Qua nghiờn cứu kinh nghiệm nước ngoài, cỏc nhà khoa học cung cấp mụ hỡnh tổ chức chớnh quyền địa phương ở một số nước để tham khảo, như mụ hỡnh của Anh theo nguyờn tắc phõn quyền, trong
Trang 1Ts Nguyễn văn động * rong thời gian gần đõy, trờn diễn đàn
khoa học phỏp lớ nước ta đó diễn ra khỏ
nhiều cuộc thảo luận về đổi mới tổ chức hội
đồng nhõn dõn (HĐND) và ủy ban nhõn dõn
(UBND) cỏc cấp Đõy là việc làm hết sức
cần thiết nhằm gúp phần làm rừ cơ sở khoa
học của việc đổi mới đú
Như chỳng ta đó biết, việc tổ chức
HĐND và UBND cỏc cấp ở nước ta trong
hơn 50 năm qua, về cơ bản, theo mụ hỡnh xụ
viết đại biểu nhõn dõn địa phương của nước
Nga và Liờn Xụ trước đõy Qua nghiờn cứu
kinh nghiệm nước ngoài, cỏc nhà khoa học
cung cấp mụ hỡnh tổ chức chớnh quyền địa
phương ở một số nước để tham khảo, như
mụ hỡnh của Anh (theo nguyờn tắc phõn
quyền, trong đú chớnh quyền địa phương
khụng trực thuộc cấp trờn trực tiếp và khụng
nhận sự bảo trợ từ cấp trờn trực tiếp mà nú
được tổ chức và hoạt động hoàn toàn dựa
trờn cơ sở phỏp luật); mụ hỡnh của Phỏp (kết
hợp hai nguyờn tắc phõn quyền và tản quyền,
tức là chớnh quyền địa phương vừa trực
thuộc vào chớnh quyền cấp trờn trực tiếp, vừa
chịu sự giỏm sỏt chặt chẽ của đại diện chớnh
quyền trung ương được cử xuống địa phương
để theo dừi hoạt động của chớnh quyền địa
phương); mụ hỡnh của Đức (gần giống với Phỏp nhưng khụng cú đại diện chớnh quyền trung ương ở địa phương) Mỗi mụ hỡnh đều
cú ưu, nhược điểm riờng và cho tới nay khú
cú thể khẳng định mụ hỡnh nào là tốt nhất Theo mụ hỡnh xụ viết đại biểu nhõn dõn địa phương thỡ ở mỗi đơn vị hành chớnh - lónh thổ của địa phương đều thiết lập cơ quan dõn cử trực tiếp (được gọi là xụ viết đại biểu nhõn dõn địa phương) và cơ quan này bầu thành lập cơ quan chấp hành của mỡnh (được gọi là uỷ ban chấp hành của xụ viết đại biểu nhõn dõn địa phương); cơ quan chấp hành vừa phụ thuộc vào cơ quan dõn cử cựng cấp, vừa chịu sự chỉ đạo của cơ quan chấp hành cấp trờn trực tiếp Ngoài ra, cơ quan dõn cử và cơ quan chấp hành của nú cũn chịu sự lónh đạo của tổ chức đảng địa phương Ưu điểm của mụ hỡnh này là nú bảo đảm được tớnh thống nhất của quyền lực nhà nước và sự kiểm tra, giỏm sỏt của Đảng và của nhõn dõn đối với hoạt động của chớnh quyền Tuy nhiờn, như thực tế đó chứng minh, nú cũng bộc lộ một số nhược điểm
T
* Giảng viờn chớnh Khoa hành chớnh - nhà nước Trường đại học luật Hà Nội
Trang 2như hoạt động của cơ quan dân cử còn hình
thức; cơ quan chấp hành cấp dưới trông chờ,
ỷ lại quá nhiều vào cơ quan chấp hành cấp
trên dẫn đến chậm trễ trong việc giải quyết
nhiều vấn đề cấp bách về dân sinh ở địa
phương; tệ quan liêu, hách dịch, cửa quyền,
tham nhũng, lãng phí, họp hành nhiều,… còn
diễn ra khá phổ biến và nghiêm trọng
Trong điều kiện đổi mới ở nước ta hiện
nay, còn tiếp tục duy trì mô hình tổ chức này
không? Nếu còn tiếp tục duy trì thì cần cải
cách, đổi mới cái gì và cải cách, đổi mới như
thế nào để giữ vững bản chất chính trị, mục
tiêu hoạt động và nâng cao hiệu quả hoạt
động của HĐND và UBND? Còn nếu không
tiếp tục duy trì thì nên tổ chức HĐND và
UBND theo mô hình tổ chức nào để vừa giữ
được bản chất chính trị, mục tiêu hoạt động,
vừa bảo đảm hiệu quả hoạt động của chúng?
Qua nghiên cứu, chúng tôi thấy mặc dù
không phủ nhận mô hình tổ chức HĐND và
UBND hiện nay nhưng có khá nhiều ý kiến
đáng chú ý về cải cách cấu trúc bên trong và
hình thức biểu hiện bên ngoài của nó để
nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động của
HĐND và UBND các cấp Chẳng hạn, ở cấp
huyện, quận không nên thiết lập HĐND mà
chỉ có UBND vì đây là cấp trung gian; hoặc
trong thành phố có quận và phường thì ở
quận vẫn duy trì HĐND, còn đối với phường
cũng bỏ HĐND mà giữ lại cơ quan hành
chính được gọi là "Ban hành chính phường"
với cơ cấu tổ chức gọn, nhẹ nhưng hoạt động
có hiệu quả; hay giữ nguyên cấu trúc bên
trong của mô hình tổ chức hiện nay nhưng đổi tên cơ quan chấp hành của HĐND thành
"ủy ban hành chính", đồng thời phải nâng cao hơn nữa đạo đức, năng lực chuyên môn, trình độ nghiệp vụ của cán bộ, công chức, tăng cường và đổi mới hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực đối với cơ quan hành chính, đẩy mạnh và đổi mới sự kiểm tra của cấp trên đối với cấp dưới, phân cấp quản lí
và phân quyền rõ ràng, đầy đủ và cụ thể hơn giữa cấp trên với cấp dưới Ngoài ra, cũng có
ý kiến yêu cầu nên thiết kế lại cấu trúc bên trong của mô hình theo cách làm của nước này hoặc nước kia
Những kiến nghị khoa học nêu trên rất đáng trân trọng và cần được các cấp có thẩm quyền quan tâm nghiên cứu Hơn nữa, trong nghiên cứu khoa học mà có nhiều ý kiến khác nhau cũng là điều bình thường Sắp tới, chúng tôi thấy cần tiếp tục tổ chức cho các nhà khoa học trao đổi thêm về nhiều vấn đề quan trọng khác, trong đó có vấn đề nghiên cứu, phân tích, đánh giá một cách khách quan, khoa học, đúng đắn kinh nghiệm nước ngoài và khả năng tiếp thu, áp dụng những kinh nghiệm có giá trị vào hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam Các cuộc trao đổi, thảo luận, tranh luận vừa qua càng cho chúng ta thấy rằng đổi mới tổ chức của HĐND và UBND
là vấn đề không đơn giản và đầy tính nhạy cảm, do đó nó cần phải được tiến hành trên
cơ sở lý luận và thực tiễn chắc chắn
Lịch sử phát triển nhà nước và pháp luật trên thế giới đã cho thấy rằng bất cứ mô hình
Trang 3tổ chức bộ máy nhà nước nào cũng đều dựa
trên cơ sở nhất định về lý luận và thực tiễn
Do đó, việc cải cách bộ máy nhà nước nói
chung, từng bộ phận của nó nói riêng chỉ
được tiến hành khi có đầy đủ căn cứ lý luận
và thực tiễn Trong những năm gần đây,
Đảng và Nhà nước ta đã đưa ra nhiều chủ
trương đúng đắn về cải cách bộ máy nhà
nước, trong đó có đổi mới tổ chức HĐND và
UBND các cấp Những chủ trương ấy đã
định hướng cho các ngành khoa học xã hội
mà trước hết và chủ yếu nhất là khoa học về
tổ chức bộ máy nhà nước và khoa học luật
nghiên cứu lý luận và thực tiễn mô hình tổ
chức HĐND và UBND các cấp để cung cấp
cơ sở khoa học cho việc đổi mới tổ chức và
nâng cao hiệu quả hoạt động của nó trong
thời kỳ đổi mới Việc nghiên cứu đó đã thu
được một số kết quả bước đầu rất quan
trọng, có giá trị nhất định về lý luận và thực
tiễn Bên cạnh đó, cũng còn không ít nhược
điểm cần được khắc phục để góp phần nâng
cao hơn nữa chất lượng và hiệu quả nghiên
cứu khoa học trước tình hình và nhiệm vụ
mới hiện nay
- Đối với công tác nghiên cứu lý luận về
tổ chức của HĐND và UBND các cấp
Mặc dù về nhận thức, không ai phủ
nhận vị trí, vai trò, ý nghĩa, tầm quan trọng
của cơ quan dân cử trực tiếp và cơ quan chấp
hành của nó ở địa phương nhưng việc nghiên
cứu lý luận cũng như đánh giá, tổng kết,
nghiên cứu lý luận về HĐND và UBND còn
chưa được thường xuyên Thực tế hoạt động
của HĐND và UBND các cấp trong hơn 50 năm qua đang đòi hỏi phải nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện, đầy đủ, sâu sắc về cách thức tổ chức HĐND và UBND Có nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn quan trọng, cấp bách liên quan tới cách thức tổ chức HĐND và UBND đang chờ khoa học nghiên cứu và giải quyết, như quan hệ giữa phân chia địa giới hành chính với việc thiết lập HĐND và UBND; vị trí, tính chất, vai trò,
cơ cấu tổ chức hợp lý của HĐND và UBND; nội dung, hình thức, phương pháp thực hiện mối quan hệ giữa HĐND và UBND cùng cấp, giữa HĐND cấp trên với HĐND cấp dưới, giữa UBND cấp trên với UBND cấp dưới; tiêu chuẩn cơ bản của ứng cử viên đại biểu HĐND và số lượng, cơ cấu thành phần đại biểu HĐND; số lượng và chất lượng các
ban của HĐND; phân cấp, phân quyền giữa cấp trên và cấp dưới; nguyên tắc tập trung dân chủ và tự quản địa phương; quan hệ giữa kiểm tra của UBND cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới với việc giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với cơ quan hành chính cùng cấp v.v Bên cạnh đó, từ thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND các cấp trong mấy chục năm qua cũng đã nảy sinh một số vấn đề lý luận cần được xem xét lại và trả lời cho thực tiễn, như HĐND có nên tiếp tục được thiết lập theo các đơn vị hành chính (tức là cần có ở cả ba cấp hành chính là tỉnh, huyện, xã) nữa hay không? Có phải HĐND và UBND cùng một cấp ở tất cả các địa phương thì có nhiệm vụ,
Trang 4quyền hạn giống nhau, không phân biệt
thành thị với nông thôn, miền núi với miền
xuôi, đông dân với ít dân và những điều kiện
khác về tự nhiên và xã hội ? Tóm lại, có thể
nói, cho tới nay sự thật là chúng ta còn chưa
xây dựng được một hệ thống hoàn chỉnh các
quan điểm lý luận khoa học về cách thức tổ
chức HĐND và UBND các cấp, nhất là trong
thời kỳ đổi mới và hội nhập quốc tế hiện
nay Tình hình đó đòi hỏi công tác nghiên
cứu lý luận vấn đề này cần đi trước một
bước và tiếp tục được tăng cường
- Về nghiên cứu, đánh giá, tổng kết kinh
nghiệm thực tiễn
Ở trong nước, việc nghiên cứu, đánh giá,
tổng kết một cách toàn diện, đầy đủ, sâu sắc
thực trạng hoạt động của HĐND và UBND
các cấp trong hơn 50 năm qua là việc làm
hết sức quan trọng và cần thiết cho đổi mới
tổ chức các cơ quan này hiện nay Nhưng
đáng tiếc rằng công tác đó còn chậm, tản
mạn và chưa liên tục Đặc biệt, còn chưa thật
sự quan tâm nghiên cứu đầy đủ, nghiêm túc
sự tác động của các nhân tố thực tiễn về kinh
tế, văn hoá, xã hội tới tổ chức, hoạt động của
HĐND và UBND các cấp hiện nay như nền
kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, vận động
theo cơ chế thị trường và cơ chế quản lí kinh
tế mới; văn hoá dân tộc và trình độ phát triển
văn hoá, dân trí; cơ cấu dân cư và sự phân bố
dân cư; phong tục, tập quán, tâm lý, đạo đức
dân tộc Đối với kinh nghiệm nước ngoài,
còn ít hay chưa nghiên cứu, đánh giá, tổng
kết một cách đầy đủ, toàn diện, sâu sắc quá
trình hình thành, phát triển và thực tiễn tổ chức, hoạt động của cơ quan dân cử địa phương và cơ quan chấp hành của nó ở nước Nga, Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa trước đây Việc tìm hiểu thực tiễn và kinh nghiệm về vấn đề này của các nước ngoài hệ thống xã hội chủ nghĩa trong thời gian qua
và hiện nay còn phiến diện, tản mạn, thiếu
hệ thống Điều đó đã dẫn đến tình trạng là đôi khi không cung cấp kịp thời, chính xác, đầy đủ những căn cứ thực tiễn để tổng kết, khái quát hóa thành lý luận cũng như xây dựng chủ trương, chính sách phát triển kinh
tế, văn hoá, xã hội ở tầm vĩ mô và vi mô cho từng khu vực, vùng, miền khác nhau Những điều trình bày ở trên cho phép khẳng định rằng các ngành khoa học có liên quan tới tổ chức và hoạt động của cơ quan dân cử địa phương và cơ quan chấp hành của
nó còn nhiều hạn chế trong việc nghiên cứu những quan điểm của chủ nghĩa Mác- Lênin
về dân chủ trực tiếp và cơ chế quyền lực nhà nước thực hiện dân chủ trực tiếp ở địa phương, cũng như kinh nghiệm thực tế nước ngoài nhằm xây dựng và phát triển lý luận khoa học của riêng chúng ta về vấn đề này
và đề xuất vận dụng những kinh nghiệm hay của nước ngoài vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam
Theo thiển nghĩ của chúng tôi, hiện tại
có lẽ vẫn còn sớm để nói về một cuộc cải cách theo chiều sâu cả về cấu trúc bên trong lẫn hình thức biểu hiện bên ngoài của mô hình tổ chức HĐND và UBND các cấp hiện
Trang 5nay, vì sự thật là chúng ta chưa có đầy đủ cơ
sở khoa học Việc thiết lập hay không thiết
lập HĐND và UBND ở cấp này, cấp khác
cũng như vấn đề tăng, giảm các bộ phận cấu
thành và thẩm quyền của chúng ở cấp nào đó
không thể xuất phát từ ý muốn chủ quan
hoặc yêu cầu tinh giản biên chế và tiết kiệm
ngân sách mà phải bắt nguồn từ những yêu
cầu, đòi hỏi thực tế mang tính khách quan và
những nhiệm vụ cụ thể của quản lí nhà nước
Xuất phát từ khả năng, điều kiện về lý
luận và thực tiễn hiện nay, chúng tôi xin có
ba đề nghị
Một là: Giữ nguyên mô hình tổ chức
HĐND và UBND hiện nay và sửa đổi, bổ
sung Luật tổ chức HĐND và UBND theo
các hướng cơ bản sau đây:
- Phân cấp quản lí nhà nước giữa Chính
phủ với chính quyền cấp tỉnh, giữa chính
quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp huyện,
giữa chính quyền cấp huyện với chính quyền
cấp xã Nội dung phân cấp quản lí nhà nước
giữa Chính phủ với chính quyền cấp tỉnh
gồm ba lĩnh vực kinh tế, văn hoá - xã hội và
tổ chức, cán bộ, công chức, được thể hiện
thành sáu loại vấn đề chủ yếu là quy hoạch
đầu tư; ngân sách; đất đai; doanh nghiệp nhà
nước; hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; tổ
chức bộ máy, cán bộ, công chức Còn một số
lĩnh vực khác như quốc phòng, an ninh, đối
ngoại, thuế, thống kê,… thì nên để Chính
phủ thống nhất quản lí Trên cơ sở sự phân
cấp này mà thực hiện sự phân cấp giữa các
cấp chính quyền địa phương theo các nguyên
tắc bảo đảm quyền lực nhà nước là thống
nhất, sự quản lí thống nhất của Chính phủ đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; kết hợp quản lí theo ngành với quản lí theo lãnh thổ; hiệu quả; phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn và đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực quản lí; bảo đảm sự tương ứng giữa nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm với nguồn lực tài chính, nhân lực và các điều kiện khác để thực hiện; phát huy dân chủ để nhân dân tham gia đông đảo và tích cực vào quản lí nhà nước…
- Xác lập rõ ràng, cụ thể hơn nữa chế độ trách nhiệm của từng cấp chính quyền địa phương, của cá nhân lãnh đạo cơ quan dân
cử trực tiếp và cơ quan hành chính ở địa phương trong việc chỉ đạo thực hiện và thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước, trong đó có việc thực hiện thẩm quyền về những lĩnh vực và vấn đề đã được phân cấp quản lí
- Quy định thẩm quyền của HĐND và UBND các cấp, nhất là cấp xã, phường, thị trấn một cách rõ ràng, đầy đủ, cụ thể hơn nữa, đặc biệt là thẩm quyền đối với các lĩnh vực và vấn đề đã được phân cấp quản lí, có tính tới sự khác biệt về trình độ phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, số dân sinh sống, điều kiện tự nhiên và các mặt khác giữa thành thị và nông thôn, giữa miền núi với miền xuôi và giữa các địa phương trong cùng một vùng, miền
- Xác định lại cơ cấu, chức năng, nhiệm
vụ, thẩm quyền của các cơ quan thuộc HĐND theo hướng tinh, gọn, hợp lý, có thực quyền;
Trang 6quy định rõ và đầy đủ hơn nữa nội dung, hình
thức, nguyên tắc quan hệ giữa HĐND và
UBND, trong đó coi trọng việc nâng cao vai
trò giám sát của HĐND đối với UBND
- Quy định rõ ràng, cụ thể hơn cơ chế
giám sát chặt chẽ của HĐND đối với hoạt
động của UBND về các lĩnh vực, đặc biệt là
những lĩnh vực và vấn đề đã được phân cấp
quản lí, trong đó chú trọng tới nguyên tắc,
nội dung, hình thức, trình tự, thủ tục giám
sát; những bảo đảm pháp lí cho việc giám
sát; các tiêu chí để đánh giá hiệu quả của
giám sát và những vấn đề khác
- Xác lập và thực hiện cơ chế kiểm tra có
hiệu quả giữa cấp trên với cấp dưới và trong
từng cấp, trong đó coi trọng hơn nữa công
tác kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền
hạn trong các lĩnh vực và vấn đề đã được
phân cấp quản lí; quy định rõ và thực hiện
đúng cơ chế phối, kết hợp các loại kiểm tra -
kiểm tra của Đảng, kiểm tra của nhà nước,
kiểm tra của các tổ chức chính trị - xã hội và
kiểm tra của nhân dân, trong đó cần chú trọng
tới hình thức, nội dung, nguyên tắc, trình tự,
thủ tục kiểm tra và phối, kết hợp kiểm tra;
những bảo đảm pháp lí cho kiểm tra và phối,
kết hợp kiểm tra; các tiêu chí để đánh giá hiệu
quả kiểm tra và phối, kết hợp kiểm tra…
Hai là: Xuất phát từ ý nghĩa, tầm quan
trọng, đặc điểm và thực trạng hoạt động
giám sát của HĐND đối với UBND hiện
nay, trong thời gian tới cần xây dựng và ban
hành đạo luật giám sát của hội đồng nhân
dân đối với hoạt động của ủy ban nhân dân
Trong đạo luật này cần quy định rõ những vấn đề cơ bản như: đối tượng, phạm vi, nguyên tắc, nội dung, hình thức, trình tự, thủ tục giám sát của HĐND đối với UBND; những bảo đảm pháp lí cho việc giám sát của HĐND; các tiêu chí cơ bản xác định hiệu quả giám sát của HĐND; trách nhiệm của các tổ chức xã hội và của nhân dân trong quá trình HĐND tiến hành giám sát UBND và những vấn đề quan trọng khác
Ba là: Cần tiếp tục nghiên cứu có hệ thống, toàn diện, sâu sắc hơn vấn đề tổ chức, hoạt động của HĐND và UBND cũng như các mô hình tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương trên thế giới nhằm cung cấp những luận cứ khoa học cho Đảng, Nhà nước trong tiến trình đổi mới, cải cách toàn diện HĐND và UBND ở nước ta Để bảo đảm việc nghiên cứu đó có chất lượng, hiệu quả, cần kết hợp tăng mức đầu tư cho nghiên cứu khoa học với kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc chi tiêu trong quá trình nghiên cứu khoa học; khuyến khích sự tìm tòi, phát hiện và sáng tạo trên tinh thần khoa học và có cơ chế bảo đảm; thực hiện tốt các nguyên tắc công khai, dân chủ, công bằng, khách quan, tôn trọng lẫn nhau trong thảo luận, tranh luận, đánh giá, phổ biến kết quả nghiên cứu khoa học; quản lí chặt chẽ những thành quả nghiên cứu khoa học có giá trị và tổ chức tốt việc ứng dụng chúng vào thực tiễn; thường xuyên đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm công tác nghiên cứu khoa học ở nhiều cấp độ khác nhau trong từng giai đoạn lịch sử./