2.2.3.1. Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, việc gia nhập vào EU khiến các nƣớc phải từ bỏ chính sách
tiền tệ của chính mình. Đây là nguyên nhân rõ ràng nhất có thể thấy là do sự thiếu hài hòa của các chính sách của EU với điều kiện kinh tế của các nƣớc phát triển chậm hơn trong liên minh. Các chính sách của liên minh đã dẫn đến sự chênh lệch về phát triển kinh tế ngày càng lớn hơn giữa các nƣớc trong khu vực. Trong khi các nƣớc Nam Âu tăng trƣởng rất chậm, nhiều nƣớc lâm vào khủng hoảng nợ công thì Đức nhanh chóng trở thành đầu tàu kinh tế của châu Âu. Sự ràng buộc của các chính sách của EU cũng khiến cho các nƣớc này
70
gặp khó khăn trong việc ứng phó kịp thời với khủng hoảng nợ công. Chính sách tiền tệ chƣa phù hợp với điều kiện kinh tế chung của các nƣớc trong liên minh, dẫn đến việc nhiều nƣớc ngay từ khi mới gia nhập đã vấp phải những khó khăn trong chênh lệch lãi suất và tỷ giá. Thách thức trong cơ chế điều hành lãi suất, kiềm chế lạm phát giữa một bên là Ngân hàng Trung ƣơng châu Âu ECB với một bên là chính sách tiền tệ của các quốc gia thành viên cụ thể là Hy Lạp đang tạo ra những xung đột, khó giải quyết khủng hoảng. Trong khi, hệ thống ECB bao gồm: Ngân hàng Trung ƣơng châu Âu ECB và 16 ngân hàng trung ƣơng của các quốc gia thành viên. ECB điều hành chính sách tiền tệ theo mục tiêu phát triển và kiềm chế lạm phát. Cụ thể, lãi suất trên thị trƣờng tiền tệ thì do ECB quy định nhằm tạo nền tảng cho việc hình thành và ổn định đồng Euro, trong khi đó lãi suất trái phiếu chính phủ thì lại do chính phủ của nƣớc thành viên quyết định. Quyết định của Bộ tài chính phụ thuộc vào chính sách tài khóa của từng quốc gia. Đối với Hy Lạp, nƣớc có năng lực cạnh tranh kém hơn so với các thành viên trong khối, thâm hụt ngân sách cao, để bình ổn nền kinh tế, phát hành trái phiếu chính phủ với lãi suất cao đƣợc xem là giải pháp hữu hiệu trong bối cảnh cần nguồn lực tài chính để chi trả cho các mục tiêu phát triển kinh tế, an sinh xã hội… Những bất cập nhƣ vậy đã hạn chế và tạo ra nhiều thách thức do không thể sử dụng chính sách tiền tệ làm công cụ hữu hiệu để thúc đẩy tăng trƣởng và phát triển kinh tế. Sự bất hợp lý trong chính sách có thể đƣợc thấy trong năm 2011 khi mà lãi suất cao là cần thiết cho một nền kinh tế đang đi lên của Đức trong khi nền kinh tế đang đi xuống của Hy Lạp lại cần một mức lãi suất thấp. Vấn đề này không chỉ của Hy Lạp mà còn là vấn đề chung của các nƣớc đang trong tình trạng mức nợ công cao nhƣ Ireland, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha,…
Thứ hai, khủng hoảng kinh tế làm trầm trọng thêm tình hình nợ công ở
các nƣớc này. Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008-2009 buộc chính phủ Hy Lạp phải tung ra những gói cứu trợ khổng lồ để cứu vãn sự tăng
71
trƣởng nền kinh tế, đã để lại hậu quả to lớn đối với kinh tế Hy Lạp khiến cho mức thâm hụt ngân sách vốn đã cao nay lại càng cao hơn. Tác động của cuộc khủng hoảng làm bộc lộ những yếu kém trong mô hình phát triển kinh tế cũng nhƣ khả năng quản trị tài chính công của nƣớc này ngày càng yếu. Hai trong số những ngành công nghiệp lớn nhất của Hy Lạp là du lịch và vận tải biển đã suy giảm trầm trọng với doanh thu tụt giảm 15%... khiến nền kinh tế Hy Lạp rơi vào khó khăn và dần mất khả năng thanh toán các khoản nợ đến hạn. Hệ quả tất yếu là ngày 27.4.2010, công ty xếp hạng tín dụng Standards&Poor’s đã đánh tụt hạng tín nhiệm của Hy Lạp xuống mức có khả năng vỡ nợ. Động thái này đƣợc coi là tín hiệu khởi đầu cuộc khủng hoảng nợ Hy Lạp và là cú sốc tiếp theo đối với kinh tế châu Âu sau vụ vỡ nợ của Ireland.
2.2.3.2. Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, việc gia nhập Khối đồng tiền chung châu Âu, các nƣớc
thành viên Eurozone dễ dàng tiếp cận các nguồn vốn đầu tƣ nƣớc ngoài nhƣng sự yếu kém trong quản lý cũng là một nguyên nhân chủ yếu khiến các nƣớc này lâm vào tình trạng thâm hụt ngân sách nghiêm trọng. Sau khi gia nhập khu vực đồng tiền chung Eurozone, các nƣớc có cơ hội tiếp cận với các nguồn vốn quốc tế. Việc sử dụng đồng tiền chung Euro cùng với các nƣớc lớn nhƣ Đức, Pháp mang đến một hình ảnh bền vững cho những nƣớc này. Do đó, các nƣớc này đã thu hút đƣợc đầu tƣ nƣớc ngoài với lãi suất thấp trong một thời gian dài. Việc dễ dãi trong tín dụng này mang cả ý nghĩa kinh tế và chính trị do EU muốn thúc đẩy nhanh sự liên kết sâu rộng của các nƣớc thông qua việc vay nợ để phát triển kinh tế. Tuy nhiên, khi đƣợc tiếp cận nguồn vốn dồi dào nhƣ vậy, các nƣớc đã không sử dụng hiệu quả, chi tiêu quá tay. Điển hình, Olympic Athens 2004 đƣợc coi là đỉnh điểm của sự xa hoa kinh phí thực hiện vƣợt xa dự kiến. Sau nhiều năm đạt tốc độ tăng trƣởng kinh tế ấn tƣợng nhờ sự phát triển của khu vực dịch vụ, Hy Lạp phải đối mặt với nguy cơ phá
72
sản do những chính sách chi tiêu bừa bãi trong gần thập kỉ. Theo công bố ngân sách năm 2009, toàn bộ ngân sách của Hy Lạp đƣợc chia thành 14.000 dòng ngân sách, mỗi một dòng ngân sách nhƣ vậy sẽ phản ánh các khoản chi tiêu của chính phủ vào từng lĩnh vực công cụ thể. Tuy nhiên, sự yếu kém, thiếu hiệu quả trong khâu quản lý của chính phủ dẫn đến việc chi tiêu các dòng ngân sách không đƣợc quản lý, chi vƣợt ngân sách.
Thứ hai, nạn nhân của bệnh thành tích
Có nhiều dẫn chứng thuyết phục cho thấy chính việc châu Âu nhiều lần làm ngơ trƣớc các hành xử vô nguyên tắc của thành viên khiến Hy Lạp rơi vào tình cảnh khủng hoảng nhƣ hiện nay.
Theo Hiệp ƣớc Maastricht, để tham gia vào khu vực đồng tiền chung, các quốc gia thành viên phải đáp ứng nhiều chuẩn mực, trong đó có quy định mức bội chi của ngân sách phải nhỏ hơn hoặc bằng 3% GDP, có xem xét trƣờng hợp mức thâm hụt đang trong xu hƣớng đƣợc cải thiện hoặc mức thâm hụt lớn hơn 3% nhƣng mang tính tạm thời, không đáng kể, không là mức bội chi cơ cấu; nợ chính phủ nhỏ hơn hoặc bằng 60% GDP, có xem xét các trƣờng hợp đang điều chỉnh.
Mƣời một sáng lập viên lúc bấy giờ vẫn ấn định giờ G là ngày 1/1/1999 ra mắt đồng euro. Nhƣng không có quốc gia nào trong khối lúc bấy giờ đáp ứng đƣợc tiêu chí trên. Thậm chí, lúc đó Bỉ có tổng nợ quốc gia lên đến 131%GDP, gấp 2,2 lần mức cho phép. Theo những quy định của Hiệp ƣớc này, Hy Lạp chƣa đủ điều kiện tham gia khu vực đồng tiền chung châu Âu vào tháng 5/1998. Nhƣng hai năm sau, ngày 1/1/2001, mặc dù chƣa đủ chuẩn, Hy Lạp cũng đƣợc chấp nhận gia nhập vào khu vực đồng tiền chung với điều kiện phải nỗ lực cải thiện mức thâm hụt ngân sách và nợ chính phủ. Tuy nhiên, đến nay, các ràng buộc trên vẫn chỉ là lời hứa của Hy Lạp. Bội chi ngân sách và nợ nƣớc ngoài không những không đƣợc cải thiện mà có xu hƣớng ngày càng tăng.
73
Tham vọng tạo ra một khối kinh tế chung có sức ảnh hƣởng đã khiến cho các thành viên sáng lập lúc bấy giờ muốn có càng nhiều thành viên càng tốt. Điều đó khiến các tham vọng chính trị va vấp với những thực trạng về nền kinh tế các quốc gia. Đối với Athens khi đó, việc gia nhập khu vực sử dụng đồng Euro (Euro zone) vừa là vấn đề danh dự, vừa là sự cần thiết, vì nếu Hy Lạp sử dụng đồng tiền chung, giới đầu cơ tiền tệ sẽ không thể tấn công và nền kinh tế của nƣớc này sẽ có đƣợc sự bình ổn. Bên cạnh đó việc tham gia “giới thƣợng lƣu Eurozone” cũng đồng nghĩa với việc Hy Lạp có thể tiếp cận đƣợc với nguồn vốn tín dụng lãi suất thấp.
Bất chấp tất cả, các quốc gia châu Âu “làm đẹp” sổ sách bằng mọi giá để kịp tiến độ gia nhập. Năm 1998, mức thâm hụt của Hy Lạp chỉ đạt mức 2,5% và dự báo lúc bấy giờ thâm hụt sẽ chỉ còn 1,9% vào năm 1999. Cả châu Âu lúc bấy giờ đã hoan hô thành tích này, tung hô Hy Lạp nhƣ một câu chuyện thần kỳ khiến nhiều nƣớc phải ngƣỡng mộ. Tây Ban Nha, Pháp, Bồ Đào Nha cũng cố gắng “đạt thành tích” thâm hụt chỉ 3%. Nhƣng cho tới tháng 3.2000, dƣới một tiêu chuẩn kế toán mới, cho thấy thâm hụt thực sự của Hy Lạp vào năm 1998 là 3,2%. Đến năm 2004, một báo cáo khác lại chỉ ra con số thâm hụt của Hy Lạp vào năm 1998 là 4,3%, bởi Hy Lạp đã nhập nhằng tiền chi tiêu mua sắm công với viện trợ chính phủ đến 2 tỷ Euro. Không chỉ thế, Hy Lạp còn cố ý không tính đến một số chi tiêu quân sự cũng nhƣ y tế trong tổng chi chính phủ. Ngƣợc lại, quốc gia này còn xem một số viện trợ từ châu Âu là khoản thu của chính phủ. Vào tháng 3/2004, Hy Lạp công bố thâm hụt ngân sách 2,6 tỷ euro tƣơng đƣơng 1,7% tức thấp hơn nhiều so với mức trung bình của EU là 2,7%. Điều đó khiến nhiều ngƣời nghi ngờ và EU gây áp lực khiến Hy Lạp phải công bố lại. Dƣới áp lực từ châu Âu, Hy Lạp công bố là 3,2% bởi trƣớc đó đã tính các trợ cấp thuế ƣớc tính của châu Âu vào nguồn thu chính phủ. Bốn tháng sau đó, Hy Lạp thừa nhận đã bỏ qua một số khoản
74
chi tiêu quân sự, tính cao lên giá trị thặng dƣ an sinh xã hội cùng lãi suất thấp đi, nên con số thực phải là 4,6%. Đến tháng 3.2005, Hy Lạp “thành thật” thông báo thâm hụt của năm 2003 là 5,2%. Và trong lần “thành thật” cuối cùng vào cuối năm đó, con số tăng lên mức 5,7%. Sau 18 tháng, số liệu thâm hụt năm 2003 đã tăng từ 2,6 tỷ lên 8,8 tỷ euro.
Vấn đề của Hy Lạp cho thấy, thể chế tài chính của EU không đủ năng lực và chuyên môn để kiềm chế những thành viên không tuân thủ hiệp ƣớc của khối. Ngày từ khi thành lập, Liên minh tiền tệ đã đƣợc xem là công cụ cho liên minh chính trị, nên các “sáng lập viên” chẳng hề quan tâm nhiều đến chuyện trừng phạt thành viên vi phạm quy chế chung.
Năm 1996, khi thảo luận xem liệu có cần thiết có những công cụ trừng phạt những thành viên vi phạm hay không, tổng thống Jacques Chirac và thủ tƣớng Đức Helmut Kohl cho rằng nên dựa vào ý thức, và cuối cùng EU ủng hộ chủ trƣơng này, EU cho rằng các quốc gia sẽ phải tự điều tiết lấy. Chính thái độ thờ ơ, bàng quan của EU trƣớc những sai phạm của các nƣớc thành viên nhƣ ngọn gió thổi vào khủng hoảng: “Ở thời điểm đó, đã có những bằng chứng rõ ràng cho thấy, Hy Lạp đƣa ra những số liệu không trung thực, đặc biệt là về thâm hụt ngân sách, nhằm đƣa ra hình ảnh về tình hình tài chính công của họ “đẹp” hơn thực tế. Nhƣng các nhà lãnh đạo châu Âu không phản đối. Vì lý do chính trị, họ phải cho Hy Lạp tham gia đồng Euro”, Giáo sƣ kinh tế học Jurgen Von Hagen thuộc Đại học Bonn, Đức cho biết. Các năm 2002- 2004, ngay cả Đức và Pháp đã không tuân thủ đƣợc các điều khoản về thâm hụt ngân sách, tạo ra một tiền lệ nguy hiểm. Các nƣớc lớn có thể vi phậm, tại sao các nƣớc nhỏ lại không? Điều này càng làm giảm đi tính kỷ luật của chính sách chung. Tới năm 2004, việc Hy Lạp công bố số liệu kinh tế giả mạo đã rõ ràng, EU đã mở một cuộc điều tra đầu tiên nhằm vào tình trạng bội chi của Athens. Mặc dù Cơ quan thống kê châu Âu (Eurostat) thu thập đủ bằng chứng
75
về sự gian dối số liệu của Hy Lạp, nhƣng các quan chức của châu Âu vẫn tuyên bố rằng, việc trục xuất Hy Lạp khỏi khu vực đồng tiền chung Euro không phải là lựa chọn của họ. Trên thực tế, chỉ có 2 trong số 16 quốc gia thuộc Eurozone đáp ứng đầy đủ những tiêu chí này là Phần Lan và Luxembourg. Sự “vƣợt rào” tập thể này là một trong những nguyên nhân chính khiến châu Âu trở nên lâm vào khủng hoảng nợ công.
Thứ ba, tác động tiêu cực của tiến trình hội nhập kinh tế Khu vực
Hy Lạp quá sốt sắng trong việc gia nhập vào EU dẫn đến việc có những khoản vay nợ với số lƣợng lớn để phát triển kinh tế. Mức tăng trƣởng bình quân của Hy Lạp từ những năm 90 là trên 3% hàng năm, đặc biệt trong giai đoạn 2000-2007 tăng trƣởng kinh tế của Hy Lạp luôn duy trì ở mức bình quân 4,3%, mức tăng trƣởng kinh tế cao nhất có thể đạt đƣợc của EU. Mong muốn này của Hy Lạp nhận đƣợc sự hỗ trợ nhiệt tình của các nhà lập pháp EU và đƣợc cụ thể hóa bằng các khoản vay ƣu đãi nhằm tạo điều kiện để Hy Lạp đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế và thu hẹp khoảng cách với các nƣớc đi trƣớc. Tuy nhiên, điều này đồng nghĩa với việc chính phủ Hy Lạp đã chấp nhận duy trì thâm hụt ngân sách cao và tỷ lệ nợ công luôn ở mức cao bình quân ở mức 5% GDP so với bình quân của khu vực là 2%, thâm hụt tài khoản vãng lai ở mức 9% năm so với mức bình quân chung là 1%. Theo số liệu của IMF, vốn đầu tƣ gián tiếp, cụ thể là phát hành trái phiếu của chính phủ cho các nhà đầu tƣ nƣớc ngoài, chiếm tỷ lệ lớn trong thặng du cán cân thanh toán của Hy Lạp. Sự gia tăng các khoản đầu tƣ công quy mô lớn, bao gồm các công trình phục vụ Olympic Athen 2004 khiến các khoản nợ công tăng nhanh.
Việc gia nhập vội vã của Hy Lạp đã bộc lộ những mặt trái của nó. Với một quốc gia có nguồn tài nguyên hạn hẹp, lợi thế thƣơng mại thấp, năng lực cạnh tranh thấp thì họ không thể xây dựng rào cản để bảo hộ nền sản xuất trong nƣớc. Hàng hóa th iếu cạnh tranh, sản xuất đình trệ, tỷ lệ thất nghiệp gia
76 (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
tăng, thu ngân sách giảm, chi an sinh xã hội cao. Theo quy định của EU, các quốc gia đƣợc phép giữ lại 25% thuế xuất nhập khẩu hàng hóa vào EU để trang trải chi phí hoạt động và 75% còn lại đƣợc chuyển vào ngân sách chung của EU. Điều này có nghĩa, các quốc gia có vị trí thuận lợi về giao thông quốc tế: sân bay, bến cảng… sẽ nhận đƣợc một nguồn thu đặt biệt từ thuế nhập khẩu vào EU mà các quốc gia nhỏ hơn, ở vị trí bất lợi hơn nhƣ Hy Lạp không nhận đƣợc; thậm chí đó là khoản thuế đánh trên hàng hóa nhập khẩu đang tiêu thụ tại nƣớc mình. Nguồn thu ngân sách của họ bị suy giảm.
Ngoài ra, tại các nƣớc kém phát triển hơn nhƣ Hy Lạp, để tránh làn sóng di dân khi thực hiện tự do hóa lao động, chính phủ buộc phải gia tăng các khoản chi phí phúc lợi, chi an sinh xã hội cho công dân của mình. Điều này góp phần làm gia tăng thâm hụt ngân sách.
Thứ tư, thiếu sót trong cơ cấu của Hiệp định Maastricht – Mối quan hệ
giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài chính
Trong điều kiện kinh tế không có khủng hoảng, việc duy trì cam kết giữ mức thâm hụt ngân sách nhà nƣớc ở mức 3% GDP và tổng nợ công không đƣợc vƣợt quá 60% GDP không gặp khó khăn gì đặc biệt. Nhƣng khi cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới từ cuối năm 2008, hầu hết các nƣớc tham gia hệ