Nguyên nhân sâu xa
Thứ nhất, là những bất hợp lý từ mô hình kinh tế thiên về dịch vụ tài chính ngân hàng và những bất cập trong mô hình quản lý của khối EU và Eurozone, thể hiện ở chỗ mỗi khi nền kinh tế suy thoái hoặc đất nƣớc có bầu cử thì nợ công lại tăng cao do các chính phủ không đƣa ra những giải pháp lâu dài cho vấn đề nợ công mà chỉ chú tâm vào những giải pháp nhất thời. Vấn đề nợ công không đƣợc giải quyết triệt để, các yếu kém dần tích tụ khiến gánh nặng nợ công ngày càng chồng chất đến mức không thể ứng phó nổi nữa.
Thứ hai, là khi bƣớc sang thập kỷ 1990, ngành dịch vụ tài chính và ngân hàng phát triển mạnh mẽ nhƣng chủ yếu dựa trên kẽ hở của thị trƣờng, thiên về đầu tƣ tài chính tạo nên những viễn cảnh giàu có “ảo” ở châu Âu và Mỹ. Hậu quả làm nảy sinh nhiều bất ổn trong cơ cấu ngành nghề, phân khúc giàu nghèo và số ngƣời thất nghiệp tăng lên và sống nhờ vào sự hỗ trợ của chính phủ. Bên cạnh đó, sự phát triển của hệ thống tài chính giúp cho nguồn tín dụng đƣợc cung ứng trên thị trƣờng ổn định hơn, do vậy, đã thúc đẩy hoạt động vay mƣợn và tăng trƣởng tín dụng với tốc độ cao. Kết quả là tình trạng nợ công ngày càng chồng chất.
44
Thứ ba, là năm 2008 cuộc khủng hoảng kinh tế-tài chính toàn cầu bùng phát, các nƣớc lại áp dụng chính sách cũ, tức là vay nợ để tài trợ cho các quỹ tín dụng doanh nghiệp, trợ cấp thất nghiệp. Trong khi trái phiếu các nƣớc phát hành để vay nợ đã đến kỳ trả nợ cả vốn lẫn lãi. Gánh nặng nợ nần tích tụ mấy chục năm qua của các nƣớc dƣờng nhu càng nặng hơn bao giờ hết. Dù nhận thức đƣợc bất hợp lý trong việc chuyển sang mô hình kinh tế thiên về dịch vụ tài chính, nhƣng chính phủ vẫn không muốn từ bỏ thói quen sống với nền kinh tế “ảo”, chỉ giải quyết tạm thời bằng cách vay nợ mới gối đầu trả nợ cũ và ném phao cứu hộ cho những ngân hàng đang “hấp hối”.
Thứ tư, là do vấn đề về cơ cấu nên EU có hạn chế về điều hành nền kinh tế của cả khối, các chính sách tiền tệ không đi cùng với chính sách tài khoá, nhất là chính sách cải cách thuế và lao động. EU có đề ra giới hạn mức nợ công và thâm hụt ngân sách của các quốc gia thành viên nhƣng cơ chế quản lý, giám sát còn lỏng lẻo làm cho việc vay nợ của các quốc gia trở nên dễ dàng, không kiểm soát đƣợc. EU và ngân hàng trung ƣơng châu Âu (ECB) phản ứng quá chậm với các nền kinh tế khi gặp khủng hoảng.
Thứ năm, là sự xuất hiện đồng tiền chung Euro (đồng tiền chung châu Âu). Điều này đem lại thuận lợi cho các nƣớc nhỏ có thể thu hút đƣợc lƣợng vốn đầu tƣ khổng lồ từ bên ngoài, do có 1 hệ thống tiền tệ thống nhất. Tuy nhiên, điều này cũng đem lại thách thức là khi dòng vốn vƣợt quá năng lực hấp thụ bền vững của nền kinh tế, lƣợng đầu tƣ dƣ thừa sẽ dễ dàng bị sử dụng lãng phí vào các hoạt động không đem lại hiệu quả cho nền kinh tế, và do vậy, có thể đẩy mức nợ xấu của các ngân hàng gia tăng và hệ quả là khủng hoảng nợ nhanh bùng nổ.
Thứ sáu, là do lƣợng tiền vào các nền kinh tế nhỏ trong EU quá lớn, tức là cung tiền tệ tăng cao, dẫn đến giá cả leo thang, làm cho mức lạm phát của các nƣớc nhỏ cao hơn các nƣớc lớn, thậm chí còn cao hơn cả mức lãi suất
45
phải trả (tức là giá trị các khoản nợ giảm theo thời gian, làm cho ngƣời đi vay trở nên có lợi). Điều này đã khuyến khích các hành vi vay nợ của các nền kinh tế nhỏ (cả ngƣời dân và chính phủ trở nên bất cẩn với các khoản nợ). Hậu quả của việc tận dụng dòng tiền từ bên ngoài (nhập khẩu nhiều) là thâm hụt cán cân vãng lai kéo dài, nhƣng các nƣớc lại không tự điều chỉnh đƣợc bằng chính sách tiền tệ của quốc gia minh do sử dụng chung một đồng tiền với quốc gia khác. Thêm vào đó, khi sử dụng dòng tiền từ bên ngoài sẽ làm thâm hụt ngân sách gia tăng (do không khuyến khích sản xuất trong nƣớc), vƣợt quá mức 3% GDP theo quy định của EU. Thâm hụt ngân sách kéo dài qua các năm góp phần làm nợ công tăng dần.
Nguyên nhân trực tiếp
Thứ nhất là nhóm nguyên nhân bên trong các quốc gia:
Một là, tất cả các nƣớc rơi vào vòng xoáy nợ công đều có kỷ luật tài khoá lỏng lẻo. Tình hình thực hiện ngân sách chi cuối năm luôn vƣợt xa Nghị quyết của Quốc hội về chi ngân sách đƣợc công bố đầu năm.
Hai là, việc phân bổ nguồn vốn, trong nhiều trƣờng hợp, chịu tác động của các mục tiêu chính trị nhiều hơn mục tiêu kinh tế (ví dụ: chi phí quốc phòng-an ninh, chi trợ cấp xã hội, chi trả lƣơng hƣu cho công chức, chi bù lãi suất ngân hàng cho các dự án công ích, chi các lễ kỷ niệm, …).
Ba là, thời gian thực hiện các dự án thƣờng kéo dài (ít có dự án công nào hoàn thành đúng tiến độ). Hậu quả là tiền lãi phải trả trên nợ vay tăng mạnh.
Bốn là, hiệu quả sử dụng vốn thấp (thƣờng thấp hơn các dự án vay vốn thƣơng mại của khu vực tƣ), do ngƣời đi vay vốn không chịu trách nhiệm trực tiếp đối với việc hoàn trả. Tức là trách nhiệm ngƣời đi vay không cao vì những ngƣời tham gia quyết định vay nợ không hẳn là những ngƣời sẽ phải lo trả nợ nhất là khi ngƣời vay không có cơ hội tái đắc cử.
46
Năm là, chính phủ có khả năng che đậy các vấn đề bất cập của tình hình nợ công trong một thời gian khá dài (có thể tới 10 năm) nên việc điều chỉnh chính sách khắc phục không đƣợc kịp thời.
Thứ hai là nhóm nguyên nhân bên ngoài:
Một là, các cơ quan đánh giá rủi ro trái phiếu và xếp hạng tín dụng nhƣ Standard & Poor (S&P), Moody và Fitch là nhân tố góp phần vào sự bất ổn của các thị trƣờng, đẩy các nƣớc vào khủng hoảng do họ tuyên bố hạ thấp mức xếp hạng tín dụng làm cho các nhà đầu tƣ mất lòng tin vào thị trƣờng này.
Hai là, áp lực từ nhóm tài phiệt gồm các nhà đầu cơ, các tổ chức tài chính lớn và các trung tâm quyền lực kinh tế đã thuyết phục đƣợc các chính phủ chỉ điều chỉnh thể chế chứ không áp dụng các biện pháp cải cách các thể chế. Chính phủ các nƣớc phải tốn nhiều tỷ Euro hỗ trợ các ngân hàng và cho các chƣơng trình hỗ trợ hoạt động kinh tế nhằm cứu ngân hàng và nền kinh tế không bị đổ vỡ. Điều này dẫn đến một hệ quả không thể tránh khỏi là nợ công gia tăng. Trong khi đó, các ngân hàng tƣ nhân nhận tiền với lãi suất thấp, khoảng 1%, từ các ngân hàng trung ƣơng với mục đich cung cấp tài chính cho các doanh nghiệp và tƣ nhân phát triển sản xuất nhƣng lại dùng tiền đó để mua nợ của các chính phủ với lãi suất 4% hoặc 5%.
Ba là, do hoạt động đầu cơ tài chính có mục đích là làm tăng lãi suất trái phiếu chính phủ lên mức cao nhất có thể để thu đuợc lợi nhuận siêu ngạch. Thực tế, nợ công đƣợc thƣơng lƣợng thông qua các ngân hàng tƣ nhân và giá do các ngân hàng này ấn định. Các tổ chức tài chính nhƣ Alpha Bank, Bank of America, Merrill Lynch, ngân hàng thƣơng mại, ING, … có nhiều cơ hội đầu cơ đẩy lãi suất trái phiếu các chính phủ lên cao.
Đánh giá khái quát tình hình khủng hoảng nợ công châu âu hiện nay
Cuối tháng 02/2014, Uỷ ban châu Âu (EC) đƣa ra dự báo về tốc độ tăng trƣởng kinh tế của các nƣớc trên thế giới, trong đó 28 nền kinh tế thuộc EU
47
dự kiến đạt tốc độ tăng trƣởng trong năm nay là 1,5% và 2% vào năm 2015. Tuy nhiên, “bài toán” nợ công mà 18 nƣớc sử dụng đồng tiền chung Euro vẫn đang tìm lời giải, thậm chí các con số nợ công đang có chiều hƣớng “phình to” trong năm 2014. Theo Văn phòng Thống kê quốc gia Italia (Istat) ngày 3/3/2014, hiện nợ công của Italia đã tăng lên đến 2,07 nghìn tỷEuro (tƣơng đƣơng 2,84 nghìn tỷUSD), bằng 132,6% GDP năm 2013, so với 127% của năm 2012. Tƣơng tự, tỷlệ nợ công của Hy Lạp dự kiến tăng lên mức 200% GDP trong năm 2014 so với 115,2% năm 2007. Trong khi đó, BồĐào Nha dự kiến có tỷlệ nợ công đạt 134,6% GDP năm 2014 so với mức 75% năm 2007. Còn nợ công của nƣớc láng giềng - Tây Ban Nha dự báo chạm ngƣỡng 105% trong năm 2014 so với 42% của năm 2008...[3, Tr. 6]
Mặc dù những nỗ lực cải cách kinh tế của các nƣớc Eurozone đã bƣớc đầu đƣợc cải thiện nhƣng dƣờng nhƣ các chính sách "thắt lƣng buộc bụng" của các nƣớc này vẫn chƣa phát huy tác dụng làm giảm bớt gánh nặng nợ, thay vào đó áp lực thuế đối với ngƣời dân tại các quốc gia này ngày càng lớn. Các chủ nợ là EC, Ngân hàng Trung ƣơng châu Âu (ECB) và Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) đã thực hiện mở rộng kỳ hạn nợ từ 30 năm lên 50 năm, giảm lãi suất thanh toán 0,5 điểm phần trăm và có thể tăng thêm 15 tỷEuro vào năm 2014. Trong Chƣơng 2, tác giả tập trung phân tích tình hình khủng hoảng nợ công tại Hy Lạp – quốc gia đầu tiên trong khối đồng tiền chung xảy ra khủng hoảng nợ công.
48
Chƣơng 2: KHỦNG HOẢNG NỢ CÔNG TẠI HY LẠP 2.1. Một số nét khái quát về Hy Lạp
Hy Lạp là một quốc gia nhỏ ở Nam Âu, là thành viên của khu vực đồng tiền chung (Eurozone hay EU-16). Dân số Hy Lạp khoảng 11,3 triệu ngƣời chiếm khoảng 2% EU, đóng góp 2,8% GDP của EU (2010). Hy Lạp có thu nhập bình quân đầu ngƣời khoảng 19.000 đô la Mỹ (2011), tỷ lệ thất nghiệp trung bình là 10,2% (trong khi tỷ lệ này của EU là 10%) nhƣng lại duy trì đƣợc tốc độ tăng trƣởng cao so với các nƣớc trong EU-16.
Bảng 2.1: Tổng sản phẩm quốc nội tại Hy Lạp (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
(Nguồn: World bank)
Gia nhập khu vực đồng tiền chung châu Âu năm 2002, Hy Lạp có nhiều điều kiện hơn trong việc thu hút vốn từ bên ngoài. Bên cạnh đó, Chính phủ Hy Lạp đƣợc tiếp cận với một thị trƣờng vốn lớn với giá rẻ, lãi suất trái phiếu Chính phủ đƣợc huy động ở mức tƣơng đối thấp, khu vực công có nguồn tiền rẻ để thỏa sức chi tiêu. Thuận lợi này khiến các quyết định chi tiêu của Chính phủ Hy Lạp trở nên dễ dãi hơn bao giờ hết. Điển hình, Olympic Athens 2004 đƣợc coi là đỉnh điểm của sự xa hoa kinh phí thực hiện vƣợt xa dự kiến. Sau nhiều năm đạt tốc độ tăng trƣởng kinh tế ấn tƣợng nhờ sự phát triển của khu vực dịch vụ, Hy Lạp phải đối mặt với nguy cơ phá sản do những chính sách chi tiêu bừa bãi trong gần thập kỉ qua. Cho đến năm 2009, bội chi ngân sách và nợ công của nƣớc này đã vọt lên mức kỷ lục tuy nhiên, Chính phủ Hy Lạp đã bƣng bít sự việc bằng cách đƣa ra các con số ƣớc tính thấp hơn 2,5 lần – chỉ khoảng 6%, nhằm đánh lừa thị trƣờng rằng nền kinh tế Hy Lạp vẫn đang hoạt động “tốt” để tiếp tục vay nợ với chi phí thấp. Đến khi sự
49
việc vỡ lở thì những ngƣời quan sát là Fitch và S&P bắt đầu đánh tụt xếp hạng trái phiếu chính phủ Hy Lạp và lãi suất bắt đầu tăng chóng mặt. Nguy cơ mất khả năng thanh toán có thể đồng thời kéo theo sự sụp đổ dây chuyền của các tổ chức tài chính liên quan đang là những lo ngại chính khiến cho thị trƣờng tài chính thế giới bất ổn trong suốt năm 2009 và năm 2010.
Trong những năm gần đây, tình trạng thâm hụt ngân sách của Hy Lạp ngày càng gia tăng. Năm 2009, mức thâm hụt ngân sách là 12,7% GDP, vƣợt ngƣỡng an toàn là 5% GDP và vƣợt mức cho phép của khu vực đồng tiền chung là 3% GDP. Để bù đắp thâm hụt ngân sách, chính phủ Hy Lạp đã vay nợ dƣới nhiều hình thức.
Tình hình nợ công của Hy Lạp nói riêng và khu vực đồng Euro nói chung từ năm 1999-2009 liên tục gia tăng. Năm 2009, tổng số nợ công trong khu vực euro vào khoảng 7.062 tỷ euro, trong đó khoản nợ của Hy Lạp là 273 tỷ euro, chiếm khoảng 4% tổng nợ của khu vực đồng tiền chung. Tỷ lệ nợ công trên GDP của Hy Lạp là 108,1%. Theo văn phòng thống kê Liên minh Châu Âu (Eurostat), trong năm 2013, tỷ lệ nợ công/GDP của Hy Lạp đã tăng lên đến 175,1%, cao hơn nhiều so với cùng kỳ năm trƣớc đó là 157,2%. Tỷ lệ nợ công/GDP của toàn bộ khu vực đồng Euro đã len mức cao kỷ lục là 92,6% [5, Tr. 12].
Với mức vay nợ nhƣ trên, Hy Lạp đang phải đối mặt với khoản nợ đến hạn phải thanh toán 8,5 tỷ euro (tƣơng đƣơng 11,3 tỷ đô la Mỹ) trái phiếu chính phủ vào ngày 19-5-2010. Hầu hết các khoản nợ của Hy Lạp là ngắn hạn, trong đó, số nợ phải trả trong năm 2010 là 16% tổng nợ [9, Tr. 3].
Khủng hoảng Hy Lạp làm đồng Euro liên tục giảm giá, đang tác động mạnh mẽ đến thị trƣờng chứng khoán châu Âu và thị trƣờng tài chính toàn cầu. Những bất ổn của Hy Lạp đang đe dọa các nền kinh tế khác; trƣớc hết là các tổ chức đang sở hữu tài sản Hy Lạp và kế tiếp là các quốc gia có mức thâm hụt ngân sách lớn, tỷ lệ nợ công cao nhƣ Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, Ireland… và có nguy cơ khởi tạo một cuộc khủng hoảng nợ toàn cầu.
50
2.2. Khủng hoảng nợ công tại Hy Lạp
2.2.1. Diễn biến khủng hoảng nợ tại Hy Lạp và động thái xử lý của Hy Lạp
Năm 2009
Cuộc khủng hoảng nợ bắt đầu vào tháng 12/2009 khi thủ tƣớng mới của Đảng xã hội Hy Lạp, ông George A. Papandreou, thông báo rằng ngƣời tiền nhiệm của ông đã che dấu tình trạng thâm hụt ngân sách khổng lồ mà nƣớc này đang mắc phải. Thâm hụt ngân sách chính phủ của nƣớc này là 12,7% GDP, chứ không phải 3,7% nhƣ chính phủ tiền nhiệm dự báo trƣớc đó. Các nhà đầu tƣ bị sốc mạnh.
Tổng số nợ công năm 2009 của Hy Lạp là 300 tỷ Euro, tƣơng đƣơng 124 tỷ GDP. Mức thâm hụt ngân sách 15,4% GDP cuối năm 2009, mức cao chƣa từng có trong khu vực đồng tiền chung châu Âu (cao hơn gấp đôi so với mức 6,7% đƣợc tính trƣớc đó, trong khi tăng trƣởng kinh tế vẫn tiếp tục âm (-2%).
22/12/2009, Moody hạ xếp hạng nợ của Hy lạp xuống mức A2 từ mức A1 bởi thâm hụt ngân sách nƣớc này tăng cao. Đây là cơ quan thứ 3 xếp hạng tín dụng của Hy Lạp.
Bảng 2.2: Ý nghĩa xếp hạng tín dụng Moody
Xếp
hạng Aaa Aa1 Aa2 Aa3 A1 A2 A3 Baa1 Baa2 Baa3 Ý nghĩa Chất lƣợng cao nhất Chất lƣợng cao Khả năng trả đƣợc nợ cao Đủ khả năng trả nợ Xếp
hạng Ba1 Ba2 Ba3 B1 B2 B3 Caa1 Caa2 Caa3 Ca C D Ý nghĩa Nhiều khả năng sẽ trả đƣợc nợ, có những rủi ro đang tồn tại Những khoản nợ có rủi ro cao Có nhiều rủi ro vỡ nợ Gần hoặc trong tình trạng phá sản hoặc không trả đƣợc nợ
51
Năm 2010
14/1/2010, chính phủ Hy Lạp công bố kế hoạch bình ổn, chính phủ Hy Lạp tuyên bố muốn giảm thâm hụt ngân sách xuống mức 2,8% GDP vào năm 2012.
Tuy nhiên, nỗi lo sợ về khả năng mất thanh toán của Hy Lạp đã chuyển thành sự hoảng loạn tài chính khi các nhà đầu tƣ nghi ngờ khả năng của chính phủ Hy Lạp trong việc thực hiện các biện pháp cứng rắn nhƣ cam kết nhằm cắt giảm thâm hụt ngân sách. Khi sự sợ hãi này lan sang cả với Bồ Đào Nha và Tây Ban Nha, các nhà lãnh đạo của các nƣớc có ảnh hƣởng lớn ở châu Âu nhƣ