3.3.2.1. Luật quản lý nợ công Việt Nam
Luật quản lý nợ công Việt Nam (đƣợc ban hành năm 2009 và có hiệu lực vào đầu năm 2010) đƣa ra nguyên tắc quản lý nợ công là: Một là, Nhà nƣớc quản lý thống nhất, toàn diện nợ công từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, đảm bảo cán cân thanh toán vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia; Hai là, đạt đƣợc những mục tiêu của quá trình sử dụng vốn. Quản lý nợ công một cách chặt chẽ còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị xã hội.
Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích chung. Nợ công đƣợc huy động và sử dụng không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào, mà vì lợi ích chung của đất nƣớc. Xuất phát từ bản chất của Nhà nƣớc là thiết chế để phục vụ lợi ích chung của xã hội, Nhà nƣớc của của dân, do dân và vì dân nên đƣơng nhiên các khoản nợ công đƣợc quyết định phải dựa trên lợi ích của nhân dân, mà cụ thể là để phát triển kinh tế xã hội của đất nƣớc và phải coi đó là điều kiện quan trọng nhất.
Quản lý nợ công là quá trình thiết lập và thực hiện một chiến lƣợc quản lý nhằm đáp ứng nhu cầu vốn; tối thiểu hóa chi phí vay trong thời giant rung, dài hạn phù hợp, đồng thời thúc đẩy sự phát triển của thị trƣờng nợ trong nƣớc. Vì vậy, vấn đề cấp bách nhất mà các Chính phủ phải đối mặt là phải cải cách thể chế quản lý chính sách nợ công cả về chuyên môn kỹ thuật và vận dụng kinh nghiệm quản lý để quản lý nợ nƣớc ngoài một cách thành thạo và minh bạch.
Nợ công không chỉ là nợ chính phủ mà bao gồm cả khoản nợ của doanh nghiệp quốc doanh, các giao dịch vay nợ nƣớc ngoài. Khủng hoảng nợ công
104
châu Âu đã đặt ra một số vấn đề quan trọng về quản lý nợ công và thâm hụt ngân sách ở Việt Nam. Quản lý nợ công Việt Nam hiện đang đối diện với 7 tồn tại cơ bản: Một là, thị trƣờng trái phiếu trong nƣớc phát triển còn hạn chế. Thực tế cho thấy tỷ lệ huy động vốn thông qua trái phiếu còn thấp, chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu phát triển kinh tế và tiềm năng trong xã hội; Hai là, công tác huy động vốn ODA còn thụ động, nhiều khoản vay ODA còn gắn với những ràng buộc làm tăng chi phí đầu vào (nhiều dự án phải cùng thực hiện 2 hệ thống thủ tục: một thủ tục giải quyết vấn đề nội bộ trong nƣớc, một thủ tục với nhà tài trợ, gia tăng chi phí chuẩn bị dự án, chi phí đầu tƣ do lạm phát trong thời gian bị kéo dài); Ba là, phân bổ vốn vay còn dàn trải, chủ trƣơng huy động và sử dụng vốn cần gắn kết hơn với ngƣỡng an toàn nợ; Bốn là, hiệu quả sử dụng vốn vay chƣa cao, chƣa đƣợc quản lý giám sát chặt chẽ; Năm là, các chỉ tiêu nợ trong tầm kiểm soát nhƣng một số rủi ro thị trƣờng cần đƣợc tính toán đo lƣờng chính xác hơn, rủi ro tín dụng chƣa đƣợc phản ánh trong phí cho vay lại và phí bảo lãnh của Chính phủ; Sáu là, cơ chế cảnh báo sớm còn hạn chế; Bảy là, quyền hạn quản lý của các cơ quan còn chồng chéo; năng lực cán bộ cần đƣợc cải thiện.
Việt Nam đang trong quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế, nợ công đã đóng góp nhất định đến công cuộc phát triển kinh tế của đất nƣớc. Nợ nƣớc ngoài dƣới hình thức ODA ngày một tăng, góp phần lấp vào lỗ hổng thiếu hụt giữa tiết kiệm và đầu tƣ; thiếu hụt của cán cân thanh toán quốc tế. Nợ công tạo ra nguồn vốn đầu tƣ ổn định để Chính phủ thực hiện các chƣơng trình đầu tƣ công, chƣơng trình phát triển kinh tế xã hội. Tuy nhiên, chi phí quản lý nợ công của Việt Nam không phải là nhỏ do những yếu kém thuộc về cấu trúc và thể chế quản lý nợ công. Quản lý nợ công hiệu quả cần phải nhìn nhận và đánh giá theo các tiêu chí phù hợp với mục tiêu quản lý, với thông lệ quốc tế để qua đó hƣớng tới hoàn thiện thể chế, chiến lƣợc, chính sách trong quản lý
105
nợ công nhằm tối đa hóa lợi ích và giảm thiểu chi phí nợ công, góp phần tích cực thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế.
Luật quản lý nợ công là cơ sở pháp lý quan trọng để tiến tới một chiến lƣợc quản lý nợ công hoàn chỉnh. Quản lý nợ công Việt Nam dựa trên 4 công cụ chính:
Một là, chiến lƣợc dài hạn về nợ công. Căn cứ để xây dựng chiến lƣợc dài hạn về nợ công là kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm và 10 năm, các kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ cũng nhƣ các nghị quyết, quyết định về chủ trƣơng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ của Đảng, Chính phủ…
Hai là, chƣơng trình quản lý nợ trung hạn, gồm các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp về huy động, sử dụng vốn vay, trả nợ và cơ chế, chính sách, tổ chức quản lý nợ trong giai đoạn 3 năm liền kề để thực hiện các chỉ tiêu an toàn về nợ đã đƣợc Quốc hội xác định trong mục tiêu, định hƣớng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công.
Ba là, kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ gồm: Kế hoạch vay trong nƣớc (gồm kế hoạch huy động vốn cho ngân sách nhà nƣớc và kế hoạch huy động vốn cho đầu tƣ phát triển; Kế hoạch vay nƣớc ngoài, đƣợc thực hiện thông qua các hình thức huy động, gồm vay ODA, vay ƣu đãi, vay thƣơng mại và đƣợc chi tiết theo chủ nợ nƣớc ngoài; Kế hoạch trả nợ, đƣợc chi tiết theo chủ nợ, có phân định trả nợ gốc và trả nợ lãi; trả nợ trong nƣớc và trả nợ nƣớc ngoài)
Bốn là, các chỉ tiêu an toàn và giám sát nợ công. Các chỉ tiêu giám sát nợ công, nợ nƣớc ngoài của quốc gia bao gồm: nợ công so với tổng sản phầm quốc dân (GDP), nợ nƣớc ngoài của quốc gia so với GDP; nghĩa vụ trả nợ nƣớc ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất nhập khẩu, nợ chính phủ so với GDP, …
106
Việc quản lý nợ công hiệu quả sẽ giúp mục đích vay vốn đạt đƣợc chi phí thấp nhất, đồng thời đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn.
3.3.2.2. Giải pháp cho vấn đề nợ công Việt Nam
Để ổn định và quản lý nợ công hiệu quả cần tăng tỷ lệ tiết kiệm trong nền kinh tế, sử dụng hiệu quả nguồn vốn vay cũng nhƣ khuyến khích sự tham gia của khu vực tƣ nhân trong các lĩnh vực đầu tƣ phát triển (đặc biệt là cơ sở hạ tầng). Hiện thực hóa tiêu chí kiểm soát nợ công hiệu quả cần thực hiện các giải pháp đồng bộ sau:
Thứ nhất, xây dựng chiến lƣợc vay nợ phù hợp với kế hoạch phát triển
kinh tế-xã hội, kế hoạch thu chi ngân sách nhà nƣớc phù hợp với từng thời kỳ, kế hoạch chiến lƣợc về vay nợ công cần đƣợc xác định mục đích vay (vay nợ để tài trợ thâm hụt ngân sách, để tái cơ cấu nợ, để tài trợ cho các chƣơng trình, dự án đầu tƣ quan trọng) hay vay nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Trong đó, cần chỉ rõ: Khoản vay trong nƣớc hay nƣớc ngoài; thời hạn vay tƣơng ứng (ngắn hạn, trung hạn hay dài hạn), hình thức huy động và mức lãi suất phù hợp. Đối tƣợng sử dụng các khoản vay, hiệu quả dự kiến, xác định chính xác thời điểm vay, số vốn vay từng giai đoạn, tránh tình trạng tiền vay không đƣợc sử dụng trong thời gian dài hoặc chƣa thực sự có nhu cầu sử dụng (huy đồng vốn, vay vốn lại đem gửi tiền không kỳ hạn tại NHTM trong khi vẫn phải trả lãi cao).
Thứ hai, nâng cao hiệu quả huy động vốn và tăng cƣờng kiểm soát việc
sử dụng vốn vay, vốn đƣợc Chính phủ bảo lãnh. Giải pháp này rất quan trọng nhằm đảm bảo cho khả năng trả nợ và tính bền vững của nợ công. Vay mƣợn thì mới có nguồn đầu tƣ cho tăng trƣởng. Chính phủ là ngƣời đứng ra vay nợ, nhƣng không phải là ngƣời sử dụng cuối cùng các khoản vốn vay, mà là các chủ dự án, các đơn vị thụ hƣởng ngân sách, các doanh nghiệp, …; trong mọi trƣờng hợp, ngân sách nhà nƣớc phải gánh chịu hậu quả, rủi ro trong toàn bộ
107
quán trình vay nợ. Do đó, vấn đề sử dụng vốn vay sao cho hiệu quả, bởi đó là những đồng tiền vay mƣợn, phải trả lãi và đến hạn sẽ phải trả nợ. Huy động, sử dụng vốn vay đáp ứng các mục tiêu và nguyên tắc quản lý nợ: Vay cho ngân sách phải kiểm soát chặt chẽ đảm bảo bù đắp bội chi ngân sách nhà nƣớc không quá 5% GDP; Rà soát danh mục dự án sử dụng vốn trái phiếu chính phủ, vay lại vốn vay nƣớc ngoài và bảo lãnh; Nâng cao chất lƣợng công tác thẩm định, đấu thầu; Tăng cƣờng theo dõi, giám sát và dự báo thị trƣờng.
Để đảm bảo hiệu quả trong việc vay vốn và sử dụng vốn vay cần phải tuân thủ 2 nguyên tắc cơ bản là: Một là, không vay ngắn hạn để đầu tƣ dài hạn, vay thƣơng mại nƣớc ngoài chỉ sử dụng cho các chƣơng trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và đảm bảo khả năng trả nợ; Hai là, kiểm tra giám sát chặt chẽ, thƣờng xuyên quá trình sử dụng các khoản vay nợ, các khoản vay đƣợc chính phủ bảo lãnh, nhất là tại các đơn vị sử dụng trực tiếp vốn vay nhƣ: Tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nƣớc, ngân sách thƣơng mại, các dự án đầu tƣ cơ sở hạ tầng. Giải pháp dài hạn của Việt Nam vẫn là phải nâng cao hiệu quả đầu tƣ, giúp giảm đƣợc hàng loạt rủi ro đối với nền kinh tế.
Thứ ba, giảm bớt gánh nặng cho chi tiêu công, gia tăng nguồn thu ngân
sách. Cân đối thu chi ngân sách nhà nƣớc là cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân. Để giảm bớt gánh nặng nợ công thì phải giảm bớt gánh nặng về chi tiêu công. Vì vậy, trong chi tiêu công, cần quán triệt nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả. Kiểm soát chặt chẽ các khoản vay nợ nƣớc ngoài đƣợc Chính phủ bảo lãnh và việc cấp bảo lãnh cho các doanh nghiệp vay nợ trong nƣớc. Giảm thiểu thâm hụt ngân sách quốc gia. Do thâm hụt ngân sách cần khoản bù đắp, hệ quả là khả năng trả nợ lại càng kém đi. Kinh nghiệm từ bài học thắt lƣng buộc bụng không chỉ ở Hy Lạp mà toàn bộ các nƣớc châu Âu khi đối phó với khủng hoảng nợ công (tăng cƣờng tiết kiệm, giảm trợ cấp, tăng thuế đối với ngƣời thu nhập cao, thoái vốn tại những doanh nghiệp làm ăn không hiệu quả…).
108
Thứ tư, tái cấu trúc nền kinh tế hƣớng tới phát triển theo chiều sâu,
mang lại giá trị gia tăng nhiều hơn thông qua việc đảm bảo sự phát triển của cơ sở hạ tầng, nguồn nhân lực và nền tài chính lành mạnh.
Nợ công ở một số nƣớc đang phát triển, chẳng hạn nhƣ Việt Nam, còn do Chính phủ vay nợ để tài trợ cho các dự án đầu tƣ (thƣờng là các dự án đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng) nên quy mô nợ công thƣờng khá cao. Nguồn để trả nợ công là các khoản thu trong tƣơng lai, bao gồm cả thu ngân sách và thu từ các dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn vay (nếu có). Hầu hết thâm hụt ngân sách nhà nƣớc (NSNN) là dành cho hoạt động đầu tƣ công và đƣợc tài trợ bởi vay nợ trong và ngoài nƣớc. Và số vay nợ trong và ngoài nƣớc cũng dành để đầu tƣ công, hoặc là đầu tƣ trực tiếp của chính phủ, của chính quyền địa phƣơng, hoặc là chuyển cho doanh nghiệp nhà nƣớc để đầu tƣ. Vì vậy, để giảm nợ công, việc tái cơ cấu đầu tƣ công đƣợc xem là giải pháp cấp bách cần thực hiện.
Phát huy nội lực của nền kinh tế nội địa, gia tăng tiết kiệm nội địa để giảm dần sự lệ thuộc quá nhiều vào các dòng vốn đầu tƣ nƣớc ngoài. Giải pháp này là cơ sở để gia tăng thu ngân sách, đáp ứng nhu cầu chi tiêu cho đầu tƣ phát triển và giảm bớt rủi ro khi có sự suy giảm của các dòng vốn đầu tƣ nƣớc ngoài, có sự biến động của nền tài chính toàn cầu về lãi suất, về tỷ giá, … Tái cơ cấu các doanh nghiệp nhà nƣớc hoạt động không hiệu quả. Giảm dần sự lệ thuộc của nền kinh tế và cải thiện chất lƣợng tăng trƣởng mới giúp Việt Nam duy trì đƣợc tốc độ tăng trƣởng cao trong tƣơng lai.
Thứ năm, thực hiện tái cơ cấu đầu tƣ công, đa dạng hóa nguồn vốn đầu tƣ
nhằm nâng cao hiệu quả đầu tƣ xã hội. Mục đích của chính sách đầu tƣ công phải phục vụ trƣớc hết cho việc thúc đẩy và hỗ trợ phát triển theo hƣớng bền vững, nâng cao chất lƣợng cuộc sống và phúc lợi cho mọi ngƣời. Tái cơ cấu đầu tƣ công cần chủ động giảm thiểu đầu tƣ công nhằm đạt tốc độ tăng trƣởng kinh tế cao mà phải biết kết hợp hài hóa phát triển kinh tế với đảm bảo ngày càng tốt
109
hơn công bằng và tiến bộ xã hội, sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên của đất nƣớc, bảo vệ môi trƣờng, đảm bảo nguyên tắc phát triển bền vững.
Trong tái cơ cấu đầu tƣ công cần tăng đầu tƣ phát triển các dịch vụ phục vụ sản xuất nông nghiệp, tiêu thụ nông sản, khoa học và công nghệ, đào tạo và y tế; giảm cấp vốn ngân sách cho khối các tổng công ty, tập đoàn kinh tế nhà nƣớc và chuyển trọng tâm đầu tƣ công ra ngoài lĩnh vực kinh tế, để tập trung vào phát triển các lĩnh vực hạ tầng và xã hội. Đồng thời, kiên quyết cắt những dự án đầu tƣ không đạt các tiêu chí về hiệu quả kinh tế-xã hội, tập trung vốn cho các dự án đảm bảo hoàn thành trong hạn định và có hiệu quả cao. Giảm các công trình đầu tƣ công bằng nguồn ngân sách có quy mô quá lớn song chƣa thật cấp bách, có thời gian đầu tƣ dài. Việc kiểm soát chặt chẽ đầu tƣ công là biện pháp quan trọng giúp giảm thâm hụt ngân sách.
Thứ sáu, đảm bảo tính bền vững an toàn về quy mô và tốc độ tăng
trƣởng của nợ công. Thiết lập ngƣỡng an toàn nợ công, đồng thời thƣờng xuyên đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản vay nợ trong mối liên hệ với GDP, thu ngân sách nhà nƣớc, tổng kim ngạch xuất khẩu, cán cân thƣơng mại, dự trữ ngoại hối, dự trữ tài chính, quỹ tích lũy để trả nợ, …
Theo dõi chặt chẽ, đảm bảo thanh toán nợ đầy đủ, đúng hạn; Xây dựng ngƣỡng an toàn và hạn mức vay phù hợp; Thu thập, báo cáo, công khai các chỉ tiêu giám sát an toàn nợ; Định kỳ báo cáo Chính phủ, hoặc báo cáo chính phủ xây dựng các giải pháp xử lý an toàn nợ mang tính thống nhất với các mục tiêu tài khóa và tiền tệ.
Thứ bảy, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý
nợ công. Trong thời đại hội nhập kinh tế quốc tế, thì minh bạch luôn là một đòi hỏi lớn. Khủng hoảng nợ công của Hy Lạp do chính phủ không minh bạch các số liệu, cố gắng vẽ nên bức tranh sáng mà hồng tình trạng ngân sách, về những chính sách sắp ban hành để khắc phục những khó khăn về ngân sách
110
hay vấn đề kinh tế vĩ mô, do vậy, hiệu lực của những chính sách đó sẽ bị hạn chế nhiều. Việc công khai, minh bạch nhằm tăng cƣờng trách nhiệm trong quản lý, sử dụng các khoản nợ công và trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý nợ công. Để thực hiện tốt nguyên tắc quan trọng đó, nợ công cần