trước Hiến pháp)28 Tình trạng phong tỏa tuyên bố có mối đe dọa trực tiếp chiến tranh từ bên (a foreign war - guerre étrangère) hay dậy vũ trang Quyết định đưa Chính phủ, kéo dài 12 ngày phải cho phép Nghị viện Tác động chủ yếu tình trạng phong tỏa để chuyển giao số quyền lực định từ quan dân tới thể chế quân Những quyền bao gồm: thẩm quyền cảnh sát trách nhiệm bảo đảm trật tự công cộng (bao gồm định hạn chế quyền tự hội họp áp dụng quyền kiểm duyệt báo chí); quyền tư pháp vụ án hình trường hợp mà thẩm quyền quân suy yếu; tăng thêm quyền kiểm sốt, ví dụ quyền khám xét nơi người dân ngày hay đêm Tất quyền khác trao cho quan dân sự, quyền hiến định quyền tự khác người có hiệu lực Luật tình trạng khẩn cấp quy định tình trạng khẩn cấp tun bố Chính phủ cho tồn hay phần lãnh thổ quốc gia (bao gồm phận không thuộc quốc) trường hợp nguy hiểm trực tiếp vụ công nghiêm trọng vào trật tự xã hội hay tình thiên tai Tình trạng khẩn cấp có nhiều điểm giống với tình trạng phong tỏa (trên phương diện tuyên bố, kéo dài, hạn chế quyền tự định); điểm khác biệt tình trạng khẩn cấp khơng có quyền hạn tự động chuyển giao cho quan quân sự29 Tình trạng phong tỏa tình trạng khẩn cấp trao cho Chính phủ (hay quan quân tình trạng phong tỏa) quyền hạn quan trọng, quyền bị giới hạn Ngược lại, quyền hạn đặc biệt (pouvoirs exceptionnels), quy định đoạn 16 Hiến pháp Pháp, trao cho Tổng thống đặc quyền (carte blanche) lập pháp hành pháp30 Nếu có mối đe dọa nghiêm trọng trực tiếp tới thể Tuyển tập Hiến pháp nước giới, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2010 Code de la défense, parti 2, livre I titre II http://www.defense.gouv.fr/defense/content/download/86693/ 779255/file/ code_defense_legislatif_2007.pdf, theo Anna Khakee (2009), p.22 28 Loi numéro 55-385 du avril 1955 instituant un état d’urgence, http://www.libertysecurity.org/IMG/pdf/ loidu3avril1955EtatDUrgence.pdf, theo Anna Khakee (2009), p.23 29 Thénault, Sylvie (2007) ”L’état d’urgence (1955-2005): de l’Algérie coloniale à la France contemporaine” Mouvement social P 8° 1233 n°218, pp.63-78, theo Anna Khakee (2009), p.23 30 Ackerman opt cit., pp.1038-9; footnote 19, theo Anna Khakee (2009), p.24 26 27 Số 18(442) - T9/2021 61 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ chế nước Pháp, tới độc lập, toàn vẹn lãnh thổ việc thực cam kết quốc tế Pháp, quan phủ theo Hiến pháp khơng thể hoạt động bình thường, Tổng thống định sử dụng quyền hạn đặc biệt Nhưng trước đưa định trên, Tổng thống phải tham vấn Thủ tướng Chính phủ Chủ tịch Viện, Tịa án Hiến pháp Tóm lại, chế Pháp kết hợp mơ hình khác biệt quyền hạn khẩn cấp: mặt, tình trạng khẩn cấp tình trạng phong tỏa quy định tương đối tốt xét kiểm tra cân quyền lực, việc đảm bảo quyền người, mặt khác, khủng hoảng nghiêm trọng, cho phép Tổng thống có quyền hạn đặc biệt lớn mà không quy định cụ thể khơng có chế đối lập thực để cân - Tây Ban Nha Hiến pháp Tây Ban Nha có quy định tương đối chi tiết việc tuyên bố kéo dài loại biện pháp khẩn cấp là: tình trạng báo động, tình trạng khẩn cấp, tình trạng phong tỏa (estado de alarma, estado de excepción estado de sitio) Nhưng khác với Đức, quy định Hiến pháp Tây Ban Nha khơng tồn diện, tình khẩn cấp quy định cụ thể đạo luật Ley Orgánica năm 1981 Đạo luật giải thích chi tiết trường hợp mà theo thiết lập nên dạng biện pháp khẩn cấp khác là: (i) Tình trạng báo động tuyên bố phần hay toàn quốc tình thiên tai tai nạn động đất, lũ lụt hay hỏa hoạn diện rộng; bệnh dịch; gián đoạn dịch vụ công thiết yếu; 31 Anna Khakee (2009), pp.26-27 62 Số 18(442) - T9/2021 thiếu hụt việc cung ứng nhu yếu phẩm; (ii) Tình trạng khẩn cấp tuyên bố hệ thống trị trật tự công cộng bị phá vỡ nghiêm trọng, (iii) Tình trạng phong tỏa tình thực hay nguy có bạo loạn hay hành vi vũ trang trực tiếp chống lại chủ quyền, độc lập, toàn vẹn trật tự hiến pháp quốc gia Trong tình nêu trên, tình trạng khẩn cấp tác động tới quyền tự cá nhân mức độ rộng Đạo luật quy định cụ thể mức độ mà quyền tự bị hạn chế tình trạng khẩn cấp, bao gồm khả điều kiện khám xét nhà ở; kiểm duyệt báo chí; việc hạn chế quyền tự hội họp, v.v Tóm lại, chế pháp lý tình trạng khẩn cấp Tây Ban Nha quy định tương đối chặt chẽ, tập trung vào việc bảo đảm quyền người trì vai trị Nghị viện chí thời gian áp dụng biện pháp khẩn cấp Song hệ thống Tây Ban Nha không chặt chẽ hệ thống Đức xét tới chế bảo vệ thể chế dân - Phần Lan31 Phần Lan giống Anh điểm chung là: Cả hai nước đưa khơng có quy tắc hiến định tình trạng khẩn cấp Nước Anh với lý đơn giản khơng có Hiến pháp thành văn, Phần Lan có Hiến pháp khơng có quy định tình trạng khẩn cấp Thay vào đó, Phần Lan có đạo luật với nội dung chi tiết biện pháp khẩn cấp Hai đạo luật Phần Lan gần đạo luật Dự phòng (Contingency Law) KINH NGHIỆM QUỐC TẾ đạo luật tình trạng phòng vệ (Law on the State of Defence),32 đưa quy định chi tiết để áp dụng tình khẩn cấp Hai đạo luật quy định hai hình thức hai cấp độ biện pháp khẩn cấp Thứ “các tình trạng ngoại lệ” (exceptional circumstances), thứ hai tình trạng phịng vệ Điều có nghĩa tình trạng phịng vệ, đạo luật Dự phịng (điều chỉnh tình trạng ngoại lệ) áp dụng, trừ đạo luật tình trạng phịng vệ có quy định khác “Các tình trạng ngoại lệ” giải thích chi tiết Chúng bao gồm chiến tranh tình trạng sau xung đột, nguy chiến tranh (nội chiến hay mang tính quốc tế), mối đe dọa nghiêm trọng tới đời sống kinh tế quốc gia, tai nạn nghiêm trọng… Tình trạng phịng vệ đưa trường hợp bạo động chiến tranh trực tiếp xảy Phần Lan Xét tổng quát, quy định pháp luật tình trạng khẩn cấp Phần Lan chi tiết, kết hợp danh mục dài biện pháp cụ thể mà Chính phủ áp dụng điều khoản liên quan tới quyền người bị hạn chế trong tình trạng khẩn cấp Những giá trị tham khảo cho Việt Nam Từ việc nghiên cứu quy định pháp luật tình trạng khẩn cấp số quốc gia châu Âu nêu trên, rút số giá trị tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật vấn đề Việt Nam Về bản, khẳng định rằng, tình trạng khẩn cấp, nhánh hành pháp Nhà nước thường ưu tiên trao quyền hành động so với nhánh quyền lực khác Điều hợp lý để nhanh chóng hóa giải nguy đe dọa đến tồn vong quốc gia Tuy nhiên, tạo rủi ro lớn lạm quyền nhánh hành pháp Vì vậy, việc hồn thiện pháp luật tình trạng khẩn cấp, cần trọng xây dựng, củng cố chế giám sát, kiềm chế quyền lực nhánh hành pháp Ngay quốc gia cho phép nhánh hành pháp thực biện pháp vượt khỏi khuôn khổ thông thường Hiến pháp tình trạng khẩn cấp, luật sách đặc biệt phải chịu giới hạn nguyên tắc chung hạn chế quyền người hạn định thời gian Hiến pháp xác Một số biện pháp cân nhắc sau: Thứ nhất, để phòng ngừa, ngăn chặn lạm quyền nhánh hành pháp bối cảnh khẩn cấp, cần xác lập quy tắc hiến định luật định rõ ràng thẩm quyền, điều kiện, nội dung, phạm vi… việc tuyên bố thực thi biện pháp ứng phó tình trạng khẩn cấp Đặc biệt, cần quy định rõ nguyên tắc hạn chế quyền người tình trạng khẩn cấp, với quyền bị hạn chế, quyền bị hạn chế, cách thức hạn chế quyền người Cũng cần lưu ý hạn chế quyền người không ngược với chất pháp lý quyền không gây ảnh hưởng đến việc thụ hưởng quyền tự khác mà không bị hạn chế tình trạng khẩn cấp Thứ hai, cần xác lập chế (thiết chế thể chế) ngăn chặn xử lý hành động lạm quyền vi phạm nhân quyền Beredskapslagen http://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/1991/19911080, Lagen om försvarstillstånd http:// www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/1991/19911083, theo Anna Khakee (2009), p.26 32 Số 18(442) - T9/2021 63 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ tình trạng khẩn cấp Trong vấn đề này, chế bảo hiến có vai trò đặc biệt quan trọng việc xử lý vi phạm xảy Trong đó, chế phân quyền kiểm soát lẫn quan lập pháp, hành pháp tư pháp có ý nghĩa ngăn chặn hành động mà xảy thực tế Tất chế cần vận dụng để nâng cao hiệu bảo đảm quyền người tình trạng khẩn cấp Ngay với trường hợp trao quyền tuyệt đối cho nhánh hành pháp tình trạng khẩn cấp (như Thụy Sĩ), quyền lực bị kiểm sốt nguyên tắc hiến định thời hạn trưng cầu dân ý Hơn nữa, thân việc nhánh lập pháp trao quyền tuyệt đối cho nhánh hành pháp phải hiến định Thứ ba, cần củng cố thiết chế thể chế dân chủ xã hội (các tổ chức xã hội, tổ chức phi phủ, quan báo chí, diễn đàn công dân…) để hỗ trợ Nhà nước việc thực quyền lực, giám sát lạm quyền bối cảnh khẩn cấp Bên cạnh đó, cần tận dụng chế quốc tế khu vực để ngăn chặn xử lý vi phạm nhân quyền tình trạng khẩn cấp, mà vận dụng hết chế nước để giải vấn đề mà khơng đạt hiệu Trong q trình xây dựng ba biện pháp nêu trên, để hạn chế lạm dụng quyền lực, bảo vệ hiệu dân chủ tình khẩn cấp, cần ý đến khía cạnh cụ thể như: - Xây dựng hệ thống quy định chặt chẽ cho việc tuyên bố, kéo dài chấm dứt biện pháp khẩn cấp, trường 64 Số 18(442) - T9/2021 hợp cần gắn với vai trò Quốc hội Nếu triệu tập họp Quốc hội để bàn việc tuyên bố áp dụng biện pháp khẩn cấp xây dựng chế dự phịng với tham gia nhiều quan (ví dụ Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước, ) Cơ chế thích hợp việc cho phép quan hành pháp đưa định riêng - Cần quy định phải có cho phép Quốc hội kéo dài thời hạn biện pháp khẩn cấp Điều giúp Quốc hội có khả thường xuyên cơng khai cân nhắc tính cần thiết việc trì tình trạng khẩn cấp Bên cạnh đó, cần quy định quy trình lập pháp nhanh tình trạng khẩn cấp, nhằm phịng ngừa việc viện dẫn tình trạng khẩn cấp để bỏ qua quyền định Quốc hội; - Cần có quy định bắt buộc triệu tập Quốc hội sau tuyên bố tình trạng khẩn cấp, kéo dài nhiệm kỳ Quốc hội tình trạng khẩn cấp kết thúc Thêm vào đó, cần có chế đảm bảo việc thực thi Hiến pháp luật, kể tình trạng khẩn cấp, cách cấm việc sửa đổi hay vơ hiệu hố văn trước, sau tình trạng khẩn cấp - Cần thiết lập trì hoạt động thiết chế bảo hiến (nếu xây dựng) tòa án theo quy tắc thông thường kể tình trạng khẩn cấp Bên cạnh đó, cần xây dựng chế mạnh mẽ để bảo vệ quyền người tình trạng khẩn cấp theo hướng định hành pháp mang tính cá biệt bị khởi kiện trước tịa án. ... tình trạng khẩn cấp số quốc gia châu Âu nêu trên, rút số giá trị tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật vấn đề Việt Nam Về bản, khẳng định rằng, tình trạng khẩn cấp, nhánh hành pháp Nhà nước thường... hội sau tuyên bố tình trạng khẩn cấp, kéo dài nhiệm kỳ Quốc hội tình trạng khẩn cấp kết thúc Thêm vào đó, cần có chế đảm bảo việc thực thi Hiến pháp luật, kể tình trạng khẩn cấp, cách cấm việc... dụng tình khẩn cấp Hai đạo luật quy định hai hình thức hai cấp độ biện pháp khẩn cấp Thứ “các tình trạng ngoại lệ” (exceptional circumstances), thứ hai tình trạng phịng vệ Điều có nghĩa tình trạng