1.2.3.1. Nguyên nhân dẫn đến “đi vay” của các Quốc gia
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến nợ. Ở mỗi nƣớc và tùy từng thời kỳ lại có các nguyên nhân khác nhau. Có thể khái quát những nguyên nhân cơ bản nhất dẫn đến nợ công bao gồm những lý do sau:
Thứ nhất, tiết kiệm trong nƣớc thấp dẫn tới vay nợ nƣớc ngoài cho chi
tiêu công. Cụ thể, tỷ lệ tiết kiệm của Mỹ giảm liên tục trong thập niên gần đây. Nếu nhƣ vào những năm 1970, ngƣời dân Mỹ tiết kiệm khoảng 10% tổng thu nhập, thì tỷ lệ này đã giảm liên tục từ đầu thập kỷ 1980 và tụt xuống mức 1-2% (2007). Nghĩa là, tiết kiệm cá nhân của ngƣời Mỹ đã giảm gần nhƣ bằng không và ngƣời Mỹ tiêu dùng gần nhƣ toàn bộ phần thu nhập của mình. Khi mức tiết kiệm trong nƣớc giảm, vay nợ của Mỹ chủ yếu dựa vào vốn nƣớc
27
ngoài. Tỷ lệ nợ nƣớc ngoài của Mỹ liên tục tăng từ 1,2 nghìn tỷ USD (1997) lên 2,85 nghìn tỷ (2008) và 4,45 nghìn tỷ (2011) – chiếm khoảng 47% tổng nợ công [23].
Tỷ lệ tiết kiệm trong nƣớc bình quân của Hy Lạp chỉ ở mức 10-12% GDP thập niên 1990, thấp hơn nhiều so với mức 22% GDP trong khối EU. Tỷ lệ tiết kiệm nội địa của Bồ Đào Nha cũng chỉ vào khoảng 15-16% GDP [22]. Tây Ban Nha và Italia có tỷ lệ tiết kiệm nội địa ở mức trung bình của toàn khối và đang có xu hƣớng sụt giảm nhanh chóng. Do vậy, đầu tƣ trong nƣớc phụ thuộc khá nhiều vào các dòng vốn đến từ bên ngoài; Lợi tức trái phiếu liên tục giảm nhờ việc gia nhập liên minh châu Âu EU (1981) và làn sóng bán tháo trái phiếu từ dân chúng đã làm giảm kênh huy động vốn buộc Chính phủ Hy Lạp tăng cƣờng vay nợ nƣớc ngoài tài trợ cho chi tiêu công. Huy động tiết kiệm trong nƣớc và khuyến khích ngƣời dân mua trái phiếu Chính phủ là điều quan trọng nhất để giảm nợ công.
Tỷ lệ tiết kiệm giảm trong điều kiện tăng chi ngân sách cũng đƣợc xem là nguyên nhân dẫn đến nợ công của Nhật Bản. Từ lâu, Nhật Bản đƣợc biết đến với tỷ lệ tiết kiệm dân cƣ cao nhất trong những nƣớc công nghiệp phát triển. Vào đầu những năm 1980, các hộ gia đình Nhật Bản đã tiết kiệm khoảng 15% thu nhập sau thuế. Mặc dù tỷ lệ tiết kiệm nội địa đã giảm dần vào cuối thập kỷ 80 những vẫn chiếm khoảng 10% trong năm 1990 và tiếp tục giảm mạnh xuống mức 5% vào cuối thập kỷ 1990 và đạt trên 2% thu nhập sau thuế (2009) [26]. Tiết kiệm thấp kết hợp với bội chi ngân sách cao dẫn đến thâm hụt ngân sách và tăng nợ công. Dƣới đây là bảng tiết kiệm nội địa của một vài quốc gia trong những năm gần đây (so với GDP).
28
Bảng 1.1: Tỷ lệ tiết kiệm nội địa (so với GDP)
Quốc gia 2009 (%) 2010 (%) 2011 (%) 2012 (%) 2013 (%) Mỹ 15 15 15 16 - Anh 12 13 13 13 13 Ukraina 15 17 14 12 7 Uruguay 20 19 19 18 - Phần Lan 20 20 20 19 19 Thụy Điển 23 25 25 25 24
Tây Ban Nha 22 21 20 20 21
Nam Phi 19 19 19 16 17 Ai Cập 13 14 13 8 7 Malaysia 38 40 40 38 35 Nhật Bản 20 21 19 19 - Indonesia 34 34 34 33 32 Ấn Độ 31 32 30 28 26 Nguồn: data.worldbank.org
Thứ hai, chi tiêu kích cầu kinh tế sau khủng hoảng năm 2008 làm trầm
trọng thêm vấn đề nợ công. Chính sách kích cầu kinh tế của chính phủ của các quốc gia, hiệu quả trong ngắn hạn thì có, nhƣng xét về dài hạn đang tạo ra nguy cơ tiềm ẩn của một cuộc khủng hoảng nợ hết sức nghiêm trọng. Các gói kích thích kinh tế với tổng số vốn hơn 2,2 nghìn tỷ USD (2009) tƣơng đƣơng 4,7% GDP toàn cầu đƣợc các nƣớc triển khai nhanh chóng khiến thâm hụt ngân sách của chính phủ tăng vọt [16, Tr.2]. Nguy cơ khủng hoảng nợ công hiện tập trung vào những nƣớc có tỷ lệ nợ công lớn, đồng thời cơ cấu nợ thiên lệch về những khoản nợ ngắn hạn (thời hạn dƣới 12 tháng) và nợ nƣớc ngoài cũng nhƣ do hạn chế về khả năng quản trị nợ.
29
Bên cạnh đó, việc gia tăng mạnh chi tiêu từ ngân sách nhà nƣớc, lƣơng và chi phí hoạt động của bộ máy nhà nƣớc ở các cấp có xu hƣớng ngày càng phình to, các chƣơng trình kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, y tế, an ninh, quốc phòng, đầu tƣ phát triển cơ sở hạ tầng không ngừng tăng, …đặc biệt, hậu quả to lớn của cuộc khủng hoảng tài chính-kinh tế toàn cầu vừa qua đã buộc nhiều nƣớc phải chi rất nhiều để khắc phục.
Cuộc khủng hoảng tài chính thế giới đã đẩy các nền kinh tế Âu-Mỹ vào thời kỳ suy thoái kinh tế lâu dài, buộc các chính phủ phải tăng cƣờng chi tiêu công để kích thích kinh tế. Chẳng hạn, ở Mỹ, cùng với mức tăng chi tiêu y tế và quốc phòng, Chính phủ đã phải thông qua gói kích thích kinh tế sau khủng hoảng tài chính toàn cầu với quy mô 780 tỷ USD (2010) cũng đã góp phần làm tăng nợ của chính phủ.
Mức chi tiêu của Chính phủ Hy Lạp tăng 87% giai đoạn 2001-2007, trong khi mức thu của Chính phủ chỉ tăng 31% GDP của EU [2, Tr2]. Chi tiêu cho quản lý công trong tổn số chi tiêu công của Hy Lạp năm 2004 đã cao hơn nhiều so với các nƣớc thành viên OECD khác trong khi chất lƣợng và số lƣợng dịch vụ không đƣợc cải thiện nhiều. Theo đánh giá của các nhà kinh tế, bộ máy công quyền cồng kềnh và thiếu hiệu quả của Hy Lạp là nhân tố chính đằng sau sự thâm hụt của quốc gia.
Nợ công của Nhật Bản là kết quả của quá trình chi tiêu một số lƣợng tiền khổng lồ để kích thích kinh tế. Trong suốt thập kỷ mất mát những năm 1990 và thậm chí cả trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, Nhật Bản đã bơm khối lƣợng tiền lớn vào nền kinh tế. Nhật Bản là quốc gia có những gói kích cầu lớn nhất về tổng giá trị cũng nhƣ tỷ lệ trên GDP (tổng giá trị là 774 tỷ USD, chiếm 16,4% GDP) [30]. Để cứu nền kinh tế, Nhật Bản rót vốn vào thị trƣờng, đƣa tiền cho ngƣời dân tiêu dùng cùng nhiều biện pháp hỗ trợ khác làm cho cung tiền tệ trên thị trƣờng tăng. Do đó, giá đồng Yên có xu hƣớng
30
tăng. Đồng Yên mạnh càng khiến cho dòng vốn đầu tƣ chảy ra khỏi Nhật Bản, xuất khẩu giảm dẫn đến tốc độ phục hồi kinh tế của Nhật Bản đuối dần. Việc chi tiêu thiếu hiệu quả nguồn vốn lớn trong suốt hơn 2 thập kỷ qua cùng với nguồn thu ngân sách sụt giảm làm cho nợ công Nhật Bản ngày càng tăng. Dân số lão hóa sẽ khiến tài chính Nhật Bản xuất hiện sự chuyển biến mang tính kết cấu “chi nhiều, thu ít” và đây là vấn đề đang ngày càng trở nên gay gắt.
Thứ ba, sự già hóa dân số và chi tiêu công cho hệ thống phúc lợi xã hội
tại các nƣớc phát triển rất lớn, khu vực châu Âu, đặc biệt tại Hy Lạp, hệ thống phúc lợi xã hội thuộc diện hào phóng bậc nhất thế giới cũng đƣợc coi là một trong những gánh nặng của chi tiêu công. Dự đoán tỷ lệ số ngƣời trên 64 tuổi của Hy Lạp sẽ tăng từ 19% năm 2007 lên 32% năm 2060. Ngƣời về hƣu đƣợc hƣởng một khoản tiền tƣơng đƣơng với 70-80% mức lƣơng chính thức trƣớc khi về hƣu chƣa kể những lợi ích từ những cơ chế hỗ trợ khác với đủ 35 năm cống hiến so với mức 40 năm ở các quốc gia châu Âu khác. Ƣớc tính tổng số tiền chi trả cho lƣơng hƣu khu vực công của Hy Lạp sẽ tăng từ 11,5% GDP (2005) lên 24% (2050) [13, Tr. 10].
Thứ tư, sự kiểm soát chi tiêu và quản lý nợ kém, không chặt chẽ, thậm
chí bị buông lỏng, cộng thêm với tình trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ và chi tiêu, cùng với tệ tham nhũng phát triển cũng trở thành nguyên nhân không kém phần quan trọng.
Chi tiêu quá nhiều do tăng chi tiêu từ ngân sách nhà nƣớc, chi lƣơng và cho các hoạt động của bộ máy nhà nƣớc ở các cấp có xu hƣớng ngày càng phình to, chi cho các chƣơng trình kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, y tế, an ninh, quốc phòng, đầu tƣ phát triển cơ sở hạ tầng không ngừng tăng,… Đặc biệt, hậu quả to lớn của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu vừa qua đã buộc nhà nƣớc phải chi rất nhiều để khôi phục kinh tế sau suy thoái, trong khi các khoản thu (chủ yếu từ thu thuế) tăng không kịp với nhu cầu chi, thậm chí một
31
số loại thuế chịu áp lực phải cắt giảm do nhiều nguyên nhân khác nhau (nhƣ thuế quan và phí hải quan của hầu hết các nƣớc phải cắt giảm hoặc loại bỏ cho phù hợp với các quy định của WTO và các th ỏa thuận thƣơng mại. Chính phủ Mỹ không đánh thuế cao và vì vậy, khoản thu ngân sách của Mỹ từ thuế thấp hơn rất nhiều, chi vào khoảng 30% GDP so với mức xấp xỉ 40% GDP ở các nƣớc phát triển khác [29].
Trong khi vấn đề quản lý các nguồn thu, nhất là nguồn thu từ thuế gặp không ít khó khăn ở nhiều nƣớc do tình trạng trốn thuế, tệ tham nhũng, hối lộ, kiểm soát không chặt và xử lý không nghiêm của các cơ quan chức năng. Mức thu không đủ để bù đắp mức chi tiêu quá nhiều buộc Chính phủ phải đi vay tiền thông qua nhiều hình thức (nhƣ phát hành công trái, trái phiếu, tín dụng,…) để bù chi, từ đó dẫn đến thâm hụt ngân sách và tình trạng nợ công. Khi mức thâm hụt ngân sách kéo dài dẫn tới nợ công ngày càng gia tăng.
Mọi nguyên nhân dẫn tới khủng hoảng nợ công ở châu Âu đều bắt nguồn từ chính sách tài chính lỏng lẻo, thiếu nhất quán, không chỉ gây bất ổn mà còn tạo những hệ lụy về xã hội. Với từng quốc gia, nguyên nhân đó là do khả năng quản trị công yếu kém, chi tiêu thiếu hợp lý, hoặc mất kiểm soát cho các hoạt động cho vay của hệ thống ngân hàng. Với cả khu vực EU, đó là thói quen “chi nhiều hơn thu” kéo dài và hệ thống phúc lợi ngày càng phình to. Để đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính thế giới năm 2008, châu Âu dễ dàng vay mƣợn quá mức, không tƣơng thích tốc độ tăng trƣởng kinh tế và vì thế đẩy tình trạng thâm hụt ngân sách và mức nợ công tăng nhanh, vƣợt khả năng kiểm soát. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Thứ năm, do bội chi ngân sách lớn và kéo dài khiến vay nợ trở thành
nguồn lực chính tài trợ thâm hụt là nguyên nhân khiến tình hình nợ công ngày càng trở thành gánh nặng cho nền kinh tế. Nguồn thu ngân sách từ thuế sụt giảm, chi phí phúc lợi gia tăng, dân số già hóa dẫn đến thâm hụt ngân sách. Thâm hụt ngân sách của Nhật Bản ở mức báo động với con số thâm hụt 30,8
32
nghìn tỷ Yên (khoảng 340,3 tỷ USD) tƣơng đƣơng 6,4% GDP (2010) [29]. Thâm hụt ngân sách ở mức cao là nguyên nhân đẩy tỷ lệ nợ công so với GDP của Nhật Bản lên mức cao hơn, điều này hàm ý rằng chi phí trả nợ ngày càng tăng và do đó khiến cho thâm hụt ngân sách ngày càng lớn. Sự tăng liên tục của thâm hụt ngân sách làm cho nền kinh tế của Nhật Bản gặp khó khăn, thị trƣờng chứng khoán suy yếu, hiệu quả kinh doanh thấp và cản trở tăng trƣởng kinh tế, tác động xấu đến nợ công.
Sự chi tiêu thiếu kế hoạch cũng nhƣ sự thiếu minh bạch trong số liệu tài chính và nợ công nhằm vội vã thực hiện đủ tiêu chí gia nhập vào cộng đồng châu Âu của Hy Lạp và Bồ Đào Nha làm suy yếu hệ thống tài chính-ngân hàng và mất lòng tin của ngƣời dân và giới đầu tƣ, đƣợc coi nhƣ nguyên nhân chính gây ra cuộc khủng hoảng nợ công ở các quốc gia này.
Thứ sáu, Chính phủ liên tục tăng khối lƣợng phát hành trái phiếu để
lấy tiền trang trải chi phí an sinh xã hội và để bù đắp thâm hụt ngân sách. Một nguyên nhân khiến nợ công Nhật Bản tăng là do Chính phủ liên tục tăng khối lƣợng phát hành trái phiếu để bù đắp thâm hụt ngân sách, trong tài chính toàn cầu. Từ năm 2000, lƣợng phát hành trái phiếu chính phủ Nhật Bản đã vƣợt quá mức 900.000 tỷ Yên. Với dân số 127,42 triệu ngƣời, dƣ nợ bình quân đầu ngƣời ở Nhật Bản hiện ở mức khoảng 7,1 triệu Yên. Trong kế hoạch tài khóa năm 2012, Chính phủ Nhật Bản đặt mục tiêu phát hành 44.000 tỷ Yên Trái phiếu [29]. Lƣợng phát hành trái phiếu tăng làm cho nợ công tăng nhanh cùng với nạn giảm phát và nhu cầu tiêu thụ nội địa yếu ớt đang cản trở đà phục hồi của nền kinh tế Nhật Bản.
Tóm lại, việc đánh giá đúng thực trạng nợ công và bản chất, nguyên
nhân nợ công của một nền kinh tế là vô cùng quan trọng, đặc biệt trong những thời điểm nhạy cảm. Bởi lẽ, nếu chỉ chú trọng vào con số tỷ lệ nợ công cao một cách thuần túy sẽ gây nên hiệu ứng tâm lý hoang mang, kích động, thiếu
33
tin tƣởng, làm gia tăng căng thẳng xã hội, bị giới đầu tƣ lợi dụng tấn công, dễ gây rối loạn nền kinh tế, thậm chí dẫn nền kinh tế đến bên bờ vực phá sản. Ngƣợc lại, nếu yên tâm với tỷ lệ nợ công còn trong giới hạn an toàn, mà không phân tích cẩn trọng, chú ý đúng mức đến khoản nợ đó đƣợc hình thành nhƣ thế nào, bằng cách nào, thực trạng nền kinh tế ra sao và khả năng trả nợ thế nào,… cũng sẽ dễ đẩy nền kinh tế rơi vào vòng xoáy thâm hụt ngân sách, tác động tiêu cực đến tăng trƣởng.
1.2.3.2. Nguyên nhân dẫn đến khủng hoảng nợ công
Từ những phân tích nguyên nhân dẫn đến “đi vay” của các quốc gia trong phần trƣớc, có thể thấy rõ đƣợc nguyên nhân sâu xa dẫn đến khủng hoảng nợ công của các quốc gia. Thực tế cho thấy cuộc khủng hoảng nào cũng là kết quả của một quá trình tích tụ những rủi ro hay nguy cơ trong giai đoạn trƣớc khủng hoảng. Và khủng hoảng nổ ra khi mà những rủi ro hay nguy cơ đó gặp một cú sốc nào đó bất kể là bên trong hay bên ngoài. Mỗi một quốc gia lại có những nguyên nhân dẫn tới khủng hoảng nợ công khác nhau tại những thời điểm, giai đoạn khác nhau. Tuy nhiên, không chỉ ở những nƣớc đang phát triển hay kém phát triển, ngay cả những nền kinh tế hàng đầu trên thế giới cũng đang phải đối diện trƣớc nguy cơ khủng hoảng nợ công với nhiều lý do khác nhau:
Thứ nhất, chi phí phúc lợi xã hội quá cao, vƣợt quá năng lực tăng
trƣởng của nền kinh tế. Ở các nƣớc tiên tiến, điển hình là Nhật Bản và EU, hiện tƣợng dân số ngày càng “già hóa” (Nhƣ ở Pháp, trung bình cứ 2,2 ngƣời đang ở độ tuổi lao động sẽ phải nuôi 1 ngƣời về hƣu), gia tăng thêm sức ép với ngân sáh cho chi phí y tế và hƣu trí, khiến chính phủ các nƣớc phải vay tiền thông qua nhiều hình thức nhƣ phát hành công trái, trái phiếu, hiệp định tín dụng… để chi trả. Theo thời gian, nợ công càng lớn do lãi mẹ đẻ lãi con.
34
Nếu không có những biện pháp quản lý và sử dụng hiệu quả, các nƣớc này rất dễ bị cuốn vào vòng xoáy nợ nần.
Thứ hai, đối với các nƣớc nhƣ Hoa Kỳ, gánh nặng siêu cƣờng thế giới
cũng tiềm ẩn nguy cơ khủng hoảng nợ rất cao. Tƣ tƣởng lãnh đạo toàn cầu gần nhƣ mặc định thấm nhuần đến cả công dân bình thƣờng của Mỹ. Họ không phản ứng, nếu có thì cũng không gay gắt lắm với những khoản vay của chính phủ dành cho những cuộc chiến mang danh nghĩa phát triển dân chủ, bảo vệ nhân quyền. Tháng 8/2011, nợ công của Mỹ lên tới 14,7 nghìn tỷ USD, con số này tăng lên đến tháng 5/2013 là 16,7 nghìn tỷ USD và cho tới thời điểm tháng 2/2014 là 17,2 nghìn tỷ USD bao gồm chi cho cải cách hệ thống thuế và y tế; chi cho các cuộc chiến ở Afganistan, Iraq; chi cho các chƣơng trình quân sự; chi cứu trợ nền kinh tế