IV. CẤU TRÚC CỦA LUẬN ÁN
1.2.1.Các nghiên cứu ở nƣớc ngoài
Kể từ sau thập niên 1970, các công trình nghiên cứu liên quan đến phƣơng thức quản lý nhu cầu nƣớc sạch đô thị và các giải pháp quản lý liên quan đã đƣợc tiến hành ở nhiều quốc gia trên thế giới. Những nghiên cứu này không chỉ giúp làm rõ tầm quan trọng của phƣơng thức quản lý mà còn giới thiệu, phân tích các chính sách, chƣơng trình và quá trình thay đổi chính sách về quản lý nhu cầu nƣớc sạch đô thị diễn ra gần đây trên thế giới.
Một nghiên cứu vào năm 2004 của USAID về cấp nƣớc đô thị cho biết nhiều quốc gia vẫn còn duy trì công tác quản lý nƣớc sạch đô thị theo hƣớng truyền thống, nghĩa là chỉ tập trung nâng cao năng lực cấp nƣớc; theo đó, nhu cầu dùng nƣớc là sự đòi hỏi tất yếu cần phải đƣợc thỏa mãn và nƣớc ngọt đƣợc xem nhƣ là một nguồn tài nguyên vô hạn [52]. Kết quả là các chính sách về cấp nƣớc chỉ tập trung đầu tƣ tìm kiếm các nguồn nƣớc (cung) mới, thực hiện những dự án có quy mô lớn nhƣ mở rộng hoặc xây mới các đập, hồ chứa nƣớc, nắn dòng chảy của sông, lắp đặt thêm trạm bơm nƣớc ngầm, xây thêm nhà máy xử lý nƣớc, ... Cũng theo nghiên cứu này, với cách tiếp cận chủ yếu dựa vào hiệu quả đầu tƣ và dự báo về nhu cầu, phƣơng thức quản lý cung truyền thống đã bộc lộ khá nhiều bất cập, cụ thể là:
Chi phí lớn;
Gây nhiều áp lực lên các nguồn nƣớc ngọt có hạn;
Gây ra nhiều tác động có hại lên môi trƣờng và các hệ sinh thái; Bị động đối với nhu cầu sử dụng ngày càng gia tăng, ...
Liên quan đến khái niệm và các cấu phần của phƣơng thức quản lý nhu cầu nƣớc cấp đô thị, Brandes và Ferguson (2005) nhấn mạnh rằng một chƣơng trình quản lý nhu cầu nƣớc sạch đô thị toàn diện thƣờng bao gồm bốn hạng mục: (1) Gia tăng tính hiệu quả của tiết kiệm trên toàn hệ thống cấp nƣớc từ khâu khai thác, xử lý nƣớc cho đến công đoạn cung cấp cho khách hàng, (2) Gia tăng tính hiệu quả sử
17
dụng nƣớc ở các khách hàng, (3) Khuyến khích sử dụng các nguồn nƣớc thay thế có sẵn ở địa phƣơng nhƣ lƣu trữ và sử dụng nƣớc mƣa (4) Sử dụng các công cụ kinh tế để khuyến khích tiết kiệm nƣớc [29]. Tuy nhiên, cũng có nhiều quan điểm nghiên cứu tiếp theo nhƣ của Gidey (2006), Trung tâm POLIS của Canada (2006), Auerbach và Karassin (2007), ... lại cho rằng công tác quản lý nhu cầu không nên thực hiện trên toàn hệ thống cấp nƣớc đô thị mà chỉ nên tập trung áp dụng cho các đối tƣợng sử dụng nƣớc [33, 42, 27]; và đây cũng là hƣớng nghiên cứu chính của luận án này.
Khi theo dõi về quá trình chuyển đổi từ phƣơng thức quản lý cung sang quản lý cầu trong cấp nƣớc đô thị ở một số quốc gia phát triển, Auerbach và Karassin (2007) đã nhấn mạnh rằng việc tăng cƣờng thực hiện quản lý nhu cầu là một nhiệm vụ không thể bỏ qua nếu muốn duy trì nguồn cung ổn định và rằng quản lý nhu cầu mang lại hiệu quả kinh tế cho tất cả các đối tƣợng khách hàng dùng nƣớc [27]. Nói cách khác, việc tạo ra và quản lý tốt nguồn cung chỉ là một vế của phƣơng trình nƣớc, vế còn lại là quản lý nhu cầu dùng nƣớc cũng quan trọng không kém. Nghiên cứu này còn cho biết đây là lý do giải thích vì sao ngay từ thập niên 1970, các nhà quản lý nƣớc cấp đô thị Hoa Kỳ đã tiên phong chuyển sang hƣớng quản lý nhu cầu. Kể từ đó, công tác quản lý nƣớc cấp đô thị đã có nhiều thay đổi cơ bản về mặt chính sách ở nhiều quốc gia trên thế giới [36]. Các nghiên cứu điển hình ở một số quốc gia về sự thay đổi chính sách này có thể kể là:
- Nghiên cứu của FAO vào năm 2002 về quản lý tổng hợp lƣu vực ở Thái Lan cho biết Kế hoạch quốc gia của Thái Lan lần thứ 9 về quản lý nƣớc (2002-2006) đã quyết định kể từ năm 2003, tất cả các đô thị của quốc gia này sẽ phải lồng ghép quản lý nhu cầu trong công tác quản lý nƣớc sạch đô thị. Nhiều thành phố ở Thái Lan đang thực hiện các giải pháp quảng bá và thực hiện phƣơng thức quản lý nhu cầu nguồn nƣớc sạch này [32];
- Trong chiến lƣợc bảo tồn nguồn nƣớc ngọt quý hiếm phát động vào năm 1990, chính phủ Australia đã quyết định trong 50 năm sắp đến, tất cả các nhà máy cấp nƣớc đƣợc xây dựng mới phải thực hiện phƣơng thức quản lý nhu cầu nƣớc đô thị. Đảo quốc khan hiếm nƣớc này luôn khẳng định quản lý nhu cầu là phƣơng thức
18
đáng tin cậy và tiết kiệm nhất trong việc khai thác tài nguyên nƣớc quốc gia [30]; - Theo SPUB (2005), Chính phủ Singapore đã cho triển khai thực hiện các chính sách quản lý nhu cầu dùng nƣớc đô thị một cách triệt để và lâu dài. Chính phủ đã đƣa ra nhiều chƣơng trình và kế hoạch nhằm khuyến khích công dân tiết kiệm nƣớc. Ngoài cách tính giá nƣớc lũy tiến, đảo quốc sƣ tử còn áp dụng 2 loại thuế và phí áp dụng trên lƣợng nƣớc tiêu thụ: thuế bảo vệ nguồn nƣớc (Water conservation tax) nhằm thúc đẩy việc tiết kiệm nƣớc và phí sử dụng nƣớc (Water-borne fee) giúp chính phủ trang trải phí tổn xây dựng và bảo trì các hệ thống xử lý nƣớc thải. Chính quyền Singapore khẳng định rằng việc tính đúng, tính đủ giá trị của nƣớc sạch đã giúp giảm lƣợng nƣớc tiêu thụ trên đầu ngƣời/ngày từ 172 lít năm 1995, xuống còn 165 lít năm 2000 và 160 lít năm 2004 [47];
- Một nghiên cứu của Brandes & Ferguson (2005) về sự cần thiết của công tác quản lý tài nguyên nƣớc tổng hợp ở Canada cho biết rằng tuy đƣợc xem là một quốc gia có tài nguyên nƣớc phong phú nhƣng Canada cũng đã tiến hành công tác quản lý nhu cầu nƣớc đô thị nhằm duy trì và nâng cao tính ổn định của các hệ sinh thái thủy sinh và giảm bớt sự suy thoái của các nguồn nƣớc ngọt. Cụ thể là ở thành phố Toronto, thay vì tìm kiếm thêm các nguồn nƣớc mới, chính quyền thành phố đã chuyển hƣớng đầu tƣ vào các chƣơng trình tiết kiệm nƣớc. Mới gần đây, tỉnh Ontario đã ban hành một đạo luật về quản lý bền vững các nguồn nƣớc ngọt, trong đó quy định giá nƣớc phải đƣợc thực hiện trên cơ sở tính đúng và tính đủ để bao gồm thêm các chi phí về môi trƣờng [28].
Liên quan trực tiếp đến những giải pháp quản lý nhu cầu giúp tiết kiệm và sử dụng hiệu quả nƣớc sạch đô thị, các chủ đề nghiên cứu ở các quốc gia rất đa dạng, bao gồm từ việc thay đổi ý thức, và thói quen sử dụng nƣớc hàng ngày cho đến việc áp dụng các chƣơng trình và dự án về công nghệ - kỹ thuật. Các thành phần đƣợc áp dụng những giải pháp này cũng rất khác nhau từ các hộ gia đình cho đến các công sở, trƣờng học, khách sạn, các ngành công nghiệp,… Tuy nhiên, để tiện theo dõi, các giải pháp quản lý nhu cầu phổ biến trên thế giới và những nghiên cứu liên quan đƣợc luận án lồng ghép vào các chính sách và chƣơng trình đƣợc đề cập dƣới đây.
19
1.2.1.1. Các chính sách
1) Chính sách về thể chế
Khi nghiên cứu về hiệu quả của cách tiếp cận Cây gậy và củ cà rốt (xử phạt và khuyến khích) ở các nƣớc đã thực hiện hiệu quả phƣơng thức quản lý nhu cầu nƣớc sạch đô thị, Gidey (2006) cho biết rằng nhiều thành phố trên thế giới đã ban hành hoặc điều chỉnh các quy định trong thiết kế xây dựng nhằm tạo điều kiện thực hiện tiết kiệm và sử dụng hiệu quả nguồn nƣớc sạch. Nhiều chính quyền thành phố còn ban hành các tiêu chuẩn sử dụng các thiết bị tiết kiệm nƣớc trong các tòa nhà xây mới; đồng thời yêu cầu hiệu chỉnh các tòa nhà cũ theo hƣớng sử dụng nƣớc hiệu quả. Ví dụ nhƣ Chính quyền Ontario (Canada) đã đƣa ra quy định yêu cầu tất cả các tòa nhà xây mới trong thành phố phải lắp đặt xí bệt có mức xả dƣới 6 lít. Ở Hoa Kỳ, một sáng kiến mới đang đƣợc áp dụng tại nhiều thành phố quy định các căn hộ trƣớc khi bán phải đƣợc thanh tra nhằm đảm bảo các thiết bị sử dụng nƣớc đáp ứng đƣợc các tiêu chuẩn tiết kiệm nƣớc. Nếu không, chủ sở hữu căn hộ phải thay các thiết bị dùng nƣớc không tiết kiệm [33].
Để chuẩn bị cho công tác tăng cƣờng tái sử dụng nƣớc, nhiều thành phố còn đƣa ra quy định yêu cầu các tòa nhà mới xây phải lắp đặt hệ thống cấp nƣớc song song, trong đó một hệ thống sử dụng cho cấp nƣớc sinh hoạt, hệ thống còn lại là nƣớc tái chế cấp nƣớc cho một số hoạt động không cần chất lƣợng nƣớc sạch cao nhƣ xả toa lét, tƣới cây,... Theo tính toán của các chuyên gia, việc sử dụng hệ thống song song này sẽ đơn giản và đạt hiệu quả kinh tế cao hơn so với việc hiệu chỉnh hệ thống cấp nƣớc để sử dụng nƣớc tái chế về sau trong các tòa nhà. Ngoài ra, các quy định về sử dụng nƣớc ngoài trời cũng đã đƣợc áp dụng thêm cho các khu vực mới xây dựng và công cộng. Vào các thời điểm hạn hán hoặc xảy ra sự cố thiếu nƣớc bất ngờ, chính quyền thành phố Queensland, Australia thƣờng ban hành các quy định hạn chế tối đa sử dụng nƣớc cho một số công việc nhƣ tƣới đƣờng, đài phun nƣớc, tƣới vƣờn và các sân cỏ phục vụ thể thao, ... [41].
2) Chính sách về kinh tế
20
việc tính đúng và tính đủ giá nƣớc, các thay đổi về khung giá nƣớc cũng có tác dụng đáng kể đến mức tiêu thụ nƣớc của khách hàng. Một khảo cứu của Maas (2005) về chính sách giá nƣớc ở Canada cho biết khung giá nƣớc cố định (không lũy tiến) hiện đang đƣợc áp dụng cho khoảng 40% dân cƣ của Canada là khung giá ít hiệu quả nhất khi thực hiện các giải pháp tiết kiệm và sử dụng hiệu quả nƣớc cấp đô thị [40].
Hiện nay, đa phần các thành phố lớn trên thế giới đều đang áp dụng giá nƣớc lũy tiến. Tuy nhiên, khi áp dụng cách tính này, chính quyền thành phố phải xem xét các tác động lên lƣợng nƣớc sử dụng và nguồn thu từ các đối tƣợng sử dụng khác nhau. Để xác định giá nƣớc thích hợp, chính quyền thành phố còn phải tìm hiểu mối tƣơng quan giữa tỷ lệ thay đổi của giá nƣớc với tỷ lệ thay đổi của nhu cầu. Ở các nƣớc Trung Đông, trong các thời kỳ hạn hán kéo dài, chính quyền còn phải áp dụng cách tính giá nƣớc theo mùa, theo địa điểm (trong nhà hay ngoài trời), ... [48].
Thực tế cho thấy ngay ở các quốc gia phát triển nhƣ Hoa Kỳ, Canada và Australia, nhiều khu vực vẫn còn đang sử dụng nƣớc đô thị theo hình thức khoán. Nhằm hỗ trợ cho một chính sách giá nƣớc thích hợp, các nhà quản lý nƣớc cấp đô thị đều thống nhất rằng cần phải lắp đặt đồng hồ đo đạc lƣợng nƣớc sử dụng cho tất cả các đối tƣợng sử dụng nƣớc. Đây là bƣớc đi quan trọng đầu tiên khi sử dụng công cụ giá nƣớc để quản lý nhu cầu sử dụng của khách hàng [45].
3) Chính sách về giáo dục nâng cao nhận thức
Một số nghiên cứu về vai trò giáo dục nâng cao nhận thức trong quản lý nhu cầu của IWA (2007) đã chỉ ra rằng các thói quen và ý thức sử dụng nƣớc sinh hoạt của ngƣời dân đóng một vai trò rất quan trọng đối với nhu cầu dùng nƣớc, và rằng việc giáo dục khách hàng về sự cần thiết của công tác bảo tồn nƣớc sạch thông qua tiết kiệm và sử dụng hiệu quả nƣớc cấp đô thị là biện pháp kinh tế nhất để kiểm soát nhu cầu [37]. Hầu hết các công ty cấp nƣớc đô thị ở các nƣớc phát triển đã liên tục đƣa ra nhiều chính sách giáo dục nhằm vào các đối tƣợng sử dụng nƣớc trong lĩnh vực sinh hoạt và KD - DV.
Ở Singapore, một chính sách về giáo dục thƣờng đƣợc cụ thể hóa từ việc xây dựng chƣơng trình giảng dạy về tiết kiệm và sử dụng hiệu quả sử dụng nƣớc bao
21
gồm sách giáo khoa, sách bài tập, các thực nghiệm liên quan cho học sinh ở các cấp và việc phân phát định kỳ các tài liệu cung cấp thông tin về sự cần thiết của công tác tiết kiệm nƣớc cho ngƣời dân. Rất nhiều giáo viên đƣợc mời tham dự các buổi seminar về công tác bảo tồn nƣớc để có thể truyền đạt lại tầm quan trọng của công tác này đến các đồng nghiệp và học sinh. Nhiều chiến dịch tiết kiệm nƣớc đã đƣợc tiến hành nhằm kêu gọi ngƣời dân thay đổi thói quen sử dụng nƣớc. Các chiến dịch quảng bá và các chƣơng trình giáo dục ở quốc gia khan hiếm nƣớc này đã rất thành công trong công tác nâng cao nhận thức của ngƣời dân cũng nhƣ làm thay hành vi sử dụng nƣớc của họ. Theo số liệu của một điều tra của SPUB vào năm 2005, chính nhờ chƣơng trình giáo dục này, 86% ngƣời dân đã thực hành tiết kiệm nƣớc bằng nhiều hành động cụ thể khác nhau [55].
Ở Nam Phi, các công ty cấp nƣớc đã cố gắng đa dạng hóa công tác giáo dục và quảng bá thông tin tiết kiệm nƣớc đến ngƣời dân [46]. Việc truyền đạt tầm quan trọng của công tác tiết kiệm nƣớc đƣợc thực hiện thông qua các hoạt động nhƣ: (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Tổ chức các buổi nói chuyện ở trƣờng học và ở các cộng đồng;
Thiết lập các quầy thông tin trong các dịp lễ hội mang tính cộng đồng; Tổ chức các buổi hội thảo về hiệu quả dùng nƣớc cho thợ nƣớc, ngƣời làm
vƣờn và các nhà thầu xây dựng;
Quảng bá thông tin trên radio, TV và báo chí;
Lồng ghép các hƣớng dẫn tiết kiệm nƣớc vào trong các hóa đơn tiền nƣớc; Cung cấp các tài liệu về các chƣơng trình môi trƣờng cho các trƣờng học; Thành lập một Ủy ban địa phƣơng gồm nhiều thành phần liên quan nhằm
xem xét và cung cấp các thông tin về các hoạt động sử dụng nƣớc, …
1.2.1.2. Các chương trình
1) Đối với nước cấp cho sinh hoạt và KD - DV
Theo Gidey (2006), các công ty cấp nƣớc trên thế giới đã áp dụng nhiều chƣơng trình quản lý nhu cầu sử dụng nƣớc sinh hoạt và KD – DV. Các chƣơng trình đƣợc áp dụng nhiều nhất có thể kể nhƣ sau:
Kiểm toán sử dụng nƣớc cho khách hàng;
22
Các chƣơng trình trợ giá/lắp đặt các thiết bị tiết kiệm nƣớc.
Kiểm toán sử dụng nước cho khách hàng
Đây chính là công tác kiểm tra hệ thống sử dụng nƣớc của khách hàng nhằm đánh giá hiệu quả dùng nƣớc, xác định các nguyên nhân gây thất thoát nƣớc và cung cấp các thông tin tƣ vấn tiết kiệm và sử dụng hiệu quả nƣớc cấp đô thị cho khách hàng dùng nƣớc. Thông qua kiểm toán sử dụng nƣớc, các công ty cấp nƣớc có thể giúp khách hàng của mình cải thiện đáng kể hiệu quả sử dụng nƣớc trong lĩnh vực sinh hoạt và KD - DV. Trong rất nhiều trƣờng hợp, công tác kiểm toán sử dụng nƣớc có thể tƣ vấn cho khách hàng nhiều cơ hội tiết kiệm và sử dụng hiệu quả nƣớc sạch. Ngoài ra, nếu có sự tham gia của khách hàng trong quá trình kiểm toán, công tác này còn có chức năng nhƣ là 1 xúc tác khuyến khích họ tham gia thực hiện các biện pháp tiết kiệm và sử dụng hiệu quả nƣớc sạch đô thị [33].
Ở Chiang Mai (Thái Lan), công việc kiểm toán sử dụng nƣớc sinh hoạt đƣợc thực hiện thƣờng xuyên nhằm giúp khách hàng phát hiện ra rò rỉ ở xí bệt, vòi nƣớc, đƣờng ống nƣớc, … Đây cũng là dịp để quảng bá các thiết bị và công nghệ tiết kiệm