1.2.1. Chi Ngân sách nhà nước
Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhà nƣớc nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc theo những nguyên tắc nhất định.
Chi NSNN là quá trình Nhà nƣớc sử dụng nguồn lực tài chính tập trung để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình trong công việc cụ thể theo không gian và thời gian nhất định. Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, ở nhiều địa phƣơng, ở tất cá các cơ quan công quyền.
Chi NSNN có quan hệ chặt chẽ với thu NSNN. Thu NSNN đảm bảo nguồn cho các nhu cầu chi NSNN. Ngƣợc lại vốn NSNN để chi cho mục tiêu tăng trƣởng kinh tế là điều kiện để phát triển và tăng nhanh nguồn thu của NSNN. Do vậy, việc sử dụng vốn, chi tiêu NSNN một cách tiết kiệm, hiệu quả sẽ góp phần nâng cao hiệu quả của nền sản xuất xã hội và tăng sản phẩm quốc dân.
Hiện nay có nhiều cách phân loại chi NSNN:
+ Căn cứ vào chức năng quản lý của nhà nước, chi NSNN đƣợc chia
18
Chi phát triển (chi phát triển kinh tế nông nghiệp, thƣơng mại, công nghiệp, giao thông…, các dịch vụ xã hội nhƣ giáo dục, văn hóa, y tế…, quản lý hành chính, an ninh, quốc phòng..)
+ Căn cứ vào mục đích kinh tế xã hội, chi NSNN đƣợc chia: Chi tích
luỹ (các khoản chi đầu tƣ xây dựng cơ bản, chi hỗ trợ doanh nghiệp, chi dự trữ…); Chi tiêu dùng (chi quản lý hành chính, chi sự nghiệp, chi khác...)
+ Căn cứ vào tính chất kinh tế của khoản chi, chi NSNN đƣợc chia
thành:
. Chi thƣờng xuyên: Khoản chi tiêu mang tính chất tiêu dùng phục vụ cho các hoạt động diễn ra thƣờng xuyên đều đặn, liên tục trong các cơ quan hành chính sự nghiệp, cơ quan quản lý nhà nƣớc
. Chi đầu tƣ phát triển: Khoản chi có thời hạn dài, mang tính chất tích luỹ nhƣ: chi xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng đƣợc phê chuẩn bằng dự toán ngân sách Nhà nƣớc; công trình mang tính phúc lợi là chính hoặc không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi với tốc độ chậm, thời gian thu hồi vốn dài, chi cho công trình trọng điểm quốc gia...
. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính: Quỹ dự trữ tài chính đƣợc sử dụng để đáp ứng các nhu cầu chi khi nguồn thu chƣa tập trung kịp và phải hoàn trả ngay trong năm ngân sách. Việc trích lập quỹ dự trữ tài chính đƣợc thực hiện dần từng năm, mức khống chế tối đa là 25% dự toán chi ngân sách hàng năm của cấp tƣơng ứng.
. Chi trả nợ: Các khoản chi để nhà nƣớc thực hiện nghĩa vụ trả nợ các khoản đã vay kh đến hạn, các khoản nợ trung và dài hạn phải cân đối thực hiện giãn nợ.
. Các khoản chi khác...
Hiện nay, phân loại chi NSNN theo tính chất kinh tế thƣờng đƣợc sử dụng trong quản lý tài chính. Chi thƣờng xuyên NSNN là một bộ phận của chi NSNN
19
1.2.2. Chi thường xuyên NSNN
Chi thƣờng xuyên NSNN là quá trình phân phối, sử dụng vốn từ quỹ ngân sách nhà nƣớc để đáp ứng các nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các nhiệm vụ thƣờng xuyên của Nhà nƣớc về quản lý kinh tế xã hội. Chi thƣờng xuyên có một số đặc điểm sau:
- Thứ nhất: Phần lớn các khoản chi thƣờng xuyên mang tính ổn định khá rõ nét. Dù thể chế chính trị thay đổi thì chức năng vốn có của nhà nƣớc nhƣ trấn áp hay tổ chức quản lý các hoạt động kinh tế xã hội vẫn diễn ra và phải có nguồn để thực hiện. Ngoài ra, tính ổn định của các khoản chi thƣờng xuyên còn bắt nguồn từ tính ổn định trong từng hoạt động cụ thể mà mỗi đơn vị trong bộ máy nhà nƣớc phải thực hiện.
- Thứ hai: Xét theo cơ cấu chi NSNN ở từng niên độ và mục đích sử dụng cuối cùng thì đại bộ phận các khoản chi thƣờng xuyên của NSNN mang tính chất tiêu dùng xã hội. Bởi lẽ, trong từng niên độ, ngân sách chi thƣờng xuyên chủ yếu trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính, quốc phòng, an ninh.
Chi thƣờng xuyên của NSNN bao gồm nhiều nội dung chi.
+ Nếu xét theo lĩnh vực, chi thƣờng xuyên bao gồm: Chi thƣờng xuyên về các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế thể dục thể thao, công nghệ, môi trƣờng...; Chi thƣờng xuyên về các hoạt động sự nghiệp kinh tế; Chi cho các nhiệm vụ an ninh, quốc phòng, trật tự an toàn xã hội; Chi hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam; Chi hỗ trợ các tổ chức chính trị nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp; Chi trợ giá theo chính sách của Nhà nƣớc; Các khoản chi thƣờng xuyên khác;
20
+ Xét theo nhóm mục chi, chi thƣờng xuyên đƣợc phân thành 4 nhóm lớn: Các khoản chi liên quan đến con ngƣời; Chi quản lý hành chính; Chi nghiệp vụ chuyên môn; Chi mua sắm, sửa chữa và xây dựng nhỏ.
1.2.3. Quản lý chi thường xuyên Ngân sách nhà nước
a. Khái niệm và đặc điểm quản lý chi thƣờng xuyên NSNN
Quản lý chi thƣờng xuyên NSNN là việc nhà nƣớc sử dụng quyền lực công để tổ chức và điều chỉnh quá trình chi thƣờng xuyên NSNN nhằm đảm bảo các khoản chi thƣờng xuyên NSNN đƣợc thực hiện theo đúng chế độ chính sách do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quy định, phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ thƣờng xuyên của nhà nƣớc trong từng thời kỳ.
Quản lý chi thƣờng xuyên NSNN thực chất là quản lý toàn bộ quá trình sử dụng quỹ NSNN phục vụ cho các nhiệm vụ nhƣ phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng... gắn với việc thực hiện chức năng và nhiệm vụ thƣờng xuyên của Nhà nƣớc.
Đặc điểm quản lý chi thƣờng xuyên NSNN đƣợc thể hiện trên một số điểm sau:
- Thứ nhất: hoạt động quản lý chi thƣờng xuyên NSNN nói riêng bao giờ cũng đƣợc thực hiện bởi các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền , dựa trên cơ sở quyền lực chính trị của Nhà nƣớc . Đặc điểm này xuất phát từ việc chi thƣờng xuyên NSNN là hoạt động tài chính của Nhà nƣớc , gắn với lợi ích của Nhà nƣớc và cộng đồng xã hội nên việc chi thƣờng xuyên NSNN và quản lý hiệu quả các khoản chi đó nhất thiết phải do Nhà nƣớc thực hiện thông qua các cơ quan công quyền của Nhà nƣớc.
- Thứ hai : quản lý chi thƣờng xuyên NSNN là hoạt động mang tính công vụ và đƣợc thể chế hoá bằng pháp luật và đƣợc sự giám sát của cơ quan
21
quyền lực nhà nƣớc . Tính chất công vụ trong quản lý chi thƣờng xuyên NSNN đƣợc thể hiện qua viê ̣c Nhà nƣớc giao cho một số cơ quan công quyền thực hiện quản lý nhằm đảm bảo trật tự pháp luật , hạn chế tình trạng tham nhũng, lãng phí gây thất thoát tài sản của Nhà nƣớc.
- Thứ ba: đối tƣợng của hoạt động quản lý chi thƣờng xuyên NSNN là hoạt động chi thƣờng xuyên NSNN do các cơ quan công quyền của Nhà nƣớc cũng nhƣ các chủ thể sử dụng ngân sách thực hiện. Đặc điểm này giúp phân biệt hoạt động quản lý chi thƣờng xuyên NSNN với các hoạt động tài chính khác của Nhà nƣớc.
b. Nội dung quản lý chi thƣờng xuyên NSNN
Chi thƣờng xuyên NSNN là quá trình phân phối, sử dụng vốn từ quỹ NSNN để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các nhiệm vụ thƣờng xuyên của nhà nƣớc. Trên góc độ cân đối ngân sách, chi thƣờng xuyên đƣợc tài trợ từ các nguồn thu mang tính chất thƣờng xuyên của NSNN nhƣ: thuế, phí, lệ phí.
Cùng với quá trình phát triển kinh tế xã hội, các nhiệm vụ thƣờng xuyên của Nhà nƣớc phải đảm nhiệm ngày càng nhiều. Tuy nhiên, nội dung quản lý chi thƣờng xuyên thƣờng đƣợc xem xét dƣới góc độ:
- Xét theo lĩnh vực chi, quản lý chi thƣờng xuyên NSNN bao gồm: Quản
lý chi cho các hoạt động thuộc lĩnh vực văn xã: Giáo dục đào tạo, y tế, văn hoá, thể dục thể thao..; Quản lý chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế của Nhà nƣớc; Quản lý chi cho các hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc; Quản lý chi cho quốc phòng, an ninh; Quản lý các khoản chi thƣờng xuyên khác.
- Xét theo nhóm mục chi, quản lý chi thƣờng xuyên NSNN bao gồm:
+ Quản lý các khoản chi cho con ngƣời , bao gồm: quản lý các khoản chi lƣơng, phụ cấp, tiền thƣởng, các khoản đóng góp, phúc lợi xã hội...;
22
+ Quản lý các khoản chi quản lý hành chính, bao gồm: quản lý các khoản thanh toán dịch vụ công cộng (tiền điện, tiền nƣớc), vật tƣ văn phòng, thông tin tuyên truyền, liên lạc, hội nghị, công tác phí... Đây là khoản chi nhằm đảm bảo cho công tác quản lý hành chính phục vụ cho hoạt động của các đơn vị.
+ Quản lý các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn: Quản lý việc sử dụng các khoản chi đáp ứng cho việc hoạt động chuyên môn tại các đơn vị sử dụng vốn NSNN
+ Quản lý các khoản chi mua sắm, sửa chữa tài sản cố đi ̣nh: Quản lý việc sử dụng các khoản chi phục vụ cho việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố đi ̣nh tại đơn vị sử dụng vốn NSNN
- Xét theo chu trình NSNN, quản lý chi thƣờng xuyên NSNN bao gồm
quản lý theo ba bƣớc của một chu trình ngân sách: lập dự toán NSNN; chấp hành dự toán NSNN và quyết toán NSNN.
Chu trình NSNN đƣợc hiểu là quy trình kể từ khi bắt đầu hình thành năm ngân sách cho tới khi tổng kết, đánh giá để chuyển sang một năm ngân sách mới. Chu trình ngân sách có ba khâu nối tiếp nhau:
+ Lập dự toán NSNN (đƣợc tiến hành vào cuối Quý II đầu Quý III của năm báo cáo): Đây là quá trình đánh giá, phân tích giữa khả năng và nhu cầu các nguồn tài chính của Nhà nuớc để từ đó xác lập các chỉ tiêu thu, chi, dự trữ NSNN hàng năm một cách đúng đắn, có căn cứ khoa học và thực tiễn, từ đó xác lập những biện pháp lớn về kinh tế xã hội nhằm tổ chức thực hiện tốt các chỉ tiêu đề ra.
+ Chấp hành dự toán NSNN (tiến hành từ 01/01-31/12 của năm thực hiện) là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế, tài chính và hành
23
chính nhằm biến các chỉ tiêu thu - chi ghi trong kế hoạch NSNN trở thành hiện thực.
+ Quyết toán NSNN (thƣ̣c hiê ̣n từ 30/5 của năm sau cho tới chậm nhất vào tháng 12 của năm đó) là việc tổng kết lại quá trình thực hiện dự toán ngân sách năm sau khi năm ngân sách kết thúc, nhằm đánh giá lại toàn bộ kết quả hoạt động của năm ngân sách, từ đó rút ra ƣu, nhƣợc điểm và bài học kinh nghiệm cho chu trình ngân sách tiếp theo.
Sơ đồ 1.2: Chu trình ngân sách nhà nƣớc
Quản lý chi thƣờng xuyên NSNN cũng bao gồm nội dung quản lý trên cả ba khâu: Lập, phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên NSNN; điều hành dự toán chi thƣờng xuyên NSNN và quyết toán chi thƣờng xuyên NSNN.
1.3. Quản lý chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục đào tạo trên địa bàn cấp tỉnh bàn cấp tỉnh
1.3.1. Khái niệm chi thường xuyên NSNN cho giáo dục đào tạo
Phát triển giáo dục đào tạo chính là đô ̣ng lƣ̣c của sự phát triển kinh tế xã hội. Để mở rộng, phát triển và nâng cao hiệu quả của giáo dục đào tạo, chúng ta cần phải có nguồn lực để đáp ứng nhiệm vụ chi cho lĩnh vực này. Trong những năm qua, vốn đầu tƣ cho giáo dục đào tạo đƣợc huy động từ
Chu trình ngân sách (N-1) 1/1 31/12 Chấp hành ngân sách Năm N (N+1) Lập dự toán NSNN (N)
Quyết toán NS (N-1) Lập dự toán NSNN (N+1)
24
nhiều nguồn khác nhau, nhƣng nguồn vốn từ NSNN vẫn giữ nhiệm vụ quan trọng nhất, bởi giáo dục đào tạo là lĩnh vực nhạy cảm, mang tính quy mô lớn, tầm cỡ quốc gia, cần có sự chỉ đạo của Chính phủ, sự quản lý chặt chẽ của các cấp, ngành, địa phƣơng và toàn xã hội. Hàng năm, Chính phủ đều dành một phần lớn nguồn lực trong tổng chi NSNN cho giáo dục đào tạo. Cùng với khoa học và công nghệ, giáo dục đào tạo là một trong hai chỉ tiêu “cứng” trong việc phân bổ nguồn lực.
Nhƣ vậy, có thể hiểu một cách chung nhất chi thƣờng xuyên NSNN cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo là quá trình phân phối sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để duy trì, phát triển sự nghiệp giáo dục - đào tạo theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp.
Chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục đào tạo có đặc điểm sau:
+ Cũng nhƣ các khoản chi thƣờng xuyên khác, chi thƣờng xuyên NSNN cho sự nghiệp giáo dục mang tính ổn định một cách tƣơng đối. Trong bất kỳ giai đoạn nào Nhà nƣớc cũng phải chăm lo phát triển sự nghiệp giáo dục - đào tạo. Điều này đã dẫn tới các khoản chi cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo luôn phát sinh một cách liên tục, đều đặn và có tính ổn định một cách tƣơng đối;
+ Chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục đào tạo vừa mang tính chất tiêu dùng xã hội vừa mang tính chất chi cho đầu tƣ phát triển. Điều này xuất phát từ đặc điểm riêng có của hoạt động giáo dục đào tạo. Hoạt động giáo dục đào tạo không tham gia trực tiếp vào quá trình sáng tạo ra của cải vật chất, nhƣng lại tham gia vào quá trình đào tạo ra nguồn nhân lực có hàm lƣợng chất xám cao.
+ Quan điểm của Nhà nƣớc về phát triển giáo dục đào tạo và hệ thống tổ chức của ngành ảnh hƣởng trực tiếp đến chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục đào tạo. Bởi chi thƣờng xuyên NSNN nhằm mục đích đảm bảo các hoạt
25
động của ngành giáo dục, trong đó hoạt động của bộ máy chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng chi. Nếu hệ thống tổ chức của ngành tinh gọn, hiệu quả thì số chi thƣờng xuyên sẽ đƣợc giảm bớt và ngƣợc lại. Bên cạnh đó, quyết định của Nhà nƣớc trong việc lựa chọn phạm vi và mức độ cung ứng các dịch vụ giáo dục cũng sẽ có ảnh hƣởng trực tiếp đến phạm vi, cơ cấu và mức độ chi thƣờng xuyên NSNN cho sự nghiệp giáo dục đào ta ̣o.
1.3.2. Sự cần thiết phải quản lý chi thường xuyên NSNN cho giáo dục đào tạo trên địa bàn cấp tỉnh
Quản lý chi thƣờng xuyên NSNN cho sự nghiệp giáo dục đào tạo là một nội dung của quản lý tài chính Nhà nƣớc. Nội dung các khoản chi của ngành giáo dục đào tạo đa dạng, có quy mô lớn. Quản lý chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục đào tạo trên địa bàn cấp tỉnh là cần thiết vì những lý do chủ yếu sau:
Thứ nhất: Quy mô của khoản chi thƣờng xuyên NSNN cho giáo dục
đào tạo. Trong các nguồn vốn đầu tƣ cho sự nghiệp giáo dục đào tạo, nguồn vốn đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc vẫn giữ vai trò đặc biệt quan trọng. Quy mô của khoản chi NSNN nói chung, chi thƣờng xuyên NSNN nói riêng cho giáo dục - đào tạo đƣợc thể hiện trên các mặt sau :
Một là: Chi thƣờng xuyên NSNN cung cấp nguồn tài chính chủ yếu để duy trì, định hƣớng sự phát triển của hệ thống giáo dục quốc dân theo đúng đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng và Nhà nƣớc.
Hai là: Chi thƣờng xuyên NSNN cung cấp nguồn lực chủ yếu giúp việc củng cố, tăng cƣờng số lƣợng và nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ giảng dạy. Hai yếu tố này ảnh hƣởng có tính quyết định đến chất lƣợng hoạt động giáo dục - đào tạo.
Những năm qua, vốn ngân sách nhà nƣớc chi cho giáo dục đào tạo chủ yếu dành cho những chi phí liên quan đến con ngƣời. Trong đó, chi lƣơng và phụ cấp lƣơng cho giáo viên chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi thƣờng xuyên
26
giáo dục đào tạo. Hiện nay, tiền lƣơng và phụ cấp và các chế độ cho giáo viên