2. Thực trạng và bất cập trong kiểm soát vốn nhà nƣớc tại công ty mẹ công ty con.
2.4.1 Khung pháp lý cho hoạt động kiểm soát vốn nhà nước tại công ty mẹ công ty con chồng chéo, phức tạp nhưng chưa đầy đủ
công ty con chồng chéo, phức tạp nhưng chưa đầy đủ
Khung pháp lý về kiểm soát vốn nhà nước tại công ty mẹ - công ty con hiện nay vừa chồng chéo, phức tạp nhưng lại vừa thiếu hụt. Đây là một mâu thuẫn nhưng cũng là thực tế trong hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh vực này, cụ thể như sau:
Quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước, quyền và nghĩa vụ của người đại diện phần vốn góp nhà nước tại các doanh nghiệp hiện nay được quy định trong ba văn bản khác nhau bao gồm: Luật Doanh nghiệp nhà nước, Nghị định số 132/2005/NĐ-CP (đã sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 86/2006/NĐ-CP), Nghị định số 09/2009/NĐ-CP.
Chương VI Luật Doanh nghiệp nhà nước quy định về quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty nhà nước và đối với vốn nhà nước ở doanh nghiệp khác. Trong đó, quy định về chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu công ty nhà nước và vốn nhà nước ở doanh nghiệp khác; quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty nhà nước, quyền và nghĩa vụ của đại diện chủ sở hữu đối với vốn nhà nước đầu tư ở doanh nghiệp khác.
Nghị định 132/2005/NĐ-CP quy định về thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty nhà nước, bao gồm công ty nhà nước độc lập và tổng công ty nhà nước quy định tại Luật Doanh nghiệp nhà nước.
Tuy nhiên, ngay trong Luật Doanh nghiệp nhà nước và Nghị định 132/2005/NĐ-CP đã có những điểm chồng chéo, khác biệt hoặc không hợp lý. Ví dụ:
Khoản 1 Điều 64 Luật Doanh nghiệp nhà nước quy định: Chủ sở hữu nhà nước có quyền quyết định mục tiêu, chiến lược và định hướng kế hoạch phát triển công ty nhà nước.
Khoản 2 Điều 3 Nghị định số 132/2005/NĐ-CP lại quy định: Chủ sở hữu nhà nước có quyền quyết định mục tiêu, chiến lược, kế hoạch dài hạn và ngành, nghề kinh doanh của công ty nhà nước.
Vậy “định hướng kế hoạch phát triển công ty nhà nước” và “kế hoạch dài hạn” có khác nhau không? Luật Doanh nghiệp nhà nước không đề cập tới việc chủ sở hữu công ty nhà nước có quyền quyết định ngành, nghề kinh doanh của công ty nhà nước nhưng Nghị định số 132/2005/NĐ-CP lại quy định chủ sở hữu nhà nước có quyền này.
Khoản 1 Điều 64 Luật Doanh nghiệp nhà nước quy định: chủ sở hữu nhà nước có quyền quyết định các dự án đầu tư có giá trị lớn hơn 30% tổng giá trị tài sản còn lại trên sổ kế toán của công ty nhà nước không có HĐQT hoặc tỷ lệ nhỏ hơn quy định tại điều lệ công ty; quyết định các dự án đầu tư có giá trị lớn hơn 50% tổng giá trị tài sản còn lại trên sổ kế toán của công ty có HĐQT hoặc tỷ lệ nhỏ hơn quy định tại điều lệ công ty; quyết định các hợp đồng vay, cho vay, thuê, cho thuê và hợp đồng kinh tế khác vượt quá mức vốn điều lệ của công ty.
Tuy nhiên, trong Nghị định số 132/2005/NĐ-CP, thay vì hướng dẫn chi tiết nội dung này thì chỉ quy định vắn tắt: chủ sở hữu nhà nước có quyền quyết định việc đầu tư, góp vốn đầu tư, liên doanh, liên kết theo thẩm quyền; phê duyệt chủ trương vay, cho vay, thuê, cho thuê của công ty nhà nước.
Khoản 1 Điều 72 Luật Doanh nghiệp nhà nước quy định: Người đại diện phần vốn góp của công ty nhà nước ở doanh nghiệp khác thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cổ đông, thành viên góp vốn, bên liên doanh trong công ty có vốn góp của nhà nước hoặc công ty nhà nước.
Khoản 2 Điều 45 Nghị định số 09/2009/NĐ-CP lại quy định: Người đại diện phần vốn góp của công ty nhà nước ở doanh nghiệp khác khi được ủy quyền thực hiện quyền của cổ đông, thành viên góp vốn, bên liên doanh trong các kỳ họp ĐHĐCĐ, thành viên góp vốn, các bên liên doanh phải sử dụng quyền đó một cách cẩn trọng theo đúng chỉ đạo của đại diện chủ sở hữu, nhất là trong trường hợp là cổ đông, bên góp vốn chi phối.
Như vậy, theo Luật Doanh nghiệp nhà nước, người đại diện đương nhiên là người thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cổ đông, thành viên góp vốn, bên liên doanh. Trong khi đó, theo Nghị định số 132/2005/NĐ-CP, người đại diện không có quyền đương nhiên đó mà việc thực hiện quyền của cổ đông, thành viên góp vốn, bên liên doanh phải do chủ sở hữu nhà nước ủy quyền. Như vậy, có thể hiểu ngay cả trong trường hợp đã cử người đại diện, chủ sở hữu nhà nước vẫn có quyền cử người khác thực hiện quyền của cổ đông, thành viên góp vốn, bên liên doanh (ví dụ: cử người đi họp ĐHĐCĐ).
Khoản 5 Điều 72 Luật Doanh nghiệp nhà nước quy định các vấn đề quan trọng mà người đại diện phải xin ý kiến của đại diện chủ sở hữu nhà nước trước khi biểu quyết bao gồm: phương hướng, chiến lược, kế hoạch kinh doanh, sửa đổi, bổ sung điều lệ, tăng, giảm vốn điều lệ, chia lợi tức, bán tài sản có giá trị lớn của công ty có vốn góp của nhà nước.
Khoản 5 Điều 45 Nghị định số 09/2009/NĐ-CP quy định các vấn đề quan trọng mà người đại diện phải xin ý kiến của đại diện chủ sở hữu nhà nước trước khi biểu quyết bao gồm phương hướng, chiến lược, kế hoạch kinh doanh, huy động thêm cổ phần, vốn góp, chia cổ tức …
Như vậy, có sự khác biệt trong quy định về những vấn đề quan trọng mà người đại diện phải xin ý kiến trước khi biểu quyết. Nếu theo Luật Doanh nghiệp nhà nước thì người đại diện chỉ xin ý kiến về phương hướng, chiến lược, kế hoạch kinh doanh, sửa đổi, bổ sung điều lệ, tăng, giảm vốn điều lệ,
chia lợi tức, bán tài sản có giá trị lớn. Nhưng theo Nghị định số 09/2009/NĐ- CP thì ngoài các vấn đề này, còn có các vấn đề quan trọng khác mà đại diện chủ sở hữu nhà nước có thể yêu cầu người đại diện xin ý kiến trước khi biểu quyết.
Ngoài sự chồng chéo trong các văn bản pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước, mô hình công ty mẹ - công ty con (bao gồm cả các TĐKT) ở nước ta hiện nay là một mô hình pha trộn do chưa hoàn thành quá trình chuyển đổi doanh nghiệp từ chỗ hoạt động theo Luật Doanh nghiệp nhà nước sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp. Cụ thể hơn, một số công ty mẹ chưa chuyển đổi thì chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp nhà nước còn các công ty con thì hoạt động theo Luật Doanh nghiệp. Đối với doanh nghiệp chuyển đổi thành công ty mẹ là công ty TNHH một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu, thì tổ chức được giao làm chủ sở hữu thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với công ty mẹ theo quy định tại Điều 64, Điều 65 và Điều 66 Luật Doanh nghiệp và pháp luật có liên quan. Điều này đã tạo nên tình trạng “lệch pha” trong tổ chức quản lý và điều hành cũng như xác lập mối quan hệ công ty mẹ-công ty con và gây ra nhiều lúng túng trong chỉ đạo và điều hành
Chồng chéo và phức tạp như vậy nhưng khung pháp lý cho kiểm soát vốn nhà nước lại vẫn có nhiều điểm thiếu hụt, cụ thể như sau:
- Các tập đoàn và nhiều công ty mẹ - công ty con đang giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế, làm công cụ vật chất để nhà nước định hướng và điều tiết vĩ mô, có vai trò quan trọng trong việc cung cấp các sản phẩm thiết yếu cho nền kinh tế và các sản phẩm, dịch vụ công ích, quốc phòng, an ninh...Các tập đoàn nắm giữ khối tài sản rất lớn, những tài nguyên quý giá và nguồn lực chủ yếu của quốc gia. Tuy nhiên, cho đến nay, hoạt động của các TĐKT nhà nước cho đến nay vẫn thiếu một khung pháp lý
cụ thể về quyền hạn của chủ sở hữu, trách nhiệm giải trình của các tập đoàn đối với chủ sở hữu vốn nhà nước.
Trong phần hướng dẫn bổ sung về TĐKT tại Nghị định số 139/2007/NĐ-CP, Chính phủ quy định:
Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ báo cáo tài chính hợp nhất, giám sát hoạt động tài chính của TĐKT, của nhóm công ty mẹ - công ty con thuộc TĐKT.
Bộ Công thương hướng dẫn việc giám sát các TĐKT, nhóm công ty mẹ - công ty con thuộc TĐKT thực hiện các quy định về hạn chế cạnh tranh, chống lạm dụng vị thế thống lĩnh thị trường hoặc lạm dụng vị trí độc quyền.
Tuy nhiên, các văn bản pháp luật này hiện nay cũng chưa được các bộ ban hành, cho thấy sự thiếu hụt về khung pháp lý đối với hoạt động giám sát các công ty mẹ trong TĐKT.
Tháng 8/2008 có dự thảo của Chính phủ về Nghị định quản lý TĐKT nhà nước nhưng đến tận ngày 05/11/2009 mới ban hành Nghị định số 101/NĐ-CP thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý TĐKT nhà nước và sẽ có hiệu lực từ ngày 20/12/20009. Trong suốt thời gian trước khi ra đời Nghị định số 101/2009/NĐ-CP, việc kiểm soát vốn nhà nước tại các công ty mẹ của tập đoàn, vốn nhà nước đầu tư cho các công ty thuộc tập đoàn diễn ra như thế nào, trách nhiệm giám sát thuộc về cơ quan nào và trách nhiệm của người đại diện, của lãnh đạo công ty mẹ ra sao đều không có quy định pháp lý cụ thể để áp dụng.
Bản thân SCIC cũng không quản lý, giám sát các tập đoàn và tất cảc những điều này khiến các tập đoàn trở thành những vùng cấm địa không ai giám sát một cách cụ thể, trực tiếp.
và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp khác. Tuy nhiên, hiện nay, Bộ Tài chính chưa có Thông tư hướng dẫn thực hiện Quy chế này. Vì vậy,