Báo cáo " Suy nghĩ về cơ sở khoa học của việc đổi mới tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở nước ta hiện nay " ppt

nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 4/2003 3 Ts. Nguyễn văn động * rong thi gian gn õy, trờn din n khoa hc phỏp lớ nc ta ó din ra khỏ nhiu cuc tho lun v i mi t chc hi ng nhõn dõn (HND) v y ban nhõn dõn (UBND) cỏc cp. õy l vic lm ht sc cn thit nhm gúp phn lm rừ c s khoa hc ca vic i mi ú. Nh chỳng ta ó bit, vic t chc HND v UBND cỏc cp nc ta trong hn 50 nm qua, v c bn, theo mụ hỡnh xụ vit i biu nhõn dõn a phng ca nc Nga v Liờn Xụ trc õy. Qua nghiờn cu kinh nghim nc ngoi, cỏc nh khoa hc cung cp mụ hỡnh t chc chớnh quyn a phng mt s nc tham kho, nh mụ hỡnh ca Anh (theo nguyờn tc phõn quyn, trong ú chớnh quyn a phng khụng trc thuc cp trờn trc tip v khụng nhn s bo tr t cp trờn trc tip m nú c t chc v hot ng hon ton da trờn c s phỏp lut); mụ hỡnh ca Phỏp (kt hp hai nguyờn tc phõn quyn v tn quyn, tc l chớnh quyn a phng va trc thuc vo chớnh quyn cp trờn trc tip, va chu s giỏm sỏt cht ch ca i din chớnh quyn trung ng c c xung a phng theo dừi hot ng ca chớnh quyn a phng); mụ hỡnh ca c (gn ging vi Phỏp nhng khụng cú i din chớnh quyn trung ng a phng). Mi mụ hỡnh u cú u, nhc im riờng v cho ti nay khú cú th khng nh mụ hỡnh no l tt nht. Theo mụ hỡnh xụ vit i biu nhõn dõn a phng thỡ mi n v hnh chớnh - lónh th ca a phng u thit lp c quan dõn c trc tip (c gi l xụ vit i biu nhõn dõn a phng) v c quan ny bu thnh lp c quan chp hnh ca mỡnh (c gi l u ban chp hnh ca xụ vit i biu nhõn dõn a phng); c quan chp hnh va ph thuc vo c quan dõn c cựng cp, va chu s ch o ca c quan chp hnh cp trờn trc tip. Ngoi ra, c quan dõn c v c quan chp hnh ca nú cũn chu s lónh o ca t chc ng a phng. u im ca mụ hỡnh ny l nú bo m c tớnh thng nht ca quyn lc nh nc v s kim tra, giỏm sỏt ca ng v ca nhõn dõn i vi hot ng ca chớnh quyn. Tuy nhiờn, nh thc t ó chng minh, nú cng bc l mt s nhc im T * Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh - nh nc Trng i hc lut H Ni nghiªn cøu - trao ®æi 4 T¹p chÝ luËt häc sè 4/2003 như hoạt động của cơ quan dân cử còn hình thức; cơ quan chấp hành cấp dưới trông chờ, ỷ lại quá nhiều vào cơ quan chấp hành cấp trên dẫn đến chậm trễ trong việc giải quyết nhiều vấn đề cấp bách về dân sinh ở địa phương; tệ quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng, lãng phí, họp hành nhiều,… còn diễn ra khá phổ biến và nghiêm trọng. Trong điều kiện đổi mới ở nước ta hiện nay, còn tiếp tục duy trì mô hình tổ chức này không? Nếu còn tiếp tục duy trì thì cần cải cách, đổi mới cái gì và cải cách, đổi mới như thế nào để giữ vững bản chất chính trị, mục tiêu hoạt động và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND? Còn nếu không tiếp tục duy trì thì nên tổ chức HĐND và UBND theo mô hình tổ chức nào để vừa giữ được bản chất chính trị, mục tiêu hoạt động, vừa bảo đảm hiệu quả hoạt động của chúng? Qua nghiên cứu, chúng tôi thấy mặc dù không phủ nhận mô hình tổ chức HĐND và UBND hiện nay nhưng có khá nhiều ý kiến đáng chú ý về cải cách cấu trúc bên trong và hình thức biểu hiện bên ngoài của nó để nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND các cấp. Chẳng hạn, ở cấp huyện, quận không nên thiết lập HĐND mà chỉ có UBND vì đây là cấp trung gian; hoặc trong thành phố có quận và phường thì ở quận vẫn duy trì HĐND, còn đối với phường cũng bỏ HĐND mà giữ lại cơ quan hành chính được gọi là "Ban hành chính phường" với cơ cấu tổ chức gọn, nhẹ nhưng hoạt động có hiệu quả; hay giữ nguyên cấu trúc bên trong của mô hình tổ chức hiện nay nhưng đổi tên cơ quan chấp hành của HĐND thành "ủy ban hành chính", đồng thời phải nâng cao hơn nữa đạo đức, năng lực chuyên môn, trình độ nghiệp vụ của cán bộ, công chức, tăng cường và đổi mới hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực đối với cơ quan hành chính, đẩy mạnh và đổi mới sự kiểm tra của cấp trên đối với cấp dưới, phân cấp quản lí và phân quyền rõ ràng, đầy đủ và cụ thể hơn giữa cấp trên với cấp dưới. Ngoài ra, cũng có ý kiến yêu cầu nên thiết kế lại cấu trúc bên trong của mô hình theo cách làm của nước này hoặc nước kia. Những kiến nghị khoa học nêu trên rất đáng trân trọng và cần được các cấp có thẩm quyền quan tâm nghiên cứu. Hơn nữa, trong nghiên cứu khoa học mà có nhiều ý kiến khác nhau cũng là điều bình thường. Sắp tới, chúng tôi thấy cần tiếp tục tổ chức cho các nhà khoa học trao đổi thêm về nhiều vấn đề quan trọng khác, trong đó có vấn đề nghiên cứu, phân tích, đánh giá một cách khách quan, khoa học, đúng đắn kinh nghiệm nước ngoài và khả năng tiếp thu, áp dụng những kinh nghiệm có giá trị vào hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam. Các cuộc trao đổi, thảo luận, tranh luận vừa qua càng cho chúng ta thấy rằng đổi mới tổ chức của HĐND và UBND là vấn đề không đơn giản và đầy tính nhạy cảm, do đó nó cần phải được tiến hành trên cơ sở lý luận và thực tiễn chắc chắn. Lịch sử phát triển nhà nước và pháp luật trên thế giới đã cho thấy rằng bất cứ mô hình nghiªn cøu - trao ®æi T¹p chÝ luËt häc sè 4/2003 5 tổ chức bộ máy nhà nước nào cũng đều dựa trên cơ sở nhất định về lý luận và thực tiễn. Do đó, việc cải cách bộ máy nhà nước nói chung, từng bộ phận của nó nói riêng chỉ được tiến hành khi có đầy đủ căn cứ lý luận và thực tiễn. Trong những năm gần đây, Đảng và Nhà nước ta đã đưa ra nhiều chủ trương đúng đắn về cải cách bộ máy nhà nước, trong đó có đổi mới tổ chức HĐND và UBND các cấp. Những chủ trương ấy đã định hướng cho các ngành khoa học xã hội mà trước hết và chủ yếu nhất là khoa học về tổ chức bộ máy nhà nước và khoa học luật nghiên cứu lý luận và thực tiễn mô hình tổ chức HĐND và UBND các cấp để cung cấp cơ sở khoa học cho việc đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của nó trong thời kỳ đổi mới. Việc nghiên cứu đó đã thu được một số kết quả bước đầu rất quan trọng, có giá trị nhất định về lý luận và thực tiễn. Bên cạnh đó, cũng còn không ít nhược điểm cần được khắc phục để góp phần nâng cao hơn nữa chất lượng và hiệu quả nghiên cứu khoa học trước tình hình và nhiệm vụ mới hiện nay. - Đối với công tác nghiên cứu lý luận về tổ chức của HĐND và UBND các cấp. Mặc dù về nhận thức, không ai phủ nhận vị trí, vai trò, ý nghĩa, tầm quan trọng của cơ quan dân cử trực tiếp và cơ quan chấp hành của nó ở địa phương nhưng việc nghiên cứu lý luận cũng như đánh giá, tổng kết, nghiên cứu lý luận về HĐND và UBND còn chưa được thường xuyên. Thực tế hoạt động của HĐND và UBND các cấp trong hơn 50 năm qua đang đòi hỏi phải nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện, đầy đủ, sâu sắc về cách thức tổ chức HĐND và UBND. Có nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn quan trọng, cấp bách liên quan tới cách thức tổ chức HĐND và UBND đang chờ khoa học nghiên cứu và giải quyết, như quan hệ giữa phân chia địa giới hành chính với việc thiết lập HĐND và UBND; vị trí, tính chất, vai trò, cơ cấu tổ chức hợp lý của HĐND và UBND; nội dung, hình thức, phương pháp thực hiện mối quan hệ giữa HĐND và UBND cùng cấp, giữa HĐND cấp trên với HĐND cấp dưới, giữa UBND cấp trên với UBND cấp dưới; tiêu chuẩn cơ bản của ứng cử viên đại biểu HĐND và số lượng, cơ cấu thành phần đại biểu HĐND; số lượng và chất lượng các ban của HĐND; phân cấp, phân quyền giữa cấp trên và cấp dưới; nguyên tắc tập trung dân chủ và tự quản địa phương; quan hệ giữa kiểm tra của UBND cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới với việc giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với cơ quan hành chính cùng cấp v.v. Bên cạnh đó, từ thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND các cấp trong mấy chục năm qua cũng đã nảy sinh một số vấn đề lý luận cần được xem xét lại và trả lời cho thực tiễn, như HĐND có nên tiếp tục được thiết lập theo các đơn vị hành chính (tức là cần có ở cả ba cấp hành chính là tỉnh, huyện, xã) nữa hay không? Có phải HĐND và UBND cùng một cấp ở tất cả các địa phương thì có nhiệm vụ, nghiên cứu - trao đổi 6 Tạp chí luật học số 4/2003 quyn hn ging nhau, khụng phõn bit thnh th vi nụng thụn, min nỳi vi min xuụi, ụng dõn vi ớt dõn v nhng iu kin khỏc v t nhiờn v xó hi ? Túm li, cú th núi, cho ti nay s tht l chỳng ta cũn cha xõy dng c mt h thng hon chnh cỏc quan im lý lun khoa hc v cỏch thc t chc HND v UBND cỏc cp, nht l trong thi k i mi v hi nhp quc t hin nay. Tỡnh hỡnh ú ũi hi cụng tỏc nghiờn cu lý lun vn ny cn i trc mt bc v tip tc c tng cng. - V nghiờn cu, ỏnh giỏ, tng kt kinh nghim thc tin. trong nc, vic nghiờn cu, ỏnh giỏ, tng kt mt cỏch ton din, y , sõu sc thc trng hot ng ca HND v UBND cỏc cp trong hn 50 nm qua l vic lm ht sc quan trng v cn thit cho i mi t chc cỏc c quan ny hin nay. Nhng ỏng tic rng cụng tỏc ú cũn chm, tn mn v cha liờn tc. c bit, cũn cha tht s quan tõm nghiờn cu y , nghiờm tỳc s tỏc ng ca cỏc nhõn t thc tin v kinh t, vn hoỏ, xó hi ti t chc, hot ng ca HND v UBND cỏc cp hin nay nh nn kinh t hng hoỏ nhiu thnh phn, vn ng theo c ch th trng v c ch qun lớ kinh t mi; vn hoỏ dõn tc v trỡnh phỏt trin vn hoỏ, dõn trớ; c cu dõn c v s phõn b dõn c; phong tc, tp quỏn, tõm lý, o c dõn tc. i vi kinh nghim nc ngoi, cũn ớt hay cha nghiờn cu, ỏnh giỏ, tng kt mt cỏch y , ton din, sõu sc quỏ trỡnh hỡnh thnh, phỏt trin v thc tin t chc, hot ng ca c quan dõn c a phng v c quan chp hnh ca nú nc Nga, Liờn Xụ v cỏc nc xó hi ch ngha trc õy. Vic tỡm hiu thc tin v kinh nghim v vn ny ca cỏc nc ngoi h thng xó hi ch ngha trong thi gian qua v hin nay cũn phin din, tn mn, thiu h thng. iu ú ó dn n tỡnh trng l ụi khi khụng cung cp kp thi, chớnh xỏc, y nhng cn c thc tin tng kt, khỏi quỏt húa thnh lý lun cng nh xõy dng ch trng, chớnh sỏch phỏt trin kinh t, vn hoỏ, xó hi tm v mụ v vi mụ cho tng khu vc, vựng, min khỏc nhau. Nhng iu trỡnh by trờn cho phộp khng nh rng cỏc ngnh khoa hc cú liờn quan ti t chc v hot ng ca c quan dõn c a phng v c quan chp hnh ca nú cũn nhiu hn ch trong vic nghiờn cu nhng quan im ca ch ngha Mỏc- Lờnin v dõn ch trc tip v c ch quyn lc nh nc thc hin dõn ch trc tip a phng, cng nh kinh nghim thc t nc ngoi nhm xõy dng v phỏt trin lý lun khoa hc ca riờng chỳng ta v vn ny v xut vn dng nhng kinh nghim hay ca nc ngoi vo iu kin, hon cnh c th ca Vit Nam. Theo thin ngh ca chỳng tụi, hin ti cú l vn cũn sm núi v mt cuc ci cỏch theo chiu sõu c v cu trỳc bờn trong ln hỡnh thc biu hin bờn ngoi ca mụ hỡnh t chc HND v UBND cỏc cp hin nghiªn cøu - trao ®æi T¹p chÝ luËt häc sè 4/2003 7 nay, vì sự thật là chúng ta chưa có đầy đủ cơ sở khoa học. Việc thiết lập hay không thiết lập HĐND và UBND ở cấp này, cấp khác cũng như vấn đề tăng, giảm các bộ phận cấu thành và thẩm quyền của chúng ở cấp nào đó không thể xuất phát từ ý muốn chủ quan hoặc yêu cầu tinh giản biên chế và tiết kiệm ngân sách mà phải bắt nguồn từ những yêu cầu, đòi hỏi thực tế mang tính khách quan và những nhiệm vụ cụ thể của quản lí nhà nước. Xuất phát từ khả năng, điều kiện về lý luận và thực tiễn hiện nay, chúng tôi xin có ba đề nghị. Một là: Giữ nguyên mô hình tổ chức HĐND và UBND hiện nay và sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức HĐND và UBND theo các hướng cơ bản sau đây: - Phân cấp quản lí nhà nước giữa Chính phủ với chính quyền cấp tỉnh, giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp huyện, giữa chính quyền cấp huyện với chính quyền cấp xã. Nội dung phân cấp quản lí nhà nước giữa Chính phủ với chính quyền cấp tỉnh gồm ba lĩnh vực kinh tế, văn hoá - xã hội và tổ chức, cán bộ, công chức, được thể hiện thành sáu loại vấn đề chủ yếu là quy hoạch đầu tư; ngân sách; đất đai; doanh nghiệp nhà nước; hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức. Còn một số lĩnh vực khác như quốc phòng, an ninh, đối ngoại, thuế, thống kê,… thì nên để Chính phủ thống nhất quản lí. Trên cơ sở sự phân cấp này mà thực hiện sự phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương theo các nguyên tắc bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, sự quản lí thống nhất của Chính phủ đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; kết hợp quản lí theo ngành với quản lí theo lãnh thổ; hiệu quả; phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn và đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực quản lí; bảo đảm sự tương ứng giữa nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm với nguồn lực tài chính, nhân lực và các điều kiện khác để thực hiện; phát huy dân chủ để nhân dân tham gia đông đảo và tích cực vào quản lí nhà nước… - Xác lập rõ ràng, cụ thể hơn nữa chế độ trách nhiệm của từng cấp chính quyền địa phương, của cá nhân lãnh đạo cơ quan dân cử trực tiếp và cơ quan hành chính ở địa phương trong việc chỉ đạo thực hiện và thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước, trong đó có việc thực hiện thẩm quyền về những lĩnh vực và vấn đề đã được phân cấp quản lí. - Quy định thẩm quyền của HĐND và UBND các cấp, nhất là cấp xã, phường, thị trấn một cách rõ ràng, đầy đủ, cụ thể hơn nữa, đặc biệt là thẩm quyền đối với các lĩnh vực và vấn đề đã được phân cấp quản lí, có tính tới sự khác biệt về trình độ phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, số dân sinh sống, điều kiện tự nhiên và các mặt khác giữa thành thị và nông thôn, giữa miền núi với miền xuôi và giữa các địa phương trong cùng một vùng, miền. - Xác định lại cơ cấu, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan thuộc HĐND theo hướng tinh, gọn, hợp lý, có thực quyền; nghiªn cøu - trao ®æi 8 T¹p chÝ luËt häc sè 4/2003 quy định rõ và đầy đủ hơn nữa nội dung, hình thức, nguyên tắc quan hệ giữa HĐND và UBND, trong đó coi trọng việc nâng cao vai trò giám sát của HĐND đối với UBND. - Quy định rõ ràng, cụ thể hơn cơ chế giám sát chặt chẽ của HĐND đối với hoạt động của UBND về các lĩnh vực, đặc biệt là những lĩnh vực và vấn đề đã được phân cấp quản lí, trong đó chú trọng tới nguyên tắc, nội dung, hình thức, trình tự, thủ tục giám sát; những bảo đảm pháp lí cho việc giám sát; các tiêu chí để đánh giá hiệu quả của giám sát và những vấn đề khác. - Xác lập và thực hiện cơ chế kiểm tra có hiệu quả giữa cấp trên với cấp dưới và trong từng cấp, trong đó coi trọng hơn nữa công tác kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn trong các lĩnh vực và vấn đề đã được phân cấp quản lí; quy định rõ và thực hiện đúng cơ chế phối, kết hợp các loại kiểm tra - kiểm tra của Đảng, kiểm tra của nhà nước, kiểm tra của các tổ chức chính trị - xã hội và kiểm tra của nhân dân, trong đó cần chú trọng tới hình thức, nội dung, nguyên tắc, trình tự, thủ tục kiểm tra và phối, kết hợp kiểm tra; những bảo đảm pháp lí cho kiểm tra và phối, kết hợp kiểm tra; các tiêu chí để đánh giá hiệu quả kiểm tra và phối, kết hợp kiểm tra… Hai là: Xuất phát từ ý nghĩa, tầm quan trọng, đặc điểm và thực trạng hoạt động giám sát của HĐND đối với UBND hiện nay, trong thời gian tới cần xây dựng và ban hành đạo luật giám sát của hội đồng nhân dân đối với hoạt động của ủy ban nhân dân. Trong đạo luật này cần quy định rõ những vấn đề cơ bản như: đối tượng, phạm vi, nguyên tắc, nội dung, hình thức, trình tự, thủ tục giám sát của HĐND đối với UBND; những bảo đảm pháp lí cho việc giám sát của HĐND; các tiêu chí cơ bản xác định hiệu quả giám sát của HĐND; trách nhiệm của các tổ chức xã hội và của nhân dân trong quá trình HĐND tiến hành giám sát UBND và những vấn đề quan trọng khác. Ba là: Cần tiếp tục nghiên cứu có hệ thống, toàn diện, sâu sắc hơn vấn đề tổ chức, hoạt động của HĐND và UBND cũng như các mô hình tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương trên thế giới nhằm cung cấp những luận cứ khoa học cho Đảng, Nhà nước trong tiến trình đổi mới, cải cách toàn diện HĐND và UBND ở nước ta. Để bảo đảm việc nghiên cứu đó có chất lượng, hiệu quả, cần kết hợp tăng mức đầu tư cho nghiên cứu khoa học với kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc chi tiêu trong quá trình nghiên cứu khoa học; khuyến khích sự tìm tòi, phát hiện và sáng tạo trên tinh thần khoa học và có cơ chế bảo đảm; thực hiện tốt các nguyên tắc công khai, dân chủ, công bằng, khách quan, tôn trọng lẫn nhau trong thảo luận, tranh luận, đánh giá, phổ biến kết quả nghiên cứu khoa học; quản lí chặt chẽ những thành quả nghiên cứu khoa học có giá trị và tổ chức tốt việc ứng dụng chúng vào thực tiễn; thường xuyên đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm công tác nghiên cứu khoa học ở nhiều cấp độ khác nhau trong từng giai đoạn lịch sử./. . UBND các cấp để cung cấp cơ sở khoa học cho việc đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của nó trong thời kỳ đổi mới. Việc nghiên cứu đó đã thu. mà trước hết và chủ yếu nhất là khoa học về tổ chức bộ máy nhà nước và khoa học luật nghiên cứu lý luận và thực tiễn mô hình tổ chức HĐND và UBND các