3.2.1. Những nội dung cơ bản của chính sách miễn giảm thuỷ lợi phí
3.2.1.1. Miễn thuỷ lợi phí theo quy định của Nghị định 154 a) Đối tượng áp dụng:
Các hộ gia đình, cá nhân có đất, mặt nước dùng vào sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối gồm đất do nhà nước giao, đất được quyền sử dụng do được cho, tặng, thừa kế nhận chuyển nhượng sử dụng hợp pháp. Bao gồm cả phần diện tích đất 5% công ích do địa phương quản lý các hộ gia đình cá nhân được giao hoặc đấu thầu quyền sử dụng.
b) Phạm vi áp dụng:
Nhà nước miễn thu thuỷ lợi phí cho diện tích đất sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản, làm muối nằm trong hạn mức giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình cá nhân (theo Điều 69 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai).
Những diện tích, đối tượng không được miễn thu thuỷ lợi phí gồm diện tích
đất vượt hạn mức giao cho hộ gia đình, cá nhân; và các đối tượng khác như doanh nghiệp, hoạt động cung cấp, tiêu nước cho sản xuất công nghiệp, nước cấp cho các nhà máy nước sạch, thuỷ điện, kinh doanh du lịch, vận tải qua cống, âu thuyền và các hoạt động khác được hưởng lợi từ công trình thuỷ lợi.
c) Thời điểm áp dụng miễn thu thuỷ lợi phí bắt đầu từ ngày 1-1-2008
- Nhà nước miễn thu thuỷ lợi phí từ công trình đầu mối (tạo nguồn) đến vị trí cống đầu kênh của tổ chức hợp tác dùng nước (mức thu được quy định trong Nghị định 143). Các tổ chức hợp tác dùng nước thoả thuận với các hộ dùng nước về mức thu thuỷ lợi phí vị trí đầu kênh của tổ chức hợp tác dùng nước đến mặt ruộng (kênh nội đồng) đảm bảo cho hoạt động của tổ chức.
- Nguồn ngân sách cấp bù do miễn thuỷ lợi phí:
+ Ngân sách trung ương cấp kinh phí cho các công ty thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.
+ Ngân sách các tỉnh, thành phố cấp kinh phí cho các tổ chức quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi thuộc địa phương bao gồm cả kinh phí duy tu, bảo dưỡng, sửa chữa thường xuyên, sửa chữa lớn các công trình thuỷ lợi theo phân cấp.
Ngân sách trung ương hỗ trợ 100% kinh phí tương ứng với số thu thuỷ lợi phí được miễn cho các tỉnh, thành phố nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương (không bao gồm kinh phí duy tu, bảo dưỡng, sửa chữa thường xuyên, sửa chữa lớn các công trình thuỷ lợi do ngân sách địa phương đảm bảo theo phân cấp).
Đối với tỉnh, thành phố có điều tiết nguồn thu về ngân sách trung ương thì tự bảo đảm ngân sách hỗ trợ cho các tổ chức thủy nông địa phương. Các khoản ngân sách địa phương đang hỗ trợ cho các công ty thuỷ nông thuộc địa phương quản lý vẫn được thực hiện theo các chế độ hiện hành.
Theo tính toán khi xây dựng chính sách, dự kiến kinh phí phải cấp bù hàng
năm do miễn thu thuỷ lợi phí khoảng 1.000 tỷ đồng (chưa tính các khoản tăng lương theo quy định, các khoản trượt giá theo thị trường...), trong đó cho các công ty khai thác công trình thuỷ lợi do trung ương quản lý là: 100 tỷ đồng, các tổ chức thuộc địa phương quản lý là: 900 tỷ đồng.
Nghị định 154 được ban hành và thực hiện sau đúng 01 năm thì Nghị định 115
ra đời và thay thế Nghị định 154. Lý do phải thay đổi sẽ được trình bày cụ thể trong phần đánh giá tình hình triển khai thực hiện chính sách.
3.2.1.2. Miễn thuỷ lợi phí theo Nghị định 115
Về nội dung, Nghị định 115 giữ một số nội dung của Nghị định 154 và bổ sung một số quy định như sau:
a) Phạm vi miễn thuỷ lợi phí:
Mở rộng phạm vi miễn thuỷ lợi phí đối với diện tích sản xuất nông nghiệp được tưới tiêu bằng các công trình thuỷ lợi đầu tư từ tất cả các nguồn vốn, kể cả
nguồn vốn ngoài ngân sách, tính từ đầu mối đến cống đầu kênh nội đồng.
Phí dịch vụ cấp nước từ sau cống đầu kênh đến mặt ruộng (kênh nội đồng) do tổ chức, cá nhân sử dụng nước chi trả. Mức phí cụ thể của tổ chức hợp tác dùng nước thoả thuận với tổ chức, cá nhân sử dụng nước, nhưng không vượt quá mức quy định của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
b) Về mức thủy lợi phí
Đối với các công trình được đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước, lấy mức quy định tài Nghị định 143 làm chuẩn, điều chỉnh cho phù hợp với chế độ tiền lương và mặt bằng giá cả hiện nay để bảo đảm cho các đơn vị quản lý khai thác công trình thủy lợi có đủ kinh phí để hoạt động, thực hiện duy tu, sửa chữa công trình thuỷ lợi, đảm bảo chống xuống cấp công trình, phát huy cao nhất hiệu quả của các công trình hiện có, đáp ứng yêu cầu cho sản xuất nông nghiệp và dân sinh. Theo tính toán, mức thuỷ lợi phí mới bằng mức tối thiểu theo quy định của Nghị định 143 nhân với 2,31 lần (tính toán hệ số trượt giá).
Tuy nhiên, phần lớn diện tích tưới tiêu đã được miễn thuỷ lợi phí, số diện tích phải nộp thuỷ lợi phí rất ít, do vậy để đảm bảo công bằng giữa các địa phương, thuận tiện trong việc tính toán cấp bù, kiểm tra giám sát, Nghị định 115 chỉ quy định một mức thu cho tất cả các mùa vụ trong năm, không chia theo vụ như Nghị định 143, áp dụng thống nhất cho cả vùng, phù hợp với phương thức tưới tiêu như động lực, trọng lực hoặc động lực kết hợp trọng lực như quy định tại Nghị định 143.
Đối với các công trình đầu tư bằng nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước, mức thuỷ lợi phí được thực hiện theo thoả thuận giữa các đơn vị thuỷ nông, tổ chức hợp tác dùng nước với các tổ chức, cá nhân dùng nước và được Uỷ ban nhân dân các tỉnh chấp thuận, đảm bảo thuỷ lợi phí mà người dân phải trả cho các đơn vị quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi, tổ chức hợp tác dùng nước ở mức hợp lý, phù hợp với thu nhập của người dân, tránh tình trạng lợi dụng chính sách của Nhà nước để thoả thuận thu ở mức cao nhằm thu bất lợi từ chính nguồn cấp bù của nhà nước.
c) Cấp bù về kinh phí do miễn thu thuỷ lợi phí
- Đối với các công trình đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước, ngân sách
nhà nước cấp bù 100% theo mức thuỷ lợi phí do Nhà nước quy định.
- Đối với các công trình đầu tư bằng nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước hiện
đang thu theo thoả thuận, ngân sách nhà nước cấp bù 100% theo mức thoả thuận giữa các đơn vị thuỷ nông với các hộ dùng nước, đã được Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chấp thuận.
d) Thời gian thực hiện từ 01-01-2009.
Theo tính toán khi xây dựng chính sách, Bộ Tài chính dự kiến, tổng kinh phí
cấp bù từ ngân sách Trung ương sẽ khoảng 3.519 tỷ đồng, tăng hơn so với kinh phí thực hiện năm 2008 khoảng 2.519 tỷ đồng do mở rộng phạm vi miễn và nâng mức miễn thuỷ lợi như đã nêu ở trên.
Tuy nhiên, theo tính toán thực tế, nếu áp dụng chính sách và cấp bù theo quy định của Nghị định 115, ngân sách nhà nước sẽ phải bỏ ra không dưới 6.000 tỷ đồng để cấp bù cho các địa phương thực hiện chính sách miễn thuỷ lợi phí.
3.2.2. Thực trạng triển khai những nội dung của chính sách
3.2.2.1. Thực trạng triển khai Nghị định 154
a) Các hoạt động, hướng dẫn triển khai từ các cơ quan Trung ương
Nghị định 154 được ban hành từ 15/10/2007, đến 28/3/2008, Bộ Tài chính mới ban hành Thông tư số 26/2008/TT-BTC (Thông tư 26) hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 154. Về cơ bản chính sách miễn thuỷ lợi phí ban hành đáp ứng nguyện vọng đông đảo của người nông dân, đã giúp cho người dân giảm bớt chi phí sản xuất nông nghiệp, có điều kiện đầu tư sản xuất cải thiện một bước thu nhập của người nông dân.
b) Triển khai của các địa phương
Triển khai thi hành Nghị định 154, nhiều địa phương đã tổ chức các hội nghị
tập huấn chỉ đạo các huyện và các địa phương quán triệt, giải thích người dân hiểu
rõ nội dung, tinh thần của Nghị định. Tuy vậy, khi triển khai còn nhiều lúng túng. Nhiều tỉnh chưa quyết định thu thuỷ lợi phí theo quy định của Nghị định 143 trước đây đã quyết định mức thu mới, theo quy định của Nghị định 143, tuy nhiên lại lấy
theo mức cao của Nghị định 143, dẫn đến số kinh phí đề nghị cấp bù tăng vọt, thường gấp đôi so với mức cũ, không phù hợp với quy định của Thông tư 26.
Theo quy định, các tỉnh phải tiến hành thống kê diện tích được miễn thuỷ lợi
phí theo quy định, trình Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định. Theo yêu cầu
của Thông tư 26 là phải xong trước 30/6/2008, tuy nhiên hầu hết các tỉnh không thể
thực hiện được đúng thời gian quy định.
Trên cơ sở phân bổ kinh phí từ Nhà nước, các địa phương cũng đã triển khai phẩn bổ kinh phí cho các đơn vị tổ chức quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi trong tỉnh. Tuy nhiên, việc triển khai phân bổ kinh phí cho các tổ chức hợp tác dùng nước và các đơn vị quản lý khai thác công trình thuỷ lợi không phải là doanh nghiệp còn gặp nhiều vướng mắc.
c) Một số khó khăn, bất cập trong việc triển khai
Trong quá trình triển khai thực hiện Nghị định 154 và Thông tư 26 của Bộ Tài
chính, đã nảy sinh một số vướng mắc mà các địa phương không thể tự giải quyết
được, cần được tháo gỡ. Cụ thể như sau:
Thứ nhất là, đối tượng được miễn thuỷ lợi phí:
Nghị định 154 mới chỉ đề cập đến diện tích tưới tiêu đối với các công trình thuỷ lợi xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước; đối với diện tích tưới tiêu các công trình thuỷ lợi xây dựng bằng vốn không phải của ngân sách và đang thu theo thoả thuận thì không được miễn.
Theo hướng dẫn tại điểm 2.5, mục 2, phần I, của Thông tư 26: “Diện tích nằm trong phạm vi tưới, tiêu và cấp nước của các hệ thống công trình thuỷ lợi do các tổ chức, cá nhân đầu tư bằng các nguồn vốn không thuộc nguồn vốn của ngân sách nhà nước và nộp thuỷ lợi phí theo mức thoả thuận giữa đơn vị quản lý thuỷ nông và hộ dùng nước” không thuộc diện được miễn thuỷ lợi phí.
Như vậy, để được miễn thuỷ lợi phí phải là vùng diện tích được phục vụ từ các công trình thuỷ lợi được đầu tư bằng ngân sách Nhà nước và thu thuỷ lợi phí theo quy định của Nghị định 143. Đối với những tổ chức hợp tác dùng nước quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi không có nguồn gốc đầu tư từ ngân sách nhà nước, hoặc những tổ chức hợp tác dùng nước được giao quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi
do nhà nước đầu tư xây dựng nhưng không nộp thuỷ lợi phí theo quy định của Nghị định 143 vẫn sẽ phải nộp thuỷ lợi phí. Điều này là không công bằng, ngay ở cấp cộng đồng dân cư, rất khó khăn trong việc xác định nguồn gốc vốn đầu tư xây dựng và phân biệt các loại hình diện tích.
Bên cạnh đó, khái niệm “nguồn vốn của ngân sách nhà nước” cũng không được giải thích cho rõ ràng, do vậy, mỗi địa phương đã hiểu và áp dụng một cách
khác nhau dẫn đến rất không thống nhất.
Thứ hai là, tổ chức được hưởng kinh phí cấp bù do miễn thu thuỷ lợi phí: Theo
điểm 3.3, mục 3, phần I của Thông tư 26 quy định “các tổ hợp tác dùng nước: Ban quản lý thuỷ nông, tổ đường nước, đội thuỷ nông, hội dùng nước, hiệp hội dùng nước, hợp tác xã nông nghiệp được giao quản lý các công trình thuỷ lợi đầu mối đến cống đầu kênh của tổ hợp tác dùng nước phục vụ tưới nước và tiêu nước cho sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp và nuôi trồng thuỷ sản có thu thuỷ lợi phí.
Các đơn vị quản lý thuỷ nông phải được cơ quan có thẩm quyền (Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương) quyết định thành lập, hoặc có giấy phép đăng ký kinh doanh hoặc được đại hội xã viên thông qua quy chế, điều lệ hoạt động và được sự đồng ý bằng văn bản của Uỷ ban nhân dân quận, huyện hoặc thị xã nơi đóng trụ sở chính”.
Điều này, sẽ dẫn đến sự khập khiễng giữa các văn bản hướng dẫn của các cơ quan Trung ương đối với tổ chức hợp tác dùng nước, một đối tượng quan trọng trong việc triển khai chính sách miễn thuỷ lợi phí, làm các địa phương rất khó vận dụng, vì Thông tư số 75/2004/TT-BNN ngày 20/12/2004 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.
Như vậy, nhiều tỉnh không có đơn vị tổ chức quản lý, khai thác công trình thủy lợi sẽ không được hưởng chính sách miễn giảm thuỷ lợi phí. Ví dụ như tỉnh Bắc Kạn, Cà Mau, Hà Giang…
Thứ ba là, mức thuỷ lợi phí để cấp bù: theo Thông tư 26, việc xác định kinh
phí để thực hiện miễn thu thuỷ lợi phí dựa trên cơ sở quyết định mức thu thuỷ lợi phí của địa phương đang áp dụng theo Nghị định 143, hoặc nếu chưa áp dụng thì Uỷ
nhưng mức thu không cao hơn năm 2007.
Như vậy, áp theo quy định này, sẽ có sự không công bằng giữa các địa phương, đặc biệt những tỉnh chưa thực hiện Nghị định 143 sẽ quyết định mức cao nhất trong khung quy định. Bởi vì, nếu vẫn thực hiện thu theo quy định của Nghị định 112 (theo % sản lượng thóc), cùng với giá thóc tương đương mức cao nhất của Nghị định 143. Dẫn đến tình trạng địa phương quy định mức cao thì ngân sách địa phương phải chi ít và được ngân sách Trung ương hỗ trợ nhiều. Ngược lại địa phương (thường là các tỉnh nghèo) quy định mức thu thấp được ngân sách trung ương hỗ trợ ít, ngân sách địa phương phải chi nhiều.
Mặt khác mặt bằng thu thuỷ lợi phí của các địa phương đang ở mức thấp nên chưa bảo đảm kinh phí để chi cho các đơn vị thuỷ nông, nhất là chi cho việc duy tu, bảo dưỡng công trình. Mặt khác mức thu thuỷ lợi phí theo Nghị định 143 được xây dựng trên cơ sở tiền lương và giá cả năm 2001-2002 (lương tối thiểu 210.000 đồng). Đến thời điểm Nghị định 154 ra đời, tiền lương tối thiểu tăng hơn 2 lần, giá cả nguyên nhiên vật liệu tăng nhiều lần, nhất là xăng dầu nên người lao động trong các đơn vị quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi gặp khó khăn, thiếu kinh phí để duy tu, sửa chữa thường xuyên công trình, kênh mương.
Trường hợp các tỉnh đã quy định mức thu theo Nghị định 143, với điều kiện biến động giá cả, lạm phát như hiện nay, nếu không có chính sách miễn thu thuỷ lợi phí, chắc chắn cũng phải điều chỉnh tăng mức thu thuỷ lợi phí để đáp ứng yêu cầu kinh phí cho quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi, vì nhiều địa phương, ngoài kinh phí từ nguồn thu thuỷ lợi phí, tỉnh không thực hiện cấp bù đối với hoạt động công ích trong lĩnh vực tưới tiêu cho các doanh nghiệp khai thác công trình thuỷ lợi do ngân sách của tỉnh không đáp ứng được yêu cầu.
Do đó, quy định mức cấp bù được khống chế theo mức thu của năm 2007 sẽ đặt các doanh nghiệp khai thác công trình thuỷ lợi vào hoàn cảnh khó khăn về kinh phí, đặc biệt là tiền lương cho cán bộ, nhân viên.
Thứ tư là một số vấn đề bất cập khác
Điểm 1.2, mục 1, phần II Thông tư 26 quy định “Uỷ ban nhân dân cấp quận,