4.2.1.1. Văn bản về quản lý rừng
a. Bất cập, hạn chế
* Phân loại rừng
- Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Điều 4) quy định, căn cứ vào mục
đích sử dụng chủ yếu, rừng được phân thành ba loại: phòng hộ, đặc dụng, sản xuất. Trong mỗi loại rừng lại được phân thành các loại khác nhau. Việc phân loại này phức tạp, dẫn đến chồng chéo về xác định mục đích sử dụng đối với từng loại rừng, khó khăn trong công tác quản lý, bảo vệ và sử dụng rừng. Ví dụ: rừng phòng hộđược phân thành rừng phòng hộđầu nguồn; rừng phòng hộ
chắn gió, chắn cát bay; rừng phòng hộ chắn sóng lấn biển, rừng phòng hộ bảo vệ môi trường. Trong rừng phòng hộ đầu nguồn lại được phân thành các cấp: rất xung yếu, xung yếu, ít xung yếu (Quyết định 61/2005/QĐ-BNN ngày 12/10/2005 của Bộ Nông Nghiệp &PTNT về việc ban hành bản quy định về
tiêu chí phân cấp rừng phòng hộ); trong khi đó hàng năm mới thống kê diện tích rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất; quy chế khai thác lâm sản quy định về khai thác gỗ và lâm sản ngoài gỗ đối với rừng phòng hộ nói chung, chưa có quy định khai thác gỗ và lâm sản ngoài gỗđối với rừng phòng hộở cấp rất xung yếu, xung yếu, ít xung yếu...
Mặt khác, phân loại rừng đặc dụng quy dịnh tại Luật Bảo vệ và phát triển rừng (bao gồm: vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên (khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh), khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học) khác với quy định phân cấp khu bảo tồn tại Điều 16 Luật đa dạng sinh học năm 2008, theo dó, khu bảo tồn gồm Vườn quốc gia; khu dự trữ thiên nhiên; khu bảo tồn loài – sinh cảnh, khu bảo vệ cảnh quan.
- Thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT ngày 10/06/2009 của Bộ Nông nghiệp & PTNT quy định tiêu chí xác định và phân loại rừng, trong đó (Điều 3 - tiêu chí xác định rừng) quy định đối với rừng mới trồng phải đảm bảo mật
độ 1.000 cây/ha, trong khi đó nếu trồng rừng theo băng, theo dải chỉ cần 600 cây/ha đã đảm bảo quy định, vùng cát trồng 1.100 cây/ha, nếu đảm bảo tỷ lệ
sống trên 85% sẽđược nghiệm thu nhưng không công nhận là rừng (vì mật độ
dưới 1.000 cây). Điều 8 - phân loại rừng theo trữ lượng, quy định rừng nghèo, trữ lượng từ 10 - 100m3, biên độ quá rộng sẽ khó quản lý loại rừng này.
4.2.1.2. Giao, cho thuê, khoán rừng và đất lâm nghiệp
a) Giao, cho thuê rừng và đất lâm nghiệp
- Giao rừng: Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Điểm b Khoản 3 Điều 24 - Giao rừng) quy định Nhà nước giao rừng sản xuất là rừng tự nhiên có thu tiền sử dụng rừng đối với các tổ chức kinh tế. Quy định này cần được xem xét lại, vì phần lớn rừng tự nhiên hiện còn là rừng trung bình, rừng nghèo, hầu như không có thu nhập gì từ rừng và phải qua một thời gian dài đầu tư vào rừng (25 - 30 năm) mới có sản lượng khai thác; hơn nữa đối với khu rừng có sản lượng khai thác thì sản phẩm khai thác đã phải chịu thuế tài nguyên. Quyết định số 304/2005/QĐ-TTg ngày 23/11/2005 của Thủ tướng Chính phủ (Điều 4) về việc thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình và cộng đồng trong buôn, làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên và Thông tư số 17/2006/TT-BNN ngày 14/3/2006 của Bộ Nông nghiệp và PTNT hướng dẫn Quyết định 304 (Khoản 2 Mục II) quy định, đối tượng rừng giao cho dân là rừng sản xuất là rừng tự nhiên không thuộc rừng giàu, trung bình, không đảm bảo cấp trữ lượng hoặc độ tàn che theo quy định; Nghịđịnh số 200/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 của Chính phủ về sắp xếp, đổi mới và phát triển lâm trường quốc doanh (Khoản 4 Điều 4) quy định diện tích rừng sản xuất là rừng tự nhiên nghèo kiệt của các lâm trường thì chính quyền
phương chỉ giao rừng nghèo, rừng non phục hồi cho hộ gia đình, cộng đồng
đã hạn chế hưởng lợi từ rừng.
- Cho thuê rừng: Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Điều 25) quy định, tổ
chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước được Nhà nước cho thuê rừng thu tiền thuê rừng hàng năm, trong khi đó, tổ chức, cá nhân nước ngoài lại được chọn trả tiền thuê rừng hàng năm hoặc trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Thời hạn trả tiền thuê rừng nêu trên tương ứng với các quyền của chủ rừng quy
định tại Luật này (Điều 66, 71, 75, 76). Điều này dẫn đến sự không bình đẳng giữa tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước và tổ chức, cá nhân nước ngoài.
- Hưởng lợi từ rừng: Quyết định số 178/2001/QĐ-TTg ngày 12/11/2001 của Thủ tướng Chính phủ về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp có một số hạn chế, bất cập sau:
+ Xác định sản phẩm chính, sản phẩm phụ: chưa quy định rõ các tiêu chí để phân biệt sản phẩm chính, sản phẩm phụ từ rừng.
+ Quy định về chặt tỉa thưa, cây phù trợ (Điều 6) trong rừng phòng hộ
chưa rõ ràng.
+ Tỷ lệ sản phẩm được hưởng lợi: Điều 7 và Điều 14 quy định, hộ gia
đình, cá nhân được Nhà nước giao rừng tự nhiên quy hoạch rừng sản xuất hoặc nhận khoán rừng phòng hộ, được hưởng tỷ lệ giá trị sản phẩm khai thác căn cứ vào hiện trạng rừng khi giao cho hộ gia đình, cá nhân. Tuy nhiên, việc giao rừng hoặc khoán rừng trước đây chủ yếu mới xác định về vị trí, diện tích rừng và loại rừng; chưa xác định cụ thể trạng thái rừng khi giao hoặc khoán nên không có căn cứđể tính mức hưởng lợi cho hộ gia đình, cá nhân, làm cho nhiều địa phương lúng túng. Mặt khác, việc xác định hiện trạng rừng làm cơ
sở để giao rừng và tính toán hưởng lợi theo các tỷ lệ phần trăm cụ thể quy
định trong Quyết định 178 đòi hỏi rất công phu và tốn kém, nhiều địa phương không thể thực hiện được.
+ Rừng không có trữ lượng, không có lâm sản phụ, nơi đất xấu không thể kết hợp được sản xuất nông ngư nghiệp; rừng ở vùng sâu vùng xa, địa hình hiểm trở khó khai thác và vận chuyển lâm sản ra ngoài (rừng trên núi đá vôi, rừng giáp biên giới, rừng phòng hộ chắn cát ven biển, rừng có nhiều cây gỗ quý…) thì quyền hưởng lợi từ rừng hầu như không khả thi.
+ Chưa quy định rõ phương pháp tính toán khi phân chia lâm sản khai thác chính giữa hộ gia đình với xã hoặc bên giao khoán như: địa điểm phân chia sản phẩm, giá lâm sản làm căn cứ phân chia sản phẩm, chi phí khai thác, vận xuất lâm sản; quy định mức ăn chia đối với gỗ đổ gãy, tỉa thưa, tận thu lâm sản; cơ quan chịu trách nhiệm giám sát thực hiện về khối lượng, chủng loại lâm sản được phép lấy ra khỏi rừng, phần nộp ngân sách xã, chi phí cho các công việc đó….
+ Chưa có quy định quyền hưởng lợi đối với tổ chức, cộng đồng dân cư
thôn tham gia nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp. b) Giao khoán rừng và đất lâm nghiệp
- Nghị định số 135/2005/NĐ-CP ngày 08/11/2005 của Chính phủ về
việc giao khoán đất nông nghiệp, đất rừng sản xuất và đất có mặt nước nuôi trồng thuỷ sản trong các nông lâm trường quốc doanh, theo quy định tại khoản 1 Điều 17, Nghị định này thay thế Nghị định số 01/CP ngày 04/01/1995 của Chính phủ, nhưng lại chỉ tập trung quy định về giao khoán rừng và đất lâm nghiệp quy hoạch rừng sản xuất trong các nông lâm trường quốc doanh. Khoản 4 Điều 17 Nghịđịnh 135 còn quy định đối với lâm trường quốc doanh có rừng phòng hộ, đặc dụng thì thực hiện khoán bảo vệ rừng theo quy định về khoán bảo vệ rừng phòng hộ, đặc dụng, nhưng không nói rõ thực hiện theo văn bản nào hay vẫn áp dụng theo quy định tại Nghịđịnh 01//CP? Nếu Nghịđịnh 135 chỉ thay thế nội dung quy định về khoán rừng và đất lâm nghiệp quy hoạch rừng sản xuất thì phải ghi rõ các nội dung liên quan đến khoán bảo vệ rừng phòng hộ, đặc dụng quy định tại Nghịđịnh 01/CP vẫn còn
hiệu lực pháp lý. Do quy định không rõ về hiệu lực thi hành văn bản nên có cách hiểu khác nhau, một sốđịa phương lúng túng khi triển khai khoán bảo vệ
rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, không biết dựa vào văn bản pháp luật nào? Cho đến nay, từ sau khi Nghịđịnh 135 được ban hành, chưa có văn bản pháp luật nào quy định về khoán bảo vệ rừng phòng hộ, đặc dụng, ngoài các văn bản pháp luật liên quan đến dự án 661 (Quyết định 661, Quyết định 100 của Thủ tướng Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định 661). Nghị định 35 quy định khoán ổn định lâu dài, về cơ bản, phù hợp với Luật đất đai 2003, tuy nhiên, cần phải rà soát việc lập hợp đồng khoán, bảo
đảm tính pháp lý, phù hợp với Luật dân sự (hợp đồng dân sự), để xử lý khi có tranh chấp hợp đồng. Mặc dù chỉ quy định việc khoán ổn định lâu dài, nhưng trên thực tế áp dụng nhiều hình thức khoán (hàng năm, một số năm, công
đoạn trồng rừng....) và tương ứng là quyền, nghĩa vụ của bên giao khoán, bên nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp khác nhau.
- Thông tư số 102/2006/TT-BNN ngày 13/11/2006 của Bộ NN&PTNT về hướng dẫn một số điều của Nghị định số 135: một số văn bản dẫn chiếu trong Thông tư đã hết hiệu lực pháp lý hoặc khó thực hiện, như Quyết
định 40/2005/QĐ-BNN ngày 7/7/2005 của Bộ Nông nghiệp và PTNT về quy chế khai thác gỗ và lâm sản khác (được thay thế bằng Thông tư 135).
- Quyết định số 304/2005/QĐ-TTg ngày 23/11/2005 của Thủ tướng Chính phủ về việc thí điểm giao rừng, khoán bảo vệ rừng cho hộ gia đình và cộng đồng trong buôn, làng là đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ ở các tỉnh Tây Nguyên. Trên thực tế, các tỉnh vùng Tây Nguyên đã chấm dứt thực hiện giao, khoán bảo vệ rừng theo Quyết định số 304 từ cuối năm 2010, chủ yếu do các tỉnh không bố trí được kinh phí để tiếp tục giao, khoán bảo vệ rừng.
4.2.1.3. Chuyển mục đích sử dụng rừng
- Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Khoản 4 Điều 19) quy định, cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định xác lập khu rừng nào thì có quyền điều
chỉnh việc xác lập khu rừng đó mà không có quy định sự kiểm tra, giám sát của cơ quan lâm nghiệp cấp trên dẫn đến việc chuyển mục đích sử dụng rừng có nơi không theo đúng quy định.
- Nghị định số 23/2006/NĐ-CP ngày 3/3/2006 của Chính phủ về thi hành Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Điều 29) quy định chuyển mục đích sử
dụng rừng sang mục đích không phải lâm nghiệp phải có báo cáo đánh giá tác
động môi trường, có phương án đền bù giải phóng mặt bằng khu rừng, đảm bảo trồng rừng mới thay thế diện tích rừng sẽ chuyển sang mục đích sử dụng khác. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có văn bản nào hướng dẫn cụ thể về các nội dung này.
- Quyết định số 186/2006/QĐ-TTg ngày 14/8/2006 về Quy chế quản lý rừng (khoản 2 Điều 8) quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng rừng sang mục đích khác không phải lâm nghiệp, chưa cụ thể hóa một số nội dung đã
được quy định tại Nghịđịnh 23, như: xây dựng báo cáo đánh giá tác động môi trường do việc chuyển mục đích sử dụng rừng, bồi hoàn giá trị đa dạng sinh học của rừng bị chuyển đổi, đền bù giải phóng mặt bằng khu rừng.
4.2.1.4. Các quyền của chủ rừng
- Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 (Điều 64) quy định quyền của tổ chức kinh tế (chủ rừng) được nhà nước giao rừng sản xuất có thu tiền sử dụng rừng có phân biệt 2 trường hợp: (1) Trường hợp tiền sử dụng rừng đã trả có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, chỉđược thế chấp bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng tăng thêm do chủ rừng tựđầu tư so với giá trị
quyền sử dụng rừng được xác định tại thời diểm được giao rừng; (2) Trường hợp tiền sử dụng rừng đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, thì chủ rừng được chuyển nhượng quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng; được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử
dụng rừng, giá trị rừng sản xuất là rừng trồng. - Luật Bảo vệ và phát triển rừng (Điều 70) quy định quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được
Nhà nước giao rừng sản xuất là rừng tự nhiên, như được khai thác lâm sản;
được thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng rừng tăng thêm do chủ rừng tựđầu tư so với giá trị quyền sử dụng rừng được xác định tại thời
điểm được giao theo quy định của pháp luật. Cá nhân được để thừa kế quyền sử dụng rừng theo quy định của pháp luật.
- Thông tư số 38/2007/TT-BNN ngày 25/4/2007 của Bộ Nông nghiệp & PTNT hướng dẫn trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng cho tổ
chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn quy định khi giao rừng tự nhiên phải xác định trữ lượng rừng.
Tuy nhiên, từ trước đến nay rừng tự nhiên giao cho hộ chỉ xác định chỉ
tiêu diện tích rừng, còn chỉ tiêu trạng thái rừng thường xác định rất chung chung (rừng loại II, III, IV hoặc rừng giàu, trung bình, nghèo, phục hồi); không lượng hóa về số lượng, chất lượng gỗ lâm sản trên diện tích khi giao, nên không có căn cứ nào để xác định giá trị rừng tăng thêm.
- Theo Điều 113 Luật đất đai năm 2003; Điều 69, Điều 70 Luật Bảo vệ
và phát triển rừng và Điều 32 Nghịđịnh 23/2006/NĐ-CP, quyền sử dụng rừng tự nhiên của hộ gia đình hẹp hơn so với quyền sử dụng đất. Cụ thể: hộ gia
đình là chủ rừng được chuyển nhượng quyền sử dụng đất, trong khi đó lại không được chuyển nhượng rừng tự nhiên là rừng sản xuất trên mảnh đất đó. Quy định này đã gây ra một nghịch lý, rừng luôn gắn liền với đất (đất rừng cũng là một yếu tố cấu thành của rừng), nhưng nội dung quyền sử dụng rừng lại khác với quyền sử dụng đất. Người dân được giao rừng tự nhiên và
đồng thời được giao mảnh đất có rừng tự nhiên trên đó sẽ thực hiện quyền tài sản như thế nào trong giao dịch dân sự ? Với đất, được chuyển nhượng quyền sử dụng, còn rừng tự nhiên lại không được quyền chuyển nhượng.
4.2.1.5. Những vấn đề chưa được pháp luật điều chỉnh
a. Rà soát, quy hoạch lại 3 loại rừng
Thông tư số 05/2008/TT-BNN ngày 14/01/2008 của Bộ Nông nghiệp & PTNT hướng dẫn lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng, trong
đó chưa có quy định việc phối hợp cũng như trách nhiệm của ngành nông nghiệp và PTNT, ngành tài nguyên và môi trường trong việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng gắn với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất lâm nghiệp.
b. Giao rừng, cho thuê rừng
- Chưa quy định rõ cơ chế, chính sách để giao rừng tự nhiên cho các hộ
gia đình, cá nhân, các doanh nghiệp tư nhân và các tổ chức xã hội, các cộng
đồng dân cư sống gần rừng.
- Nghịđịnh 23/2006/NĐ-CP (Điều 21) quy định Thủ tướng Chính phủ
quy định việc cho thuê rừng tự nhiên để kết hợp kinh doanh cảnh quan, nghỉ
dưỡng, du lịch sinh thái môi trường đối với người Việt Nam định cư ở nước