* Về phân cấp quản lý nhà nước về giáo dục – đào tạo
- Ở cấp tỉnh: Sở Giáo dục và Đào tạo tỉnh Ninh Bình là cơ quan chuyên môn giúp Uỷ ban nhân dân tỉnh quản lý nhà nƣớc về công tác giáo dục - đào tạo trên địa bàn toàn tỉnh và trực tiếp quản lý các trƣờng trung học phổ thông, các trung tâm giáo dục thƣờng xuyên, trung tâm tin học ngoại ngữ, trung tâm kỹ thuật tổng hợp hƣớng nghiệp, trƣờng trung học chuyên nghiệp. Sở Lao động Thƣơng binh và Xã hội tỉnh quản lý các trƣờng dạy nghề. UBND tỉnh quản lý các trƣờng đại học, cao đẳng.
- Ở cấp huyện: Phòng Giáo dục và Đào tạo là cơ quan chuyên môn giúp UBND các huyện, thành phố, thị xã (sau đây gọi tắt là huyện) quản lý nhà nƣớc về công tác giáo dục trên địa bàn và trực tiếp quản lý các trƣờng tiểu
69
học, trƣờng THCS, các Trung tâm dạy nghề thuộc huyện. UBND xã trực tiếp quản lý trƣờng mầm non, trung tâm học tập cộng đồng tại xã.
* Về phân cấp nhiệm vụ chi thường xuyên ngân sách địa phương cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo giữa các cấp ngân sách chính quyền địa phương
Từ năm 2011-2013, phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách tỉnh Ninh Bình chi cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo nhƣ sau:
- Ngân sách tỉnh chi hoạt động sự nghiệp giáo dục - đào tạo do các cơ quan cấp tỉnh quản lý: Chi thƣờng xuyên cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo của Sở Giáo dục và đào tạo; Sự nghiệp giáo dục trung học phổ thông, các trung tâm giáo dục thƣờng xuyên và các hoạt động giáo dục khác; Đào tạo đại học, cao đẳng, trung cấp chuyên nghiệp, đào tạo nghề, đào tạo ngắn hạn và các hình thức đào tạo bồi dƣỡng khác; Các chƣơng trình mục tiêu quốc gia về giáo dục đào tạo
+ Ngân sách huyện chi hoạt động sự nghiệp giáo dục - đào tạo thực hiện theo phân cấp của tỉnh: Giáo dục phổ thông tiểu học và trung học cơ sở, bổ túc văn hoá, nhà trẻ, mẫu giáo do cấp huyện quản lý; Trung tâm Hƣớng nghiệp dạy nghề cấp huyện; Bồi dƣỡng lý luận chính trị do cơ quan cấp huyện quản lý.
+ Ngân sách xã, phƣờng, thị trấn chi hỗ trợ các lớp bổ túc văn hoá, nhà trẻ, lớp mẫu giáo, kể cả trợ cấp chi sinh hoạt phí giáo viên mẫu giáo và cô nuôi dạy trẻ do xã, phƣờng, thị trấn quản lý. Tuy nhiên, ngân sách tỉnh vẫn chi lƣơng và những chế độ cho cô hiệu trƣởng trƣờng mầm non và hỗ trợ tiền lƣơng cho cô bảo mẫu khi học phí thu không đủ để bù đắp chi.
* Về phân cấp quản lý chi thường xuyên NSNN cho giáo dục - đào tạo
+ Ở cấp tỉnh : Sở Tài chính giúp UBND tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về mặt tài chính, phối hợp với Sở Giáo dục và Đào tạo, các Sở ngành liên quan ở tất cả các khâu: Lập và phân bổ dự toán, điều hành dự toán
70
và kiểm tra quyết toán ngân sách các đơn vị, cơ sở giáo dục đào tạo. Sở Tài chính có nhiệm vụ tham mƣu cho UBND tỉnh trình HĐND tỉnh quyết định nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách cho ngân sách huyện, thành phố trực thuộc tỉnh.
+ Ở cấp huyện: Phòng Kế hoạch Tài chính huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về mặt tài chính, phối hợp với Phòng Giáo dục và Đào tạo và các Phòng nghiệp vụ liên quan ở cả 3 khâu lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. Phòng Kế hoạch Tài chính huyện có nhiệm vụ tham mƣu giúp UBND huyện quản lý chi ngân sách cho các đơn vị trên địa bàn thuộc UBND huyện quản lý theo nhiệm vụ đƣợc phân cấp.
* Mô hình quản lý, cấp phát chi thường xuyên NSNNcho giáo dục-
đào tạo
Sơ đồ 2.1: Mô hình quản lý, cấp phát chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục đào tạo
Sở Tài chính
Các đơn vị trực thuộc tỉnh Phòng Kế hoạch Tài chính
Các đơn vị trực thuộc huyện
Khối PTTH, GDTX, HNDN, Tin học NN Các trƣờng đại học, cao đẳng, TCCN, dạy nghề Tỉnh Văn phòng Sở Giáo dục và Đào tạo Khối mầm non Khối tiểu học Khối THCS Trung tâm HNDN huyện Phòng giáo dục - ĐT
71
- Phòng Giáo dục và Đào tạo, các trƣờng tiểu học, trung học cơ sở, trung hƣớng nghiệp dạy nghề của các huyện trực thuộc tỉnh là đơn vị dự toán cấp I của Phòng Kế hoạch Tài chính đồng thời là đơn vị trực tiếp chi tiêu. Phòng Kế hoạch Tài chính cấp trực tiếp kinh phí cho các trƣờng và Phòng Giáo dục và Đào tạo trực thuộc.
- Các trƣờng phổ thông trung học, các trung tâm giáo dục thƣờng xuyên, trung tâm hƣớng nghiệp dạy nghề tỉnh, trung tâm tin học và ngoại ngữ, các trƣờng đại học, cao đẳng, trung cấp chuyên nghiệp trên địa bàn tỉnh và Văn phòng Sở Giáo dục - Đào tạo là đơn vị dự toán cấp I của Sở Tài chính, đồng thời là đơn vị trực tiếp chi tiêu. Kinh phí cho các đơn vị này đƣợc Sở Tài chính cấp trực tiếp.
Mô hình quản lý trên đã phát huy hiệu quả quản lý tài chính ở địa phƣơng:
+ Nguồn vốn chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục - đào tạo đƣợc cấp trực tiếp cho các đơn vị thụ hƣởng không qua cơ quan chủ quản ngành là Sở Giáo dục và Đào tạo ở cấp tỉnh cũng nhƣ Phòng Giáo dục và Đào tạo ở cấp huyện, do đó làm giảm bớt các khâu trung gian, tiết kiệm thời gian cho các đơn vị dự toán trong việc điều hành chi ngân sách tại đơn vị.
+ Cơ quan Tài chính thực hiện xây dựng dự toán, điều hành, quản lý thanh, quyết toán kinh phí với đơn vị nên chủ động nắm đƣợc kết quả, tình hình tài chính các đơn vị.
Tuy nhiên, bên cạnh những ƣu điểm, mô hình trên cũng còn hạn chế nhƣ cơ quan chủ quản (Sở Giáo dục và Đào tạo, các Sở chuyên ngành) nếu không có phƣơng thức, cách làm tốt sẽ dẫn tới buông lỏng quản lý tài chính tại các đơn vị trực thuộc. Cơ quan chủ quản không gắn nhiệm vụ chuyên môn với điều hành kinh phí nên vai trò của cơ quan quản lý giáo dục bị hạn chế. Cơ quan chủ quản gặp nhiều khó khăn trong việc tổng hợp, báo cáo các cơ
72
quan chức năng (UBND tỉnh, Bộ Giáo dục và Đào tạo) tình hình sử dụng nguồn kinh phí.
2.3.2. Quản lý chi thường xuyên NSNN cho giáo dục- đào tạo
2.3.2.1. Quản lý theo các nhóm mục chi
Trong quản lý chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục đào tạo đƣợc phân thành 4 nhóm mục chi chủ yếu:
Bảng 2.10. Chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục - đào tạo theo 4 nhóm mục chi
Đơn vị: Triệu đồng
TT Nội dung Năm
2011 Năm 2012 Năm 2013 Tổng chi thƣờng xuyên
NSNN cho giáo dục đào tạo 877.605 1.428.222 1.822.219
Tỷ lệ (%) 100 100 100
1 Chi cho con ngƣời 734.380 1.198.992 1.535.766
Trong đó: Số bổ sung trong
năm (*) 11.913 16.653 20.770
Tỷ lệ (%) 83,68 83,95 84,28
2 Chi quản lý hành chính 54.412 87.836 103.866
Tỷ lệ (%) 6,2 6,15 5,7
3 Chi hoạt động chuyên môn 37.913 68.555 85.462
Tỷ lệ (%) 4,32 4,8 4,69
4 Chi mua sắm và sửa chữa và
xây dựng nhỏ 50.901 72.839 97.124
Tỷ lệ (%) 5,8 5,1 5,33
73 + Quản lý các khoản chi cho con ngƣời
Biểu số liệu cho thấy các khoản chi cho con ngƣời chiếm tỷ trọng khoảng 84% tổng chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục đào tạo. Tốc độ tăng chi của nhóm chi này bình quân 45%. Thuộc nhóm chi này bao gồm các mục chi: chi lƣơng, tiền công, các khoản phụ cấp, phúc lợi xã hội và bảo hiểm xã hôi, Bảo hiểm y tế, Bảo hiểm thất nghiệp, Kinh phí công đoàn. Có thể nói nhóm chi này là yếu tố cơ bản quyết định đến chất lƣợng giáo dục đào tạo. Bởi khoản chi này đảm bảo mức sống cho cán bộ giáo viên, tạo điều kiện cho đội ngũ giáo viên yên tâm công tác, gắn bó với nghề nghiệp.
Trong tổng số các khoản chi cho con ngƣời thì chi lƣơng và các khoản phụ là khoản chi lớn nhất, chiếm tỷ trọng khoảng 75% tổng chi. Đây chính là khoản thu nhập chính của đội ngũ giáo viên trên địa bàn tỉnh. Qua các năm, số kinh phí cho mục chi này liên tục tăng. Năm 2011 là 572.816 triệu đồng, năm 2013 là 1.105.752 triệu đồng, tăng 532.935 triệu đồng (tăng 93%). Số chi của nhóm mục này tăng lên là do: Sự quan tâm của Đảng, Nhà nƣớc đến đời sống vật chất tinh thần của cán bộ giáo viên; Sự gia tăng về số lƣợng học sinh, sự đổi mới của giáo dục tiến tới xây dựng một nền giáo dục hiện đại, tiên tiến vì thế bổ sung thêm một số môn học (ngoại ngữ, nhạc hoạ, tin học...) do đó nhu cầu tăng số lƣợng giáo viên để đáp ứng nhu cầu học tập. Ngoài ra, còn do mức lƣơng khởi điểm thay đổi từ 830.000 đồng/tháng vào năm 2011 lên 1.050.000 đồng/tháng vào năm 2012 và 1.150.000 đồng/ tháng vào năm 2013. Đứng trên giác độ quản lý, hiệu quả nhóm chi này phụ thuộc vào nhiều yếu tố: mặt số lƣợng, tỷ trọng trong tổng chi ngân sách cho giáo dục, đặc biệt phụ thuộc rất lớn vào phƣơng pháp quản lý cho nhóm chi này. Yêu cầu của nhóm chi này là: đảm bảo chi đúng, chi đủ, chi kịp thời các khoản chi theo đúng chế độ cho các thầy, cô giáo.
74
Mặc dù chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục đào tạo nhƣng do định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi cho nhóm mục này cụ thể, rõ ràng nên việc hạch toán, quản lý nhóm mục chi này tƣơng đối dễ thực hiện.
Tuy nhiên, thực tế quản lý nhóm mục chi này cũng cho thấy: việc quản lý quỹ lƣơng, biên chế, hợp đồng ở nhiều trƣờng vẫn còn hạn chế. Số bổ sung trong năm (*) là số kinh phí ngân sách tỉnh cấp bổ sung cho ngân sách huyện, thành phố và Sở Giáo dục - Đào tạo để đáp ứng nhu cầu chi cho tăng lƣơng định kỳ; chi lƣơng cho số biên chế thực tế trong năm vƣợt so với số biên chế từ thời điểm lập dự toán và thực hiện các nhiệm vụ đột xuất phát sinh. Điều này xuất phát từ khâu lập dự toán chi chƣa sát với thực tế. Các đơn vị, cơ sở giáo dục chƣa xác định đƣợc số liệu chính xác về số biên chế, số biên chế dự kiến nâng lƣơng định kỳ, số dự kiến tuyển mới, số tinh giản biên chế... để làm cơ sở cho việc tính dự toán chi năm của đơn vị.
+ Quản lý chi hành chính
Bảng 2.10 cho thấy: Tỷ trọng của nhóm chi quản lý hành chính giai đoạn 2011-2013 có xu hƣớng giảm từ 6,2% năm 2011 xuống 5,7% vào năm 2013. Điều này thể hiện các đơn vị, cơ sở giáo dục công lập đã tích cực triển khai và cụ thể hoá pháp lệnh thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Tuy nhiên, tỷ trọng khoản chi này còn cao trong tổng chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục - đào tạo (cao hơn cả chi cho nghiệp vụ chuyên môn). Hầu hết các đơn vị đều chi cao hơn dự toán đƣợc duyệt mặc dù khi lập và phân bổ dự toán đã giao mức chi quản lý hành chính trên đầu trƣờng, đầu lớp học.
+ Quản lý chi cho hoạt động nghiệp vụ chuyên môn
Mục đích của nhóm mục chi này nhằm phục vụ trực tiếp cho hoạt động giảng dạy và học tập của các trƣờng, cơ sở giáo dục. Tỷ trọng của nhóm chi
75
này cao hay thấp đều ảnh hƣởng trực tiếp đến chất lƣợng giảng dạy của giáo viên và học sinh. Giai đoạn 2011-2013, tỷ trọng nhóm mục chi này đạt khoảng 4,6%, thấp hơn mức tối thiểu do Bộ Giáo dục và Đào tạo quy định (từ 6-10%). Với nguồn kinh phí đầu tƣ hàng năm nhỏ, số lƣợng các trƣờng nhiều nên việc đầu tƣ trang thiết bị học tập và giảng dạy nhƣ: hoá chất thí nghiệm, giáo án điện tử, bảng chống loá... của trƣờng còn manh mún, chƣa đồng bộ.
+ Quản lý chi mua sắm, sửa chữa xây dựng nhỏ
Bảng 2.10 cho thấy: Hàng năm ngân sách tỉnh đầu tƣ cho nhóm chi này khoảng 5,5 % tổng chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục - đào tạo. Số lƣợng các trƣờng đông, kinh phí phân bổ hạn chế nên nhìn chung công tác mua sắm, sửa chữa còn chắp vá và hiệu quả không cao. Tình trạng cơ sở vật chất, trang thiết bị xuống cấp ở các trƣờng học là một bài toán khó đối với các cơ sở giáo dục của một tỉnh nguồn thu ngân sách còn hạn hẹp.
Đánh giá một cách tổng quát ta thấy chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục đào tạo trong các năm gần đây có sự gia tăng đáng kể. Tuy nhiên cơ cấu các nhóm chi trong tổng chi chƣa hợp lý, kinh phí chi cho con ngƣời quá lớn (trên 84%). Trong khi đó chi cho nghiệp vụ chuyên môn lại nhỏ, chi quản lý hành chính vẫn còn cao. Để đảm bảo chi NSNN sự nghiệp giáo dục đào tạo phát huy hiệu quả hơn, cần có sự thay đổi trong cơ cấu chi theo các nhóm mục chi.
2.3.2.2. Quản lý theo chu trình ngân sách
Chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục đào tạo nhằm thực hiện nhiệm vụ đào tạo và bồi dƣỡng và phát triển con ngƣời. Việc quản lý, lập dự toán, cấp phát và quyết toán nguồn kinh phí thực hiện theo quy trình, nội dung, thời gian, biểu mẫu theo quy định của Luật ngân sách nhà nƣớc, văn bản hƣớng dẫn Luật và các quy định hiện hành.
76
* Lập và phân bổ dự toán
Vào khoảng tháng 7 hàng năm, công tác xây dựng kế hoạch đƣợc triển khai tại Ninh Bình. UBND tỉnh căn cứ vào chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ, Thông tƣ hƣớng dẫn, số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ Tài chính, căn cứ vào yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, yêu cầu và nhiệm vụ cụ thể của địa phƣơng sẽ ra thông báo số kiểm tra về dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách giáo dục cho Sở giáo dục và Đào tạo, các trƣờng đại học, cao đẳng, trung cấp chuyên nghiệp, dạy nghề, các trƣờng trung học phổ thông, trung tâm giáo dục thƣờng xuyên, trung tâm tin học ngoại ngữ và UBND các huyện. UBND các huyện tiến hành thông báo số kiểm tra về dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách giáo dục đào tạo cho các đơn vị trực thuộc .
Do cơ chế quản lý kinh phí có sự khác biệt ở các trƣờng thuộc tỉnh và các trƣờng thuộc huyện nên việc lập kế hoạch chi ngân sách cho sự nghiệp giáo dục đào tạo có sự khác nhau:
- Đối với các đơn vị thuộc huyện quản lý:
Kế hoạch chi kinh phí hàng năm đƣợc lập nhƣ sau: Căn cứ vào hƣớng dẫn của cơ quan có thẩm quyền, các đơn vị thuộc khối huyện tiến hành lập dự toán gửi Phòng Kế hoạch Tài chính và Phòng Giáo dục đào tạo. Hai phòng chức năng tổng hợp dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách cho giáo dục đào tạo báo cáo UBND huyện gửi Sở Tài chính, Sở Giáo dục Đào tạo.
- Đối với các đơn vị giáo dục đào tạo thuộc tỉnh
Căn cứ vào kế hoạch phát triển sự nghiệp giáo dục đào tạo của tỉnh, các trƣờng lập dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách của đơn vị gửi Sở Giáo dục đào tạo, Sở chủ quản và Sở Tài chính. Sở Giáo dục và Đào tạo và Sở chủ quản tổng hợp dự toán của các đơn vị gửi Sở Tài chính.
77
dục đào tạo của toàn tỉnh, báo cáo UBND tỉnh trình Thƣờng trực HĐND tỉnh phê duyệt sau đó báo cáo Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và Bộ quản lý chƣơng trình.
Sau khi dự toán NSNN đƣợc Quốc hội thông qua, Căn cứ Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ phân bổ dự toán ngân sách cho tỉnh; Căn cứ vào Nghị quyết của HĐND tỉnh, UBND tỉnh quyết định giao chỉ tiêu chi thƣờng xuyên ngân sách tỉnh cho các đơn vị giáo dục đào tạo thuộc tỉnh quản lý. Đồng thời, giao chỉ tiêu chi thƣờng xuyên ngân sách tỉnh cho sự nghiệp giáo dục đào tạo cho các đơn vị thuộc huyện quản lý bằng phƣơng thức cân đối trực tiếp vào nhiệm vụ chi ngân sách cấp huyện.